Revisionsrapport Utveckling av timanställda Halmstads kommun Christel Eriksson
Innehåll Sammanfattning 2 Bakgrund, revisionsfråga och genomförande 3 Granskningsresultat 4 Utveckling av antalet timanställda 4 Hemvårdsförvaltningen 4 Socialförvaltningen 6 Övrigt 7 Aktiviteter och åtgärder kring bemanningsfrågor 7 Möjlighet till utökad sysselsättningsgrad för ordinarie personal 7 Hemvårdsförvaltningen 8 Socialförvaltningen 8 Brukarnas uppfattning om personalkontinuitet 8 Hemvårdsförvaltningen 8 Socialförvaltningen 9 Analys och bedömning 9 Utveckling av antalet timanställda och vidtagna åtgärder 9 Brukarnas upplevelse av kontinuitet 10 Hemvårdsförvaltningen 10 Socialförvaltningen 10 Sammanfattad bedömning 10 Halmstads kommun 1 av 11
Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har uppdragit åt PwC att genomföra en uppföljande revision kring utvecklingen av antalet timanställda. Revisionsfrågan för granskning har varit: Är anställningsformerna för anställda i äldre- och handikappomsorgen ändamålsenliga i syfte att nå kontinuitet för brukarna och anställningstrygghet för personal? I den genomförda granskningen kan konstateras att andelen timanställd personal minskat i viss mån men fortfarande utgör en stor del i vissa av de granskade verksamheterna. Främst är det i särskilt boende som andelen timanställda minskat. Granskningen visar att förvaltningarna arbetar aktivt för att minska antalet timanställda och istället låta de som är timanställda tjänstgöra oftare. Brukarna inom äldreomsorgen upplever en viss förbättring i kontinuiteten de senaste åren. Inom Socialförvaltningens verksamhet finns inga uppgifter om brukarupplevelser kring personkontinuitet. Vår bedömning är att anställningsformerna för de anställda i äldre- och handikappomsorgen ännu inte är helt ändamålsenliga i syfte att nå kontinuitet för brukarna. När det gäller anställningstrygghet har inte antalet timanställda minskat i så stor omfattning, vilket innebär att många personer fortfarande har timanställningar. Däremot har många av de åtgärder som vidtagits lett till att fler av de timanställda får tjänstgöra i större omfattning, vilket enligt vår bedömning leder till en förbättring av anställningsförutsättningarna och kontinuiteten för brukarna. Det är angeläget att Hemvårdsnämnden arbetar vidare med åtgärder i syfte att öka kontinuiteten, främst i hemtjänsten, för att nå en god kvalitet på detta område, samt fortsatt följer utvecklingen av antalet timanställda. Det är vidare angeläget att Socialnämnden efterfrågar brukarnas upplevelse av personkontinuitet och fortsatt följer utvecklingen av timanställda särskilt med anledning av att andelen timanställd personal hittills utgjort en stor del av personalen. Halmstads kommun 2 av 11
Bakgrund, revisionsfråga och genomförande Inom äldre- och handikappomsorg förekommer i stor utsträckning att vikarier anställs som s.k. timanställda. Anställningsformen är bl.a. otrygg och gör det svårt att vara informerad om arbetet. Risk finns att personer med sådan anställning går vidare till andra arbetsgivare. Hög användning av timanställda innebär också risk för att kontinuiteten för brukarna försämras. Sedan ett antal år har Halmstads kommun erbjudit möjlighet till utökad sysselsättningsgrad för anställda. Syftet med detta är bl.a. att i större utsträckning kunna ge anställningstrygghet och samtidigt få en större kontinuitet hos brukarna. Revisorerna har gett PwC i uppdrag att göra en granskning av hur utvecklingen av antalet timanställda har varit. Syftet är att bedöma om avsikten att öka anställningstryggheten och kontinuiteten för brukarna infriats. Revisionsfråga: Är anställningsformerna för anställda i äldre- och handikappomsorgen ändamålsenliga i syfte att nå kontinuitet för brukarna och anställningstrygghet för personal? Granskningen inriktas på följande frågeställningar: - Har antalet timanställda minskat över tid? - Upplever brukarna en bättre kontinuitet över tid? - Vidtagna åtgärder? Intervjuer har genomförts med personalhandläggare, verksamhets- alternativt avdelningschefer och enhetschefer Vidare har chef för bemanningsenheten inom hemvårdsförvaltningen samt inspektör inom socialförvaltningen intervjuats. Styrande dokument, utvärdering av årsarbetstid, statistik och brukarenkäter har studerats. Granskningen har avgränsats till en övergripande granskning inom Socialnämndens och Hemvårdsnämndens verksamheter. Halmstads kommun 3 av 11
Granskningsresultat Utveckling av antalet timanställda År 2010 gjordes en extern utvärdering av nuvarande regler och arbete med årsarbetstidsavtalet. I rapporten redovisas bl.a. fördelningen mellan månadsanställda och timanställda åren 2002-2009. Nedan redovisas utdrag ur rapporten (figur 1A-B och 2). Fig. 1 A Fördelning månadsanställda timanställda inom Särskilda boenden Hemvårdsförvaltningen 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 84,2% 85,2% 84,0% 82,3% 82,3% 83,7% 85,3% 88,6% 30% 20% 10% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 timanst månadsanst Fig. 1 B Fördelningen månadsanställda timanställda inom Hemtjänsten Hemvårdsförvaltningen 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 81,0% 82,9% 77,3% 77,1% 76,6% 75,8% 78,4% 79,8% 30% 20% 10% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 timanst månadsanst Halmstads kommun 4 av 11
Fig. 2 Fördelningen månadsanställda timanställda inom Socialförvaltningen Socialförvaltninggen Anställningsform 100% 90% 80% 70% 60% 50% Series3 Series2 Series1 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 5 Uppgifterna i rapporten visar att andelen timanställda under de aktuella åren var störst inom Socialförvaltningen (ca 30%). Inom Hemvårdsförvaltningen är andelen timanställda högre inom hemtjänsten (ca 20 %) än inom särskilt boende (ca 12-15 %). Hemvårdsförvaltningen I utvärderingen av årsarbetstidsavtalet, som refererats till ovan, finns en redovisning av utvecklingen av timanställda i hemvårdsförvaltningen under åren 2002-2009. Denna redovisning visar att användningen av timanställda i särskilda boenden minskat från att ha varit 15,8 % av personalen till 11,4 % av personalen. Dock har för motsvarande period användningen av timanställda i hemtjänsten i stort sett varit oförändrat (20,2 % år 2009). Under samma period har sjukfrånvaron generellt minskat. I Hemvårdsförvaltningen uppger de intervjuade att antalet timanställda har minskat. Av statistiken för åren 2009-2011 framkommer en minskning i antal personer och en mindre ökning i arbetade timmar, se diagram nedan. Halmstads kommun 5 av 11
1400 Timanställda. antal personer 1200 1000 800 600 400 År 2009 År 2010 år 2011 200 0 Antal timmar, timanställda jan - oktober 2009, 2010, 2011 2011 2010 2009 0 100000 200000 300000 400000 500000 I intervjuerna framhålls att det inom hemtjänsten är stora variationer i verksamheten genom att nya brukare tillkommer och försvinner med kort varsel. Det innebär att när en ny brukare med omfattande insatser tillkommer behöver insatserna bemannas med kort framförhållning vilket sker med hjälp av bl.a timanställda. I vissa fall när en brukare får mycket omfattande behov av insatser exempelvis i livets slut, utökas personalstyrkan med timanställda. Anledningen är att det kan röra sig om korta tidsperioder för det ökade personalbehovet. Socialförvaltningen Inom Socialförvaltningen är det svårt att med hjälp av anställningsstatstik beskriva förändring av antalet timanställda över tid. Anledningen till detta är att under år 2007 överfördes delar av Socialförvaltningens verksamhet till Arbetslivsförvaltningen bl.a. daglig verksamhet (numera organiserat i Utbildnings- och arbetslivsförvaltningen). Dessutom upphandlades viss verksamhet vad gäller LSSboende och denna verksamhet överfördes till entreprenör från januari år 2009. Statistiken visar en minskning men om den har samband med överförd verksamhet och/eller är en minskning i befintlig verksamhet kan inte urskiljas. Halmstads kommun 6 av 11
I den utvärdering av årsarbetstidsavtalet som refereras till ovan (se även nedan under Aktiviteter och åtgärder ) finns en redovisning av utvecklingen av timanställda i socialförvaltningen under åren 2002-2009. Denna redovisning visar att användningen av timanställda i socialförvaltningen ökat något under perioden och utgör år 2009 ca 30% av personalen. Under samma period har även i denna förvaltning sjukfrånvaron generellt minskat. Vid intervjuerna framhålls att antalet timanställda har minskat de senaste åren. Dels beror detta på att en övertalighet av personal uppstod i samband med överföringen till entreprenad. En grupp personal önskade bibehålla sin anställning i kommunen. För dessa har en form av personalpool skapats. Dels beror minskningen av antalet timanställda på att användningen av de timanställda samordnats i större utsträckning mellan enheterna. Övrigt I båda förvaltningarna framhålls att kravet på att hålla budget gör att enheterna hela tiden strävar efter att ha rätt bemanning vid varje tidpunkt och inte tar risken att få för mycket personal som kan öka kostnaderna. Det innebär att tillsvidareanställningar begränsas till att täcka normala behov men inte är tillräckliga vid arbetstoppar och hög frånvaro. Aktiviteter och åtgärder kring bemanningsfrågor Möjlighet till utökad sysselsättningsgrad för ordinarie personal Kommunen införde redan år 2002 möjlighet till utökad sysselsättningsgrad för deltidsanställda. En av de syften som avsågs med denna förändring var att minska antalet timanställda. Förändringen inleddes som ett projekt som senare permanentades. Detta har inneburit att all personal inom bl.a. hemvårds- och socialförvaltningarna erbjudits möjlighet att öka sin sysselsättningsgrad. De som på detta sätt fått utökad sysselsättningsgrad har s.k. årsarbetstid. Den tid som finns utöver schemalagd tid på ursprungstjänsten (s.k. kryssdagar) används för att ersätta vid frånvaro. En utvärdering av årsarbetstiden genomfördes under år 2010. Som redovisats ovan har förvaltningarna sedan många år personal som har utökad sysselsättningsgrad och som på denna tid ersätter för frånvaro. Detta innebär enligt de intervjuade att verksamheterna i mindre utsträckning behöver använda sig av timanställda främst under vardagar. Fortfarande kvarstår behovet av timanställda dock för att ersätta frånvaro på lördagar och söndagar eftersom de som har utökad sysselsättningsgrad oftast redan arbetar varannan helg på sin ordinarie tjänst. Under intervjuerna framkommer även att kontinuiteten för brukarna i vissa fall kan bli sämre när förvaltningarna arbetar med personal med utökad sysselsättningsgrad. Anledningen är att, om frånvaron omfattar ett antal dagar i följd, måste den ersättas med olika personer med utökad sysselsättningsgrad. Oftast har inte samma person s.k. kryssdagar flera dagar i rad. Ofta arbetar också personal med utökad sysselsättningsgrad på flera enheter utöver sin egen för att kryssdagarna ska kunna användas effektivt. Om en timanställd hade anlitats så kunde det inneburit att samma person bokades för hela frånvaron dvs med bättre kontinuitet för brukaren. Halmstads kommun 7 av 11
Förvaltningarna uppger också att de har behov av att ha en viss mängd timanställda för att kunna ersätta vid sommarsemestern. Hemvårdsförvaltningen I Hemvårdsförvaltningen finns en bemanningsenhet som numera rekryterar vikarier (timanställda) för hela verksamheten. I syfte att dels höja kompetensen, dels ge bättre förutsättningar för arbete och dels minska antalet timanställda sker numera all rekrytering och samordning av de timanställda via bemanningsenheten. De som anställs som timanställda och som eventuellt saknar utbildning får information om att de inte kommer att få fortsatt arbete på sikt om de inte går utbildning. Förvaltningen framhåller behovet av att få möjlighet till ett webbaserat bokningssystem som skulle förbättra kontakterna och informationen till de timanställda samt minska arbetet kring rekryteringen. Socialförvaltningen Eftersom socialförvaltningen sen några år har haft en övertalighet bland sin personal inom LSS-verksamheten så samordnas vikarieplaneringen till viss del inom förvaltningen. Varje enhetschef har några timanställda som arbetar återkommande i enheten. Enhetscheferna samarbetar också vid behov. Genomgång görs regelbundet av de timanställda så att de som mycket sällan arbetar skrivs ut. Tidigare kunde timanställda finnas med i personalsystemet trots att de inte arbetat på länge. Även socialförvaltningen framhåller behovet av ett webbaserat bokningssystem för de timanställda. Brukarnas uppfattning om personalkontinuitet Hemvårdsförvaltningen För hemvårdsförvaltningen har brukarenkäter ur den s.k Kvalitetsbarometern studerats. Kvalitetsbarometern genomförs som ett samarbete mellan kommunerna Växjö, Kalmar, Karlskrona, Kristianstad och Halmstad åren 2002, 2005, 2008 och 2011. Som en del i denna granskning har vi beaktat resultaten i enkäten som rör personkontinuitet. Brukarna har i enkäten fått svara på frågan: Är det som regel samma personer som hjälper dig? samt en kontrollfråga Tycker du att för många personer som hjälper dig? Enkätresultatet 2011 visar att det inom hemtjänsten i Halmstad är 21,9 % av de svarande som tycker att det är för många personer. För särskilt boende är det 14,8 %. I jämförelse med övriga kommuner som ingår i undersökningen har dock Halmstad det bästa resultatet både för hemtjänst och särskilt boende och detta även vid jämförelse med andra residensstäder. Halmstads kommun 8 av 11
Om man jämför upplevelsen av personkontinuitet över tid med resultat 2011 (kvalitetsindex 1 0,65) framgår att det för hemtjänsten i Halmstad var ett bättre resultat år 2002 (o,78) för att sedan bli sämre 2005 (0,51) och 2008 (0,41). Motsvarande resultat för särskilt boende visar ett sämre resultat år 2002 (o,72) för att sedan bli bättre 2005 (0,78), 2008 (0,88) och 2011 (0,86). Hemvårdsförvaltningen lyfter vid intervjuerna att det är svårt att helt undvika att många personer arbetar hos samma brukare. Främst gäller det brukare med stora omsorgsbehov där insatser sker vid alla tider på dygnet alla dagar i veckan och då det dessutom krävs dubbelbemanning. Exempel: En brukare med insatser enligt ovan kommer att av schematekniska skäl träffa minst 14-16 personer (varav minst 6 nattpersonal) under en 14-dagarsperiod. Till det kommer ev. vikarier vid frånvaro. Förvaltningen försöker skapa kontinuitet genom att en särskild personal utses som kontaktman för brukaren. Socialförvaltningen Socialförvaltningen genomför brukarenkäter som ett led i sin uppföljning av LSSverksamheten. I dessa enkäter saknas dock frågor kring personalkontinuitet. Inspektören uppger att det i kontakter med brukare och deras anhöriga inte framkommit synpunkter kring personalkontinuitet men däremot att brukarna i förväg vill ha information om vilken personal som de kommer att träffa. Enhetscheferna ger samma beskrivning. Analys och bedömning Utveckling av antalet timanställda och vidtagna åtgärder Granskningen visar att antalet timanställda i Hemvårdsförvaltningen minskat något de senaste åren men att tiden de timanställda arbetar istället ökat något. Att antalet personer minskat bedöms på sikt innebära förbättrad kontinuitet för brukarna. För Socialförvaltningen är det dock svårt att göra någon bedömning för de senaste åren, 2010-2011, eftersom det bl.a. skett förändring i verksamhetsomfattningen som begränsar jämförelsemöjligheten. De intervjuade uppger att antalet timanställda personer har minskat. Totalt sett har Socialförvaltningen en hög andel timanställda relaterat till antalet tillsvidareanställda (se fig 2 ovan). 1 Kvalitetsindex är ett framräknat värde för att underlätta jämförelser. Kortfattat kan det beskrivas som att positiva svar ger högre värde (max + 2) och negativa svar ger lägre värde(min -2). När dessa vägs samman erhålls ett genomsnittligt värdeomdöme som redovisas som kvalitetsindex. Minst siffervärdet 1 bör uppnås om kvaliteten ska betraktas som god. Halmstads kommun 9 av 11
Trots att olika åtgärder vidtagits för att minska användningen av timanställda exempelvis utökad sysselsättningsgrad för redan anställda och samordning av rekrytering av timanställda, så används timanställda fortfarande relativt stor omfattning. Detta trots att frånvaro för exempelvis sjukdom minskat. Anledningen till att timanställda fortfarande behöver användas är bl.a. att den utökade sysselsättningsgraden ger begränsad användning främst på helger samt krav på att hålla budget vilket gör att risken för att tillfälligt ha för mycket personal måste minimeras. En annan anledning är att det inom främst hemtjänsten är stora variationer i verksamheten där vårdtagare tillkommer och försvinner med kort framförhållning. Brukarnas upplevelse av kontinuitet Hemvårdsförvaltningen Den genomförda granskningen visar att brukarnas upplevelse av personkontinuiteten i särskilt boende har förbättrats något över åren 2005-2011. För hemtjänsten finns en viss försämring åren 2005-2011 även om en förbättring skett mellan åren 2008 och 2011. Den upplevda personkontinuiteten är dock bättre i Halmstad än i jämförda residensstäder. Socialförvaltningen För socialförvaltningen har det inte varit möjligt att i granskningen beskriva brukarnas upplevelse av kontinuitet eftersom mätning av brukarnas upplevelse av personkontinuitet saknas. Sammanfattad bedömning Revisionsfrågan för denna granskning har varit: Är anställningsformerna för anställda i äldre- och handikappomsorgen ändamålsenliga i syfte att nå kontinuitet för brukarna och anställningstrygghet för personal? I den genomförda granskningen kan konstateras att andelen timanställd personal minskat i viss mån men fortfarande utgör en stor del i vissa av de granskade verksamheterna. Främst är det i särskilt boende som andelen timanställda minskat. Granskningen visar att förvaltningarna arbetar aktivt för att minska antalet timanställda och istället låta de som är timanställda tjänstgöra oftare. Brukarna inom äldreomsorgen upplever en viss förbättring i kontinuiteten de senaste åren. Inom Socialförvaltningens verksamhet finns inga uppgifter om brukarupplevelser kring personkontinuitet. Vår bedömning är att anställningsformerna för de anställda i äldre- och handikappomsorgen ännu inte är helt ändamålsenliga i syfte att nå kontinuitet för brukarna. När det gäller anställningstrygghet har inte antalet timanställda minskat i så stor omfattning, vilket innebär att många personer fortfarande har timanställningar. Däremot har många av de åtgärder som vidtagits lett till att fler av de timanställda Halmstads kommun 10 av 11
får tjänstgöra i större omfattning, vilket enligt vår bedömning leder till en förbättring av anställningsförutsättningarna och kontinuitet för brukarna. Det är angeläget att Hemvårdsnämnden arbetar vidare med åtgärder i syfte att öka kontinuiteten, främst i hemtjänsten, för att nå en god kvalitet på detta område, samt fortsatt följer utvecklingen av antalet timanställda. Det är vidare angeläget att Socialnämnden efterfrågar brukarnas upplevelse av personkontinuitet och fortsatt följer utvecklingen av timanställda särskilt med anledning av att andelen timanställd personal hittills utgjort en stor del av personalen. Halmstads kommun 11 av 11