KKV1007, v1.2, 2011-02-06 YTTRANDE 2012-03-01 Dnr 94/2012 1 (7) Finansdepartementet Finansmarknadsavdelningen Att. Markus Forsman 105 33 Stockholm Konsultation avseende grönbok om betaltjänster i EU Sammanfattning Konkurrensverket ser positivt på kommissionens initiativ till en Grönbok mot en integrerad europeisk marknad för kort-, internet och mobilbetalningar. Frågan om multilateralt avtalade mellanbanksavgifter (multilateral interchange fees, MIF) inom olika betalsystem strider mot konkurrensreglerna har under lång tid varit och är alltjämt föremål för undersökningar inom EU. Genom att lagstifta om att få tillgång till generella betalningssystem möjliggörs marknadstillträdet för mindre och nya aktörer på bankmarknaden vilket stimulerar utvecklingen mot ökad konkurrens. Det är av stor betydelse att prissättningen av olika varor och tjänster är transparent för konsumenterna. Detta talar för att det borde vara tillåtet med vidaredebitering, s.k. surcharging av kostnaderna för betalning till kunderna. Det är viktigt med en tydlig separering mellan den som ansvarar för SEPA regelverken och ägarna av infrastrukturen. Det är värdefullt att utveckla en kunskapsbas för att öka kundrörligheten och undersöka varför konsumenterna i allmänhet inte köper gränsöverskridande finansiella tjänster. Konkurrensverket ser positivt på kommissionens initiativ till en Grönbok mot en integrerad europeisk marknad för kort-, internet och mobilbetalningar. Konkurrensverket vill understryka vikten av att alla möjligheter till en väl fungerande konkurrens, såväl nationellt som inom EU, tas tillvara. Inte minst säkra, effektiva och innovativa elektroniska betalsystem kan öka förutsättningarna för konsumenter, näringsidkare och företag att fullt ut utnyttja den inre marknadens fördelar. Adress 103 85 Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon 08-700 16 00 Fax 08-24 55 43 konkurrensverket@kkv.se
2012-03-01 Dnr 94/2012 2 (7) Konkurrensverket väljer att kommentera innehållet utifrån ett övergripande perspektiv och avstår från att lämna detalj synpunkter. 4.1.1 Multilaterala förmedlingsavgifter Frågan om multilateralt avtalade mellanbanksavgifter (multilateral interchange fees, MIF) inom olika betalsystem strider mot konkurrensreglerna har under lång tid varit och är alltjämt föremål för undersökningar. Det är framför allt EUkommissionen som vid ett flertal tillfällen utrett olika MIF:ar. MIF:en tas ut för att slutföra en betalningstransaktion t.ex. vid kortbetalningar. Kommissionen har i ett beslut från år 2007 (COMP/34.579 MasterCard, COMP/36.518 EuroCommarce och COMP/38.580 CommercialCards) förbjudit de multilaterala mellanbanksavgifterna (MIF) som MasterCard tillämpar inom EES, eftersom de multilaterala avtalen om mellanbanksavgifter är att betrakta som ett konkurrensbegränsande samarbete som omfattas av art. 101 Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) och som i normalfallet inte kan omfattas av undantagsreglerna. Master- Card-ärendet är för närvarande föremål för rättslig prövning i tribunalen, tidigare Första instansrätten. I Sverige är den grundläggande regeln att mellanbanksavgifter inom MasterCard och Visas kortsystem oberoende och var för sig förhandlas fram mellan bankerna som utför inlösen av korttransaktioner. Mellanbanksavgifterna är alltså bilateralt förhandlade. MasterCard och Visas kortsystem i Sverige berörs alltså i princip inte av kommissonens beslut i det ovan nämnda MasterCard-ärendet. Konkurrensverket har emellertid år 2006 undersökt marknaden för inlösen av Visas korttransaktioner och de avgifter som förekommer där. De avgifter som betalades mellan bankerna bedömdes inte hindra inträde för nya aktörer på marknaden och en ny aktör var också de facto på väg att etablera sig. Under utredningens gång sjönk också de avgifter som handlarna betalade. En relativt liten del av mellanbanksavgiften utgörs av kostnaden för själva korttransaktionen. Mellanbanksavgiften utgörs generellt sett till ca 75 procent av serviceavgifter. 1 Med hänsyn till den utveckling verket kunde konstatera på området avslutade därför Konkurrensverket utredningen. För en vidare förståelse för mellanbanksavgifternas funktion hänvisar Konkurrensverket till rapporten Mellanbanksavgifter i betalsystem bra eller dåligt för konsumenterna? (2009), som tagits fram av Copenhagen Economics på uppdrag av Konkurrensverket. I rapporten belyses effekterna som uppstår av de avgifter som bankerna tar ut av varandra för att genomföra betalningar och hur olika system kan påverka förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens. Rapporten finns att ladda ner på Konkurrensverkets hemsida. 1 Se rapporten Mellanbanksavgifter i betalsystem bra eller dåligt för konsumenterna? (Copenhagen Economics, 2009)
2012-03-01 Dnr 94/2012 3 (7) 4.1.5 Tillgång till avvecklingssystem Konkurrensverket har tidigare analyserat tillträdesvillkoren för betalsystem på bankmarknaden på uppdrag av regeringen i en rapport, Tillträdesvillkor för betalsystem skillnader för små och stora banker (Konkurrensverkets rapport 2006:1). De resonemang som Konkurrensverket då förde avseende vikten av objektiva tillträdesvillkor för betalsystem på bankmarknaden torde alltjämt vara relevant för en vidare kategori betaltjänstleverantörer. Rapporten finns att ladda ner på Konkurrensverkets hemsida. Av rapporten framgår bland annat följande. Den svenska bankmarknaden domineras av ett fåtal stora aktörer och har en oligopolistisk struktur. De fyra storbankerna Swedbank, Handelsbanken, Nordea och SEB tillhör fortfarande de största aktörerna på flertalet delmarknader och står t.ex. för omkring 75 procent av den totala inlåningen från den svenska allmänheten. Bankverksamheten förutsätter tillgång till bankernas generella betalningssystem, vilket i princip inkluderar åtminstone Bankgirocentralen, Dataclearingen och Riksbankens RIX. Generella betalningssystem är till sin natur nätverk, vilket också framgår av legaldefinitionen; system för förmedling av ett stort antal betalare till ett stort antal mottagare. Betalningssystem tillhör därför kategorin nätverksindustrier. Det kan vara svårt eller omöjligt för ett nytt företag att bryta sig in på en marknad där det redan finns ett system eller en produkt med starka nätverkseffekter, om inte den nya aktören kan ansluta sig till det befintliga nätverket. Betydelsefullt för såväl marknadens utveckling som för möjligheterna för nya aktörer att ta sig in på marknaden är de villkor som gäller för att få tillträde till generella betalningssystem. Villkoren får inte missgynna nya aktörer och på så sätt hindra en utveckling mot ökad konkurrens. Frågan om tillträdesrätten till ett nätverk kan således vara avgörande för enskilda företags möjlighet att kunna existera och bedriva verksamhet. I allmänhet kan man tänka sig att deltagarna i ett befintligt nätverk är positivt inställda till att fler aktörer ansluter sig, eftersom betalningsviljan hos konsumenterna ökar med nätverkets storlek och spridning. Ju större de nya aktörerna är desto bättre, eftersom stora ökningar av nätverkets storlek är bättre än små ökningar. Samtidigt finns en motverkande kraft fler aktörer innebär att konkurrensen om konsumenterna ökar. Det kan därför ligga i de befintliga aktörernas intresse att begränsa inträdet av nya aktörer, t.ex. genom att införa villkor som gynnar stora aktörer framför mindre aktörer. Vidare framgår av rapporten att små företag gärna ansluter sig till stora nätverk eftersom nätverkseffekterna är betydande. Befintliga medlemmar av systemen är knappast lika entusiastiska eftersom de små aktörerna endast tillför en marginell värdeökning, men samtidigt många gånger kan bidra till att konkurrensen ökar påtagligt.
2012-03-01 Dnr 94/2012 4 (7) Från ett konsumentperspektiv handlar konkurrens i grunden om en köpares möjlighet att välja mellan olika alternativ. När denna valmöjlighet finns kan konsumenten värdera de olika produkterna som kan tillfredsställa ett visst behov med avseende på produkternas egenskaper. Genom att lagstifta om att få tillgång till generella betalningssystem möjliggörs marknadstillträdet för mindre och nya aktörer på bankmarknaden vilket stimulerar utvecklingen mot ökad konkurrens. Konkurrensverket har i ett remissyttrande framfört att betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer som är juridiska personer ska ha rätt till tillträde till generella betalsystem för att kunna konkurrera på den aktuella marknaden. 2 Reglerna för tillträde till betalningssystemen måste vara objektiva, ickediskriminerande och proportionella. Vart och ett av betalningssystemen är viktiga pusselbitar i det nät som bildar grundstommen för att kunna erbjuda betalningstjänster. 4.2 Transparent och kostnadseffektiv prissättning på betaltjänster för konsumenter, näringsidkare och andra företag I Sverige är det enligt lag om betaltjänster inte tillåtet att ta ut avgifter vid kortbetalningar. Sverige utnyttjade i lagstiftningsarbetet möjligheten att förbjuda eller begränsa rätten att ta ut avgifter med beaktande av behovet att stimulera konkurrensen och främja en effektiv användning av betalningsinstrument. Konkurrensverket framförde i sitt remissvar att frågan som aktualiseras är om det finns skäl att begränsa företeelsen där det sker en vidaredebitering till kunder av vissa kostnader, s.k. surcharging. 3 Vissa handlare lägger på en extra avgift vid betalningstransaktioner som sker med kontokort och som rör lägre belopp. Detta är tillåtet enligt MasterCards regelsystem, men inte enligt Visas. Att inte tillåta att extra avgifter tas ut vid kortbetalningar kallas ibland för ickediskrimineringsregeln. Kommissionen prövade regeln enligt EG-fördraget år 2001 (Visa), och kom fram till att det inte gick att förbjuda icke-diskrimineringsregeln eftersom de möjliga konkurrensbegränsande effekterna inte var märkbara. 4 Kommissionen stödde sig här på en marknadsundersökning som baserade sig på förhållandena i Sverige och Nederländerna. Till följd av kommissionens ställningstagande omprövade Konkurrensverket år 2004 sitt tidigare beslut och förklarade att ickediskrimineringsreglerna inte omfattas av förbuden i konkurrenslagen. 5 Trots att det är tillåtet enligt MasterCards regelverk att ta ut serviceavgifter av kunderna, är det mycket få handlare som gör detta. Svenska konsumenter betalar 2 Se Genomförande av betaltjänstdirektivet 2007/64/EG. Rapport med författningsförslag, KKV dnr 527/2008, Fi2008/2596. 3 Se Genomförande av betaltjänstdirektivet 2007/64/EG. Rapport med författningsförslag, KKV dnr 527/2008, Fi2008/2596. 4 Comp/29.373 5 KKV dnr 784/1996
2012-03-01 Dnr 94/2012 5 (7) vanligtvis inga avgifter vid köptillfället och betalar endast en årlig avgift för kortinnehavet. Handeln betalar avgifter till banker för kontanter och för kortbetalningstjänster men prissätter inte dessa tjänster explicit mot sina egna kunder. De kostnader som handeln har i samband med betalningar förs istället vidare till konsumenterna genom allmänna pålägg på priserna på varor. På så sätt lämnar inte handeln heller några signaler till konsumenterna om kostnaderna för olika betalningssätt. Konkurrensverket anser att det är av stor betydelse att prissättningen av olika varor och tjänster är transparent för konsumenterna. Detta är oftast inte fallet när det gäller olika betalningssätt eftersom de verkliga priserna är dolda. Kostnaderna för olika typer av betalningar finns naturligtvis även om de inte syns och drabbar konsumenterna genom att varor och tjänster blir dyrare. Detta talar för att det borde vara tillåtet med vidaredebitering av kostnaderna för betalning till kunderna, detta självfallet under förutsättning att en sådan debitering är tillåten enligt respektive kortsystems regelverk. 5.1 Styrningen av SEPA För utvecklingen av konkurrensen inom den finansiella sektorn är tillträde till den generella infrastrukturen inom området central, inte minst tillträde till betalsystemen. När nya infrastrukturer skall byggas upp kan detta påverka konkurrensen mellan aktörerna på marknaden. Det pågår för närvarande ett omfattande och viktigt arbete med att skapa en enhetlig struktur för betalningar inom EU området - Single Euro Payment Area (SEPA). Målet är att skapa ett system för betaltjänster i euro för både konsumenter och företag över hela Europa. SEPA öppnar nya möjligheter och kommer troligen, om rätt utformat, att öka konkurrensen på området vilket kommer konsumenterna tillgoda i form av lägre priser. Målet med Single Euro Payment Area (SEPA) är att skapa en gemensam marknad för betalningstjänster i euro. Den rättsliga grunden för SEPA finns i EU-direktivet om betaltjänster (Payment Service Directive, PSD). SEPA ska göra det möjligt för både konsumenter och företag att skicka och ta emot eurobetalningar på samma villkor och till samma pris över hela Europa. Även betalkort ska utan hinder kunna användas i samtliga EU-länder. För utvecklingen av konkurrensen inom den finansiella sektorn är tillträde till den generella infrastrukturen inom området central, inte minst tillträde till betalsystemen. När nya infrastrukturer skall byggas upp kan detta påverka konkurrensen mellan aktörerna på marknaden. För att SEPA ska kunna införas måste aktörerna på marknaden för betaltjänster anpassa sina betalningsrutiner och datasystem samt affärsmässiga bestämmelser. SEPAprojektet drivs av europeiska banker och bankföreningar som bildat organisationen European Payment Council (EPC). EPC består av banker eller bankföreningar (totalt 64 medlemmar från 27 europeiska länder). Eftersom SEPA drivs av ett antal företag som egentligen är konkurrenter är konkurrensrättsliga aspekter på SEPA av vikt.
2012-03-01 Dnr 94/2012 6 (7) Konkurrensverket har i ett remissyttrande, som bifogas, Consultative paper on SEPA Incentives till kommissionen från år 2006 (Ref.230/2006) framfört synpunkter och förslag kring framförallt följande punkter: Infrastrukturen Det är viktigt med en tydlig separering mellan den som ansvarar för SEPA regelverken och ägarna av infrastrukturen. Med regelverk avses när det gäller SEPA av branschen själv framtagna regler, exempelvis SEPA rule books. Dessa regler kommer i framtiden att uppdateras, utvecklas och övervakas av för uppgiften särskilt utsedda s.k. SEPA Scheme Management Entities. Det råder osäkerhet kring hur separeringen i praktiken kommer att utformas och på vilket sätt tillsynen över denna kommer att ske. Det finns en risk i att enbart bankernas intressen tillvaratas och inte andra aktörer som IT-företag och teleopratörer som kan utveckla innovativa lösningar. Informationsutbyte mellan konkurrenter Informationsutbyte mellan aktörer som egentligen är konkurrenter kan vara problematiskt. Det finns alltid en risk att information om t.ex. kostnader, strukturer och affärsmodeller utbyts som kan begränsa konkurrensen. Informationsutbyte är ett vanligt inslag på många konkurrensutsatta marknader och kan ge upphov till olika typer av effektivitetsvinster. Utbytet av marknadsinformation kan emellertid också leda till en begränsning av konkurrensen särskilt i situationer där det gör det lättare för företagen att få reda på konkurrenternas marknadsstrategier. Hur informationsutbytet påverkar konkurrensen beror på egenskaperna hos den marknad där informationsutbytet sker, det är mer sannolikt att företag uppnår samverkan på marknader som är tillräckligt öppna, koncentrerade, okomplicerade, stabila och symmetriska. På dessa marknader kan företag nå samförstånd om villkoren för samordning och med framgång övervaka och straffa avvikelser. Kommissionen har behandlat problematiken med samordnade företags informationsutbyte i Meddelande Riktlinjer för tillämpningen av artikel 101 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på horisontella samarbetsavtal (2011/C11/01), läs särskilt punkt 55 punkt 85.
2012-03-01 Dnr 94/2012 7 (7) Värt att notera är att Australien antagit en ny lag som förbjuder ensidigt konkurrensbegränsande informationsutbyte per se. Förbudet innebär att det inte finns något beviskrav på att syftet eller handlingen skall vara konkurrensbegränsande. Den aktiva handlingen är i sig förbjuden enligt den nya lagstiftning som kommer att börja gälla i Australien från och med den 2 juni 2012. 6. Allmänna anmärkningar Konkurrensverket vill i sammanhanget särskilt framhålla det angelägna i kommissionens arbete med frågor kring kundrörligheten när det gäller banktjänster. Kommissionens expertgrupp på kundrörlighet har publicerat en rapport med rekommendationer för att underlätta kundrörligheten i samband med bankkonton, Report from the Expert Group on Customer Mobility in Relation to Bank Accounts, (June 2007). Expertgruppens rapport behandlar bland annat de frågor om kundrörlighet som de nordiska konkurrensmyndigheterna tog upp i rapporten Competition in Nordic Retail Banking, (1/2006). Konkurrensverket delar således expertgruppens uppfattning att hinder för kundernas rörlighet, t.ex. avgifterna för att avsluta ett konto, dålig eller komplicerad information, kopplingsförbehåll och administrativt krångel vid byte av leverantörer, måste undanröjas. Kommissionen har ytterligare i rapporten Consumers view on switching service providers, Flash Eurobarometer (2009), uppmärksammat kundrörlighetens betydelse för konkurrensen. Det är enligt Konkurrensverket också värdefullt om kommissionen, såsom man planerar, utvecklar den kunskapsbas som behövs för att öka kundrörligheten och undersöker varför konsumenterna i allmänhet inte köper gränsöverskridande finansiella tjänster. 6 Detta yttrande har beslutats av Stf. generaldirektören. Föredragande har varit konkurrenssakkunnige Mårten Törnqvist. Anne Vadasz-Nilsson Mårten Törnqvist 6 Se Europiska kommissionens Grönbok om finansiella tjänster till privatpersoner och mindre företag på den inre marknaden, KOM(2007)226Slutlig.