Per-Erik Andersson 2007-02-16 PM 1 (11) ÄNDRAD Standarder och småföretag i offentlig upphandling Enligt kommittédirektiven ska utredaren undersöka om det finns former för samordning av utveckling av standarder som kan bidra till att öka småföretagens deltagande i offentliga IT-upphandlingar, och i så fall ge förslag till sådana arbetsformer. Flera undersökningar och dokument behandlar småföretag och offentlig upphandling, men utredarens uppgift är att belysa standarders och standardutvecklingens roll för småföretagens deltagande. Det är inte begränsat till ramavtal. 1 Småföretags deltagande vid offentlig ITupphandling Verva har regeringens uppdrag att genomföra ramavtalsupphandlingar inom IT-området. Ramavtalen omfattar större delen av offentlig sektor dvs. såväl statliga myndigheter som anslutna kommuner och landsting. Ramavtalen omfattar ca 150 ramavtalsleverantörer inom 16 olika ramavtalsområden och omsätter sammanlagt ca sju miljarder kronor/år. Omsättningen är jämt fördelat mellan myndigheter och kommuner/landsting. Vervas ramavtal omfattar ca 70 % av all offentlig ITupphandling av sådana produkter och tjänster som omfattas av ramavtalen, och ca 30 % av all offentlig IT-upphandling. Vervas ramavtalupphandlingar utgör därmed en betydande del av den potentiella offentliga marknaden för leverantörer av IT-produkter och IT-tjänster. Ramavtalen syftar till att underlätta anskaffningen av den offentliga sektorns gemensamma och breda behov av produkter, tjänster och funktioner inom IT-området. Offentlig förvaltnings IT-anskaffningar är ofta av myndighetskritisk karaktär och tillåter endast aktörer som är erkänt kompetenta och som kan erbjuda goda kommersiella villkor. Upphandlingsprocessen är till stor del regelstyrd enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Kravställningar och utvärderingar har att följa LOU men också kraven på affärsmässighet. Beträffande småföretags möjligheter att delta i Vervas ramavtalsupphandlingar finns det åtskilliga exempel där dessa blivit antagna som ramavtalsleverantörer, återförsäljare eller underleverantörer. Det finns exempel där flera av dessa mindre företag vuxit och markant ökat sin omsättning tack vare detta.
PM 2 (11) I ett senare avsnitt framgår att småföretagen upplever administrativa hinder för att delta t.ex. höga kvalifikationskrav och krav på certifiering. Krav på olika kvalitetsstandarder kan vara sådana, t.ex. krav på ISO-standarder för kvalitets- och miljöledningssystem. Dessa standarder kan många gånger vara alldeles för omfattande och skjuta över målet och på så vis utgöra ett hinder. Det är inte självklart att ett företag som är certifierat för en viss kvalitetsstandard är mer lämpat än ett som inte är certifierat. Certifiering är ingen garanti, det kan t.o.m. bli så att ett företag kan bli fånge i sin egen standard. Verva tillämpar en metod att kravställa en sådan standard med tillägget eller likvärdigt eget väl dokumenterat system och har kravsatt de moment i standarden som är relevanta för den specifika upphandlingen. Detta har visat sig vara en framkomlig väg, då anbudsgivaren genom tillämpning av relevanta delar ur standarden anpassat den för sin egen verksamhet och sina kunders behov. Denna metod som ställer stora krav på kravställarens kompetens kan ge småföretag möjlighet att delta vid upphandlingar trots krav på kvalitetsstandarder. Ett exempel på en kravställning för kvalitetsledningssystem kan lyda: Anbudssökanden skall ha ett kvalitetsledningssystem för den egna verksamheten antingen enligt ISO 9001:2000 eller likvärdigt i form av ett eget väl dokumenterat kvalitetsledningssystem enligt nedanstående punkter. 1. En kvalitetsmanual med rutiner för styrning av specificerande och redovisande dokument. 2. Rutin för förebyggande och korrigerande åtgärder. 3. Rutin för hantering av avvikelser, reklamationer och eskaleringsprocesser. 4. Rutin för revision av kvalitetsledningssystemet. För verifiering bifoga antingen kopia av intyg om certifiering enligt ISO 9001:2000 alternativt beskriv det egna kvalitetsledningssystemet enligt de fyra punkterna ovan. Om certifieringen eller det egna kvalitetsledningssystemet är framtaget på koncernnivå skall det tydligt framgå att det är giltigt för det anbudslämnande företagets verksamhet.
PM 3 (11) Inom IT-världen är det vanligt med s.k. de-facto standarder, som exempelvis används vid kravställningar på processor- eller buss-arkitektur. T.ex. den vanligast förekommande processortypen i såväl arbetsplatser som servrar benämns x-86 arkitektur även om processorerna är helt olika och kommer från AMD eller Intel. I detta fall är det kompatibilitet med olika operativsystem, last och prestanda som är viktig. Denna standard är en vanligen förekommande och etablerad de facto standard som inte utgör något hinder för småföretag att erbjuda. 1 kap 23 a LOU möjliggör för grupper av leverantörer att delta i upphandlingar, exempelvis kan ett antal små företag kan gå samman för att kunna lämna ett mer konkurrenskraftigt anbud. Denna möjlighet har anbudsgivare i Vervas ramavtalsupphandlingar. Ett annat sätt att möjliggöra för småföretag att delta i ramavtalsupphandlingar är att dela upp upphandlingen i mindre delar där det är möjligt att lämna anbud på ett eller flera anbudsområden. En metod som Verva ofta tillämpar vid volymupphandlingar är att göra en uppdelning mellan A- och B-leverantörer. A-leverantörerna är normalt större företag som har kapacitet att leverera en stor volym av produkter och tjänster. B-leverantörerna är normalt mindre företag som är specialiserade på vissa områden av upphandlingen. Utmärkande för denna konstruktion är att stora företag konkurrerar mot stora företag och små företag konkurrerar mot små företag. Genom uppdelningen kan småföretag delta och myndigheterna får leverantörer med en spetskompetens inom specifika områden. Trots den stora konkurrensen från stora och globala företag på hårdvarusidan, så har svenska småföretag klarat sig mycket bra i Vervas ramavtalsupphandlingar. Inom ramavtalsområdena PC, Servrar och Nätverk har under årens lopp flera mindre svenska tillverkande företag funnits representerade. Inom IT-konsultområdet finns många exempel på mindre IT-konsultföretag som i senaste ramavtalsupphandlingen, IT-konsulttjänster 2004, hävdat sig väl i konkurrens mot globala företag. I Vervas ramavtal är det vanligt att ramavtalsleverantörerna har ett stort antal återförsäljare knutna till sig. Ramavtalsleverantören kan t.ex. vara en tillverkare eller generalagent som inte själv bedriver någon försäljning direkt till kund, det sköter återförsäljarna. Bland återförsäljarna finns både stora och små företag, som genom denna konstruktion står för en stor del av leveranserna. Ramavtalsleverantörerna skall kunna leverera till myndigheter i hela Sverige och återförsäljarna finns således representerade över hela landet. Den årliga användarenkäten (SCB 2005) bekräftar att myndigheterna anser det vara av stor vikt vid val av leverantör om denne finns representerad på orten.
PM 4 (11) Totalt finns fler än 800 återförsäljare representerade på Vervas ramavtal. Dessa är lokaliserade över hela landet varav flertalet är småföretag med färre än 50 anställda. Dessutom finns det i samma segment ca 100 underleverantörer, huvudsakligen som underleverantörer av produktrelaterade tjänster och utbildning. Småföretag (1-49 anställda) är representerade inom Vervas 16 ramavtalsområden i egenskap som: Ramavtalsleverantörer ca 50 st. Återförsäljare ca 800 st. Underleverantörer ca 100 st.
PM 5 (11) 2 Standarder och småföretag EU-kommissionen initierade i oktober 2004 en studie om hur små och medelstora företags engagemang i standardiseringsfrågor kunde främjas. En rapport publicerades i oktober 2006. Den visade att flera aktörer i EU har vidtagit åtgärder för att få med små och medelstora företag (i fortsättningen benämnda SME) i standardiseringen: nationella myndigheter, nationella standardiseringsorgan och småföretagar-organisationer. Åtgärderna varierar från breda och generella kampanjer för att höja medvetenheten om standarder och standardisering till specifika vägledningar i smalare ämnen såsom tekniska standarder för svetsutrustning. De medel som valts innefattar publikationer, workshops och seminarier, utbildning, rabatterat pris på standarder, konsultativ hjälp, resebidrag för medverkan i kommittéarbete etc. I rapporten har 23 särskilt bra åtgärder valts ut. En av dessa är SEK:s resebidrag till kommittémöten, som utdelas på villkor att mottagaren skriver en rapport från mötet. SEK räknar med en spridningseffekt eftersom rapporten förväntas bli skriven utifrån ett småföretagarperspektiv och därmed har större utsikter att bli läst och förstådd. SEK, Svenska Elektriska Kommissionen, svarar för standardiseringen på el-området i Sverige och samordnar svensk medverkan i internationell och europeisk standardisering. Även om aktörer både hos de åtgärdsansvariga och hos målgrupperna menar att åtgärderna svarar mot verkliga behov och ger goda bidrag, så finns just inga utvärderingar av effekterna av åtgärderna. Motivet för alla dessa åtgärder är att SME inte ser att standarder och standardisering berör dem, trots att standarder bedöms spela en stor roll för att minska de tekniska handelshindren över gränserna och därmed bidra till förverkligandet av den inre marknaden. Det finns flera skäl till småföretagens utanförskap: - de anser att standarder och standardisering är en fråga för storföretagen, - småföretag har varken personal, pengar eller tid att delta i standardiseringsarbete, - standarder är komplicerade och svåra att tillgodogöra sig, såväl språkligt som tekniskt, - det är svårt att veta vilka standarder som är relevanta att använda, - standarder kostar pengar, och ofta måste man köpa flera standarder eftersom de hänvisar till varandra. Detta bekräftades på en konferens om småföretag och standarder som hölls i Bryssel 16 oktober 2006. Titeln på konferensen var European standardisation a key for the success of SME:s, skilled crafts and trades. Programmet bestod av en presentation av den nämnda rapporten samt anföranden från standardiseringsorganisationer, småföretagarorganisationer och EU-kommissionen. Det framgick bl. a. följande:
PM 6 (11) Mer än 99 % av de ca 23 miljoner företagen i EU är SME:s. De sysselsätter 120 miljoner människor, vilket utgör mer än två tredjedelar av den privatanställda arbetskraften i EU. Över 90 % av SME:s är mikroföretag med färre än 10 anställda. En mycket stor del har inga anställda alls. Medelantalet anställda i europeiskt företag oavsett storlek är 7, och medelantalet anställda i SME:s är 4. Det är inte lämpligt att bunta ihop mikroföretag (< 10 anställda), småföretag (< 50 anställda) och medelstora företag ( < 250 anställda). De har olika karakteristika och förutsättningar. Det är ingen större mening med att satsa på att förmå småföretagen att öka sitt deltagande i standardiseringsarbetet. Sådant kräver mycket tid, kompetens och pengar som inte finns hos småföretagen. De kan dock delta nationellt, vilket kräver mindre resurser. Småföretagens intressen i standardiseringsprocessen måste stärkas, men det får ske genom deras organisationer. Tillgången till standarder måste bli bättre. Företagen vill ha kortversioner som på ett enkelt sätt beskriver en standards syfte och innehåll, om vägledningar om vilka viktiga standarder som finns inom ett visst ämnesområde, om att standarder ska finnas tillgängliga på det egna språket, samt inte minst att standarder ska tillhandahållas kostnadsfritt eller åtminstone till ett rimligt pris. Den allmänna föreställningen är att nyttan av standarder finns på flera plan, bl.a. - De möjliggör att produktion kan brytas ned i en sammanhängande kedja av aktiviteter, den s.k. värdekedjan - De skapar tillit till att saker fungerar som man förväntar sig, t.ex. när man kopplar in sin laptop till ett nätverk. - Konsumenter behöver inte skaffa sig fullständig information om en produkts kvalitet. Det räcker med att en standard indikerar att vissa egenskaper är på plats. - Småföretagen måste övertygas om nyttan av standarder. Standardiseringsprocessen är dåligt anpassad för småföretagens villkor, och EU-kommissionen vill föra samman standardiseringsorganisationerna och småföretagen för att skaka hand, d.v.s. få bättre förståelse för varandras förutsättningar. På Europanivå finns två organisationer som främjar småföretagens intressen i standardisering. En är NORMAPNE, vars syfte är att göra SME mer
PM 7 (11) synliga i standardiseringsprocessen, att främja deras intressen, att påverka så att standarderna är anpassade till SME:s förhållanden, och att följa och påverka vissa valda standardiseringsområden. En annan är The Euro Info Centre Network, som ger råd till SME:s om tillämpning av EU:s regelverk, där standarder är en del, och att informera EU-kommissionen om gemenskapsfrågor som påverkar SME:s. EU-kommissionen ger stöd till olika aktiviteter i den europeiska standardiseringen. Bland annat kan kommissionen finansiera upp till 50 % av kostnader för översättning av standarder till nationella språk. Det är upp till de nationella standardiseringsorganen att svara för att ta fram program för översättning som motsvarar företagens i landet behov, speciellt SME.
PM 8 (11) 3 Hinder för småföretag att delta vid offentliga upphandlingar Vid studier av de publicerade rapporter som behandlar småföretagens hinder att delta vid offentliga upphandlingar över huvud taget, visar det sig att de slutsatser som där redovisas, även gäller för IT-området. Flera av rapporterna påvisar hinder av snarlik karaktär bl.a. en brist på kännedom om upphandlingsprocessen och om ett komplicerat regelverk. ITPS-rapporten Offentlig upphandling i EU och USA består av två olika studier som båda behandlar offentlig upphandling från utgångspunkten offentlig upphandling som ett instrument för att främja framväxten av nya, innovativa företag. I den första studien görs bl.a. en kartläggning av de hinder som små och medelstora företag (SME) upplever för att delta i offentlig upphandling i Sverige och övriga länder inom EU. Studien syftar till att identifiera de huvudsakliga hinder som svenska SME upplever vid offentlig upphandling och utifrån dessa ge förslag på hur regeringen kan underlätta för och uppmuntra SME att delta i offentlig upphandling inom ramen för nuvarande EG-direktiv. Följande faktorer har identifierats som hinder för SME att delta i offentlig upphandling: Komplicerade regler Stora upphandlingskontrakt Bristande kompetens hos de upphandlande enheterna Bristfällig efterlevnad av reglerna Låg förekomst av elektronisk upphandling och e-handel bland svenska offentliga myndigheter, jämfört med övriga medlemsländer. Studien drar den slutsatsen att förmodligen bidrar den första punkten ovan, det komplicerade regelverket, i mer eller mindre utsträckning till övriga problem. De upphandlande enheterna föredrar stora och därmed färre upphandlingar eftersom regelverket leder till höga administrativa kostnader vid varje upphandlingstillfälle. Komplicerade regler förutsätter högre kompetens hos den upphandlande enheten, vilket det saknas resurser till. Kompetensbrist leder till att upphandlingar genomförs på ett felaktigt sätt, både oavsiktligt och avsiktligt osv.
PM 9 (11) I Nuteks enkätundersökning Företagens villkor och verklighet 2005 ställdes frågor om vilka lagar och regler som utgör tillväxthinder för småföretag. Av samtliga småföretag anser 13 procent att det inte finns några hinder för att de ska delta i offentliga upphandlingar. Enkäten visade att 16 procent av småföretagen anser att offentlig upphandling är ett tillväxthinder. En uppföljningsenkät riktade till dessa företag redovisas i rapporten. Resultaten är inte representativa för alla småföretag men bör ändå ge en god fingervisning om vilka problem och hinder småföretagen upplever. Företagens problem beror mer på upphandlingsprocessen än med kraven på den vara eller tjänst som upphandlas. Uppföljningsenkäten till företag som ser offentlig upphandling som ett tillväxthinder visar att de främsta hindren som företagen upplever handlar om: Kostnaderna för att lämna anbud För kort anbudstid De krav som ställs på företaget Att olika upphandlande enheter använder olika utvärderingsmodeller. Att anbud kan bli underkända av formella skäl som inte har betydelse för en vara eller tjänst som upphandlas. Att företagen blir bundna av de anbud som läggs, vilket kan medföra att de tvingas binda upp resurser utan att vara säkra på att få ett kontrakt. Vanliga hinder som SME upplever vid offentlig upphandling (The European Observatory for SME:s Sixth Report, EC, 2000): För stora upphandlingskontrakt Informationssvårigheter Bristande kunskap om upphandlingsprocessen För kort tid anbudstid För höga anbudskostnader För stor administrativ börda Svårigheter att förstå vad som efterfrågas Höga kvalifikationsnivåer och krav på certifiering Krav på garanti om finansiering
PM 10 (11) Diskriminering av utl. anbudsgivare eller favorisering av lokala företag Svårigheter att finna samarbetsparters Studien visar att ett av de största hindren utgörs av för stora upphandlingskontrakt och bristande allmän information om offentlig upphandling. Många företag hävdar att det är svårt att få relevant information om det som ska upphandlas inom utsatt tid. En undersökning bland SME som vunnit upphandlingskontrakt genom TED angav som de främsta problemen (The access of SME:s to public procurement contracts, EIM, 2004): Bristande information För stor administrativ börda Oklara regler
PM 11 (11) 4 Slutsatser Vervas erfarenheter samt vid analyser av flera rapporter om möjligheter och hinder för småföretagens deltagande i upphandling, samt diskussioner om huruvida ökad samordning av standarder kan undanröja hinder och stötta möjligheter visar det sig att de hinder som finns för småföretagen att delta vid offentliga upphandlingar, inte har med standarder att göra. Ovannämnda rapporter, EU:s workshop om småföretag och standarder samt Vervas mångåriga upphandlingserfarenhet (Verva/Statskontoret) tyder på att en ökad användning av standarder eller förbättrad samordning av utveckling av standarder inte bidrar till att undanröja de hinder som småföretagen ser för deltagande i offentlig IT-upphandling. Vid IT-upphandlingar används vanligen krav på de-facto standarder och standarder för kvalitets- och miljöledningssystem. Inget av dessa krav utgör hinder för småföretag att delta vid upphandlingar om de tillämpas på ett proportionerligt sätt. Erfarenheterna från Vervas ramavtalsupphandlingar visar att det med likvärdig-metoden går att tillämpa kravsättning så att även småföretag kan övervinna höga kvalifikationskrav och krav på certifiering. Det är andra åtgärder som behöver tillgripas om man vill stimulera småföretag att i ökad utsträckning delta i offentlig IT-upphandling, förslagsvis: Använd de-facto standarder där det är möjligt. Acceptera egna tillämpningar av kvalitetsstandarder där det är möjligt. För att öka möjligheten för småföretagen att kunna delta, bör övriga hinder, som enligt Vervas kunskap och erfarenhet kan uppkomma, undvikas. Dessa övriga hinder kan hanteras enligt följande: Dela upp stora upphandlingsområden i mindre delar genom att bryta ned det stora upphandlingsområdet i olika mindre anbudsområden. Förbättra informationen om upphandlingsprocessen och bygg upp en webb-baserad rådgivningsfunktion, typ FAQ. Förenkla kravsättningen genom färre antal, men relevanta krav, som i hög grad är påverkande krav och tydligt informera där policykrav används. Som alltid i EU-upphandlingar, beakta proportionalitetsprincipen. Förklara och efterlev regelverket (LOU) genom förtroendeskapande åtgärder genom förutsägbarhet och transparens. Förbättras genom enhetliga begrepp och ett likvärdigt arbetssätt inom hela offentlig förvaltnings upphandlingar.