Granskning av kommunens projekthantering

Revisionsrapport Granskning av kommunens projekthantering Katrineholms kommun Annika Hansson och Tobias Bjöörn, Certifierade kommunala revisorer 5 december 2012

Innehållsförteckning 1. SAMMANFATTAD REVISIONELL BEDÖMNING... 1 2. INLEDNING... 3 2.1. UPPDRAG OCH REVISIONSFRÅGA... 3 2.2. AVGRÄNSNING OCH TILLVÄGAGÅNGSSÄTT... 3 3. KORT OM PROJEKTKONTORET... 4 3.1. PROJEKTKONTORETS UPPDRAG OCH BEMANNING... 4 3.2. PROJEKT SOM BEDRIVS INOM KONTORET... 5 4. RIKTLINJER OCH STYRNING KRING PROJEKT... 6 4.1. STYRANDE DOKUMENT OCH RIKTLINJER... 6 5. KONTAKTER OCH SAMSPEL MED ÖVRIG VERKSAMHET... 8 6. UPPFÖLJNING OCH RESULTAT... 9 6.1. RAPPORTERING OCH KONTROLL AV PROJEKT FALLSTUDIE AV PROJEKT ARBETSLINJEN. 9 6.1.1. Rapportering och mötesprotokoll... 9 6.1.2. Ekonomisk kontroll och redovisning... 10 6.2. GENERELL UPPFÖLJNING, UTVÄRDERINGAR OCH LÄRDOMAR FRÅN PROJEKTEN... 11

1. Sammanfattad revisionell bedömning Revisorerna i Katrineholms kommun har givit i uppdrag att genomföra en granskning av projekthanteringen i kommunen. Den övergripande revisionsfrågan är formulerad enligt följande: bedrivs och hanteras projekt inom kommunen på ett ändamålsenligt sätt? Granskningen har avgränsats till Kommunstyrelsen och projektkontoret. När det gäller riktlinjer och styrning kan vi konstatera att det för varje enskilt projekt finns projektdirektiv och en projektplan. Det finns en upparbetad struktur för hur projekten inom projektenheten ska bedrivas. Det finns även en projekthandbok som täcker de flesta aspekterna av ett projekt, men den är dock i behov av uppdatering. Ett sådant uppdateringsarbete pågick vid tidpunkten för granskningen. Vår bedömning är att det är bra att projekthandboken ses över och kompletteras med delar som i dagsläget anses saknas eller är inaktuella. Från kommunstyrelsen är viljeinriktningen att kommunen ska bli bättre på att erhålla externa medel för att utveckla verksamheten och projektet som arbetsform ska nyttjas där så är lämpligt. Vi har inte kunnat ta del av någon komplett/färdigställd verksamhetsplan för projektkontoret, vilket är mindre tillfredsställande. I våra intervjuer har vi observerat att det finns olikheter bland de intervjuade i hur man ser på kontorets roll när det gäller graden av råd och stöd de ska tillhandahålla åt övriga verksamheter i kommunen. Ett tydliggörande av projektkontorets uppdrag skulle enligt vår bedömning minska utrymmet för olika tolkningar av uppdraget. Detta är särskilt angeläget då kontoret inför 2013 sannolikt kommer att ha markant färre projekt att hantera än vid tidpunkten för granskningen. När det gäller den löpande hanteringen av projekten inom projektkontoret har projektledarna budgetansvar för projekten, men de är inte beslutsattestanter och hade vid tidpunkten för våra intervjuer inte kunskap om hur de får tillgång till fakturornas innehåll. Under granskningens gång har detta emellertid åtgärdats och projektledarna kan nu bättre följa ekonomin i de egna projekten. Minnesanteckningar, projektrapporter och månadsrapporter läggs in i kommunens interna system, vilka interna projektmedlemmar har tillgång till. Vi bedömer att projektledarnas möjlighet att hantera alla aspekter av budgetansvaret, inklusive attesträtt, behöver utvecklas. I fråga om uppföljningen av projekten och hur lärdomar/erfarenheter tas om hand av ordinarie verksamhet är flera av de intervjuade av åsikten att det är ett område som behöver utvecklas inom kommunen. Projekten redovisas till kommunstyrelsen enligt anvisningar i projektplanerna för respektive projekt. Projektchefen lämnar också redovisning till kommunens ledningsgrupp. De löpande redovisningarna fungerar som avsett enligt vår bedömning. Vi kan dock notera att frågan om utvärdering av projekten inte berörs särskilt ingående i projekthandboken, annat än att det framgår att utvärdering av målen ska ingå i avslutsrapporten för varje projekt. Detta 1 av 12

bör uppmärksammas av verksamheten och i revideringsarbetet av projekthandboken, särskilt med tanke på att utvärdering generellt är något som behöver utvecklas enligt flera av de intervjuade. Vår sammanfattande revisionella bedömning är att det finns en upparbetad struktur för projektarbete inom kommunen och projekten hanteras på ett i huvudsak ändamålsenligt sätt. Men vi bedömer att det finns anledning att tydliggöra uppdraget för projektkontoret samt förbättra flera delar av redovisningen av projekten, främst avseende ekonomisk redovisning och hantering av budget och attesträtt. 2 av 12

2. Inledning I en tidigare granskning (genomförd 2010/2011) konstaterade revisorerna att det fanns brister när det gäller kommunens arbete med sökta och beviljade EU-medel. En iakttagelse var att det saknades överblick och uppföljning. Revisorerna kunde inte heller utröna hur kommunen tar omhand lärdomar och resultat från olika projekt eller säkerställer att tänkta resultat uppnås. Med anledning av att en hel del verksamhet bedrivs i projektform och att ett särskilt projektkontor har inrättats avser revisorerna att genomföra en granskning av hur projekt hanteras inom kommunen. 2.1. Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Katrineholms kommun har givit i uppdrag att genomföra en granskning av projekthanteringen i kommunen. Den övergripande revisionsfrågan är formulerad enligt följande: Bedrivs och hanteras projekt inom kommunen på ett ändamålsenligt sätt? Kontrollfrågor: Vilka riktlinjer finns kring projekt i kommunen? Hur ser styrningen ut på området? Hur ser koppling och samspel ut mellan projekt och ordinarie verksamhet? Vilken uppföljning görs av projekten och hur tas lärdomar/erfarenheter omhand av ordinarie verksamhet? 2.2. Avgränsning och tillvägagångssätt Granskningen har gjorts översiktligt och innefattat kommunstyrelsen och projektkontoret. Underlag för granskningen har varit relevant dokumentation såsom verksamhetsplan för projektkontoret och kommunens projekthandbok. Dessutom har rapporteringen och den ekonomiska redovisningen av ett utvalt projekt granskats närmare. Intervjuer med företrädare för kommunstyrelsen, kommunledningsförvaltningen (ekonomichef) samt projektkontoret (både projektchef och två medarbetare). Dessutom har kontakter tagits med ekonom som arbetar med projektkontorets projekt. De intervjuade har getts möjlighet att sakgranska rapporten innan färdigställandet. 3 av 12

3. Kort om projektkontoret 3.1. Projektkontorets uppdrag och bemanning Projektenheten bildades 2008 men blev från och med januari 2011 ett eget kontor projektkontoret. Projektkontoret arbetar med projektledning, EU-samordning, utbildning och samordnar strategiska projekt. Projektkontoret tillhör organisatoriskt kommunledningsförvaltningen. Projektkontoret är intäktsfinansierat; 10 procent av respektive projektbudget går till intäktsfinansieringen av projektkontoret för samordning och utveckling, vilket bland annat innefattar hyra, projektchef och OH-kostnader. Lön för projektledare går på projektens budgetar. Kontoret hanterar kommunövergripande projekt som är initierade av kommunstyrelsen. Tanken med ett särskilt projektkontor beskrivs vara att förbättra projektarbetet i kommunen, ha samlad projektledarkompetens och möjliggöra erfarenhetsutbyte samt kunna dra lärdomar. Enligt ett tidigare informationsblad från 2009 om projektkontoret innebär projektstöd att de ska göra följande: Stödja och bidra till en samsyn hur ett projektdirektiv, projektplan samt övriga projektrapporter ska se ut, vad det ska innehålla osv Bygga nätverk för projektledning Tillvarata projekterfarenheter Skapa kompetensutvecklingsplan för projektledning Upprätthålla projektregister Uppdatera projekthandboken och utveckla metoden Fungera som bollplank vid problemsituationer Tillhandahålla lokaler för projektarbete för att säkra projektens resultat Projektkontoret består av en personalstyrka på 5,25 tjänster: Projektchef EU-samordnare Tre projektledare, varav en föräldraledig Inhyrd konsult på 25 % Centralt i kommunen finns även en ekonom som projektkontoret får stöd från. Projektledarna arbetar heltid med projektledning och ansvarar vardera för att driva två projekt. Som en del av uppdraget ingår även att arbeta med utveckling av metodik och arbetssätt kring projekt. Projektkontoret har under våren 2012 varit föremål för diskussioner om besparingar och nedläggning av verksamheten som eget kontor. Något beslut om nedläggning togs dock inte utan projektkontoret behölls i sin nuvarande form. 4 av 12

3.2. Projekt som bedrivs inom kontoret Vid tidpunkten för granskningen (oktober-november 2012) drevs följande projekt av projektenheten: Projekt Start Avslut Budget Kompetensplaneringsprojektet 2008-06-01 2012-12-31 5,8 mnkr Samlad jour och beredskap 2012-05-01 2012-12-31 236 tkr Genusmedveten styrning 2011-10-01 2013-10-31 1,2 mnkr * Arbetslinjen 2011-11-01 2013-02-28 12 mnkr Communis** 2011-06-01 2014-06-30 4,5 mnkr Införande av affärssystem*** 2012-08-01 2013-01-31 1 mnkr *Extern finansiering från SKL:s program HÅJ (Hållbar Jämställdhet). ** Projektet avser införandet av nytt intranät och dokumenthanteringssystem *** Projektledaren tillhör inte organisatoriskt projektkontoret men är fysiskt placerad där. Flera av projekten i tabellen ovan avslutas till årsskiftet 2012/2013. Kvarstår gör enligt uppgift Genusmedveten styrning, Communis samt Arbetslinjen. 5 av 12

4. Riktlinjer och styrning kring projekt 4.1. Styrande dokument och riktlinjer Katrineholms kommun har en projekthandbok som utgör en grund för hur projektarbete ska bedrivas: Handbok för projektarbete. Nyckeln till framgångsrika projekt i Katrineholms kommun. Handboken antogs av Kommunstyrelsen 2004 och ändrades under 2008. Den är för närvarande föremål för revidering. Projektkontoret ansvarar för revideringen, som förväntas vara klar någon gång under 2013, vi har inte tagit del av något fastslaget slutdatum för revideringsarbetet. Förslaget till revidering ska behandlas i kommunledningsförvaltningens ledningsgrupp och därefter till kommunstyrelsen för beslut. Projekthandboken är avsedd att lägga grunden för hur projektarbete ska bedrivas och fungera som stöd för styrning och ledning av projekt. I handboken behandlas följande övergripande områden: Definition av projekt Projektets nyckelfrågor Modellbeskrivning Roller och ansvar Relation mellan projekt linje Projektets intressenter och omvärld Kartläggning av projektets intressenter Kartläggning av omvärlden Kvalitetssäkring Riskhantering Faserna initiering, förberedelse, genomförande och avslut Dokument: projektdirektiv, projektplan, delrapport, ändringsbegäran, genomföranderapport samt avslutsrapport Delar som behöver revideras är enligt projektkontoret bland annat förtydligande av roller för projektchef, projektledare och styrgrupp. Det finns även ett behov av att förtydliga styrgruppernas sammansättning, t.ex. att förvaltningarna representeras i de projekt som är kommunövergripande. Utan detta ser man svårigheter att implementera projekten. Annat som nämns är ändrad rubriksättning, anpassning för olika typer av projekt och att även få in tvärfrågor eller annorlunda uttryckt, horisontella kriterier. Från kommunstyrelsen är viljeinriktningen att kommunen ska bli bättre på att erhålla externa medel för att utveckla verksamheten. Projektet som arbetsform ska nyttjas och projektkontoret har även en EU-samordnare som arbetar för att kommunens ska få mer medel. Projektkontorets verksamhetsplan, som vi har tagit del av, saknar beskrivning av verksamhetens syfte och mål. Däremot finns ett stort antal aktiviteter listade. Det 6 av 12

rör sig t ex om att driva enskilda projekt, ha nätverk för projektledare, belysa tvärfrågorna i projekthandbok, projektdirekt och projektplaner, samt uppdatera informationen om kontoret och projekten på externa webben. 1 En fullständig planering uppges finnas inlagt i systemet Stratsys, men vi har inte kunnat ta del av denna färdigställda verksamhetsplanering. En utgångspunkt för projektkontoret som framhålls av de intervjuade är tanken att bli professionella i att driva projekt. Att vara projektledare ses som en profession, det handlar inte främst om att kunna ett ämnesområde. Vidare är tanken att projektledarna kan ha erfarenhetsutbyte sinsemellan samt vara oberoende projektledare i förhållande till ordinarie verksamhet som är involverade i projekten. Uppdraget för projektledarna är att driva projekten enligt direktiven. Projektkontoret leder projekt som är av kommunövergripande karaktär och har initierats av kommunstyrelsen. Det finns en upparbetad struktur för projekthantering, till exempel ska det för varje enskilt projekt finnas ett projektdirektiv, en projektplan och bestämd regelbundenhet för apportering från projektet. 1 Verksamhetsplan, Projektkontoret, datum saknas, s.8ff 7 av 12

5. Kontakter och samspel med övrig verksamhet Projektkontoret är intäktsfinansierat och har ingen egen finansiering utan en viss andel av ett projekts budget avsätts för att täcka kostnaden för utveckling av metodik och arbetssätt, hyra, samordning med mera. Intäktsfinansieringen på 10 procent gör att kontoret behöver ta betalt av förvaltningarna om de ska arbeta åt dem i andra projekt än de som kontoret själva ansvarar för och driver. Kommunen driver via andra nämnder och förvaltningar flera projekt som ligger utanför projektkontoret. Som exempel kan nämnas Viadidakt som driver två integrationsprojekt. Övriga förvaltningar kan dock vara involverade i de kommunövergripande projekten. Projektet Arbetslinjen har beställts av kommunstyrelsen och drivs av projektkontoret. Både Viadidakt och socialförvaltningen har processledare avsatta att delta i projektet eftersom det rör deras verksamhetsområden. Projektkontoret arbetar medvetet för att lyfta frågan om bra projektavslut och förbereda ordinarie verksamheter för det ansvaret som övergår till dem när projektet är avslutat. Projektkontoret ser att den reviderade projekthandboken kan tydliggöra stöttning i att överföra, avsluta och kommunicera resultatet av ett projekt. Kontoret framhåller att det ska finnas en plan för hur ett projekts resultat ska tas omhand efter projektslut - det ska framgå i projektdirektiven. Implementeringen är tydligare när det gäller till exempel konkreta system som ska införas än till exempel arbetet med jämställdhetsintegrering. Projektkontoret ger begränsat med stöd till andra förvaltningar i dagsläget. Andra projekt har kommit med förfrågningar om handfasta råd, som stöd med mallar och slutrapporter, men inte stöd i själva projektprocessen. Projektledarna vid projektkontoret ser det som en målsättning för arbetet att de ska ge stöd och råd till förvaltningarna. Samtidigt är uppfattningen att det finns stora variationer i huruvida alla förvaltningar vet att projektkontoret finns; detta trots att varje förvaltning har en utsedd processledare som jobbar gentemot de olika projekten som projektkontoret bedriver. I praktiken tar projektledning merparten av projektledarnas tid, vilket gör det svårt att i praktiken hinna med råd och stöd till förvaltningarna i någon större omfattning. Vi har under intervjuerna noterat att det finns olika uppfattningar om projektkontorets uppgifter när det gäller råd och stöd. Ett problem i kontakterna med förvaltningarna är att få de utsedda processledarna att avsätta den tänkta tiden, då de oftast inte befriats från ordinarie arbetsuppgifter. Processledarens roll är att leda och samordna processen på den egna förvaltningen, till exempel vid implementering. När processledarna inte hinner med eller prioriterar projektet gör projektledarna ibland uppgifterna själva som åligger processledarna. Enligt uppgift har också många processledare bytts ut, vilket försvårar hanteringen av projekten ute i förvaltningarna. 8 av 12

6. Uppföljning och resultat 6.1. Rapportering och kontroll av projekt fallstudie av projekt Arbetslinjen 6.1.1. Rapportering och mötesprotokoll Protokoll från projektens styrgruppsmöten sparas på kommunens server i olika mappar för respektive projekt. Projekten återrapporterar till styrgruppen och till kommunstyrelsen. Regelbundenheten varierar beroende av projektens karaktär och situation. Halvårsrapporter görs enligt en särskild mall och lämnas till styrgrupp och vidare till kommunstyrelsen. Månadsrapporter läggs in i kommunens gemensamma system, Stratsys Run your company, där även projektrapporter läggs in. Projektledarna medverkar på kommunstyrelsens möten vid halvårsrapporter och vid projektavslut. I varje projekts direktiv finns avrapportering planerad. Projektchefen gör en redovisning månatligen på kommunens ledningsgrupp. Sammantaget ger det en god insyn i projekten enligt kommunledningsförvaltningen. Kommunstyrelsen styr när avrapportering i pågående projekt ska ske. Vissa projekt, till exempel Arbetslinjen, avrapporteras tätare än andra. Uppföljning sker utifrån planeringen i projektdirektivet. Både skriftlig och muntlig information ges och projektledaren medverkar vid kommunstyrelsens möten. Projektet Arbetslinjen har haft tio möten med minnesanteckningar till och med oktober 2012. Minnesanteckningarna från dessa finns inlagda i systemet som interna styrgruppsmedlemmar har tillgång till. En extern deltagare är adjungerad som inte har tillgång till det interna systemet. Vi har inte granskat hur denna person har fått tillgång till informationen som finns i systemet. Minnesanteckningarna redovisar statistik och uppgifter om frågor rörande projektet som har kommit upp, men inte ekonomi för själva projektet. Enligt projektledaren redovisas detta på mötena men det har inte noterats i minnesanteckningarna. Projekt Arbetslinjen har redovisats muntligt till Kommunstyrelsen varje månad tillsammans med den uppföljning som lämnas för hela kommunen. En månadsrapport lämnas dessutom till det kommungemensamma systemet. Redovisningen avser i huvudsak statistikuppgifter. Ekonomisk avstämning av själva projektmedlen nämns översiktligt i några av de underlag vi har granskat. En särskild delårsrapport har redovisats till Kommunstyrelsen 2. Projektet har förlängts då det finns ekonomiskt utrymme i projektet, men varken i projektdirektivet eller i Kommunstyrelsens beslut om förlängning framgår några belopp av hur mycket medel som återstår. Endast 2 Kommunstyrelsen 2012-08-29 181 9 av 12

ursprungligt totalt belopp för projektet, 12 mnkr, redovisas i det uppdaterade projektdirektivet. 3 6.1.2. Ekonomisk kontroll och redovisning Varje projekt är ett eget objekt i kommunens ekonomisystem. Projektledarna vid projektkontoret har ansvar för ekonomin och att budget följs i sina respektive projekt. Budgetansvaret ligger tydligt på projektledarna, men de upplevde vid tidpunkten för intervjuerna att det var svårt att ta ansvaret fullt ut. Det är projektkontorets chef som attesterar fakturorna som inkommer till projekten. Projektledarna hade då inte kunskap om hur de skulle komma åt varje fakturas innehåll i systemet utan de kunde bara se beloppet. De följde fakturorna men projektchefen attesterar. Granskningsattest utförs av projektledarna eller projektkontorets administratör. Under granskningens gång har projektledarna dock erhållit kunskap om hur de kan få tillgång till ett bättre fakturaunderlag. Efter årsskiftet planeras utbildningsinsatser som möjliggör för projektledarna att även kunna attestera fakturorna. I projektet Arbetslinjen har projektledaren tillgång till att se fakturor i ekonomisystemet, även om hon inte har attestansvaret. Detta underlättar möjligheterna att ha ekonomisk kontroll över projektet. Kostnaderna i projektet avser främst löner för projektdeltagare. Projektledaren hämtar underlag från ekonomi- och inköpssystemen, och har ett nära samarbete med lönekontoret för att följa upp lönerna och bidrag från Arbetsförmedlingen. Bidrag till nystartsjobb från Arbetsförmedlingen söks av annan förvaltning och attesteras av ekonomikontoret när det betalas in till kommunen. Kodning och attest görs inte alltid av samma person, vilket innebär att det inte alltid går att identifiera vem som har gjort kodningen. Vi anser att det ska vara möjligt att se vem som har kodat en inbetalning. Cheferna för de förvaltningar som anställer personer har påverkan på kostnaderna genom att de sätter lön inom angivet intervall och bestämmer om personerna ska arbeta obekväm arbetstid eller ej. Anställningsavtalen undertecknas av både de anställande cheferna och projektchefen. Av den attestförteckning som finns för projektkontoret framgår att projektchefen är beslutsattestant med EU-samordnaren eller förvaltningschefen som ersättare. Dock finns inte alla pågående projekt med på den förteckning vi tagit del av. Bland annat saknas just projektet Arbetslinjen. Detta innebär att det inte framgår att personer som har attesterat är behöriga. Vi har inte heller funnit delegationsbeslut för detta i vår granskning. För den löpande projektredovisningen erhålls stöd från en centralt placerad förvaltningsekonom. 3 Kommunstyrelsen 2012-10-24 236 med handling nr 57/2012 10 av 12

6.2. Generell uppföljning, utvärderingar och lärdomar från projekten I kommunledningsförvaltningens årsredovisning för 2011 står att läsa att projektkontoret lämnar en positiv avvikelse på 187 tkr som bland annat avser odebiterade hyror samt projektstöd och utbildningar som inte har genomförts under året. 4 I kommunens delårsrapport finns en beskrivning av arbetslinjeprojektet och kort om resultatet hittills, men inga kommentarer om projektkontorets ekonomi. När det gäller arbetet med utvärderingar av projekten ser flera av de intervjuade här ett förbättringsområde. Mer kan göras för att bättre samla erfarenheter från projekten, se likheter och olikheter, samt identifiera olika lärdomar. Utvärderingsdelen av ett projekt upplevs som otydlig. En av de intervjuade uttryckte följande: Någon form av utvärdering görs alltid men hur den bedrivs eller görs är väldigt olika. Kunskaperna från projekten behöver fångas på ett mer systematiskt sätt och bli tydligare rekommendationer för framtiden. Även om varje projekt har ett ansvar för uppföljning enligt anvisning i projekthandboken - är synpunkten från flera av de intervjuade att analys och tillvaratagande av lärdomar från projekten är ett utvecklingsområde. En slutrapport författas alltid av varje projektledaren. Från kommunledningsförvaltningen finns en osäkerhet kring hur projektresultat tas tillvara - om utvärderingar görs och hur lärdomar dras. Kommunstyrelsens förväntningar kring projekt handlar bland annat om att se vilka lärdomarna är, om de ska in i ordinarie verksamheter, om det är dåliga eller bra resultat samt om de kan lära andra något utifrån sina projekterfarenheter. Det finns även en förväntan att få hem mer medel från EU:s social- och strukturfonder till kommunen, i de fall det kan förstärka den egna verksamheten och att inriktningen är i linje med deras egna planer. Kommunstyrelsen har begränsad löpande kontakt med projektkontoret, men får rapporteringar med de intervall som är förutbestämda och är generellt nöjda med de rapporteringar som erhålls. 4 Årsredovisning, Kommunledningsförvaltningen, 2011, s. 4 11 av 12

2012-12-18 Tobias Bjöörn Projektledare Kerstin Svensson Uppdragsledare 12 av 12