Revisionsrapport Granskning av flyktingmottagandet Halmstads kommun 2008-12-03 Anders Törnqvist Tobias Bjöörn
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING...3 1. INLEDNING...5 1.1 UPPDRAG OCH REVISIONSFRÅGA...5 1.2 METOD OCH AVGRÄNSNING...5 2. OM FLYKTINGMOTTAGNINGEN I HALMSTAD...7 2.1 FLYKTINGMOTTAGNINGENS ORGANISERING...7 2.2 VOLYMER...7 3. MÅL OCH STYRNING...9 3.1 MÅL OCH RIKTLINJER...9 3.2 TYDLIGHET I STYRNING...9 3.3 BEDÖMNING...10 4. RESULTAT OCH UPPFÖLJNINGAR...11 4.1 REDOVISADE RESULTAT...11 4.2 BRUKARNAS BILD AV INTRODUKTIONEN...12 4.3 BEDÖMNING...13 5. STATSBIDRAGEN OCH EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR...14 5.1 BUDGET...14 5.2 OM STATSBIDRAGEN...14 5.3 FÖRDELNING OCH HANTERING AV STATSBIDRAG...15 5.4 BEDÖMNING...15 6. SAMVERKAN OCH KONTAKTER...16 6.1 SAMVERKAN OCH KONTAKTER MED SFI...16 6.2 SAMVERKAN OCH KONTAKTER MED SKOLAN...17 6.3 SAMVERKAN OCH KONTAKTER MED SOCIALTJÄNSTEN...17 6.4 BEDÖMNING...18 BILAGOR...19 BILAGA 1 - FOLKMÄNGD...19 BILAGA 2 - KORT OM NATIONELLA MÅL...19 2
Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har beslutat att ge Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB i uppdrag att genomföra en granskning av flyktingmottagningen. Den övergripande revisionsfrågan som granskningen ska ge svar på är: Bedrivs kommunens flyktingmottagande på ett ändamålsenligt sätt? Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att flyktingmottagandet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Vår bedömning rörande styrningen är att denna är god. Arbetslinjen och tanken att slutmålet är egen försörjning är väl förankrad och genomsyrar verksamheten. Vi menar dock att arbetslivsnämndens styrning genom de styrdokument som gällde vid tidpunkten för granskningen ytterligare kan stärkas genom att tydliggöra ambitionsnivån med flyktingmottagandet. Detta är dock något som vi noterat gjorts i nämndens verksamhetsplan för 2009-2011. Av det material vi tagit del av inför nästkommande år bedömer vi att nämndens förutsättningar för en förbättrad styrning väsentligt kommer att förbättras. Givet flyktingmottagandets påverkan på andra verksamheter utanför arbetslivsnämnden tror vi dock att kommunens samlade politiska styrning av verksamheten ytterligare skulle förbättras om någon slags arena skapades för politisk samverkan i flykting- och integrationsfrågor. När det gäller uppföljningen gör vi bedömningen att redovisningen i nämndens årsredovisning ger en ganska begränsad möjlighet att bedöma verksamhetens resultat. Vi har dock sett att en mycket noggrann uppföljning görs på verksamhetsnivå. Av den anledningen menar vi att resultatet som visar var deltagarna tar vägen efter avslutad introduktion (arbete, studier, etc) borde lyftas fram och åskådliggöras på nämndnivå och i nämndens årsredovisning. När nämnden i sin nästkommande verksamhetsplan antagit ett prestationsmål över antalet flyktingar som ska bli självförsörjande efter introduktionen menar vi att det är viktigt att planera för en utvecklad uppföljning kring resultatet av introduktionen. I arbetet med att förbättra introduktionen menar vi att formerna för brukarinflytande kan förbättras. Vi har sett att viss inhämtning av deltagarnas erfarenheter görs, vilket vi menar är bra, men vi gör bedömningen att detta kan utvecklas. Vår bedömning är att arbetslivsnämnden kan bli bättre på att ta tillvara synpunkter och erfarenheter från flyktingarna i introduktionen genom att utveckla frågeområdena och jämföra resultaten mer systematiskt år från år. När det gäller statsbidragen är vår övergripande bedömning att hanteringen sker på ett ordnat sätt, men vi gör bedömningen att ett beslut bör fattas som klargör hur den buffert ska användas som byggts upp under ett antal år av icke förbrukade statsbidrag. Vidare 3
menar vi att ett system bör skapas som möjliggör att koppla intäkter och kostnader till respektive kontingent av flyktingar. När det gäller samverkan och kontakter mellan arbetslivsnämnden och utbildningsnämnden rörande SFI är vår bedömning är att samverkan på övergripande nivå behöver struktureras och klargöras, bland annat avseende vilken roll SFI ska spela i introduktionen och hur innehållet i SFI ska bestämmas och anpassas efter de lokala behoven i Halmstad. På handläggarnivå är vår bedömning att arbetet med introduktionsplaner och studieplaner i högre grad behöver samordnas för att undvika att den enskilde flyktingen har flera parallella planer utan koppling till varandra. Avseende samverkan mellan flyktingintroduktionen och skolan är vår bedömning att den i allt väsentligt är väl fungerande. Inom bägge förvaltningarna finns tjänstemän med tydligt ansvar för kontakter och samarbete, och arbetssättet dem emellan upplevs som positivt av bägge parter. När det gäller introduktionsverksamheten och försörjningsstödsverksamheten inom nämnden är vår bild att ett nära samarbete sker och att goda kontakter finns etablerade. Beträffande hanteringen när en deltagares introduktionstid tar slut och personen ifråga istället blir aktuell för försörjningsstöd har vi dock förstått att något samordnat överlämnande inte sker. Detta uppges förvisso vara ett medvetet val för att individerna själva på egen hand, och i likhet med andra sökande, ska kontakta försörjningsstödsenheten, men vår bedömning är att hanteringen detta till trots kan säkras genom att verksamheterna utvecklar rutiner som tydliggör vilken information som ska föras över och på vilket sätt. 4
1. Inledning Det är staten som har det övergripande ansvaret för att ta emot flyktingar och andra invandrare, men det är kommunerna som mot ersättning ansvarar för genomförandet. Lagstiftningen tillsammans med de nationella målen för flyktingmottagande och introduktionen pekar tillsammans med regionala och lokala överenskommelser ut färdriktningen för kommunens introduktion för flyktingar. Hur mottagande och introduktionen ska utformas och organiseras i praktiken är upp till kommunen. I Halmstads kommun är det arbetslivsnämnden som har ansvaret för kommunens flyktingmottagning. Detta är dock en verksamhet som kräver samarbete med andra nämnder. 1.1 Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Halmstads kommun har beslutat att ge Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB i uppdrag att genomföra en granskning av flyktingmottagningen. Den övergripande revisionsfrågan som granskningen ska ge svar på är: Bedrivs kommunens flyktingmottagande på ett ändamålsenligt sätt? För att besvara revisionsfrågan granskas följande områden: Vilka mål och riktlinjer finns antagna för verksamheten? Finns en tydlig styrning och ett tydligt ansvar? Hur följer nämnden upp att mål och riktlinjer resulterar i en ändamålsenlig och effektiv verksamhet? Hur fungerar samverkan och gränsdragningar med andra nämnder? Vilka beslut och system finns för fördelning av erhållna statsbidrag inom förvaltningen och mellan kommunens övriga verksamheter? Vilka system och rutiner finns för återsökning av statsbidrag? Vilka uppföljningar och kontroller finns uppbyggda i verksamheten, vilka kontroller genomförs och hur rapporteras dessa? Hur uppfattar brukarna att introduktionen fungerar? 1.2 Metod och avgränsning Under granskningens gång har intervjuer genomförts med chefer och handläggare inom arbetslivsförvaltningen samt arbetslivsnämndens ordförande. Två deltagare i introduktionen har också intervjuats. Utöver detta har en rektor vid barn- och ungdomsförvaltningen intervjuats, samt rektor för svenska för invandrare (SFI) och försterektor för vuxenutbildningen inom utbildningsförvaltningen. Sammantaget har 13 personer involverats under denna del av materialinsamlingen. Granskning har även skett av olika styrdokument och annat material från arbetslivsnämnden såsom verksamhetsplaner, årsredovisningar, nämndprotokoll, statistik och dokument på verksamhetsnivå. 5
Granskningen är avgränsad till ansvarig nämnd, dvs arbetslivsnämnden. I de delar av granskningen som rör samverkan har emellertid även utbildningsnämnden samt barn- och utbildningsnämnden till viss del involverats. Rapporten har delgivits samtliga intervjuade för faktagranskning. 6
2. Om flyktingmottagningen i Halmstad 2.1 Flyktingmottagningens organisering I Halmstads kommun är arbetslivsnämnden ansvarig för flyktingmottagandet. Arbetslivsnämnden bildades år 2005. En av de stora förändringarna med starten av nämnden var att hela avdelningen som handlägger försörjningsstöd övertogs från socialnämnden. Arbetslivsnämndens ansvar innefattar arbetsmarknads- och utbildningsinsatser med syfte att stärka människors möjligheter att få arbete, ansvar för försörjningsstöd, flyktingintroduktion, tolkförmedling samt LSS-insatsen daglig verksamhet. Inom ramen för ansvarsområdet ligger även ekonomiskt ansvar för arbetsmarknadsrelaterade utbildningar inklusive svenska för invandrare (SFI). Verksamheten bedrivs av arbetslivsförvaltningen. Vuxenutbildningen inklusive svenska för invandrare (SFI) bedrivs inte av arbetslivsnämnden utan är en verksamhet under utbildningsnämnden. Inom arbetslivsförvaltningen finns en arbetsmarknadsenhet, innehållande flyktingintroduktion. Inom flyktingintroduktionen arbetade vid tidpunkten för granskningen 9 personer, med följande inriktning: 1 enhetschef 2 handläggare (3 handläggare from 17 november 2008) 1 barnintroduktionshandläggare 1 utredare av bl a sjuka/funktionshindrade 1 kurator 1 assistent 2 praktikanskaffare/jobbcoacher Flyktingarnas introduktion ska bedrivas på heltid och kommunen erbjuder introduktionsersättning under tiden. Introduktionen är tidsbegränsad till två år, men förlängning är möjlig under vissa omständigheter. De som inte har egen försörjning när introduktionen avslutats hänvisas likt andra kommunmedborgare till försörjningsstöd. 2.2 Volymer Halmstad har en något högre andel invånare med utländsk bakgrund 1 (17,5 procent) än både snittet i riket (17,3 procent) och i länet (12,3 procent) 2. Kommunen har, vilket framgår av tabellen nedan, haft ett varierat flyktingmottagande de senaste åren. Det nu gällande avtalet med Migrationsverket avser mottagande av 150 flyktingar. Bedömningen är att antalet mottagna flyktingar under innevarande år inte kommer upp i de avtalade 150. 1 Med utländsk bakgrund avses utrikes födda samt inrikes födda med båda föräldrarna födda utomlands. 2 Statistiska centralbyrån (befolkningen 31 december 2007), se bilaga 1. 7
Halmstads mottagande av flyktingar 1996-2007 200 187 180 175 171 160 150 150 140 120 100 100 110 122 98 124 102 80 60 68 61 72 40 20 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Källa: Migrationsverket I övrigt kan noteras att Halmstad har ett avtal från 2006 med Migrationsverket om mottagande av två så kallade ensamkommande flyktingbarn, men några barn har hittills inte anvisats/mottagits. 8
3. Mål och styrning 3.1 Mål och riktlinjer Av arbetslivsnämndens verksamhetsplan 2007-2009 framgår att följande mål är prioriterade under planperioden: Arbetslinjen ska vara huvudinriktningen i alla insatser som erbjuds individen, genom att egenförsörjning genom arbete alltid anges som slutmål. All vuxenutbildning ska samlas under nämndens ansvar, för att därigenom stödja Kunskapsstadens vision att alla människor ska ges möjlighet att växa. Ungdomar i åldern 18-24 år ska vara en prioriterad grupp. Daglig verksamhet ska utvecklas genom att breddas och moderniseras samt genom en anpassning till varje brukares förutsättningar. Ett antal verksamhetsmål anges också, varav följande direkt anknyter till gruppen flyktingar: Arbetslivscentrum ska ge kontinuerlig information om sfi och arbetslivsfrågor. För en överväldigande majoritet av de vuxna flyktingarna ska försörjning ske genom eget arbete. Vid tidpunkten för granskningen pågick ett arbete med att ta fram en ny verksamhetsplan för nämnden gällande åren 2009-2011. Den nya verksamhetsplanen antogs av nämnden 28 oktober. Vi har noterat att i den nya verksamhetsplanen har antalet mål ökat, och att en utvecklad struktur med bland annat verksamhetsmål, strategi och nyckeltal/mätvariabel anges. Ett verksamhetsmått i utkastet med bäring på flyktingmottagandet var att minst 60 procent av nyanlända flyktingar skall vara självförsörjande genom arbete eller studier efter avslutad introduktion. I Halmstads regler för deltagande i introduktion och introduktionsersättning anges målet med introduktionen enligt följande: Introduktion är den tidsperiod under vilken individen får individuellt anpassat stöd, för att öka sina möjligheter att nå målet, egen försörjning och delaktighet i samhällslivet. Stödet skall i sin helhet och i sina delar stärka individens självbestämmande, egenvärde, egen aktivitet, eget problemlösande, delaktighet och ansvar. AME ger den enskilde stöd i riktning mot introduktionens målsättningar. Den enskilde har själv det yttersta ansvaret för genomförandet av sin introduktion och för att aktivt verka för att öka sina förutsättningar att nå målen. 3.2 Tydlighet i styrning Från politiskt håll uttrycks ambitionen att flyktingarna tidigt ska ut i arbete, och att verksamhetens insatser som ska bidra till detta ska varva språk och praktik. Även under intervjuerna med chefer och personal framhålls att arbete för deltagarna är i fokus, och verksamheten arbetar med heltidsaktiviteter där prestationsrelaterad introduktionsersättning 9
erhålles (för att uppnå arbetsliknande förhållanden renderar frånvaro i avdrag av ersättningen). Ansvaret för en effektiv introduktion som leder till att deltagarna är självförsörjande delas av flera olika nämnder. Det innebär att det måste finnas en kommunövergripande samsyn beträffande introduktions- och integrationsfrågor och en tydlighet i ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna. 3.3 Bedömning Vår övergripande bedömning rörande styrningen är att denna är god. Intervjuerna har givit vid handen att personalen fokuserar på arbetslinjen och tanken att slutmålet är egen försörjning är väl förankrad och genomsyrar verksamheten. Vi menar dock att arbetslivsnämndens styrning genom de styrdokument som gällde vid tidpunkten för granskningen ytterligare kan stärkas genom att tydliggöra ambitionsnivån med flyktingmottagandet. Detta är dock något som vi noterat gjorts i nämndens verksamhetsplan för 2009-2011. Av det material vi tagit del av inför nästkommande år bedömer vi att nämndens styrning väsentligt kommer att förbättras. Givet flyktingmottagandets påverkan på andra verksamheter utanför arbetslivsnämnden tror vi dock att kommunens samlade politiska styrning av verksamheten ytterligare skulle förbättras om någon slags arena skapades för politisk samverkan i flykting- och integrationsfrågor. 10
4. Resultat och uppföljningar 4.1 Redovisade resultat Arbetslivsnämndens årsredovisning för 2007 innehåller ingen statistik över resultatet inom området flyktingmottagandet och introduktionen. För måluppfyllelse hänvisas till redovisning i respektive verksamhetsuppdrag. Vi har dock noterat att i årsredovisningen nämns bland annat att organisationen är väl fungerande och att vinsten med en ny förvaltning med inriktning på vuxnas möjligheter att komma i arbete och bli självförsörjande har börjat visa sig i resultatredovisningarna. Vidare framgår att flyktinginvandringen under år 2007 uppvisar nya behov av insatser och att personalen har utökats och specialfunktioner har inrättats för att möta behoven hos de nyanlända. Till exempel nämns att kurativa tjänster inrättats för att möta behov hos sjuka och traumatiserade, samt att en utökad satsning har gjorts med praktik-/jobbanskaffare. I verksamhetsuppdrag 2007 för flyktingintroduktionen redovisas två mål: Ungdomar i åldern 18-24 år ska vara en prioriterad grupp. För en överväldigande majoritet av de vuxna flyktingarna ska försörjning ske genom eget arbete. Dessa två mål är sedan nedbrutna i delmål och aktiviteter. För delmålen finns resultat och kommentarer, där aktiviteterna och tidsplanen kommenteras. Någon resultatredovisning om huruvida en majoritet av flyktingarna försörjer sig genom eget arbete görs emellertid inte. På verksamhetsnivå finns dock ytterligare uppföljning och resultatredovisning som inte presenterats i nämndens eller enhetens verksamhetsredovisning. Denna statistik redovisas för nämnden i samband med delårsrapport, delårsbokslut och bokslut. Utöver detta sker muntliga redogörelser vid övriga nämndsammanträden. Av statistiksammanställningen framgår bl a antalet mottagna fördelat på vuxna och barn, om flyktingen kommer som anknytning, har eget boende. Vidare redovisas ackumulerat antalet flyktingar som finns kvar i introduktion och hur många som avslutat introduktionen. För dem som avslutat introduktionen finns också uppgifter om dessas sysselsättning och/eller orsak till att introduktionen avslutats. Sammantaget visar statistiken att Halmstad kommun under perioden 2001-augusti 2008 tagit emot 918 flyktingar. Av dessa har 696 avslutat introduktionen och 222 flyktingar är kvar i introduktion. Fram till och med år 2005 har samtliga flyktingar utom en avslutat introduktionen. Av de 696 som avslutat är 439 vuxna. Diagrammet nedan visar sysselsättningen för dessa (augusti 2008). 11
Sysselsättning avslutade vuxna 2001-2008-08 Avbrutit av annan orsak; 20 Flyttat; 34 Avbrutuit pga självförsörjande; 97 Ej självförsörjande; 139 Självförsörjande > 2 år; 65 Deltidsarbete; 4 Startat eget; 12 Äldreförsörjningsstöd; 17 Studier med bidrag; 51 Under intervjuerna har representanter från förvaltningen uttryckt att de behöver utveckla system för uppföljningen. Framöver ska målen brytas ner på medarbetarnivå och involvera personalen, men dit hade arbetet inte kommit vid tidpunkten för granskningen. 4.2 Brukarnas bild av introduktionen När det gäller deltagarnas syn på hur introduktionen fungerar har de deltagare vi intervjuat en i huvudsak positiv bild att förmedla. Under intervjun berättade de bland annat att de fick påbörja både SFI och praktik relativt omgående när de kom till kommunen. Bägge deltagarna upprättade tidigt en plan som de följer under introduktionen. Innehållet i introduktionen beskrivs bestå av SFI under förmiddagarna och praktik under eftermiddagarna. Vidare menade deltagarna att innehållet i allt väsentligt är anpassat efter deras behov och nivå. En av deltagarna fick dock först börja i en grupp med personer som varit i Sverige betydligt längre tid, men detta ändrades efter ett par månader. De intervjuade deltagarna menar att de har möjlighet att få studietakten anpassad efter sina behov. När det gäller förvaltningens eget arbete med att fånga upp brukarnas synpunkter berättar deltagarna att de löpande för samtal med sin handläggare. De har dock inte medverkat i några former av brukarundersökningar genomförda av förvaltningen. Under intervjuerna med tjänstemännen inom förvaltningen har det framkommit att brukarsynpunkter tas emot löpande under introduktionstiden och att man genomför slutsamtal 12
efter avslutat introduktion där brukarna har möjlighet att lämna synpunkter på introduktionen. När det gäller dokumenterade undersökningar av deltagarnas synpunkter har vi tagit del av en sammanställning som gjorts över synpunkter från deltagare i introduktionskursen, där frågor ställts om informationen var intressant och förståelig, om de lärt sig något nytt och deras synpunkter på lokalerna. Från politiskt håll uttrycks att en relativt omfattande rapportering om verksamheten erhålles från förvaltningen, men att brukaruppföljningar inte är en del av den rapporteringen. 4.3 Bedömning När det gäller uppföljningen gör vi bedömningen att redovisningen i nämndens årsredovisning ger en ganska begränsad möjlighet att bedöma verksamhetens resultat. Vi har dock sett att en mycket noggrann uppföljning görs på verksamhetsnivå. Av den anledningen menar vi att resultatet som visar var deltagarna tar vägen efter avslutad introduktion (arbete, studier, etc) borde lyftas fram och åskådliggöras på nämndnivå och i nämndens årsredovisning. När nämnden i sin nästkommande verksamhetsplan antagit ett prestationsmål över antalet flyktingar som ska bli självförsörjande efter introduktionen menar vi att det är viktigt att planera för en utvecklad uppföljning kring resultatet av introduktionen. I arbetet med att förbättra introduktionen menar vi att formerna för brukarinflytande kan förbättras. Vi har sett att viss inhämtning av deltagarnas erfarenheter görs, vilket vi menar är bra, men vi gör bedömningen att detta kan utvecklas. Vår bedömning är att arbetslivsnämnden kan bli bättre på att ta tillvara synpunkter och erfarenheter från flyktingarna i introduktionen genom att utveckla frågeområdena och jämföra resultaten mer systematiskt år från år. 13
5. Statsbidragen och ekonomiska förutsättningar 5.1 Budget I den preliminära verksamhetsplanen för år 2009-2011 som vi tagit del av framgår budgeten för flyktingmottagandet för åren 2008 och 2009. 2008 2009 Kostnader (kr) -23 062 800-25 900 000 Intäkter (kr) 23 062 800 25 900 000 Netto 0 0 Flyktingmottagandet beräknas således kosta ca 23 mkr under år 2008 och hela kostnaden beräknas kunna täckas av statsbidrag. I bokslutskommentarerna till årsredovisningen för år 2007 uppger förvaltningen att flyktingintroduktionen helt har finansierats med statliga medel. 5.2 Om statsbidragen Kommuner får ersättning från staten för flyktingar med uppehållstillstånd som bosätter sig eller blir placerade i kommuner. Sedan den 1 juli 2007 är det Migrationsverket som betalar ut ersättningen. Varje kommun som har en överenskommelse med Migrationsverket om att ta emot flyktingar och anhöriga har rätt till en årlig grundersättning. Ersättningen uppgår under 2008 till 544 200 kronor per kommun och år, oavsett hur många personer kommuner tar emot. Kommuner som inte har en överenskommelse men ändå tar emot nyanlända, till exempel genom att personer självmant flyttar dit, får ingen grundersättning. Staten betalar ett schablonbelopp för varje nyanländ flykting och anhörig som omfattas av ersättningsförordningen. Schablonersättningen betalas ut under två år, men är avsedd att täcka kostnader för introduktion av nyanlända i genomsnitt 3,5 år. Bidraget är åldersdifferentierat på följande sätt: 111 400 kronor för barn, dvs. personer under 16 år. 181 400 kronor för vuxna, dvs. personer som fyllt 16 år men inte 65 år 67 000 kronor för pensionärer, dvs. personer som fyllt 65 år. För att en kommun ska få schablonersättning krävs att den genomför introduktionsprogram som omfattar svenskundervisning för invandrare (SFI), praktik, etc. Kommunen måste också upprätta en introduktionsplan i samråd med den nyanlände. Kommunerna får själva bestämma hur stor del av schablonen som ska tilldelas individer i form av introduktionsersättning. 14
Utöver detta har kommunerna rätt till ersättning för vissa särskilda eller extraordinära kostnader som exempelvis kostnader för att ta emot ensamkommande barn och ersättning för ekonomisk hjälp till äldre personer med uppehållstillstånd. 5.3 Fördelning och hantering av statsbidrag Arbetslivsnämnden mottar och fördelar statsbidragen. Redovisningsmässigt bokförs statsbidragen på ett balanskonto/avräkningskonto som vid tidpunkten för granskningen (september 2008) uppgick till cirka 30 mkr. Balanskontot består av ackumulerade icke förbrukade statsbidrag för mottagna flyktingar under flera år. Det innebär att det har byggts upp en avsevärd buffert eller fond av stadsbidragsmedel. Till en del består denna av medel som är avsedda att täcka nuvarande och framtida kostnader för de kontingenter flyktingar som anlänt under de senaste 3,5 åren. En betydande del består dock av ackumulerade icke förbrukade statsbidrag. Utifrån våra intervjuer uppfattar vi att det pågår diskussioner om hur dessa medel ska användas. Eftersom bufferten har byggts upp av medel från staten avsedda för särskilda ändamål är avsikten inte att medlen ska täcka andra kostnader än de som är förknippade med flyktingmottagandet. Någon möjlighet att följa kostnader och intäkter fördelade per kontingent flyktingar finns inte med nuvarande system. Utbildningsförvaltningen har hemställt om mer medel per flykting i SFI-undervisning. Arbetslivsnämnden har fått mer preciserade uppgifter och ska höja ersättningen. Detta kommer att ske retroaktivt från 1 januari 2008 för att kompensera för låg tidigare ersättning. Den nya ersättningsnivån är 34 000 kr/flykting. När det gäller fördelningen av statsbidragen till barn- och ungdomsförvaltningen så erhåller de 18 000 kr/elev, vilket dock inte uppges täcka merkostnaderna. Diskussioner har förts förvaltningarna emellan om ersättningsnivåerna. 5.4 Bedömning När det gäller statsbidragen är vår övergripande bedömning att hanteringen sker på ett ordnat sätt, men vi gör bedömningen att ett beslut bör fattas som klargör hur den buffert ska användas som byggts upp under ett antal år av icke förbrukade statsbidrag. Vidare menar vi att ett system bör skapas som möjliggör att koppla intäkter och kostnader till respektive kontingent av flyktingar. 15
6. Samverkan och kontakter Generellt kan nämnas att det på politisk nivå inte sker någon utbredd samverkan kring just flyktingmottagandet. De olika nämndernas ordföranden har regelbundna, sedvanliga ordförandeträffar, men ingen annan arena på politisk nivå finns i övrigt. 6.1 Samverkan och kontakter med SFI Vid tidpunkten för granskningen pågick diskussioner mellan arbetslivsnämnden och utbildningsnämnden rörande hur SFI ska bedrivas och regleras mellan dem. Nämnderna fick i uppdrag av kommunstyrelsen att arbeta fram en överenskommelse kring hur situationen skulle lösas. Under intervjuerna beskrevs just denna situation med bristande organisatorisk samverkan mellan arbetslivsnämnden och utbildningsnämnden rörande SFI. Från arbetslivsnämndens sida framhölls bland annat att de ser problem med dagens SFI i den bemärkelsen att anpassningen efter deltagarnas behov brister. De menar vidare att de har svårt att påverka innehållet/inriktningen på SFI. En strategi som arbetslivsnämnden anger i sin verksamhetsplan för nästkommande år är också att utveckla utbudet av yrkesinriktningar inom SFI. Det har också under intervjuerna framkommit att det finns två olika synsätt på hur vuxenutbildningen ska betraktas: främst som ett arbetsmarknadspolitiskt verktyg (vilket arbetslivsförvaltningen framhåller) eller utifrån ett mer skolpolitiskt perspektiv (vilket vuxenutbildningen framhåller). Det ska dock sägas att vuxenutbildningen instämmer i behovet av yrkesinriktad SFI men menar bland annat att det finns ekonomiska hinder; det grundläggande uppdraget som är lagstadgat måste klaras i första hand innan andra delar av vuxenutbildningen kan utvecklas. Vuxenutbildningen påtalar även att SFI inte bara en fråga om språkundervisning för flyktingar. Vid tidpunkten för granskningen var endast cirka 22 procent av deltagarna inom SFI flyktingar. Nämnas ska dock att flyktingarna har en direkt väg in i SFI och påverkas inte av de befintliga köerna. Under intervjuerna har frågan om överenskommelsen mellan de bägge förvaltningarna berörts. Det som tagits upp berör bland annat oklarheter och olika syn på huruvida det föreligger en tydlig beställning eller ej. Under intervjuerna har bägge förvaltningarna påtalat problemen med att det i dagsläget är två olika budgetar: arbetslivsförvaltningen menar att detta gör att det blir svårt med förändringar och minskar flexibiliteten, medan vuxenutbildningen anser att den delade budgeten gör det mycket svårt att planera verksamheten. När det gäller dialogen mellan handläggarna på verksamhetsnivå indikerar dock intervjuerna att den fungerar väl. På handläggarnivå upprättas en introduktionsplan på flyktingintroduktionen men den följer emellertid inte med flyktingen till SFI. Vissa möten sker på 16
handläggarnivå där avstämningar görs, men inom SFI upprättas sedan en studieplan som inte samordnas med den befintliga introduktionsplanen. 6.2 Samverkan och kontakter med skolan Som framgått ovan finns en tjänst inom flyktingintroduktionen, barnintroduktionshandläggare, som har särskild inriktning mot flyktingbarn. En av tankarna med tjänsten är att vara en länk till dagis, skola och föräldrar. Enligt rektorn för förberedelseklasserna inom skolan sker en nära kontakt med handläggaren på flyktingintroduktionen. Dennes bild är också att det blivit mer fokus på frågan om introduktionen av barn sedan tjänsten inrättades. Vid inskrivningssamtalen på skolan medverkar lärare, rektor, barn, familj, tolk och vid behov barnintroduktionshandläggaren. Detta förfarande beskrivs som fungerande av ansvarig rektor som inte efterlyser mer stöd från flyktingintroduktionen. Löpande kontakter sker även mellan lärare och barnintroduktionshandläggare och detta stöd beskrivs som positivt från lärarhåll. 6.3 Samverkan och kontakter med socialtjänsten Arbetslivsnämnden har förutom ansvaret för flyktingmottagandet även ansvaret för de personer som inte blivit självförsörjande under introduktionstiden och senare är i behov av försörjningsstöd/ekonomiskt bistånd. Försörjningsstödsenheten kan dock vara inblandad i ersättningsfrågor innan eller under introduktionstiden; det kan röra sig om flyktingar som är i behov kompletterande försörjningsstöd under introduktionen, till exempel i samband med särskilda tillfälliga utgifter såsom tandvård. Om en persons introduktionstid är över och personen är i fortsatt behov av ekonomiskt stöd blir det en fråga för arbetslivsförvaltningens försörjningsstödshandläggare/socialsekreterare. Inom försörjningsstödsenheten finns en särskild mottagningsgrupp som hanterar nybesök samt personer under 24 år. Handläggarna inom introduktionen gör i dagsläget ingen överföring med automatik till försörjningsstödshandläggarna. De har haft gemensamma möten om förfarandet och försörjningsstödshandläggarna vill att individerna själva ska kontakta dem, så att förfarandet blir lika för alla sökande av ekonomiskt bistånd. Introduktionshandläggarna ger dock information om att en person kan bli aktuell för försörjningsstöd; detta sker två månader innan introduktionstiden är över. Enligt introduktionshandläggarna efterfrågas introduktionsplanen för det mesta av försörjningsstödshandläggarna/socialsekreterarna, och den skickas då över till dem. 17
6.4 Bedömning När det gäller samverkan och kontakter mellan arbetslivsnämnden och utbildningsnämnden rörande SFI har vi, bland annat med bakgrund av kommunstyrelsens ingripande i frågan, förstått att det finns olösta delar i hur uppdraget ska hanteras. Vår bedömning är att samverkan på övergripande nivå rörande SFI behöver struktureras och klargöras, bland annat avseende vilken roll SFI ska spela i introduktionen och hur innehållet i SFI ska bestämmas och anpassas efter de lokala behoven i Halmstad. På handläggarnivå är vår bedömning att arbetet med introduktionsplaner och studieplaner i högre grad behöver samordnas för att undvika att den enskilde flyktingen har flera parallella planer utan koppling till varandra. Avseende samverkan mellan flyktingintroduktionen och skolan är vår bedömning att den i allt väsentligt är väl fungerande. Inom bägge förvaltningarna finns tjänstemän med tydligt ansvar för kontakter och samarbete, och arbetssättet dem emellan upplevs som positivt av bägge parter. När det gäller introduktionsverksamheten och försörjningsstödsverksamheten inom nämnden är vår bild att ett nära samarbete sker och att goda kontakter finns etablerade. Beträffande hanteringen när en deltagares introduktionstid tar slut och personen ifråga istället blir aktuell för försörjningsstöd har vi dock förstått att något samordnat överlämnande inte sker. Detta uppges förvisso vara ett medvetet val för att individerna själva på egen hand, och i likhet med andra sökande, ska kontakta försörjningsstödsenheten, men vår bedömning är att hanteringen detta till trots kan säkras genom att verksamheterna utvecklar rutiner som tydliggör vilken information som ska föras över och på vilket sätt. När försörjningsstödshandläggarna/socialsekreterarna utreder behovet av ekonomiskt stöd sker ändå vissa kontakter med introduktionshandläggarna rörande personens historik, och vi menar att det skulle bidra till en mer likartad överföring av information om denna hantering struktureras och tydliggörs. 18
Bilagor Bilaga 1 - Folkmängd Befolkningen folkmängd och sammansättning Folkmängd Kvinnor Män 18-64 år Med utländsk bakgrund Medelålder Riket 9 182 927 50,3 49,7 61,4 17,3 41,0 Hallands län 291 393 50,3 49,7 59,5 12,3 41,2 Falkenberg 40 164 49,9 50,1 57,9 12,6 42,4 Halmstad 89 727 50,8 49,2 61,2 17,5 41,2 Hylte 10 257 49,3 50,7 57,3 16,8 42,0 Kungsbacka 71 942 50,3 49,7 58,5 7,4 39,3 Laholm 23 189 49,7 50,3 59,0 10,3 43,2 Varberg 56 114 50,2 49,8 59,6 9,9 41,9 Källa: Statistiska centralbyrån (avser befolkningen 31 december 2007) Bilaga 2 - Kort om nationella mål Nationella mål Nationella mål för introduktionen för nyanlända har arbetats fram av före detta Integrationsverket, Arbetsmarknadsverket (numera Arbetsförmedlingen), Försäkringskassan, Migrationsverket, Myndigheten för skolutveckling, Skolverket, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting. 3 Integrationsverket är numera nedlagt men målen för introduktionen är fortfarande gällande. Det övergripande målet för introduktionen är följande: Samhällets insatser för nyanlända kvinnor, män, flickor och pojkar under deras första tid i Sverige, ska inriktas på att ge förutsättningar till egen försörjning, utbildning och delaktighet i samhällslivet. Som mål för introduktionen anges följande: När behovet av individuellt anpassat stöd upphört kan individen själv ta del av och bidra till det svenska samhällets utveckling. Detta förutsätter kunskaper i: i det svenska språket om det svenska samhället om det svenska arbetslivet Kunskaperna ska relateras till individens kompetens och livssituation. 3 Integrationsverket (2006) Mål för nyanländas introduktion 19