REMISSVAR Rnr 91.04 Lilla Nygatan 14 Box 2206 2004-11-01 103 15 STOCKHOLM Tel 08/613 48 00 Fax 08/24 77 01 Lena Maier/LE Till Näringsdepartementet GENOMFÖRANDE AV DIREKTIVET OM INFORMATION OCH SAMRÅD (SOU 2004:85) ---------------------------------------------------- N2004/5975/ARM Inledning Utredningen har sett över hur svensk rätt förhåller sig till EU:s direktiv om en allmän ram för information till och samråd med arbetstagarna och har lämnat förslag till hur direktivet ska införas i Sverige. Utredaren föreslår att medbestämmandelagen (MBL) ändras på så sätt att arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal ska vara skyldiga att fortlöpande hålla alla berörda arbetstagarorganisationer underrättade om hur verksamheten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken. Enligt förslaget ska arbetstagare som utsetts att företräda sin organisation ha rätt till skälig ledighet för att motta informationen, dock utan rätt till bibehållna anställningsförmåner eller betald ledighet. En sådan informationsplikt gäller idag endast på arbetsplatser med kollektivavtal. En utgångspunkt enligt kommittédirektiven (dir. 2003:143) är att beakta den särskilda ställning som de kollektivavtalsslutande parterna har i Sverige. I avsnitt 4.1 framgår också utredarens egna utgångspunkter för sina överväganden. Bland annat sägs att det faktum att det är en allmän ram som ska inrättas innebär att det finns ett stort utrymme för medlemsstaterna att genomföra direktivet med nationella lösningar. Vidare sägs att direktivet ska genomföras med utgångspunkt från respektive nationellt system. Vissa minimikrav måste emellertid uppfyllas.
2 SACO instämmer i både kommittédirektivens och utredarens utgångspunkter. De synpunkter som SACO lämnar ska också ses mot denna bakgrund. SACO bifogar också inkomna remissvar från medlemsförbunden Akademikerförbundet SSR, Jusek och Lärarnas Riksförbund för beaktande i remissbehandlingen. Undantag och trösklar SACO delar utredarens bedömning att möjligheten att använda trösklar inte bör utnyttjas. Här bör särskilt direktivets artikel 9 punkt 4 beaktas, som slår fast att genomförandet av direktivet inte ska utgöra något tillräckligt skäl för tillbakagång i förhållande till arbetstagarnas nuvarande allmänna skyddsnivå. SACO delar likaledes utredarens bedömning att undantaget i 2 MBL för viss ideell och opinionsbildande verksamhet är förenlig med de undantagsmöjligheter för verksamhet av liknande natur som direktivet medger. Information och samråd på kollektivavtalslösa arbetsplatser Kräver direktivet en utvidgning av informationsskyldigheten? Som framgår ovan har en utgångspunkt för analysen varit det svenska arbetstagarinflytandesystemet och de kollektivavtalsbundna parternas särskilda ställning. Av denna utgångspunkt följer implicit att avvikelser från det rådande systemet inte ska göras i onödan. Utredaren säger också själv att det inte finns anledning att frångå ett accepterat nationellt system om inte direktivet kräver det. Utredaren kommer dock fram till att direktivet kräver en utvidgning av informationsskyldigheten till kollektivavtalslösa arbetsplatser. Övervägandena i den del som rör information och samråd på kollektivavtalslösa arbetsplatser tar sin början i det svenska införlivandet av andra EU-direktiv som innehåller regler om arbetstagarinflytande, särskilt direktiven om överlåtelse av verksamhet och om kollektiva uppsägningar. Införlivandet av arbetstagarinflytandereglerna i de två sistnämnda direktiven har medfört ett utvidgat inflytande på kollektivavtalslösa arbetsplatser. Utredaren har också lagt stor vikt vid det gemensamma uttalandet av Europaparlamentet, rådet och kommissionen som är bilagt direktivet och som hänvisar till praxis relaterad till överlåtelsedirektivet och direktivet om kollektiva uppsägningar. Det faktum att uttalandet är bilagt direktivet antyder snarast att man inte kunnat enas om skrivningar
3 i själva direktivtexten, inte ens i ingressen, något som försvagar uttalandets status som tolkningsdatum. SACO är tveksam till att i så stor utsträckning luta sig mot de argument som användes vid införlivandet av dessa direktiv liksom det gemensamma uttalandet. Det nu aktuella direktivet står på egna ben och ska sätta en ram, en miniminivå för arbetstagarinflytandet inom EU, som är avsedd att anpassas i medlemsstaternas etablerade system för arbetstagarinflytande. När det sedan gäller direktivets hänvisningar till nationell rätt stannar tyvärr utredaren främst vid artikel 1.2 som säger att formerna för information och samråd ska fastställas och genomföras i enlighet med nationell lagstiftning och den praxis för relationerna mellan arbetsmarknadens parter som finns i de enskilda medlemsstaterna. En annan artikel av intresse i detta avseende är artikel 2 punkt e) som definierar begreppet arbetstagarrepresentant. En arbetstagarrepresentant är en företrädare för arbetstagare enligt definitionen i nationell lagstiftning och/eller nationell rätt. Utredaren har i sin analys inte alls behandlat ingresskäl 15, som slår fast att direktivet inte påverkar de nationella systemen inom vilkas ram det konkreta utövandet av denna rättighet förutsätter en kollektiv viljeyttring från rättsinnehavarnas sida. Vad består en kollektiv viljeyttring av och hur uttrycks den i det svenska systemet? I Sverige gäller sedan länge att det normalt ska finnas en etablerad kollektivavtalsrelation för att den förstärkta förhandlingsrätten enligt 11-14 och informationsskyldigheten enligt 19 MBL ska gälla. Av förarbetena till MBL framgår också att lagen är uppbyggd kring den förtroendebaserade relation som antas uppstå mellan parter som står i kollektivavtalsförhållande. Det ligger därför nära till hands att i en svensk kontext anta att den kollektiva viljeyttringen utgår från kollektivavtalsförhållandet. SACO beklagar att utredaren inte behandlat denna fråga och anser också att det finns ett utrymme för andra tolkningar än den som utredaren gjort. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om direktivet verkligen uppställer ett krav på utvidgad informationsskyldighet till kollektivavtalslösa arbetsplatser. Är en utvidgning av informationsskyldigheten lämplig? Oavsett vilken tolkning av direktivets krav som förespråkas hindrar naturligtvis inte direktivet en medlemsstat att stärka informationsskyldigheten på sätt som utredaren föreslår. En förutsättning är då att en sådan ändring befinns lämplig. SACO vill i detta sammanhang ta upp en av de effekter den föreslagna ändringen får. Närmare bestämt de skillnader i inflytande som uppstår
4 mellan arbetstagare på en arbetsplats där kollektivavtal finns men där vissa av de organiserade arbetstagarna är medlemmar av ett annat fackförbund än det kollektivavtalsslutande å ena sidan, och organiserade arbetstagare på en arbetsplats där kollektivavtal helt saknas å andra sidan. Redan idag finns det regler som ger ett förstärkt inflytande för organiserade arbetstagare på kollektivavtalslösa arbetsplatser som en följd av införlivandet av överlåtelsedirektivet och direktivet om kollektiva uppsägningar. Om nu också den föreslagna utvidgningen av informationsrätten införs, blir skillnaderna ännu större. Till skillnad från det inflytande på kollektivavtalslösa arbetsplatser som redan förstärkts omfattar den föreslagna förstärkningen inte endast enskilda företeelser. I stället är det frågan om information som fortlöpande ska ske på arbetsgivarens initiativ. Utredaren konstaterar i detta sammanhang att förarbetena till MBL uttalar att en arbetstagarrepresentant antas representera alla arbetstagare på den aktuella arbetsplatsen. Denna princip är förvisso tilltalande, men i praktiken upprätthålls den långt ifrån alltid, något som våra förbund fått erfara. I detta sammanhang vill vi också erinra om den utredning som tillsatts om bättre möjligheter till bevakning av kollektivavtal (dir. 2004:98). Utredaren ska se över möjligheterna för kollektivavtalsbärande fackliga organisationer att bedriva en effektiv bevakning av efterlevnaden av tecknade kollektivavtal även i de fall organisationen saknar medlemmar på en arbetsplats. I uppdraget ingår att belysa hur utökade fackliga befogenheter skulle förhålla sig till den svenska arbetsrättsliga modellen i stort och balansen mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmarknaden. Vi förordar primärt inte en utvidgad rätt till information även för arbetstagare som är medlemmar i fackförbund som saknar kollektivavtal på en arbetsplats där kollektivavtal finns. Sammantaget pågår dock en utveckling mot en utvidgning av arbetstagarinflytandet. Det är i det sammanhanget viktigt att beakta att det finns grupper av organiserade arbetstagare som idag har ett mycket begränsat inflytande. I takt med att andra grupper av organiserade arbetstagare får ett ökat inflytande blir det allt svårare för lagstiftaren att motivera och för våra fackförbund att förklara för sina medlemmar varför denna grupp av fackligt anslutna arbetstagare inte får en motsvarande förstärkning av inflytandet. Regeringen bör därför beakta denna utveckling liksom balansen i det svenska medinflytandesystemet när den överväger utredningens förslag.
5 Ingen ändring i förhandlingsskyldigheten Utredaren finner att direktivet inte kräver någon ändring av förhandlingsreglerna i MBL. Som framgår ovan ställer vi oss tveksamma till utredningens analys av direktivets krav avseende information. Om regeringen likväl skulle dela utredarens analys av direktivets krav och finna att en utvidgad informationsskyldighet behövs, anser SACO liksom utredaren att direktivets krav på samråd till fullo uppfylls via informationsskyldigheten. Utifrån en sådan utgångspunkt finner SACO utredningens förslag väl avvägt. Den nya utvidgade informationsskyldigheten görs indispositiv Utredaren föreslår att den utvidgade informationsskyldigheten inte ska vara dispositiv. SACO ställer sig frågande till övervägandena i denna del. För det fall ett kollektivavtal träffas blir inte längre den nya 19 a tillämplig, eftersom det då inte längre är frågan om en kollektivavtalslös arbetsplats. Avsikten verkar inte heller vara att förhindra kollektivavtals tillkomst på kollektivavtalslösa arbetsplatser, något som bland annat framgår av författningskommentaren där utredaren slår fast att det är möjligt för parterna att träffa kollektivavtal om hur bestämmelserna ska tillämpas, under förutsättning att reglernas rättigheter bibehålls. Den motsatta lösningen, att göra 19 a dispositiv skulle på liknande sätt bli konstigt, eftersom bestämmelsen också då skulle bli inaktuell i samma stund som avtal träffas. Av det skälet anser SACO att själva författningsförslaget i den delen trots allt blir korrekt. Det bör dock av övervägandena framgå att författningsförslaget inte medför någon begränsning av den fria avtalsrätten. Konfidentiell information SACO tillstyrker utredarens förslag att inte ändra i gällande regler om tystnadsplikt och sekretess. Här bör särskilt direktivets artikel 9 punkt 4 beaktas, som slår fast att genomförandet av direktivet inte ska utgöra något tillräckligt skäl för tillbakagång i förhållande till arbetstagarnas nuvarande allmänna skyddsnivå. Rätt till skälig ledighet utan bibehållna anställningsförmåner Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att arbetstagarrepresentanterna, när de utför sitt uppdrag, får tillräckligt skydd och tillräckliga garantier så att de
6 på ett adekvat sätt kan utföra sina arbetsuppgifter. Utredaren föreslår att de berörda arbetstagarna ska ges en rätt till skälig ledighet, men anser inte att det av direktivet går att utläsa någon rätt till bibehållna anställningsförmåner eller betald ledighet. Som redan framgår är SACO tveksam till om en utvidgad informationsplikt krävs enligt direktivet. Om en sådan skyldighet ändå skulle införas på sätt som utredaren föreslår, menar SACO att en sådan informationsskyldighet inte endast bör förenas med en rätt till skälig ledighet, utan också en rätt till bibehållna anställningsförmåner inklusive lön. Utredningen pekar på att det idag enligt 17 MBL inte finns någon rätt till betald ledighet och läser bestämmelsen motsatsvis i relation till förtroendemannalagen. 17 aktualiseras idag vid förhandlingar enligt 10 och 13. När kollektivavtal finns mellan parterna tar förtroendemannalagens regler vid. SACO anser att utredningen dragit allt för långtgående slutsatser i sin tolkning av förarbetena till MBL. I förarbetena sägs att lagen inte bör innehålla några bestämmelser om vilka ekonomiska förmåner som bör tillkomma arbetstagare som tar ledigt för deltagande i förhandlingar. Ordalydelsen ger inte stöd för att läsa dagens 17 MBL motsatsvis, tvärtom verkar den utgå från att ekonomiska förmåner ska utgå men att frågan inte bör regleras i lag. Vidare sägs det i författningskommentaren till 17 att uttrycket skälig ledighet bör kunna bedömas i princip efter samma linjer som enligt förtroendemannalagens motsvarande regler. Under alla förhållanden vill vi understryka att den informationsskyldighet som föreslås införas i ett viktigt avseende skiljer sig från den situationen när förhandlingar genomförs enligt 10 och 13 MBL, som normalt rör enskilda företeelser. Den föreslagna bestämmelsen däremot handlar om löpande information som kommer att ske på en kontinuerlig basis. Det bör också understrykas att den föreslagna utvidgningen av informationsskyldigheten främst kommer att träffa små och medelstora företag. Det kan då ofta handla om få eller ibland endast en arbetstagare som är medlem i ett och samma fackförbund. Om det är en arbetstagare på den aktuella arbetsplatsen som tar emot denna information, kan det för denna få påtagliga följder om informationen exempelvis sker på obetald arbetstid. I realiteten blir det sannolikt arbetstagarens fackförbund som får täcka eventuella inkomstbortfall. SACO anser inte att det är rimligt att införa en skyldighet för arbetsgivaren, samtidigt som det i praktiken kan komma att krävas att arbetstagaren måste vara beredd att få ett löneavdrag alternativt att arbetstagarens fackförbund får gå in och betala för att informationen ska kunna
7 tas emot. En sådan lösning framstår inte som förenligt med direktivets krav på tillräckliga garantier. Sammanfattning SACO tillstyrker utredarens förslag att inte införa någon tröskel i MBL. SACO delar utredarens bedömning att undantaget för viss ideell och opinionsbildande verksamhet i 2 MBL är förenlig med direktivet. SACO är tveksam till om direktivet uppställer ett krav på utvidgad informationsplikt till kollektivavtalslösa arbetsplatser. SACO vill också peka på den obalans som uppstår i MBL i takt med att arbetstagarinflytandet successivt utvidgas, särskilt i relation till arbetstagare som finns på kollektivavtalsbunden arbetsplats, men som är medlemmar av annan organisation än den kollektivavtalsbärande. Om regeringen ändå skulle finna att en utvidgning av informationsskyldigheten krävs enligt direktivet, delar SACO utredarens bedömning att direktivets krav på samråd uppfylls via denna informationsplikt. SACO ställer sig frågande till att göra den utvidgade informationsplikten i 19 a indispositiv. I och med att den nya 19 a blir inaktuell i och med att kollektivavtal sluts, kan dock SACO tillstyrka själva författningsförslaget i denna del. SACO tillstyrker utredarens förslag att inte ändra i gällande regler om tystnadsplikt och sekretess. Om den föreslagna utvidgningen av informationsplikten införs, menar SACO att det inte är tillräckligt att förena den med en rätt till skälig ledighet. Ledigheten måste i sin tur förenas med en rätt till bibehållna anställningsförmåner eller betald ledighet. SVERIGES AKADEMIKERS CENTRALORGANISATION Gunnar Wetterberg Lena Maier