Remissvar avseende kompletterande remiss om förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet

Transkript

1 Till Finansdepartementet Enheten för försäkring och redovisning E-postadress: Remissvar avseende kompletterande remiss om förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet Inledning Förhandlings- och samverkansrådet PTK (PTK) välkomnar inbjudan att lämna synpunkter på finansdepartementets promemoria Förhållandet mellan Solvens IIdirektivet och Tjänstepensionsdirektivet, april PTK är en samverkansorganisation för 26 medlemsförbund, som representerar cirka privatanställda tjänstemän. PTKs verksamhet är kopplad till pensioner och försäkringar, arbetsmiljöfrågor, bolagsstyrelserepresentation och omställningsfrågor. PTKs ståndpunkt PTK ställer sig mycket tveksam till finansdepartementets analys och slutsatser. Finansdepartementets förslag riskerar att missgynna pensionsspararna och aktörerna på den svenska tjänstepensionsmarknaden. Detta är olyckligt, särskilt mot bakgrund av tjänstepensionernas betydelse i Sverige och mot bakgrund av att departementets förslag inte kan antas vara nödvändigt att genomföra. Tjänstepensionerna spelar idag en betydande roll såväl för samhällsekonomin i stort, som för enskilda individers försörjning. Tjänstepensionsdirektivet har avgörande betydelse för hela svenska tjänstepensionsmarknaden, en marknad som berör i stort sett alla som arbetar eller som redan har gått i pension. Det är drygt 5 miljoner människor och cirka 70 procent av det totala livförsäkringskapitalet som motsvarar ungefär miljarder kronor. I ett EU-perspektiv skiljer sig Sverige från de flesta andra EU-länder framför allt genom att pensionerna bygger på kollektivavtalade system som till övervägande del tryggas genom försäkringslösningar. Det stora flertalet tjänstepensionslösningar i andra medlemsländer bygger däremot framför allt på fonderade lösningar där tjänstepensionsinstitut och pensionsfonder används för att trygga arbetsgivarens utfästelse om framtida pensionsförmåner. Regleringen av tjänstepensioner, och därmed att de förutsättningar som ges i tjänstepensionsdirektivet tas tillvara, är därför särskilt viktigt. PTK anser att genomförandet av Solvens II-direktivet bör ha utredningen Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension, SOU 2011:68, (Solvens II- 1 (5)

2 utredningen), som utgångspunkt vid genomförandet av Solvens II-direktivet. EUrätten utgör enligt vår uppfattning inte något hinder för att, som utredningen föreslår, införa en ny lagstiftning i Sverige så att tjänstepensionsföretag kan bedriva verksamhet i enlighet med Tjänstepensionsdirektivet. Finansdepartementets promemoria PTK anser att finansdepartementets promemoria inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till de möjligheter som finns vid genomförande av EU-direktiv. Med hänsyn tagen till EU-rättens systematik och tolkningsprinciper finns det enligt PTKs uppfattning inget som hindrar att det i Sverige ska vara möjligt att bedriva verksamhet i tjänstepensionsföretag. Finansdepartementets analys baseras på ett antagande om att Tjänstepensionsdirektivet är subsidiärt i förhållande till Solvens II-direktivet. Med denna utgångspunkt blir konsekvensen i praktiken att all tjänstepensionsverksamhet i Sverige kommer att regleras i enlighet med vad som följer av genomförandet av Solvens II-direktivet. Även om en sådan reglering är möjlig att införa anser PTK riskerar den att avsevärt försämra förutsättningarna för det svenska tjänstepensionssystemet. Möjligheten för svenska företag att tillämpa Tjänstepensionsdirektivet, det i framtiden sannolikt mest fördelaktiga regelverket för tjänstepensionsverksamhet, utesluts och därmed också möjligheterna att konkurrera på lika villkor på en gränsöverskridande tjänstepensionsmarknad. Eftersom det för närvarande inte är klart hur Solvens II kan genomföras och att Tjänstepensionsdirektivet är föremål för översyn, finns all anledning att i den nationella lagstiftningen ta tillvara de möjligheter som ges i EU-rätten redan nu. En omställning till regelverket i Solvens II nu, och ytterligare omställning, efter förhandlingar och enligt de förutsättningar som etableras med ett nytt tjänstepensionsdirektiv, framstår som en onödigt svår och dyr omväg att gå. Förutsättningar i EU-rätten För att närmare kunna avgöra om det enligt EU-rätten är möjligt att i nationell rätt införa en rörelsereglering som innebär att tjänstepensionsföretag kan bedriva verksamhet i enlighet med Tjänstepensionsdirektivet måste hänsyn tas till systematiken i EU-rätten och tillämpliga principer som gäller vid genomförande av direktiv i allmänhet. Det kan inledningsvis noteras att EU-rätten inte innehåller någon fast normhierarki som ger ledning för att avgöra om ett direktiv ska anses vara subsidiärt i förhållande till ett annat direktiv eller hur olika direktiv förhåller sig till varandra. Grundläggande är att direktiv är att betrakta som subsidiära i förhållande till Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, (Funktionsfördraget). I fördraget anges den rättsliga grunden som är utgångspunkten för att identifiera gränsen mellan EU institutionernas och medlemstaternas befogenheter att lagstifta på ett visst område. Den rättsliga grunden kan också ge ledning för att övergripande fastställa syftet med en rättsakt. Av stor betydelse vid tolkningen är att EU-rätten ska tolkas i förhållande till sitt syfte och de mål som ska uppfyllas. En grundläggande och sedan länge etablerad princip är effet utile, som i korthet innebär att EU-rätten ska tolkas så att tillämpningen blir så meningsfull och nyttig som möjligt i förhållande till sitt syfte. Av särskild betydelse vid 2 (5)

3 tolkningen av direktiv är förutom den rättsliga grunden de skäl som anges i ingressen till ett direktiv. Det kan också noteras att EU-rättens principer för tolkning av EU-rätten har företräde framför nationella tolkningsprinciper och regler. Tjänstepensionsdirektivet Tjänstepensionsdirektivets rättsliga grund är bestämmelserna om etableringsfrihet i Funktionsfördraget, (artiklarna 49-55). Inom området etableringsfrihet delas behörigheten att lagstifta mellan EUs institutioner och medlemsländerna. Av fördragets bestämmelser framgår vidare att den rättsgrund som angivits för tjänstepensionsdirektivet ger EUs institutioner befogenhet att besluta om en tillnärmning av bestämmelser i medlemstaterna som syftar till att få den inre marknaden att fungera. Samma rättsgrund har angivits för Solvens II-direktivet. Det närmare syftet med Tjänstepensionsdirektivet framgår bland annat av kommissionens meddelande, (KOM(2000) 507, slutlig), som också bekräftas i skälen i direktivets ingress. Där anges att direktivet är ett första steg mot att etablera en inre marknad för tjänstepensioner. Tjänstepensionsinstitutens betydelse för social sammanhållning och ekonomisk utveckling betonas. Direktivet har utformats med sikte på att nå bästa möjliga avvägning mellan kraven på säkerhet och kostnader. Det vill säga med syftet att skydda de blivande pensionärernas rättigheter genom strikta normer för den ekonomiska stabiliteten och att förhindra att pensionsförmånerna fördyras på grund av låg avkastning på premiekapitalet eller omotiverade administrativa krav. Den rättsliga grund som valts för Tjänstepensionsdirektivet eller de syften som framgår av ingressen till direktivet kan inte antas hindra medlemsstaterna från att införa nationella bestämmelser som reglerar förutsättningarna för tjänstepensionsföretag att bedriva verksamhet inom ramen för direktivets bestämmelser. Tjänstepensionsdirektivets förhållande till medlemsstaternas befogenheter att lagstifta I direktivet anges uttryckligen avseende den andra pelaren (tjänstepensioner), att medlemsstaterna bör ha det fulla ansvaret för den roll och funktion som de olika institut som tillhandahåller tjänstepensionsförmåner har, till exempel branschtäckande pensionsfonder, företagspensionsfonder och livförsäkringsföretag, (skäl 9). Därigenom förtydligas den gränsdragning mellan medlemsstaternas och EU-institutionernas behörighet att lagstifta som framgår rättsgrunden för direktivet ytterligare. Detta bekräftas också av de efterföljande artiklarna i direktivet. Mot bakgrund av att tjänstepensioner regleras på många olika sätt i medlemsstaterna och för att göra direktivet tillämpligt utan att medlemsstaternas system ska behöva ändras, har definitionen av tjänstepensionsinstitut i direktivet, getts en utformning som i korthet innebär att i stort sett alla institut som tillhandahåller pensionsförmåner i samband med yrkesutövning omfattas, (artikel 6 a). Tydliga undantag har gjorts för vissa typer av verksamheter vilket bland annat gäller försäkringsbolag. När det gäller försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet har medlemsländerna getts möjlighet att låta dessa omfattas av vissa av tjänstepensionsdirektivets bestämmelser, (de så kallade stabilitetskraven). Tanken 3 (5)

4 bakom bestämmelsen är att försäkringsbolag ska ha möjlighet att bedriva tjänstepensionsverksamhet samtidigt som att risken för osund konkurrens ska undvikas genom att stabilitetskraven tillämpas på livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Denna möjlighet har Sverige utnyttjat. (När de nya Solvens II bestämmelserna träder i kraft kommer denna möjlighet att försvinna, som också finansdepartementet noterat.) Detta kan emellertid inte antas innebära något hinder för att ett medlemsland inför lagstiftning som innebär att tjänstepensionsföretag kan bedriva verksamhet i enlighet med Tjänstepensionsdirektivet. Artiklarna i direktivet fastställer i övrigt ett antal aktsamhetsregler för att garantera en hög grad av trygghet för de framtida pensionärerna genom att införa strikta tillsynskrav och att möjliggöra effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. Enligt PTKs uppfattning finns det inga bestämmelser i eller förutsättningar för en tolkning av Tjänstepensionsdirektivet som skulle hindra en medlemsstat från att införa nationella bestämmelser som reglerar förutsättningarna för tjänstepensionsföretag att bedriva verksamhet inom ramen för direktivets bestämmelser. Solvens II-direktivet och Tjänstepensionsdirektivet Solvens II direktivet grundas även detta på bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Tjänstepensionsdirektivet och Solvens II har i stora delar samma syfte och reglerar verksamheter av samma typ. Tjänstepensionsförsäkringar omfattas av både Tjänstepensionsdirektivet (artikel 6.b) och Solvens II-direktivet (artikel 2.3 a i). Tjänstepensionsdirektivet omnämns på flera ställen i Solvens II direktivet, (se särskilt skäl 138, artikel 303 och 304). Ingen av dessa bestämmelser ger uttryck för att Tjänstepensionsdirektivet är subsidiärt i förhållande till Solvens II. Inte heller undantagsbestämmelsen i artikel i Solvens II-direktivet, som särskilt nämns i finansdepartementets promemoria, kan anses hindra medlemsstaterna från att införa bestämmelser som gör det möjligt att etablera tjänstepensionsinstitut. Att tjänstepensionskassor i Sverige tidigare bedömts falla in under undantaget, kan inte antas medföra hinder för att en ny rörelseform för tjänstepensionsverksamhet etableras. Mot bakgrund av att Solvens II kommit till efter Tjänstepensionsdirektivet borde en så avgörande fråga som förhållandet mellan direktiven kommit till uttryck i Solvens IIdirektivet, särskild när EU-rättens grundläggande principer i övrigt ger uttryck för att Tjänstepensionsdirektivet inte är subsidiärt i förhållande till Solvens II-direktivet. Angående de jämförelser med andra länder som framgår av finansdepartementets promemoria ska noteras att en orsak till att direktivet ger medlemsstaterna det fulla ansvaret för den roll och funktion som tjänstepensionsinstitut ska ha, sannolikt beror på att jämförelser och därmed reglering på EU-nivå inte är praktiskt möjlig. Att dra slutsatser av genomförande av direktivet i andra länder, för att därigenom få stöd för hur direktivet bör genomföras i Sverige måste därför anses vanskligt, och kräver enligt vår uppfattning, en djupare analys för att vara relevanta. Sammanfattningsvis finner PTK att det i EU-rätten inte finns något hinder för att det i Sverige införs bestämmelser, exempelvis i enlighet med Solvens II-utredningens 4 (5)

5 förslag till ny rörelselagstiftning, som gör det möjligt att bedriva verksamhet i enlighet med Tjänstepensionsdirektivet även i Sverige. Sammanfattning och slutsatser I motsats till finansdepartementets bedömning anser PTK att det inte finns några hinder som framgår av Tjänstepensionsdirektivet eller Solvens II-direktivet mot att bestämmelser om tjänstepensionsföretag införs även i Sverige. Tvärtom kan det antas att finansdepartementets förslag motverkar tjänstepensionsdirektivets syfte att åstadkomma en fungerande marknad för tjänstepensioner. I Solvens II-utredningen föreslås att tjänstepensionsverksamhet ska kunna bedrivas av såväl försäkringsföretag som renodlade tjänstepensionsföretag. Utredningens förslag måste anses ligga i linje med de ursprungliga intentionerna bakom Tjänstepensionsdirektivet och de grundläggande rättsprinciper i EU-rätten som är tillämpliga vid genomförande av Solvens II-direktivet. Utredningens förslag möjliggör att större hänsyn till tjänstepensionernas krav på långsiktighet och funktion, både ur ett finansiellt marknads- och socialt perspektiv, kan tas tillvara. Valmöjligheten skulle också bidra till att det svenska systemet för tjänstepensioner får större möjligheter att utvecklas med hänsyn till de förutsättningar som råder i Sverige, samtidigt som en marknad över gränserna skapas, där svenska tjänsteföretag också kan delta på samma villkor som utländska tjänstepensionsföretag. PTK anser vidare att det är av stor betydelse att övergångsperioden för svenska försäkringsbolag som bedriver tjänstepensionsverksamhet ska omfatta tiden fram till dess att ett nytt tjänstepensionsdirektiv träder i kraft. Stockholm den 12 juli 2012 PTK Kristina Rådkvist, kanslichef, PTK Tomas Bern, jurist, PTK Dan Wallberg, pensionsexpert, PTK 5 (5)