Ds 2012:39 Regler om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister

Transkript

1 Finansdepartementet Stockholm Yttrande Stockholm Ds 2012:39 Regler om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister Svensk Försäkring har beretts tillfälle att lämna synpunkter på rubricerade promemoria. Svensk Försäkring noterar inledningsvis att det är fråga om en anpassning av nationell lagstiftning med anledning av en EU-förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (nedan kallad EMIR 1 ). Sett ur ett försäkringsperspektiv har Svensk Försäkring inte några särskilda synpunkter på förslagen i promemorian, men vill med anledning av nämnda förordning lyfta fram några frågor som väntas få påverkan på verksamhet i såväl försäkringsbolag som tjänstepensionskassor (nedan försäkringsföretag). Bakgrund Derivathantering i försäkringsverksamhet och EMIR Inom försäkringsverksamhet är användning av derivatinstrument tillåten under förutsättning att de sänker risken i portföljen eller effektiviserar kapitalförvaltningen. Sådana instrument används främst för att skapa en hedge mot ränterisk och valutarisk. För försäkringsföretag med långa försäkringsåtaganden, exempelvis företag som ägnar sig åt tjänstepensionsverksamhet, är det av stor vikt att derivatinstrument (särskilt s.k. ränteswappar) kan användas i risksänkande syfte. Idag sker hanteringen av derivatinstrument i försäkringsverksamhet företrädesvis OTC genom bilaterala arrangemang med exempelvis banksektorn. Genom EMIR införs en huvudregel som innebär ett krav på obligatorisk central motpartsclearing av derivatinstrument. Under förhandlingarna av EMIR kunde det dock konstateras att konsekvenserna av denna huvudregel kunde bli långtgående, särskilt om försäkringsföretagen därigenom skulle tvingas ställa tillgångar med hög likviditet som säkerhet (se artikel 46 EMIR). Sådana krav skulle riskera att otillbörligt fördyra eller t.o.m. motverka en korrekt riskhantering när det gäller långa försäkringsåtaganden. EU-kommissionen hade i den konsekvensanalys som följde med förslaget till EMIR underlåtit att undersöka effekterna av förslaget på 1 European Market Infrastructure Regulation Box 24043, Stockholm Karlavägen 108 Tel En del av Svensk Försäkring i samverkan

2 denna marknad. Dessutom behöver det utredas hur de centrala motparterna ska kunna hantera säkerheter med olika likviditet (jfr artikel 85.2 EMIR). Möjlighet till undantag i EMIR För att delvis motverka de negativa effekter som beskrivs ovan och skapa utrymme för ytterligare nödvändig utredning har det i EMIR förts in en möjlighet till ett tidsbegränsat undantag från central motpartsclearing för derivatanvändning som hänför sig till pensionssystem (artikel 89 EMIR, se även ingressats 26-28), under förutsättning att användningen på ett objektivt mätbart sätt minskar investeringsrisker med direkt koppling till den finansiella solvensen för sådana system. Pensionssystem definieras i artikel 2.10 EMIR som a) tjänstepensionsinstitut enligt tjänstepensionsdirektivet, 2 b) institut enligt det direktivet som också förvaltar planer inom sociala trygghetssystem, c) tillhandahållande av tjänstepension genom livförsäkringsföretag, förutsatt att alla tillgångar och skulder som hänför sig till sådan verksamheten hålls fullständigt åtskilda, förvaltas och hanteras separat från företagets övriga verksamheter, utan någon möjlighet till överföring 3 samt d) övriga auktoriserade och övervakade enheter eller arrangemang som driver verksamhet på nationell nivå, förutsatt att de erkänns enligt nationell lag och deras främsta syfte är att tillhandahålla pensionsförmåner. Undantaget gäller automatiskt för företag enligt a) och b) ovan, medan undantag för företag enligt c) och d) är underkastade ett tillståndsförfarande som beskrivs i artikel 89.2 ff. Undantaget gäller inledningsvis i tre år, men i artikel 85.2 EMIR ges kommissionen, beroende på utgången av den ytterligare utredning som ska göras, befogenhet att därefter kunna förlänga undantaget med år. Att notera är att även undantagna institut ska följa reglerna för bilateral clearing (artikel 11 EMIR). Några särskilda kommentarer till förordningen Vilka regler gäller och när? Den aktuella förordningen trädde ikraft den 16 augusti I promemorian föreslås den nya lagen med de anpassningar som gjorts med anledning av förordningen träda ikraft den 1 maj Men som också framgår av promemorian kommer det utöver förordningen och den nya lagen att tillkomma genomförandebestämmelser antagna av kommissionen. Som bekant är en förordning till alla delar bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna. Eftersom ingenting annat anges gäller EMIR alltså redan nu i Sverige, trots att arbete med framtagandet av för tillämpningen nödvändiga genomförandebestämmelser fortfarande pågår på både EU- och global nivå. Det gäller såväl den europeiska värdepappersmarknadsmyndigheten ESMA:s arbete med tekniska standarder som det samarbete om globala standarder som pågår mellan BCBS och 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut 3 Det är således fråga om samma krav som i den s.k. optionen i tjänstepensionsdirektivet, vilken som bekant tillämpas i Sverige. 2 (6)

3 IOSCO. 4 ESMA arbetar för närvarande med att ta fram tekniska standarder som ska klargöra bl.a. vilka krav som måste uppfyllas vid central motpartsclearing, men man har hittills avvaktat slutsatserna från BCBS och IOSCO när det gäller de närmare kraven vid bilateral clearing. I den delen har BCBS och IOSCO nyligen avslutat en konsultation men det är i skrivande stund oklart när deras arbete är tillräckligt långt kommet för att kunna bidra till ESMA:s fortsatta arbete. Det är exempelvis fortfarande oklart hur valutaderivat ska hanteras och huruvida återpantsättning av marginalsäkerheter ska vara tillåtet (se vidare om SLL nedan). Det återstår således fortfarande att åstadkomma en omfattande kompletterande reglering som kommer att både klargöra och påverka försäkringsföretagens derivathantering oavsett om de omfattas av undantagen i EMIR eller inte. Visserligen anges i ingressats 93 EMIR beträffande artiklar som kräver tekniska standarder att dessa regler bör tolkas som att de endast gäller från det datum då dessa akter får verkan. Men då kvarstår osäkerheten kring interaktionen med övriga artiklar, och det kan vidare ifrågasättas vilken dignitet en ingressats har i förhållande till artiklarna i en förordning. Sammanfattningsvis saknar Svensk Försäkring resonemang i promemorian kring hur marknadsaktörerna ska hantera det förhållandet att förordningen trätt i kraft utan att regleringen är komplett. Detta är under alla omständigheter en situation som bör undvikas vid förhandlingar av EU-rättsakter i framtiden. 5 Hanteringen av det tidsbegränsade undantaget i EMIR En ytterligare fråga rör de undantag från central motpartsclearing som beskrivits ovan. Svensk Försäkring välkomnar förstås möjligheten till undantag, även om vi gärna sett att motsvarande möjlighet införts även för andra typer av långa försäkringsåtaganden. Som framgått hanteras undantaget på olika sätt beroende på institut. Svensk Försäkring anser att ett antal klarlägganden kring undantaget skulle behöva göras i förarbetena, särskilt som det inte väntas några genomförandebestämmelser i den delen. För tjänstepensionskassornas del torde det stå klart att undantaget gäller automatiskt, dvs. de omfattas av definitionen i artikel 2.10 a). För livförsäkringsbolagens del är situationen mer oklar. Av definitionen i artikel 2.10 c) synes den slutsatsen kunna dras att ett undantag kan komma ifråga såvitt avser tjänstepensionsverksamheten i bolagen så länge som Sverige fortsätter att utnyttja den s.k. optionen i tjänstepensionsdirektivet. I annat fall måste särskilda krav på separation införas. Men detta förutsätter förstås i sin tur att bolagen väntas fortsätta sin tjänstepensionsverksamhet inom ramen för sin auktorisation som livförsäkringsbolag. 4 Basel Committee on Banking Supervision respektive International Organization of Securities Commissions 5 I en gemensam framställning den 7 mars 2012 till finansmarknadsminister Peter Norman pekade Svenska Bankföreningen, Svensk Försäkring, Svenska Fondhandlareföreningen och Fondbolagens förening på behovet av en förändrad svensk lagstiftningsprocess och ett ökat fokus på EU-regleringarna. 3 (6)

4 Solvens II-utredningen föreslog nämligen i sitt slutbetänkande 6 en möjlighet för bolagen att beträffande sin tjänstepensionsverksamhet omvandla sig till s.k. tjänstepensionsföretag, reglerade under tjänstepensionsdirektivet. I en promemoria från april underkände Finansdepartementet dock detta förslag och slog i stället fast att bolagens tjänstepensionsverksamhet skulle underkastas det kommande Solvens II-direktivet för försäkringsverksamhet. Resonemanget i den promemorian synes innebära att tjänstepensionsverksamhet i förekommande fall även i fortsättningen måste kvarbli i livförsäkringsbolagen, även om promemorian i och för sig inte explicit anger att tjänstepensionsverksamhet inte får föras över till annan juridisk person eller vilken reglering som denna andra juridiska person i sådant fall ska följa. Promemorian har remitterats, men några slutliga besked om hur frågan ska behandlas har ännu inte getts. Svensk Försäkring framhöll i sitt remissvar på promemorian att en bred utredning snarast bör tillsättas för att hantera frågan om hur och i vilken form tjänstepensionsverksamhet kan bedrivas i framtiden och hur en lämplig reglering bör se ut. Men än så länge är det således oklart hur tjänstepensionsverksamhet ska regleras i framtiden, vilket potentiellt också kan få effekt på hur undantaget i EMIR ska tillämpas. Svensk Försäkring ser även oklarheter när det gäller institut enligt artikel 2.10 d) (se även ingressats 28). Här synes såväl tjänstepension (andra pelaren) som individuell pension (tredje pelaren) ingå och det oberoende av vilken typ av institut som tillhandahåller pensionen, under förutsättning att institutet är reglerat och står under tillsyn, enbart verkar på nationell nivå, erkänns enligt nationell lag och har som främsta syfte att tillhandahålla pensionsförmåner. Försäkringsbolagens pensionsverksamhet nämns särskilt i ingressats 28. Här anges som exempel ett krav på separat registerföring, liksom såvitt gäller tjänstepensionsverksamhet en särskild möjlighet för undantag när det gäller sådan tjänstepension som grundar sig på kollektivavtal. Sammantaget konstaterar Svensk Försäkring att undantagsmöjligheterna inte är lättolkade, inte minst mot bakgrund av den specifika svenska situationen. Med tanke på frågans vikt efterfrågar Svensk Försäkring därför klarlägganden i dessa delar. Samordningen med andra förslag Nu när försäkringsföretagens derivatanvändning helt eller delvis kommer att omfattas av kravet på central motpartsclearing i EMIR innebär det att företagen inlemmas i ett centralt system där nya motpartsrisker, legala och operativa risker måste hanteras. 8 Det finns därför skäl att beakta utvecklingen i närliggande förslag som tillsammans med EMIR kommer att påverka även försäkringsmarknaden. 6 SOU 2011:68 7 Fi2011/ Ett exempel är hur EU-kommissionen i sitt konsultationspapper Consultation on a possible recovery and resolution framework for financial institutions other than banks lyfter fram den ökade systemrisk som en riskkoncentration till centrala motparter innebär, vilket i sin tur innebär en ökad risk för de parter, exempelvis försäkringsföretag, som i och med den nya regleringen blir exponerade mot de 4 (6)

5 EMIR ingår i ett paket av flera rättsakter från EU som syftar till att reglera infrastrukturen för bl.a. derivathandel. Medan EMIR behandlar clearing är samtidigt nya regler för handel med derivatinstrument på väg att införas via den pågående översynen av direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID II, där de nya reglerna främst framgår i tillhörande förordning, MiFIR). Det förslaget slår fast ett krav på obligatorisk handel med derivat över reglerade marknadsplatser. Såvida det inte införs en motsvarande möjlighet till undantag som i EMIR kommer detta krav att direkt eller indirekt träffa även försäkringsföretagens derivathantering, med de ytterligare kostnader som det kan medföra. Svensk Försäkring lyfte fram bl.a. den frågan i sitt remissvar till Finansdepartementet avseende förslaget till MiFID II. Utgången av förhandlingarna om MiFID II är i skrivande stund oklar, men Svensk Försäkring vill i detta sammanhang erinra om vikten av samordning av undantagen. Till detta kommer att det även pågår förhandlingar kring en förordning om reglering av avveckling av värdepappersaffärer. Förslaget syftar till att säkerställa att avvecklingen sker på ett säkert och effektivt sätt. 9 Utanför regleringen av infrastrukturen för handel, clearing och avveckling fortsätter diskussionerna på EU-nivå vad gäller mellanmäns förfoganden över säkerheter. Det kommande förslaget till Securities Law Legislation (SLL) har försenats ett antal gånger, och kommissionen vill nu starta förnyade diskussioner kring bl.a. äganderätt till värdepapper och möjligheterna till återpantsättning ( rehypothecation, reuse ). Med tanke på den divergerande obligations- och sakrättsliga regleringen i olika länder och bristen på klara definitioner råder stor juridisk osäkerhet vid gränsöverskridande transaktioner. Som kommissionen själva konstaterar får detta även effekter på hur EMIR ska fungera. Det är naturligtvis av stor betydelse även för försäkringsföretagen att dessa problem kan lösas. En följd av de förändringar som beskrivs ovan och kommissionens i övrigt uttalade ambition att reglera alla återstående delar av finansmarknaden är att försäkringsföretagen och försäkringsmarknaden på ett mycket tydligare sätt än tidigare påverkas av de förändringar som sker på värdepappers- och bankområdet. Svensk Försäkring känner viss oro för att denna påverkan inte uppmärksammas tillräckligt, inte minst hur de olika förslagen kan inverka på försäkringsföretagens hantering av långa försäkringsåtaganden och motsvarande investeringsmöjligheter. 10 centrala motparterna. I papperet anger kommissionen även att hänsyn kommer att tas till det arbete som pågår inom IAIS (International Association of Insurance Supervisors) beträffande globalt systemviktiga försäkringsföretag (GSII). IAIS hänvisar till kriterier från FSB (Financial Stability Board), som i sin tur också framhåller interconnectedness som en viktig faktor för systemrisk. 9 KOM(2012) 73 slutlig ( CSDR ) 10 Det kan nämnas att kommissionen för tillfället arbetar med att ta fram en grönbok om långsiktiga investeringar. I grönboken avser kommissionen att, utöver resonemang kring samhällsbehovet av långsiktiga investeringar, även särskilt behandla olika regleringars påverkan på de institutionella investerarnas möjligheter att göra sådana investeringar. Här inkluderas bl.a. försäkringsbolag och pensionsfonder. 5 (6)

6