Förslag till åtgärder med anledning av Lavaldomen (SOU 2008:123)

Transkript

1 YTTRANDE Dnr 27/2009 Stockholm den 18 mars 2009 Arbetsmarknadsdepartementet Stockholm Dnr A2008/3541/ARM Förslag till åtgärder med anledning av Lavaldomen (SOU 2008:123) Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) har ombetts att avge ett remissyttrande över betänkandet SOU 2008:123, Förslag till åtgärder med anledning av Lavaldomen. Sammanfattning: Sieps anser att utredningens överväganden och förslag i huvudsak överensstämmer väl med EG-domstolens dom i Lavalmålet. Sieps anser dock att det finns en osäkerhet när det gäller möjligheten att utnyttja utstationeringsdirektivets undantag för ordre public. Det bör därför finnas en beredskap att försvara de ytterligare villkor som uppställs i den svenska utstationeringslagen i fråga om förenings- och förhandlingsfrihet. Vidare bör möjligheten att i svensk lagstiftning uppställa ytterligare undantag med hänvisning till ordre public inte alltför lättvindigt avfärdas. Sieps anser slutligen att det följer av kravet på transparens i EG-domstolens dom i Lavalmålet att kollektivavtal som ligger till grund för stridsåtgärder bör ha anmälts och gjorts tillgängliga hos Arbetsmiljöverket i förväg. Bakgrund Av utredningens beskrivning hur den svenska arbetsrätten har utformats inför och efter medlemskapet i EU kan konstateras att det från svensk sida hela tiden funnits en oro för att inträdet i EU skulle förändra konkurrensförutsättningarna på den svenska marknaden. Både den s.k. Lex Britannia och införlivandet av utstationeringsdirektivet präglas av en sådan hållning. Skälet till detta är att det inom EU finns medlemsländer med lägre löneläge och sämre arbetstagarskydd än vad som gäller i Sverige och att den fria rörligheten över gränserna därmed kan leda till s.k. social dumpning. Svenska institutet för europapolitiska studier Besöksadress: Svante Arrhenius väg 21 A Stockholms universitet, Frescati backe Stockholm Tfn: Org.nr Fax: info@sieps.se

2 Faran för social dumpning är naturligtvis ett uppmärksammat problem även i andra EU-länder och har lett till lösningar både i rättspraxis och i sekundärrätten. I Rush Portuguesa-målet anförde EG-domstolen sålunda, med anledning av den franska regeringens oro, att EG-fördraget inte hindrar att medlemsstaterna sträcker ut sin lagstiftning eller sina kollektivavtal till att gälla även de som tillfälligt arbetar inom landet (betänkandet, s. 107). Det bör uppmärksammas att EG-domstolens uttalande innebar ett viktigt ställningstagande, eftersom utgångspunkten är att det är ursprungslandets lag som ska tillämpas när tjänster tillhandahålls inom EU. Utstationeringsdirektivet, som gäller just villkor för tillfälliga tjänsteutövare, bör betraktas mot bakgrund av denna rättsutveckling. Genom direktivet infördes ett antal villkor som en medlemsstat får ställa upp trots att utgångspunkten alltså är att ursprungslandets lag gäller (artikel 3.1 i direktivet). Dessa villkor är följande. Längsta arbetstid och kortaste vilotid Minsta antalet betalda semesterdagar per år Minimilön, inbegripet övertidsersättning Villkor för att ställa arbetstagare till förfogande Säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen Skyddsåtgärder med hänsyn till arbets- och anställningsvillkor för gravida kvinnor och kvinnor som nyligen fött barn samt för barn och unga likabehandling av kvinnor och män. Utstationeringsdirektivet ska införlivas med medlemsländernas nationella rättsordningar och detta har skett i Sverige genom utstationeringslagen. Minimilön är dock en fråga som i Sverige regleras mellan arbetsmarknadens parter i kollektivavtal och omfattas därför inte av den svenska utstationeringslagen. Utstationeringsdirektivet har tolkats på olika sätt. Det har å ena sidan hävdats att det enbart utgör ett minimidirektiv och att det därför medger att medlemsstaterna uppställer ytterligare villkor på utländska arbetsgivare. Det har å andra sidan hävdats att det utgör en exklusiv uppräkning av de villkor som medlemsstaterna få uppställa i samband med utstationering (hårda kärnan). I Lavaldomen fastställde EG-domstolen att direktivet utgör både golv och tak. Det innehåller villkor som ska gälla för alla arbetstagare, men utgör också en begränsning av de villkor medlemsstaterna kan uppställa. Listan på villkor kan därför inte godtyckligt utökas av medlemsstaterna, utan ytterligare villkor kan bara uppställas med stöd av ordre public. Mot denna bakgrund underkände EG-domstolens den svenska ordningen. Det kollektivavtal som var aktuellt, Byggnadsavtalet, innehöll fler villkor än vad utstationeringsdirektivet medgav och de kunde inte anses vara grundade på ordre public. EG-domstolen anförde för övrigt att inga bestämmelser i avtal mellan arbetsmarknadens parter kan anses grunda sig på ordre public. För detta krävs inblandning av staten genom lagstiftning. Byggnadsavtalet var därtill komplext och svårt för utländska arbetsgivare att sätta sig in i. Den största oklarheten gällde kravet på viss minimilön, eftersom denna lönenivå inte framgick av byggnadsavtalet utan skulle förhandlas fram i varje enskild situation. Att lönen skulle förhandlas fram kunde inte accepteras mot bakgrund av principerna om transparens och förutsebarhet som har blivit allt viktigare i EG-domstolens rättspraxis. EG-domstolen framhöll att fackliga stridsåtgärder inte kunde anses vara 2

3 motiverade med hänsyn till skyddet av arbetstagare när stridsåtgärderna syftar till att förmå ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat att genomföra löneförhandlingar i ett nationellt sammanhang som kännetecknas av att det inte finns några bestämmelser, av något slag, som är tillräckligt preciserade och tillgängliga, så att det inte för ett sådant företag i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få kännedom om de skyldigheter i fråga om minimilön som åligger företaget (se punkt 110 i Lavaldomen). EG-domstolen underkände också den s.k. Lex Britannia som innebär att det är möjligt att genom fackliga stridsåtgärder undantränga utländska kollektivavtal utan hänsyn till deras innehåll. Utredningens förslag Mot denna bakgrund föreslår Lavalutredningen att: Endast villkor och krav som anges i utstationeringsdirektivet får genomdrivas mot arbetsgivare från andra medlemsstater. Undantag från denna regel är endast ordre public som tolkas mycket snävt. Villkor som ska genomdrivas måste vara klara och tydliga. Hänsyn måste tas till villkor som utstationerade arbetstagare redan är underkastade t.ex. i kollektivavtal i hemlandet. Villkor som ska genomdrivas måste följa av kollektivavtal som har slutits på central nivå och tillämpas allmänt i hela landet (rikstäckande branschavtal). Villkoren ska finnas tillgängliga hos det s.k. förbindelsekontoret (f.n. Arbetsmiljöverket) som också ska ha en mer aktiv roll i att upplysa utländska arbetsgivare om vilka villkor som gäller i Sverige. Endast miniminivå får krävas genom stridsåtgärder. När det gäller miniminivån i fråga om lön ska denna fastställas mellan arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer i samråd. Utredningens förslag ligger väl i linje med EG-domstolens resonemang och den rättsutveckling som har ägt rum på EU-nivå. Sieps vill emellertid framföra två omständigheter som bör beaktas. Särskilt om ordre public Enligt artikel 3.10 första strecksatsen i utstationeringsdirektivet har medlemsstaterna rätt, med iakttagande av EG-fördraget, att på ett icke-diskriminerande sätt ålägga företag som utstationerar arbetstagare på deras territorium att iaktta arbets- och anställningsvillkor som rör andra frågor än dem som avses i artikel 3.1 första stycket, i den mån det är fråga om bestämmelser som rör ordre public. I Lavalmålet angavs som framgått att de omtvistade bestämmelserna i Byggnadsavtalet inte kunde anses som bestämmelser som rör ordre public eftersom de hade tillkommit genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter som inte är offentligrättsliga organ. I målet Kommissionen mot Luxemburg (C-319/06) preciserade EG-domstolen att undantaget för ordre public bara kan åberopas då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. Den medlemsstat som berörs måste vidare göra det möjligt för domstolen att bedöma om 3

4 de aktuella åtgärderna är nödvändiga och proportionerliga i förhållande till målet att skydda ordre public. I 7 utstationeringslagen föreskrivs att vid utstationering gäller i fråga om föreningsrätt och förhandlingsrätt 7 och 8 respektive 10 medbestämmandelagen. Enligt lagens förarbeten (prop. 1998/99: 90 s. 29 f) ansågs dessa bestämmelser röra ordre public och därmed kunna gälla även för utländska, utstationerande företag trots att bestämmelserna inte omfattas av utstationeringsdirektivets hårda kärna. Denna uppfattning delas av utredningen (s. 282). Utredningen har dock inte funnit någon ytterligare bestämmelse i svensk rätt om anställnings- och arbetsvillkor som rör ordre public i den mening som avses i artikel 3.10 första strecksatsen i utstationeringsdirektivet och föreslår därför att Sverige inte använder sig av möjligheten enligt denna bestämmelse på annat sätt än vad som gjorts i 7 utstationeringslagen beträffande föreningsfrihet och förhandlingsrätt (s. 287). Sieps har ingen anledning att invända mot denna bedömning men vill samtidigt understryka att det i högsta grad är oklart vad som är ordre public enligt utstationeringsdirektivet. Enligt EG-domstolen kan som nämnts ovan undantaget för ordre public med framgång åberopas enbart då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. De skäl som en medlemsstat kan åberopa ska vidare åtföljas av en bedömning av lämpligheten och proportionaliteten av den inskränkande åtgärd som denna stat har vidtagit samt närmare uppgifter till stöd för dess argument. Det bör därför finnas en beredskap för att argumentera för detta när det gäller bestämmelserna i 7 utstationeringslagen. På motsvarande sätt bör inte möjligheten att hävda ordre public alltför lättvindigt avfärdas om det finns starka skäl att argumentera för detta. Innebörden av ordre public kan antas bli föremål för fortsatta uttolkningar i rättspraxis. I det ovannämnda målet mellan kommissionen och Luxemburg hade inte Luxemburg ens försökt motivera de ytterligare villkor som uppställdes på detta sätt. Målet ger därför inte någon tydlig vägledning om vilka skäl som skulle kunna accepteras av EG-domstolen. Eftersom kollektivavtalsvillkor enligt EG-domstolen inte kan anses som ordre public krävs dock som framgått stöd i lag för att det ska vara möjligt att genomdriva ytterligare villkor än de som framgår av utstationeringsdirektivet. Särskilt om transparens Utredningen fäster stor vikt vid kravet på transparens och anger att alla avtalsvillkor inklusive minimilön måsta vara klart och tydligt avfattade om det ska vara möjligt att genom stridsåtgärder genomdriva villkoren. Utredningen föreslår också att villkor enligt kollektivavtal som en facklig organisation, ytterst med stöd av stridsåtgärder, avser att genomdriva mot en arbetsgivare som är etablerad i ett annat EES-land av arbetstagarorganisationen ska ges in till Arbetsmiljöverket (s. 328). Enligt utredningen bör dock ingen sanktion kopplas till den föreslagna bestämmelsen. Det faktum att en facklig organisation inte har gett in de villkor man framställer mot en utstationerande arbetsgivare från ett annat medlemsland skulle därför inte påverka bedömningen av en eventuell stridsåtgärds olovlighet eller på annan grund medföra skadeståndsansvar (s. 329). Sieps är tveksamt till om detta är i överensstämmelse med Lavaldomen. Det är att märka att situationen i Sverige när en arbetstagarorganisation genomdriver ett kollektivavtal mot en arbetsgivare i annat EES-land är jämförbar med genomdrivandet av lagreglerade krav i många andra länder. Det tycks mot denna 4

5 bakgrund inte vara överdrivit att med hänsyn till kraven på transparens och förutsebarhet kräva att ett kollektivavtal som ska kunna ligga till grund för stridsåtgärder måste ha givits in till Arbetsmiljöverket i förväg så att arbetsgivaren har haft rimliga möjligheter att ta del av villkoren. Sieps anser därför en förhandsanmälan av villkoren bör vara en förutsättning för att vidta stridsåtgärder. Framtid Som framförs på flera håll i utredningen förutsätter den valda lösningen att arbetsmarknadens parter tar ansvar för att det svenska systemet i praktiken fungerar i överensstämmelse med EG-rättens krav. Om parterna inte lyckas med detta måste andra metoder tillgripas som lämnar mindre utrymme för parterna att själva bestämma över villkoren på arbetsmarknaden. Samtidigt bör påpekas att EG-domstolens dom i Lavalmålet naturligtvis inte innebär ett slut på debatten om hur intresset av fri rörlighet ska vägas mot skyddet för arbetstagarnas sociala rättigheter. Om den lösning som utredningen har lagt fram upplevs problematisk i praktiken kan frågan drivas mer aktivt av Sverige på EU-nivå än som hittills skett. I detta avseende är utredningens redogörelse för lönebildningssystem i andra EES-stater (kap. 8) och redovisningen av regler om utstationering i andra EES-stater (avsnitt 9.3) av särskilt intresse. Om det ska argumenteras för förändringar av regelverket på EU-nivå är det viktigt att ta hänsyn till de likheter och skillnader som finns mellan medlemsländerna i detta avseende. I detta ärende har Anna Stellinger beslutat. Jörgen Hettne har varit föredragande. Anna Stellinger Direktör 5