Revisionsrapport Granskning av tekniska nämndens samt barn- och utbildningsnämndens upphandlingar Ängelholms kommun Alf Wahlgren, certifierad kommunal revisor November 2012
Innehållsförteckning 1 Inledning 2 1.1 Bakgrund och revisionskriterier 2 1.2 Avgränsning och revisionsmetod 3 2 Lag och policy upphandling 3 2.1 Lagen om offentlig upphandling, LOU 3 2.2 Kommunens inköps- och upphandlingspolicy 5 3 Granskningsresultat 6 3.1 Tekniska nämnden 6 3.1.1 Centrumprojektet etapp 2 6 3.1.2 Bedömning 7 3.1.3 Grus- och stenmaterial samt transport av material 7 3.1.4 Bedömning 8 3.1.5 Markanläggning i Munka Ljungby 9 3.1.6 Bedömning 10 3.2 Barn- och utbildningsnämnden 10 3.2.1 Upphandling av En dator per elev i Ängelholm 10 3.2.2 Bedömning 12 3.3 Undervisningsmaterial Ängelholms Hår-akademi 12 3.3.1 Hårakademins inköp av undervisningsmaterial 2007-2011 14 3.3.2 Bedömning 14 3.4 Undervisningsmaterial Friskvårdspro-grammet 15 3.4.1 Bedömning 15 3.5 Undervisningsmaterial Bygg- och anläggningsprogrammet 16 3.5.1 Bedömning 17 4 Sammanfattande bedömningar 18 1
1 Inledning 1.1 Bakgrund och revisionskriterier Under 2009 genomförde kommunrevisionen en granskning av fem upphandlingar som tekniska nämnden gjort. Granskningen visade bland annat att ingen av upphandlingarna var fullt ut ändamålsenligt genomförda utifrån lagstiftning och kommunens upphandlingspolicy Ej heller bedömdes upphandlingarna vara ändamålsenligt genomförda utifrån tekniska nämnden regler för delegation då granskningen visade att tekniska nämnden brustit i efterlevnaden av sina egna regler. Granskningen visade också att det rådde oklarhet kring vem som är behörig avtalstecknare på tekniska kontoret. Mot bakgrund av den kritik som framkom i granskningen vill kommunrevisionen följa upp om förbättringar har skett vad gäller tekniska nämndens upphandlingsverksamhet. Kommunrevisionen vill även inkludera barn- och utbildningsnämnden i denna granskning med hänvisning till väsentlighet- och risk. Revisionsfråga Är tekniska nämndens och barn- och utbildningsnämndens upphandlingar ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy? Kontrollmål Upphandlingen granskas utifrån följande moment som normalt ingår i upphandlingsprocessen: Inköpsbeslut Förfrågningsunderlag Upphandlingsform Avtalsform Anbudsöppning/protokoll Anbudsutvärdering Tilldelningsbeslut Avtalstecknande 2
1.2 Avgränsning och revisionsmetod Insamling och genomläsning av upphandlingsunderlag och upphandlingspolicy. Granskningen kompletteras genom intervju med ansvariga för upphandlingarna. Granskningen av upphandlingar inom tekniska nämnden avgränsas till att avse upphandling av grus- och stenmaterial samt transport av materialet, Centrumprojektet etapp 2 och Markanläggning i Munka Ljungby. Inom barn- och utbildningsnämnden avgränsas granskningen till att avse upphandling av elevdatorer och upphandling av undervisningsmaterial på frisörutbildningen, byggprogrammet samt friskvårdslinjen. Intervjuer har genomförts med en lärare på respektive granskad utbildningslinje. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 2 Lag och policy upphandling 2.1 Lagen om offentlig upphandling, LOU Ängelholms kommun omfattas av regelverket för offentlig upphandling. Regelverket är förfaranderegler vid upphandlande myndigheters anskaffning av varor, tjänster eller entreprenader. LOU har sedan den 1 januari 2008 ersatts av två lagar: lag (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) för upphandling av varor, tjänster/entreprenader och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. (försörjningslagen) för upphandling inom försörjningssektorerna. Enligt övergångsbestämmelserna skall reglerna tillämpas på upphandlingar som har påbörjats efter upphandlingslagarnas ikraftträdande. Reglerna har sålunda ingen retroaktiv verkan. Reglerna bygger i huvudsak på de obligatoriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om ramavtal inom den klassiska sektorn. Reglerna innehåller förhöjda tröskelvärden. De nya tröskelvärdena har fastställts i kommissionens förordning (EU) nr 1215/2011 och gäller i två år 1.1.2012-31.12.2013. Byggentreprenader Varor och tjänster (försörjningssektorn 1 ) Varor och tjänster (kommuner, landsting) 5 000 000 euro 400 000 euro 200 000 euro Vid upphandling över tröskelvärdena finns följande upphandlingsformer: 1 Avser upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). 3
Öppet förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud Selektivt förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten att delta får lämna anbud. Förhandlat förfarande, varmed avses ett förfarande där den upphandlande myndigheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Under tröskelvärdena förekommer tre former av upphandling, förenklat förfarande (förenklad upphandling), urvalsupphandling och direktupphandling. Med förenklat förfarandet avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Det innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. Med urvalsupphandling avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Även urvalsupphandling innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och förfrågningsunderlag. Med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på anbud. Direktupphandling får endast användas om kontraktets värde uppgår till högst 15 procent av tröskelvärdet eller om det finns synnerliga skäl, såsom brådska som beror på omständigheter som inte kunnat förutses och som inte beror på den upphandlande enheten. Det ankommer på den upphandlande myndigheten att vid behov fastställa riktlinjer för användningen av direktupphandling. Den största materiella skillnaden i den nya lagstiftningen i förhållande till tidigare är införandet av tydliga regler för upphandling och avrop av ramavtal. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. De nya reglerna gäller inte retroaktivt, d v s påverkar inte sedan tidigare ingångna ramavtal eller avrop på dessa. De nya reglerna skall således tillämpas på ramavtalsupphandlingar och avrop på desamma som påbörjats efter de nya reglernas ikraftträdande. Vid upphandling av ramavtal kan den upphandlande myndigheten välja mellan tre alternativa metoder: 1. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med en leverantör. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas. Avsteg från ramavtalets avtalsvillkor får således inte ske. 4
2. Om ett ramavtal ingås med flera leverantörer ska dessa, om kontraktets värde överstiger tröskelvärdena, vara minst tre, under förutsättning att det finns minst tre leverantörer som uppfyller kraven. För upphandlingar under tröskelvärdena och för B-tjänster 2 finns inget krav på minst tre antagna leverantörer. Avrop skall ske från ramavtalsleverantörerna enligt i ramavtalet fastställd rangordning, från i första hand den leverantör som har lämnats det bästa anbudet på grundval av de villkor som angetts i ramavtalet. Det står således inte den upphandlande myndigheten att vid avrop fritt välja någon av ramavtalsleverantörerna, utan avrop skall ske enligt den i ramavtalet angivna rangordningen. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas och någon förnyad inbjudan att lämna anbud skall inte göras. 3. Att vid upphandling över tröskelvärdet teckna ramavtal, där inte samtliga avtalsvillkor är fastställda, med minst tre leverantörer. Avrop skall ske genom att ramavtalsleverantörerna inbjuds att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som angetts för detta i ramavtalet, s.k. förnyad konkurrensutsättning. Valet av metod skall framgå av förfrågningsunderlaget och tillämpas under såväl upphandlingens genomförande som under den efterföljande avtalsperioden. Det är sålunda inte tillåtet att vid avrop tillämpa annat förfarande än vad som följer av den metod som valdes då ramavtalsupphandlingen påbörjades. För upphandlingar som påbörjats efter den 15 juli 2010 gäller nya regler i upphandlingslagstiftningen: Lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. De nya reglerna avser bland annat införandet av en så kallad avtalsspärr, införande av upphandlingsskadeavgift, fasta beloppsgränser för direktupphandling samt möjlighet att ogiltigförklara ingångna avtal. 2.2 Kommunens inköps- och upphandlingspolicy Den 11 februari 2011 fastställde kommunfullmäktige kommunens inköps- och upphandlingspolicy 3. Lagen om offentlig upphandling och policyn ska ligga till grund för Ängelholms kommuns inköp och upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader samt för leasing, hyra och hyrköp förutom lokalförhyrning. Kommunens samtliga nämnder och styrelse omfattas av policyn. I policyns avsnitt om ansvarfördelning framgår det att kommunstyrelsen ansvarar för uppföljning av upphandlingspolicyn. Kommunstyrelsen har delegerat det operativa ansvaret för upphandlingsverksamheten till centrala upphandlingsenheten på ekonomi- och personalenheten. För närvarande utgörs upphandlingsenheten av 1,0 inköpschef samt 2,0 upphandlare/jurist. 2 Tjänster delas in i A- och B-tjänster. Anledningen till uppdelningen av tjänsterna är att A-tjänsterna anses vara mer lämpade för internationell konkurrens. B-tjänster avser t.ex. juridiska tjänster och hälso- och sjukvårdtjänster. 3 Efter granskningens genomförande har kommunfullmäktige den 22 oktober beslutat anta en revidering av policyn. Revideringen avser bland annat förtydligande av roller och ansvar. 5
Upphandlingsenhetens roll är bland annat att vara kommunens allmänna expertfunktion på upphandling och samordna och genomföra förvaltningsgemensamma varu- och tjänsteupphandlingar. Enheten ska också informera och erbjuda utbildning till ansvariga inom förvaltningarna, fungera som konsult till förvaltningar och bistå de kommunala bolagen med hjälp vid behov. Utöver det ska upphandlingsenheten leda kommunens upphandlingsgrupp. Upphandlingar som inte täcks av förvaltningsövergripande avtal ansvarar varje nämnd/styrelse och förvaltningschef för. Ansvaret följer verksamhetsansvaret enligt respektive nämnds delegationsordning. Direktupphandlingar enligt kommunens delegation handläggs av respektive förvaltning. Av policyn framgår att direktupphandling används när det samlade behovet i kommunen av inköp av en viss vara eller tjänst understiger 15 % av gällande tröskelvärde för varor och tjänster i LOU (cirka 284 631 kr) respektive LUF (cirka 569 262 kr). Kommunens upphandlingsgrupp består av representanter från alla förvaltningarna och det är respektive förvaltningschefen som utser representant. I policyn anges att upphandlingsgruppen bland annat ska verka som ett samordnande organ för kommunens förvaltningar och bolag och vid behov initiera nya avtal/ramavtal på varor och tjänster. Vidare ska gruppen bevaka att kommunens upphandlingar sker i enlighet med gällande lagar och kommunens upphandlingspolicy. Kommunövergripande upphandlingar fördelas efter samråd mellan upphandlingsenheten och upphandlingsgruppen. 3 Granskningsresultat 3.1 Tekniska nämnden 3.1.1 Centrumprojektet etapp 2 I februari 2012 beslutade kommunstyrelsen att ge Centrumgruppen i uppdrag att projektera och genomföra etapp 2 under åren 2012 2013. Etapp 2 skulle omfatta Storgatan mellan Stortorget och Stadsparken och den 24 maj beslutade tekniska nämnden att tekniska nämndens ordförande bemyndigas att signera tilldelningsbeslut för entreprenaden samt att teckna avtal med vald entreprenör. Upphandlingen avsåg ombyggnad av befintliga gator och förändrad möblering av gatorna i centrala Ängelholm samt om- och nybyggnad av va-ledningar. I upphandlingen tillämpades förenklat förfarande d v s upphandling under tröskelvärdet. Anbudsprövning skulle ske i fyra steg: 6
A. Prövning av att anbudsgivare uppfyller formella leverantörskrav. B. Prövning av att anbudsgivare uppfyller ekonomiska kvalificeringskrav. C. Prövning av att anbudsgivare uppfyller kraven för teknisk förmåga. D. Utvärdering av kvarvarande anbud. Anbudsgivarna måste uppfylla kraven i steg A-C för att gå vidare till utvärdering. I förfrågningsunderlaget anges att det anbud som kommer att antas är det som har lägst anbudssumma. Enligt det upprättade öppningsprotokollet förelåg det anbud från tre anbudsgivare vid anbudstidens utgång. De inkomna anbuden var från Mesta Sverige AB, Anläggning & Kabel Entreprenad i Malmö AB samt NCC Construction Sverige AB. Av den genomförda anbudsprövningen framgår det att en anbudsgivare inte uppfyllde samtliga krav och därför inte gick vidare till utvärdering. Lägst anbudssumma (12 950 000 kr) hade anbudet från Anläggning & Kabel Entreprenad i Malmö AB som också tilldelades entreprenaden. Det andra utvärderade anbudet var på 15 846 000 kr. 3.1.2 Bedömning Vi noterar att tiden från beslut om upphandling till beslut om tilldelning har varit relativt kort och med tanke på upphandlingens storlek och alla de moment som normalt ingår i en upphandling så anser vi att tekniska nämndens tidsram för den genomförda upphandlingen har varit väl snäv. I övrigt bedömer vi, utifrån genomförd revision enligt granskningens uppsatta kontrollmål, att entreprenadupphandlingen av Centrumprojektet etapp 2 har skett i enlighet med gällande lagstiftning samt kommunens inköps- och upphandlingspolicy. 3.1.3 Grus- och stenmaterial samt transport av material Den 17 februari 2011 beslutade tekniska nämnden att ge tekniska kontoret i uppdrag att genomföra en upphandling av ramavtal avseende grus- och stenmaterial. Vidare beslutades att bemyndiga tekniska nämndens ordförande att efter samråd med 1:e vice ordförande och 2:e vice ordförande besluta om antagande av leverantör. Av förfrågningsunderlaget framgår det att upphandlingen avsåg ett ramavtal omfattande leverans av sten- och grusmaterial till olika områden inom Ängelholms kommun samt avhämtat material av kommunens egna/inhyrda lastbilar. Lastning skulle ingå i priset. Ramavtalet gällde två år med möjlighet till förlängning med maximalt 1+1 år och skulle omfatta minst tre leverantörer om så många leverantörer uppfyllde kraven. 7
Fördelningen mellan leverantörerna skulle utgå från att den leverantör som lämnat bästa anbudet tillfrågas först därefter tillfrågas näst bästa leverantör o s v. Enligt förfrågningsunderlaget skulle upphandlingen genomföras som en öppen upphandling och inga förhandlingar skulle medges. Anbudsprövning skulle ske i tre steg: kvalificering av anbudsgivare, kvalificering av anbud samt anbudsutvärdering. Bara de anbud som klarade steg 1 och 2 skulle gå vidare till utvärdering. I utvärderingsfasen (steg 3) skulle prövas vilket anbud som på ettårsbasis hade det kostnadsmässigt lägsta anbudet. Hur beräkning av lägsta anbudssumma skulle gå till framgår av förfrågningsunderlaget. Vid anbudstidens utgång hade anbud från tre leverantörer inkommit; Skanska Asfalt & Betong, Johansson Grus & Mark Entreprenad AB och Swerock AB. Vid anbudsprövningen befanns anbuden ej uppfylla samtliga krav. Det föranledde gatuchefen att besluta om att övergå till ett förhandlat förfarande. I ett brev med rubriken: Beslut att övergå till förhandlat förfarande vad gäller upphandling av grus- och stenmaterial samt transport av materialet skriver gatuchefen: Vid utvärdering har alla anbudsgivare befunnits uppfylla kraven på leverantör. Dock har alla anbud uppvisat brister i kravuppfyllelse i övrigt. Ängelholms kommun, Tekniska kontoret, har därför beslutat att i enlighet med LOU 4:5 p 1 övergå till ett förhandlat förfarande. Detta innebär att samtliga anbudsgivare ges möjlighet att inkomma med kompletterande anbudsuppgifter i syfte att säkerställa att den upphandlande myndighetens krav kan tillgodoses. Var och en kommer att tillställas ett skriftligt förhandlingsunderlag där man ombeds att rätta sitt anbud så att det uppfyller kraven. Samtliga anbudsgivare erhöll ett brev där det framgår att prisbilagan ej varit komplett ifylld och därför uppmanades att fylla i samtliga efterfrågade â-priser i en bifogad prisbilaga. Vid den andra anbudsutvärderingen konstaterades att alla leverantörer nu uppfyllde samtliga krav och att anbudet från Johansson grus skulle rankas som 1:a, Skanska som 2.a och Swerock som 3:a. Den 25 augusti 2011 beslutade tekniska nämndens ordförande att anta anbudsgivare nr 1,2 och 3 enligt utvärderingsprotokoll och tilldelningsbeslut. 3.1.4 Bedömning Ramavtalsupphandlingen av grus etc. genomfördes ursprungligen som en öppen upphandling eller genom öppet förfarande. Det innebär ett förfarande där upphandlingen annonseras och att alla leverantörer får lämna anbud. Då samtliga anbud var ofullständiga kunde tekniska kontoret valt att förkasta samtliga anbud 8
och gjort om hela upphandlingen. I stället valde de på inrådan av upphandlingsenhetens jurist att övergå till ett förhandlat förfarande med hänvisning till LOU 4:5 p 1. Ett förhandlat förfarande innebär att den upphandlande myndigheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Av LOU 4:5 p 1 framgår: En upphandlande myndighet får använda förhandlat förfarande utan föregående annonsering vid tilldelning av kontrakt som avser byggentreprenader, varor och tjänster om 1. det vid ett öppet eller selektivt förfarande inte lämnats några anbudsansökningar eller inte lämnats några anbud eller inte lämnats några lämpliga anbud och de ursprungliga villkoren för kontraktet inte ändrats väsentligt Av lagtexten kan vi se att kriterierna för att tillämpa paragrafen är uppfyllda d v s det har vid ett öppet förfarande inte inkommit några lämpliga anbud. Vi anser därför att tekniska kontoret och upphandlingsenheten hanterat den uppkomna situationen på ett för alla parter korrekt sätt. Utifrån genomförd revision enligt granskningens uppsatta kontrollmål bedömer vi att ramavtalsupphandlingen av grus- och stenmaterial har skett i enlighet med gällande lagstiftning samt kommunens inköps- och upphandlingspolicy. 3.1.5 Markanläggning i Munka Ljungby Hösten 2008 genomförde tekniska kontoret en upphandling av markarbeten i samband med ombyggnad av befintligt parkområde i Munka Ljungby. Av förfrågningsunderlaget framgår det att upphandlingen genomfördes som en förenklad upphandling d v s under tröskelvärdet. Anbudsprövning skulle ske i tre faser: uteslutningsfas, kvalificeringsfas och utvärderingsfas. Anbud med det ekonomiskt mest fördelaktiga priset skulle komma att antas. I utvärderingsfasen skulle poäng användas och det anbud som hade lägst pris skulle ges 85 poäng. Övriga anbud skulle få avdrag från maxpoäng utifrån den procentuella skillnaden mellan respektive anbud och lägsta anbud. Vidare skulle sammanlag maximalt 15 poäng ges för tillämpning av kvalitets- och miljöledningssystem plus referenser. Även här kunde procentuella avdrag från maxpoäng göras utifrån en bedömningsskala: Dåligt (0 % ), Medel (40 %), Bra (80 %) och Utmärkt (100 %). I anslutning till redovisningen i förfrågningsunderlaget av poängberäkningen anges det att det anbud som är det mest ekonomiskt fördelaktiga kommer att antas. I öppningsprotokollet står det att anbud inkommit från tre anbudsgivare: Tommy Nordberghs Maskin o Transport AB, ISS Facility Service AB samt P.A.R.K. i Syd AB. Enligt den upprättade anbudsutvärderingen uppfyller samtliga anbudsgivare de uppställda uteslutnings- och kvalificeringskriterierna. Lägst anbudspris lämnade P.A.R.K. i Syd AB med 379 000 kr och fick därmed maximala 85 poäng. Däremot fick de avdrag för tillämpning av kvalitets- och miljöledningssystem och erhöll 9 av 9
maximala 15 poäng. Sammanlagt gavs P.A.R.K. i Syd AB 94 poäng och tilldelades uppdraget. ISS Facility Service AB erhöll maxpoäng (15) för tillämpning av kvalitets- och miljöledningssystem plus referenser samt 60 poäng för priset (490 000 kr) och därmed totalt 75 poäng. Tommy Nordberghs Maskin o Transport AB fick 70 poäng för priset (444 200 kr) och 5 poäng för tillämpning av kvalitets- och miljöledningssystem plus referenser. 3.1.6 Bedömning Det framgår inte tydligt i förfrågningsunderlaget på vilka grunder som anbud skulle antas. På ett ställe anges att det anbud med det ekonomiskt mest fördelaktiga pris kommer att antas. På ett annat ställe anges att det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga kommer att antas. Det framgår heller inte vilken funktion poängsättningen kommer att ges vid utvärderingen. Om utvärderingen till exempel hade utfallit så att en anbudsgivare med högre pris erhållit högre totalpoäng än anbudsgivaren med lägsta pris; vilket anbud hade då antagits? I den här upphandlingen var det så stor skillnad i pris att det aldrig blev aktuellt att ta ställning till om det var lägsta pris eller högsta poäng som skulle gälla. För att undvika en sådan situation är det därför viktigt att förfrågningsunderlaget innehåller tydliga anvisningar för hur anbuden kommer att utvärderas och på vilka grunder den upphandlande myndigheten kommer att anta anbud. I övrigt bedömer vi att upphandlingen av markanläggning i Munka Ljungby har skett i enlighet med gällande lagstiftning samt kommunens inköps- och upphandlingspolicy. 3.2 Barn- och utbildningsnämnden 3.2.1 Upphandling av En dator per elev i Ängelholm Inom ramen för projektet: En dator per elev i Ängelholm beslutade barn- och utbildningsnämnden 2011-09-08 om förslag till budget 2012 och flerårsplan 2013-2014 samt IT-plan för BUN. Av beslutsprotokollets 97 framgår följande: Ärendebeskrivning Förvaltningen har tagit fram underlag för IT-utveckling genom satsningen en dator per elev. Investeringen löper över planåren 2012 2014. Datorer kommer att köpas in till två årskurser varje budgetår. Detta innebär att elever i årskurs 1 och 4, varje år från 2012 2014 utrustas med var sin dator. Efter tre år är alla elever från årskurs 1 6 utrustade med datorer. Investeringskostnaden för respektive budgetår beräknas till 4 200 tkr. En dator per elev för elever i högre årskurs 7 9 samt gymnasiestuderande löper parallellt, men föreslås ske genom leasing av datorer. Denna kostnad belastar då driftbudgeten. Beslutsunderlag 10
Förvaltningens tjänsteskrivelse 2011-08-02 Förslag till budget 2012 - IT-plan för BUN, inklusive bilaga IT-plan för barn- och utbildningsnämnden Bilaga BUN AU 75 Arbetsutskottet lämnade den 18 augusti 2011 förslag till beslut (BUNAU 75). Beslut Barn- och utbildningsnämnden beslutar att godkänna IT-plan för BUN 2012 och planåren 2013-2014 enligt förvaltningens förslag. Upphandlingen omfattade en helhetslösning av projektet En dator per elev i Ängelholm uppdelat i två delar (del 1 årskurs 1-6 och del 2 årskurs 7-gymnasiet år 3). Helhetslösningen innefattade komplett leverans av utbildning och stöd, föreläsningar, administration, service och support och inköp/leasing av hård- och mjukvara. Upphandlingen gjordes genom öppet förfarande (över tröskelvärdet) och avsåg ett ramavtal som skulle löpa över tre år med möjlighet till ett års förlängning. Prövning av anbud skulle göras i två steg där steg 1 innebar att samtliga skall-krav skulle vara uppfyllda för att komma vidare till steg 2; utvärdering. Det anbud som bedömdes vara ekonomiskt mest fördelaktigt med hänsyn till de i förfrågningsunderlaget angivna utvärderingskriterierna skulle antas. Om flera anbud uppnådde lika värde skulle beställaren genom lottdragning utse vilket anbud som skulle antas. Utvärderingskriterierna beskrivs i ett eget kapitel i förfrågningsunderlaget där det framgår att anbuden skulle utvärderas utifrån: 1. Pedagogiskt stöd och Utvärdering pedagogiskt stöd kommer att bedömas utifrån den skriftlig presentation som Anbudsgivare lämnar in i sitt anbud i relation till utvärderingskriterierna. 2. Pris pedagogiskt innehåll, utifrån de av Anbudsgivarens offererade priser i prismall. 3. Pris teknik, det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, utifrån de av Anbudsgivarens offererade priser i prismall. Vid utvärderingen skulle en metod tillämpas som innebär att kriterierna utöver pris åsätts ett ekonomiskt värde. Metoden innebär att erhållet betyg på kriterierna genererar ett tillkommande belastningsvärde på anbudspriset som tillsammans med pris för IT-utrustning blir utvärderingspriset (anbudspris + tillfört belastningsvärde = utvärderingspris). Belastningsvärdet uppgick till totalt 16 800 000 kr fördelat på kriterierna Pedagogiskt stöd (13 440 000 kr) och Utvärdering pedagogiskt stöd (3 360 000 kr). Avgörande för hur stort belastningsvärde en anbudsgivare kunde erhålla i 11
respektive del skulle avgöras genom bedömning av anbudsgivarens beskrivning av utvärderingskategorierna Pedagogiskt stöd och Utvärdering pedagogiskt stöd. Bedömningen skulle göras genom att varje individuell deltagare i bedömningsgruppen (projektsamordnare, IKT-utvecklare, IT-chef samt upphandlare i kommunen) gav kriterierna poäng utifrån en skala på 0-4 poäng, där noll ger maximalt belastningsvärde och 4 inget belastningsvärde. Av förfrågningsunderlaget framgår det: att medianvärdet för varje enskild del i kvalitetskriterierna får ej understiga värdet 1 vilket innebär att Anbudsgivare som i någon del får lägre medianpoäng blir utesluten. Det anbud som, efter utvärdering, erhållit lägsta jämförelsepris skulle antas. Vid anbudstidens utgång förelåg anbud från två leverantörer; Linfre Education AB och Atea Sverige AB. Anbudet från Atea Sverige AB var initialt lägst (31 999 415 kr) men som efter anbudsutvärderingen fick så mycket pålägg att utvärderingspriset hamnade högre än Linfre Education AB (33 215 640 kr) som tilldelades uppdraget. Skillnaden i anbud före utvärderingen var ca 1,2 mnkr och efter utvärdering ca 2,1 mnkr. 3.2.2 Bedömning Utifrån genomförd revision enligt granskningens uppsatta kontrollmål bedömer vi att upphandlingen av En dator per elev i Ängelholm har skett i enlighet med gällande lagstiftning samt kommunens inköps- och upphandlingspolicy. 3.3 Undervisningsmaterial Ängelholms Hårakademi Inom Hantverksprogrammet på Ängelholms gymnasieskola ryms frisörutbildningen Ängelholms Hårakademi. På kommunens hemsida informeras det om utbildningen och där framgår bland annat följande: Vårt samarbete med Loreal/Kerastase är unikt för Sverige. Kerastase utbildar våra elever till hårterapeuter i ett nytt hårspa i våra lokaler. Sponsringsavtal 2007-2009 Samarbetet med Loreal/Kerastase manifesterades 2007 genom ett sponsringsavtal. Avtalet som har rubriken: Sponsringsavtal 2007 innebär att Ängelholms Gymnasieskolas Hantverk/Frisörprogram och L Oréal Sverige AB avser att samverka i ett utbildningskoncept riktat mot Hårterapeut och Kerastase SPA. I avtalet står det att samarbetet ska främja elevernas metodkunskap i ett expanderande branschkoncept genom en optimal kombination av båda parters resurser och erfarenheter. Vidare ska parterna gemensamt verka för marknadsföring av utbildningskonceptet genom exempelvis kundaktiviteter och exponering. 12
Under punkten 2 i avtalet med rubriken Utbildning anges att Ängelholms gymnasieskola i egenskap av huvudman ensamt äger beslutanderätt om kursernas definitiva utformning. Här avtalas också att lärarna erbjuds gratis fortbildning (i mån av kurser och platser) i de olika kategorierna som de ansvarar för så som färg, permanent, klipp, uppsättning samt produktutbildningar. Avtalet gällde till och med den 31 december 2009 och är undertecknat av förre rektorn för hantverksprogrammet och företrädare för L Oréal Professionnel/ Kérastase. Sponsringsavtalet anmäldes till barn- och utbildningsnämnden som ett delegationsbeslut av gymnasiechefen. Avtalet har inte tillkommit genom upphandling utan blev, enligt uppgift från förre rektorn, resultatet av att Kérastase på eget initiativ erbjöd sig att sponsra frisörprogrammet med anläggning för hår-spa, utbildning och studiebesök för eleverna. Beslut om att acceptera erbjudandet togs, enligt förre rektorn, först efter samråd med och klartecken från kommunjurist, inköpsenhet, förvaltningsledning samt programrådet för Hantverksprogrammet. Samarbetsavtal 2009 Innan sponsringsavtalet hade löpt ut undertecknade förre rektorn den 3 februari 2009 ett samarbetsavtal med Kérastase. Avtalet gällde året ut och innebar att Hårakademin på Ängelholms Gymnasieskola blev utsedd till återförsäljare av de produkter som marknadsförs under Kérastase. Hårakademin benämns K-partner i avtalet där avsnitt 2 reglerar K-partnerns skyldigheter i nio punkter. Bland annat skulle Hårakademin åta sig att erbjuda alla produkter i Kérastases försäljningssortiment, ta in alla lanseringar och erbjuda bästa skyltningsplats. Samarbetsavtal 2010 Den 14 december 2009 undertecknade förre rektorn ytterligare ett samarbetsavtal, denna gång med Wella AB genom Procter & Gamble AB. Samarbetsavtalet gällde till och med 2010-12-31 och skulle främja en win-win situation där våra varumärken kan stärkas för maximal effekt och lönsamhet. Hårakademin skulle enligt avtalet aktivera Wellas varumärken med hjälp av rabatter. Finansiellt avtal 2011 Den 23 mars 2011 undertecknade nuvarande rektor för Ängelholms gymnasieskola ett finansiellt avtal med Kérastase. Avtalet reglerade bonusar och rabatter vid inköp för över 160 000 kronor och är kopplat till ett huvudkontrakt. I huvudkontraktet, som tillika utgör ett standardkontrakt för hårsalonger, beviljar Kérastase Hårakademin rätten att använda deras produkter och utnämner akademin till godkänd hårvårdsspecialist för varumärket 13
3.3.1 Hårakademins inköp av undervisningsmaterial 2007-2011 I tabell 1 nedan redovisas de inköp som Hårakademin gjort under åren 2007 till 2011. Inköpen avser olika hårvårdsprodukter och verktyg från elva leverantörer. Tabell 1: Hårakademins uppköp 2007-2011 Produkt Leverantör År 2011 År 2010 År 2009 År 2008 År 2007 Färg Wella AB 5 940 40 906 129 849 Hårvårdsprodukter Procter&Gamble 13 635 29 327 Färg Persea 5 064 624 755 95 705 Hårvårdsprodukter Kerastase 223 910 99 365 11 919 Hårvårdsprodukter Cosmetique France* 42 500 196 203 134 089 146 013 Värmeverktyg GHD Sverige AB 3 837 13 249 20 331 Verktyg, schampo mm Frisörtjänst AB 59 622 10 095 41 678 Dockor, tekniskt u-matr Hårologi of Sweden 20 902 46 167 19 404 7 750 31 883 Saxar, balsam, folie mm Halmstad Hair 24 282 70 841 14 673 Engångshandskar Handisafe 2 502 1 695 2 940 467 Permanentvätskor LaPerle 4 127 1 952 14 330 Summa 333 599 275 196 336 547 354 915 288 274 Leverantören Procter & Gamble äger Wella AB. Cosmetique France var fram till 2011 moderbolag för märkena Kérastase och Loréal Professionnel. Det innebär att inköpen som är bokförda under Cosmetique France avser produkter från Kérastase och Loréal Professionnel. Från och med 2011 ingår Kérastase i L Oréal Sverige AB. Under 2011 utgjorde inköpen från Kérastase nästan 70 procent av det totala inköpet av undervisningsmaterial. Av tillhandahållen dokumentation framgår det att Hårakademin under åren 2009 till 2012 har tagit in prisuppgifter på saxar, borstar, väskor, kammar mm från Halmstad Hair, Frisörtjänst AB, Frisörexpo AB och Persea. För övriga leverantörer förekommer ingen dokumentation om inhämtande av prisuppgifter. 3.3.2 Bedömning När det gäller sponsring i skolan finns det för närvarande inga generella regler kring detta och Skolverket har inte tagit ställning i frågan. Däremot finns det en vägledning, med rubriken Sponsring i skolan, från 2004 som Konsumentverket tagit fram i samarbete med Skolverket och Kommunförbundet. Vägledningen kan användas för utarbetande av lokal policy för sponsring men någon lokal policy för skolorna i Ängelholm har inte utarbetats. I konsumentverkets vägledning anges några viktiga utgångspunkter för formulerandet av en policy och som bland annat rör kraven på sponsorerna, bedömningen av det pedagogiska värdet och skolans motprestation. I kraven på sponsorer bör en skola beakta om sponsrat material eller aktiviteter innehåller reklam eller annan aktiv marknadsföring. I bedömningen av det pedagogiska värdet bör skolan beakta att undervisningen inte är beroende av ett sponsrat material, utan det ska enbart fungera som ett komplement. Slutligen när det gäller skolans motprestation så framgår det av vägledningen att motprestationer 14
i form av inköp av bestämda varor och tjänster till skolan inte bör förekomma eftersom det ska upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling. Utifrån de olika avtalen mellan Kérastase och Ängelholms gymnasieskola kan vi konstatera att sponsringen eller samarbetet förutsatt reklam och aktiv marknadsföring. Vi kan också konstatera att delar av undervisningen varit beroende av produkterna i sponsringsavtalet. När det gäller motprestation så framgår det i ett av avtalen att det varit båda parters målsättning att Ängelholms gymnasieskola genom Hårakademin ska göra ett årligt mininettoinköp om 160 000 kronor. Dock uppger representant för Kérastase och medarbetare på Hårakademin att den delen av avtalet aldrig varit gällande och ej heller tillämpats. Mot bakgrund av gjorda iakttagelser bedömer vi att de ingångna avtalen med Kérastase och Proctor & Gamble inte varit förenliga med den vägledning avseende sponsring i skolan som Konsumentverket tagit fram i samarbete med Skolverket och Kommunförbundet. Det har inneburit att skolans roll som opartisk förmedlare i undervisningen åsidosatts och att reglerna i LOU och kommunens inköps- och upphandlingspolicy avseende direktupphandling inte tillämpats i erforderlig utsträckning. Med anledning av vår bedömning anser vi att kommunfullmäktige bör ge barn- och utbildningsnämnden i uppdrag att med utgångspunkt i nämnda vägledning utarbeta en lokal policy för sponsring i skolan. Vidare bör Hårakademin genom Ängelholms gymnasieskola med stöd av kommunens upphandlingsenhet upphandla ramavtal som omfattar all utbildningsmateriel. 3.4 Undervisningsmaterial Friskvårdsprogrammet Inom Ängelholms gymnasieskola finns Valhall Colleges friskvårdsprogram. Utbildningen är inte ett nationellt program och kommer att läggas ned i samband med att de 10 elever som för närvarande går programmet avslutar sin utbildning våren 2013. För närvarande är programmet kopplat till ett muntligt avtal med Kraft Cosmetics som innebär att deras hudprodukter får köpas in. Avtalet hade föregåtts av förfrågan till flera leverantörer men ingen förutom Kraft Cosmetics var villig att sälja så små kvantiteter. Enligt uppgift från barn- och utbildningsförvaltningen har det till friskvårdsprogrammet inhandlats hudprodukter från Kraft Cosmetic för 36 534 kronor 2010, 35 424 kronor 2011 och 20 444 kronor fram till och med halvårsskiftet 2012. Hudprodukter eller annan utbildningsmateriel har inte inhandlats från annan leverantör. 3.4.1 Bedömning I skolans roll som opartisk förmedlare i undervisningen är det inte optimalt att delar av undervisningen baseras på materiel från endast en leverantör. Dessutom 15
har friskvårdsprogrammet hamnat i en beroendeställning gentemot Krafts Cosmetics då inga andra alternativ föreligger. Vi bedömer att nuvarande muntliga avtal med Krafts Cosmetics inte strider mot lagen om offentlig upphandling men väl mot reglerna för direktupphandling i kommunens inköps- och upphandlingspolicy. Vid direktupphandling under 70 000 kronor ska ett skriftligt underlag finnas med dokumentation av de krav som ställts på upphandlingsföremålet, vilka leverantörer som tillfrågats och anledningen till val av leverantör. Någon sådan dokumentation föreligger inte gällande Krafts Cometics. Om det i framtiden blir aktuellt med liknande gymnasieprogram anser vi att möjligheten att teckna ramavtal med flera leverantörer bör undersökas. 3.5 Undervisningsmaterial Bygg- och anläggningsprogrammet Inom programmet utbildas, enligt hemsidan, framtidens entreprenörer. Branschen har många yrkesinriktningar och under det första året får eleverna testa på de vanligaste för att sen välja en passande inriktning. Inom programmet finns ett så kallat Byggcenter där elever och personal på Byggoch Elprogrammen samarbetar. På Byggcenter arbetar man med skarpa husprojekt i form av fritidshus på 40-90 kvadrat som levereras komplett till kund. Enligt en lärare på bygg- och anläggningsprogrammet är det möjligt för eleverna att som en del i undervisningen bygga fritidshus åt privatpersoner. Det innebär att privatpersoner kan anmäla intresse för att köpa ett mindre fritidshus som eleverna på Byggcenter färdigställer. Intressenter förs upp på en lista som enligt uppgift inte är speciellt lång. Det sker ingen aktiv marknadsföring av denna möjlighet utan den sprids muntligen. För närvarande färdigställer Byggcenter ett till två fritidshus om året. Ett avtal som avser produktion och försäljning av ett fritidshus upprättas mellan Ängelholms gymnasieskola genom gymnasiechefen och köparen. I avtalet står det att gymnasieskolan åtar sig att enligt bilagda ritningar uppföra ett fritidshus och att köparen betalar en summa motsvarande materialkostnaden plus 20 % omkostnadstillägg på beloppet. Efter gemensam besiktning lämnas inga garantier. I tabell 2 nedan redovisas inköp av material till fritidshus, löpande undervisning samt verktyg och skyddskläder. Tabell 2 Varor Leverantör År 2012 År 2011 År 2010 År 2009 Materiel till sommarstuga/löpande undervsin. N.P. Nilssons 629 700 683 642 629 700 Verktyg och skyddskläder Ahlsells 260 145 Verktyg och skyddskläder Tools 351 212 148 340 Upphandling av all material sker inför varje nytt läsår genom att ansvarig lärare begär in offerter från ett antal leverantörer (Optimera, N.P. Nilssons, Ahlsells, Tools 16
och Grools). Upphandlingarna resulterar inte i skriftliga avtal som Byggcenter kan använda flera läsår. Av antagen offert avseende material till ett fritidshus framgår det att det kostar köparen ungefär 125 000 kronor plus moms och 20 % i tillägg. Köparen ska dessutom betala transportkostnaden för huset. Överskottet från försäljningarna går enligt uppgift tillbaka till Byggcenter i form av fortbildning, studieresor för elever samt till omkostnader för hanteringen. 3.5.1 Bedömning Av sammanställningen i tabell 2 över gjorda inköp till Bygg- och anläggningsprogrammet framgår det att inköpen från N.P. Nilssons och Tools (2011) överstiger värdet för direktupphandling men hamnar under tröskelvärdet för varor och tjänster. Det innebär att upphandlingarna enligt LOU ska göras genom ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. Några sådana upphandlingar har inte genomförts utan upphandlingarna har till största delen administrerats som direktupphandlingar. De har dock inte annonserats på kommunens hemsida som reglerna för direktupphandling stipulerar. Mot bakgrund av det bedömer vi att merparten av Bygg- och anläggningsprogrammets inköp under 2010 till 2012 skett i strid mot LOU:s regler och kommunens inköps- och upphandlingspolicy. Inför kommande läsår anser vi att barn- och utbildningsnämnden bör säkerställa att reglerna i LOU och kommunens inköps- och upphandlingspolicy bättre följs samt att ett ramavtal, som omfattar Bygg- och anläggningsprogrammets behov av varor, upphandlas. 17
4 Sammanfattande bedömningar Syftet med denna granskning har varit att bedöma om tekniska nämndens och barn- och utbildningsnämndens upphandlingar är ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens inköps- och upphandlingspolicy? Gjorda iakttagelser i samband med granskningen av tekniska nämndens upphandling av grus- och stenmaterial, Centrumprojektet etapp 2 och Markanläggning i Munka Ljungby har resulterat i följande bedömningar: entreprenadupphandlingen av Centrumprojektet etapp 2 har skett i enlighet med gällande lagstiftning samt kommunens inköps- och upphandlingspolicy. ramavtalsupphandlingen av grus- och stenmaterial har skett i enlighet med gällande lagstiftning samt kommunens inköps- och upphandlingspolicy. i upphandlingen av markanläggning i Munka Ljungby har det saknats tydliga anvisningar för hur anbuden kommer att utvärderas och på vilka grunder den upphandlande myndigheten kommer att anta anbud. I övrigt bedöms upphandlingen ha skett i enlighet med gällande lagstiftning samt kommunens inköps- och upphandlingspolicy. Efter genomförd revision och genomgång av granskningens samtliga kontrollmål bedömer vi att tekniska nämndens upphandlingar är ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens inköps- och upphandlingspolicy. Vi kan därmed också konstatera att förbättringar har skett i tekniska nämndens upphandlingsverksamhet vad gäller de granskade upphandlingarna. Gjorda iakttagelser i samband med granskningen av barn- och utbildningsnämndens upphandling av elevdatorer och upphandling av undervisningsmaterial på frisörutbildningen, byggprogrammet samt friskvårdslinjen har resulterat i följande bedömningar: upphandlingen av En dator per elev i Ängelholm har skett i enlighet med gällande lagstiftning samt kommunens inköps- och upphandlingspolicy. Hårakademins avtal med Kérastase och Proctor & Gamble har inte varit förenliga med den vägledning avseende sponsring i skolan som Konsumentverket tagit fram i samarbete med Skolverket och Kommunförbundet. Det har inneburit att skolans roll som opartisk förmedlare i undervisningen åsidosatts 18
och att reglerna i kommunens inköps- och upphandlingspolicy avseende direktupphandling inte tillämpats i erforderlig utsträckning. Friskvårdslinjens nuvarande muntliga avtal med Krafts Cosmetics strider inte mot lagen om offentlig upphandling men väl mot reglerna för direktupphandling i kommunens inköps- och upphandlingspolicy. merparten av Bygg- och anläggningsprogrammets inköp under 2010 till 2012 har skett i strid mot LOU:s regler och kommunens inköps- och upphandlingspolicy. Efter genomförd revision och genomgång av granskningens samtliga kontrollmål bedömer vi att barn- och utbildningsnämndens upphandlingar av undervisningsmaterial på frisörutbildningen, byggprogrammet samt friskvårdslinjen inte är ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens inköps- och upphandlingspolicy. I samband med denna granskning har vi identifierat några förbättringsområden och anser: att tekniska nämnden bör beakta att rimliga förutsättningar ges vad gäller tidsramen för större upphandlingar. att kommunfullmäktige bör ge barn- och utbildningsnämnden i uppdrag att med utgångspunkt i Konsumentverkets vägledning utarbeta en lokal policy för sponsring i skolan. att Hårakademin, med stöd av kommunens upphandlingsenhet, bör upphandla ett ramavtal som omfattar all utbildningsmateriel. att om det i framtiden blir aktuellt med ett nytt Friskvårdprogram bör möjligheten att teckna ramavtal med flera leverantörer undersökas. att ett ramavtal som omfattar Bygg- och anläggningsprogrammets behov av varor upphandlas. I övrigt har granskningen visat att det finns ett stort behov av att utbilda upphandlingsansvariga lärare i hur en regelrätt upphandling ska genomföras. 19
2012-11-14 Alf Wahlgren Projektledare Carl-Gustaf Folkeson Uppdragsledare 20