gpa MUN Kommunrevisionen Kommunstyrelsen 4 Vansbro kommun Kommunfullmäktige 2014-11-17 Revisionsrapport om gator och vägar På uppdrag av Vansbro kommuns revisorer har KPMG granskat underhållet av gator och vägar rörande objekt med kommunalt väghållningsansvar. Kommunens revisorer önskar att kommunstyrelsen lämnar ett yttrande över synpunkterna och kommentarerna i bifogad revisionsrapport senast den 19januari 2015. Enligt uppdrag från Vansbro kommuns revisorer MagLarsson Certffifrad kommunal yrkesrevisor KP
L Vansbro kommun Granskningsrapport Advisory/Offentlig sektor KPMG AB November2014 Antal sidor. 9 2014 KPMG AB, a Swedish limited liability company anda member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative (KPMG International), a Swiss entity. All rights ressrved.
Vansbro koininuiz Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 2 4. Avgränsning 2 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnd/styrelse 3 7. Metod 3 8. Projektorganisation 3 9. Granskningens resultat 4 9.1 Kommunens organisation 4 9.2 Styrande dokument 4 9.3 Gator, vägar, broar och belysning med kommunalt ansvar 5 9.4 Avtal rörande drift och underhåll 5 9.5 Resurser för drift och underhåll 6 9.6 Generella beräkningsgrunder för underhåll 6 10. Bedömning och kommentarer 7 @ 2014 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a membor firm of the KPMG network of independent rnember firma affiliated with KPMG International 000perative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.
Vansbro komnwn Sammanfattning KPMG har av Vansbro kommuns revisorer fått i uppdrag att granska arbetet med gator, vägar m.rn. i Vansbro kommun. Uppdraget ingår i revisionspianen för år 2014. 1 de förtroendevaldas risk- och väsentlighetsanalys har uttalats risk för att underhållet av gator, broar och belysning skjuts på framtiden och i och med detta riskerar att medföra högre kostnader för kommunen. Svenska Kommunförbundet och branschorganisationer har påtalat att det finns ett stort behov i landets kommuner när det gäller asfaltering och grundförbättringar på gator och vägnät. Revisionen bedömer utöver detta att det finns behov av att klarlägga ett antal frågeställningar avseende investeringar och eftersatt underhåll och vad det kan innebära för kommunen i ett ekonomiskt perspektiv. Syftet med granskningen är att bedöma om underhållet är eftersatt avseende gator, broar och belysning. Vi kan i granskningen konstatera att området är eftersatt och Vansbro kommun ur många perspektiv bör stärka upp arbetet med att underhålla och behålla värdet på sina investeringar i form av gator, vägar, broar m.m. Vi bedömer utifrån granskningen att det finns en avsaknad av politisk styrning inom området, behovsanpassad budget, sårbar och otillräcklig fast organisation och eftersatt underhåll. Detta innebär att kommunen för tillfället upparbetar en underhållsskuld som ständigt ökar. Vår starka rekommendation är att kommunstyrelsen snarast för upp frågan på dagordningen och analyserar hur området ska hanteras i framtiden för att på bästa möjliga sätt få en effektiv och ändamålsenlig hantering av gator och vägar m.m. 2014 KPMG AB, a Swedish limited liability company anda member firm of the KPMG network of independent member firma affiliated with KPMG International Cooperative (KPMG International), a Swiss entity. Alt rights reserved.
Vansbro kommun November 20)4 2. Bakgrund KPMG har av Vansbro kommuns revisorer fått i uppdrag att granska underhållet av gator och vägar rörande objekt med kommunalt väghållningsansvar. Uppdraget ingår i revisionspianen för år 2014. 1 de förtroendevaldas risk- och väsentlighetsanalys har uttalats risk för att underhållet av gator, broar och belysning skjuts på framtiden och i och med detta riskerar att medföra högre kostnader för kommunen. Svenska Kommunförbundet och branschorganisationer har påtalat att det finns ett stort behov i landets kommuner när det gäller asfaltering och grundfhrbättringar på gator och vägnät. Revisionen bedömer utöver detta att det finns behov av att klarlägga ett antal frågeställningar avseende investeringar och eftersatt underhåll och vad det kan innebära för kommunen i ett ekonomiskt perspektiv. Vansbro kommuns förtroendevalda revisorer bedömer att det finns en betydande risk för att underhållet rörande gator-vägar m.m. är eftersatt, vilket är väsentligt i och med att ett eftersatt underhåll leder till ökade kostnader för att uppnå önskad/acceptabel standard på gator och vägar i framtiden. 3. Syfte Syftet med granskningen är att bedöma om underhållet är eftersatt avseende gator, broar och belysning. Vi har därför granskat: - Vilka - Är - Finns resurser som läggs på underhåll av gator och vägar? resurserna tillräckliga för att långsiktigt behålla en acceptabel standard? det en plan och prioriteringsordning avseende underhåll av gator och vägar? 4. Avgränsning Granskningen har omfattat nuläget i Vansbro kommun första halvåret 2014 och är begränsat till objekt som har ett kommunalt väghållningsansvar. Med kommunalt väghållningsansvar menas att kommunen direkt ska vara ansvarig för objekten. Objekt som ägs och underhålls av vägsarnf älligheter och Trafikverket är inte inkluderade i granskningen även om de i vissa fall kan vara finansierade av kommunen. 2014 KPMG AB, a Swedish limited liability company anda member firm of the KPMG network of independent mernber firms affihiated with KPMG International Cooperative (KPMG lnternationai), a Swiss entity. All rights reserved. 2
Vansbro kommun Vove,,zber 2014 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten uppf ller - Lagar - Interna och föreskrifter regelverk och policys - Fullmäktigebeslut - Principer för god ekonomisk hushållning 6. Ansvarig nämnd/styrelse Granskningen har avsett kommunstyrelsen. Rapporten är saki ighetsgranskad av Samhäl lsbyggnadschef Thomas Carlsson 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med tjänstemän och politiker Analys av upphandlingsunderlag Analys av erhållna data 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Per Skaik, revisor under ledning av Magnus Larsson. Certifierad kommunal revisor. 2014 KPMG AB, a Swedish lirnited liability company and a member firm of the KPMG network of independent rnember firma affihiated with KPMG International Cooperative (KPMG International ), a Swiss entity All rights reserved 3
Vansbro koinmuii 9. Granskningens resultat Granskningen genomfördes under maj månad 2014 och de förhållanden som rådde då. Vi har även varit i kontakt med verksamheten i samband med sakgranskningen för att kunna fånga upp händelser som skett efter att vi varit på plats och genomfört granskningen. Under detta avsnitt kommer vi att redovisa de fakta som framkommit i granskningen, det är sålunda objektiva fakta från respondenterna eller det material som vi tagit del av. Det är också främst detta avsnitt som saklighetsgranskats. Våra bedömningar och kommentarer redovisas under avsnitt 10. 9.1 Kommunens organisation Granskningsornrådet ligger politiskt organiserat under kommunstyrelsen och dess utskott för leva och bo. Förvaltningsmässigt ligger ansvaret på samhällsbyggnadschefen som i sin tur har en gatuchef underställd sig. Utöver detta använder man en konsult som tidigare var anställd av kommunen i en omfattning på cirka 8 timmar per månad. 1 och med att kommunen i dag endast har en liten personalgrupp med specifik kompetens anses sårbarheten vara hög. Vid rekryteringen av gatuingenjör skedde en förskjutning i kompetensområde från den tidigare gatuingenjören. Kompetensöverföringen har dragit ut på tiden varav kommunen fortfarande anser sig behöva köpa in tjänster av mer teknisk natur. Det finns en enighet bland de vi talat med i granskningen om att ämnesområdet inte har varit prioriterat och få frågor har blivit till politiska frågor. Från tjänstemannahåll menar man att det inom området saknas politisk vision och viljeinriktning, vilket gör arbetet svårhanterat. 9.2 Styrande dokument Bristen på styrande dokument inom området är påfallande. Det har nyligen arbetats fram riktlinjer för gatubelysningen i Vansbro kommun, men i övrigt har vi inte kunnat identifiera några styrande dokument eller riktlinjer för verksamheten. Detta menar några respondenter skapar en hög sårbarhet i arbetet. Vansbro kommun arbetar för närvarande inte med den nationella vägdatabasen. Bristen på styrande dokument kan exemplifieras med att man i början av året upptäckte att man saknat lokal trafikstadga. 1 februari ansökte man om att bli trafikmyndighet. Innan dess har de lokala trafikreglerna saknat giltighet. 1 samband med den upphandling för drift och underhåll som vi återkommer till, gjordes en inventering av kommunens tillgångar i form av gator, vägar m.m. för att ligga till grund för förfrågningsunderlaget. Man besiktar också vägnätet var 14:e dag. Det finns enligt uppgift en differens mellan kommunala vägar enligt detaljplaner och vad som finns i andra planer och dokument. Det finns också ett antal samfiillighetsdrivna vägar på platser där det saknas samfäll ighetsföreningar. Vilket innebär att formellt väghållaransvar saknas. 2014 KPMG AB, a Swedish lirnited liability company and a member firm of tho KPMG notworl< of independent momber firma affitiated with KPMG International Cooperative (KPMG lnternationai), a Swiss entity All rights reserved 4
Vansbro Ao,n,ni,,, 9.3 Gator, vägar, broar och belysning med kommunalt ansvar Vägansvaret delas mellan olika huvudmän, exempelvis har Vansbro den fördelen att kommunen har ett antal större vägar i kommunen som Trafikverket ansvarar för. 1 Vansbro kommuns regi finns dock: 42 kilometer gator 9,1 kilometer gång och cykelväg 73739 m2 hårda ytor (parkeringar etc) 4 broar 2200 belysningspunkter på gator och kvartersmark 1 och med inventering av gator, vägar och hårdbelagda ytor i samband med upphandlingen har kommunen i dag relativt god kontroll på statusen. Även belysningspunkterna har inventerats i samband med framtagandet av riktlinjer. När det gäller broarna har besiktning skett nyligen och det har konstaterats att 3 av 4 broar är i acceptabelt skick, när det gäller Saltviksbron kommer dock en investering på 3-400 000 kr krävas för att täta fundamenten. Skyltar har varit en aktuell fråga i kommunen i och med kritik i media. Ett utbyte av skyltar har påbörjats i samband med nya hastighetsbegränsningar. 1 och med tillkomsten av lokala trafikföreskrifter har även vissa andra skyltar bytts ut. Gatunamnsskyltarna uppges dock inte ha underhållits på 30 år. Utbyte/underhåll av vägskyltar ingår i funktionsupphandlingen. Det finns en generell bild hos samtliga respondenter att kommunen historiskt sett har varit för snälla och skött drift och underhåll för delar som kommunen inte har haft det formella ansvaret för. Detta har inneburit vissa konflikter i och med att man bytt till extern entreprenör för drift och underhåll enligt nedan. 9.4 Avtal rörande drift och underhåll 2013 gjordes en funktionsupphandling för skötsel av gator och mark. Denna kom i ftinktion i oktober 2013 och avtalet tillföll PEAB och gäller för fyra år med option på ytterligare två år ifall parterna önskar så. Vectura arbetade fram underlaget och skulle också ha varit motpart (beställare) gentemot PEAB. Kommunen var dock inte nöjda med Vecturas leverans och ansvaret hamnade i stället på samhällsbyggnadskontoret. Grunden för funktionsentreprenaden är att upprätthålla dagens status på gator, vägar m.m. En inventering gjordes innan avtalet trädde i kraft och objekten ska sedan lämnas tillbaka i samma skick. Avtalet ger PEAB cirka 5 miljoner kronor per år av den totala budgeten för området som ligger på i runda tal 7 miljoner kronor. Från politiskt håll anses avtalet vara bra om man får leverantören att leverera det som avtalats. Samtidigt menar de politiska företrädare vi talat med att stiftelsen Vansbrohem som tidigare skötte drift och underhåll gjorde det billigare. @ 2014 KPMG AB, a Swedish limited liability company anda member firm of the KPMG network of independent member firma affiliated with KPMG International Cooperative (KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved 5
90 Vansbro kommun 9.5 Resurser för drift och underhåll 1 avsnitten ovan nämndes att den totala budgeten för gator, vägar m.m. ligger på ca 7 miljoner kronor, varav PEAB i enlighet med driftsavtalet erhåller 5 miljoner kronor. 1 budgetprocessen upplevs området vara åsidosatt, budgeten anses inte vara förankrad i verkligheten utan är en siffra som inte bottnar i varken verkliga kostnader eller någon målsättning. Detta har inneburit att verksamheten helt och hållet är budgetstyrd och inte målstyrd. Det vill säga att ekonomin bestämmer nivån på verksamheten i motsats till en styrning som bygger på att politiken sätter målen mr verksamheten och tillsätter resurser för att uppnå dessa mål. En av konsekvenserna som blivit av den lagda budgeten är att budgeten ffir planerat underhåll i form av asfaltering av gator, vägar, cykelvägar samt hårdbelagda ytor mr 2014 är 0 kronor. Akut underhåll sker dock inom ramen för driftsavtalet. Detsamma kan sägas för situationen så långt som respondenterna kan minnas. Inget planerat underhållsarbete i form av asfaltering har gjorts. En del som är viktig fdr att underhålla vägnätet är att kommunen i samband med grävarbeten i gatukroppen tar ut en avgift för grävande företag. Avgiften ska täcka eventuella sättningar i gatukroppen ett antal år efter att själva grävningen genomförts. 1 detta fall finns ett system för uttag av grävavgifter som också bedöms täcka de kostnader som riskerar att uppstå. 9.6 Generella beräkningsgrunder för underhåll SKL (Sveriges kommuner och landsting) beräknar att en asfaltbeläggning i genomsnitt kan ligga i 20 år innan gatan måste läggas om. Spännvidden mellan hög- och lågtrafikerade gator bedöms till 25-30 år för villagator och till 8-10 år mr genomfartsgator. Det innebär att underhållscykeln för omläggning av gatornas beläggning inom hela kommunen bör omfatta cirka 20 år. 5 % av ytan bör allts läggas om varje år för att motsvara den normala mislitningen. Ett räkneexempel kan se ut som följer. Kostnaden för en ytbeläggning utan andra åtgärder ligger på 85 kronor per m2. Kostnaden mr mer omfattande åtgärder (återställande av gatukroppen) är minst fem gånger så hög. En normal väg i Vansbro är 6,5 meter bred. Med det intervall för underhåll som SKL räknar med behöver Vansbro asfaltera ca 2,1 kilometer väg per år. Till en kostnad av cirka 1,2 miljoner kronor. Om dessa underhållsåtgärder inte genomförs kontinuerligt blir kostnaden med återställande av vägkropp i stället 5 miljoner kronor. Detta är endast kostnaden mr gatu- och vägnätet. Kostnaderna mr detta samt broar, belysning, gång och cykelvägar och hårdbelagda ytor blir betydligt högre. Att räkna på en underhållsskuld mr Vansbro kommun är svårt i och med att det i detta uppdrag inte ingår att bedöma statusen på det befintliga vägnätet. 2014 KPMG AB, a Swedish limited liability company anda member firm of the KPMG network of independent membor firma affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG tnternationar ), a Swiss entity. All rights reserved. 6
Vansbro kommun Konsekvenserna av eftersatt underhåll är, förutom kapitalförstöring som är huvudämnet i denna granskning, även bristande trafiksäkerhet, halkolyckor för gångtrafikanter samt skador på fordon och förlängda restider. SKL har beräknat de totala kostnaderna för väghållare och trafikanter till ungefär nedanstående proportioner i %. Detta ger en tydlig bild av gatuunderhållets samhällsekonomiska betydelse. Underhållskostnader 12,5 % Fordonskostnader 39,0 % Restidskostnader 36,0 % Olyckskostnader 12,5 % SUMMA 100 % Konsekvenser inom miljöområdet finns också att iaktta som t. ex återvinning av asfalt, grus och ny belysningsarmatur för att spara energi. Dessa konsekvenser är viktiga ur samhällsekonornisk synpunkt. 10. Bedömning och kommentarer Vi kan i granskningen konstatera att området är eftersatt och att Vansbro kommun ur många perspektiv bör stärka upp arbetet med att underhålla och behålla värdet på sina investeringar i form av gator, vägar, broar m.m. Vi bedömer utifrån granskningen att det finns en avsaknad av politisk styrning inom området, behovsanpassad budget, sårbar och otillräcklig fast organisation och eftersatt underhåll. Detta innebär att kommunen för tillfället upparbetar en underhållsskuld som ständigt ökar. Storleken på denna underhållsskuld kan inte beräknas inom ramen för denna granskning. Vi kan som räkneexempel ange att kommunen bör underhålla ytbeläggningen på sina 42 kilometer väg med minst 2,1 km per år för att vägarna ska bibehålla sin standard och kostnaden för underhållet inte ska riskera att komma upp i det femdubbla. Till detta tillkommer kostnader för gång och cykelvägar, hårdbelagda ytor, skyltar, belysning, broar m.m. Vi ser positivt på att kommunen identifierat att man inte varit trafikmyndighet och har haft en gällande trafikstadga. Vår starka rekommendation är att kommunstyrelsen snarast för upp frågan på dagordningen och analyserar hur området ska hanteras i framtiden för att på bästa möjliga sätt få en effektiv och ändamålsenlig hantering av gator och vägar m.m. 7, Per Skalk Revisor 2014 KPMG AB, a Swedish limited liability company anda member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative (KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved 7