www.pwc.se Revisionsrapport Christel Eriksson Cert. kommunal revisor Viktor Prytz Revisionskonsult Arbetet kring ensamkommande flyktingbarn Halmstads kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Bakgrund... 2 2.1. Revisionsfråga... 2 2.2. Metod och avgränsning... 3 2.2.1. Avgränsning... 3 3. Granskningsresultat... 4 3.1. Inledning - organisation mm för mottagande i kommunen... 4 3.1.1. Socialförvaltningen... 4 3.1.2. Överförmyndarverksamheten... 4 3.2. Mål, riktlinjer och rutiner... 5 3.2.1. Socialförvaltningen... 5 3.2.2. Överförmyndarverksamheten... 5 3.3. Roller, ansvar och samverkan mellan olika aktörer internt och externt... 5 3.4. Stöd inom områdena socialtjänst och godmanskap... 6 3.4.1. Socialförvaltningen... 6 3.4.2. Överförmyndarverksamheten... 6 3.5. Uppföljning på individnivå... 7 3.5.1. Socialförvaltningen... 7 3.5.2. Överförmyndarverksamheten... 7 3.6. Återrapportering till nämnd och styrelse... 8 4. Revisionell bedömning... 9 Halmstads kommun
1. Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har gett i uppdrag att göra en granskning av arbetet kring ensamkommande flyktingbarn. Granskningen har avgränsats till Socialnämndens och överförmyndarens verksamhet. Vår bedömning är att överförmyndaren har ett i huvudsak ändamålsenligt mottagande. Socialnämnden har enligt vår bedömning ett i många delar ändamålsenligt mottagande men det finns vissa brister och förbättringsområden. Inom överförmyndarverksamheten finns rutiner mm, att gode män rekryteras särskilt för målgruppen samt att gode män får utbildning och stöd för sitt uppdrag. Samverkan med handläggare, boende och skola uppfattas fungera bra. Socialnämnden erbjuder enligt vår bedömning ett i huvudsak ändamålsenligt stöd till ensamkommande flyktingbarn och nämnden får återrapportering om verksamheten. Uppföljningen på individnivå sker återkommande och regelbundet. Nämnden har vissa styrande dokument men mål, specifika riktlinjer och rutiner saknas till viss del för handläggning och boende. Vidare saknas rutiner för samverkan mellan handläggare och boendeverksamhet samt för samverkan med skol- och överförmyndarverksamheten. Det saknas en tydlig ansvars- och rollfördelning mellan handläggning och utförarverksamhet (boendet). Det finns också viss mindre otydlighet om ansvar i förhållande till överförmyndarverksamheten. Vi rekommenderar - att socialnämnden utarbetar mål med särskild inriktning på målgruppen ensamkommande flyktingbarn lämpligen i ett samarbete med Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. - att rutiner utarbetas och förankras för handläggning och boendeverksamheten. Särskilt angeläget är rutiner dels för boendeverksamheten med anledning av att denna ökar och nya medarbetare kommer in i verksamheten, dels för samverkan mellan handläggare och boendeverksamhet. - att socialnämnden och överförmyndaren gemensamt tar fram rutiner kring vissa ansvarsfördelningsfrågor mellan boende och god man. - överförmyndaren att ta fram rutiner för uppföljning och utvärdering av gode mans uppdrag, utöver den ekonomiska uppföljningen, för att skapa underlag för vidareutveckling av uppdraget och utbildningar. Det kan även vara aktuellt att initiera erfarenhetsutbyte mellan gode män. Halmstads kommun 1 av 11
2. Bakgrund Med ensamkommande flyktingbarn avses barn och unga mellan 0-18 år som vid ankomsten är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Majoriteten av de ensamkommande flyktingbarnen är i sena tonåren när de anländer till Sverige. Ansvaret för de asylsökande ensamkommande barnen fördelas mellan stat, kommun och landsting. Kommunen bär ansvar för boende, omvårdnad och skolgång. Kommunen bär även ansvar för att utse en god man som ska tillvarata barnets rättigheter. Då barnet får permanent uppehållstillstånd ska en s.k. särskilt förordnad vårdnadshavare utses efter framställan hos tingsrätten. I Halmstads kommun ansvarar Kommunstyrelsen för överförmyndarverksamheten. Det är av stor vikt att de ensamkommande barnen får ett ändamålsenligt stöd med möjlighet till individuell utveckling i syfte att ge en god integration och öka tryggheten för barnen. För att kunna ge ett bra stöd är det vidare av vikt att det finns en god samverkan då flera verksamheter är inblandade i mottagandet. De förtroendevalda revisorerna i Halmstads kommun har, utifrån en bedömning av väsentlighet och risk, beslutat att utföra en granskning av mottagandet i kommunen. 2.1. Revisionsfråga Har socialnämnden och överförmyndaren ett ändamålsenligt mottagande av ensamkommande flyktingbarn? Kontrollmål/granskningsmål Finns mål, riktlinjer och rutiner för mottagandet av ensamkommande flyktingbarn? Är roller och ansvar mellan olika aktörer internt (mellan nämnd och överförmyndare) och externt (med t.ex. Migrationsverket och landstinget) tydligt och hur sker samverkan? Erbjuds de ensamkommande barnen ändamålsenligt stöd inom områdena socialtjänst och godmanskap? Hur sker uppföljning på individnivå? Sker ändamålsenlig återrapportering till nämnd och styrelse? Halmstads kommun 2 av 11
2.2. Metod och avgränsning Intervjuer har genomförts i avdelning Barn och unga inom Socialförvaltningen med avdelningschef, enhetschef för boende för ensamkommande flyktingbarn samt två handläggare. Vidare har kanslichef (tillika handläggare) och en handläggare inom överförmyndarverksamheten intervjuats samt tre gode män med uppdrag för ensamkommande flyktingbarn. Avsikten var också att intervjua ett antal ensamkommande flyktingbarn om deras uppfattning om det stöd de fått. Detta blev dock inte genomförbart då berörda inte ville medverka. Vidare har granskning gjorts av styrande dokument för målgruppen inom socialnämndens och överförmyndarens områden. Rapporten är faktaavstämd av berörda tjänstemän. 2.2.1. Avgränsning Granskningen har ej avsett skolgång för ensamkommande flyktingbarn eller återsökning av medel från Migrationsverket. Halmstads kommun 3 av 11
3. Granskningsresultat 3.1. Inledning - organisation mm för mottagande i kommunen Halmstads kommun inledde mottagande av ensamkommande flyktingbarn under år 2011. Avtalet med Migrationsverket omfattade då mottagande av tre asylsökande och 6 övriga pojkar över 16 år per år. 3.1.1. Socialförvaltningen Inledningsvis organiserades verksamheten inom avdelning Barn och unga inom Socialförvaltningen men flyttades inom kort till avdelning Vuxna i samma förvaltning. I november 2013 återfördes verksamheten till avdelning Barn och unga. Inom avdelning Barn och unga finns numera två handläggare (1,90 åarb) som helt är riktade till målgruppen. Handläggarna ansvarar för myndighetsfrågor som rör boende och stöd samt även familjehemsplaceringar mm. Handläggarna har i nuläget ca 25 aktuella ärenden. Vidare finns en enhetschef som tillsammans med ca 10 medarbetare (socialpedagoger och stödassistenter) ansvarar för verkställigheten. Det finns i ett boende (s.k HVB 1 -hem) för ensamkommande flyktingbarn med plats för fem ungdomar. Några av de ungdomar som anlände till Halmstad först och som fått permanent uppehållstillstånd har nu insats i utslussningslägenheter som Socialförvaltningen disponerar. En person är placerad på HVB-hem utanför kommunen och fyra barn är familjehemsplacerade (släktanknytning). I nuläget finns 13 aktuella ungdomar som får stöd. Det tar i genomsnitt 106 dagar för ensamkommande barn och unga att få beslut om ansökan om uppehållstillstånd. Vid tidpunkten då denna granskning genomförs, står kommunen i begrepp att teckna nytt avtal om mottagande med ett större antal unga, upp till 20 ungdomar per år varav 10 asylsökande och 10 övriga. Med anledning av det pågår planering för ett nytt HVB-hem med fler platser samt ytterligare lägenheter för utslussning. En projektledare på halvtid stödjer enhetschefen i detta arbete som även innefattar rekrytering av personal för stöd till det utökade antalet unga. 3.1.2. Överförmyndarverksamheten Halmstads kommun har en överförmyndare med reglemente. Överförmyndarverksamheten är organisatoriskt placerat vid stadskontoret. Sedan 2011 samarbetar Halmstad, Hylte och Laholm i en gemensam kansliorganisation i Halmstad för kommunernas överförmyndarverksamhet. Inom ansvarsområdet för överförmyndaren ligger tillsyn över förmynderskap, godmanskap och förvaltarskap. Överförmyndaren utser (efter beslut i Tingsrätten) god man för ensamkommande flyktingbarn och sköter därefter tillsynen av dessa. 1 Hem för vård och boende enligt Socialtjänstlagen Halmstads kommun 4 av 11
3.2. Mål, riktlinjer och rutiner 3.2.1. Socialförvaltningen I reglementet för Socialnämnden anges bl.a. att inom nämndens ansvarsområde finns uppgiften att i frågor om ensamkommande flyktingbarn samordna kommunens insatser samt fungera som kommunens avtalstecknande part i förhållande till ansvarig statlig myndighet. Socialnämnden har i sin verksamhetsplan för 2014-2016 inte angett särskilda mål för målgruppen ensamkommande flyktingbarn. Verksamhetsplanen för avdelning Barn och unga 2013 anger inga specifika mål för målgruppen. Plan för 2014 är under utarbetande vid granskningstillfället. Enheten för ensamkommande flyktingbarn har vid granskningstillfället ingen verksamhetsplan klar för 2014. Handläggarna använder sig i grunden av de rutiner som finns för handläggning i barn- och ungdomsärenden. Handläggarna har dock för egen del dokumenterat särskilda rutiner för ensamkommande flyktingbarn som de grundläggande rutinerna saknar. Avsikten är att det i ledningssystemet framöver ska finnas rutiner under särskild rubrik Ensamkommande flyktingbarn (arbete pågår med att skapa ett ledningssystem för systematisk kvalitetsarbete). Boendet för ensamkommande flyktingbarn har dokumenterat vissa rutiner men anger att en hel del återstår att dokumentera och kommunicera med all personal inte minst nu då nyrekrytering är aktuell. Rutiner för genomförandeplan finns men praktiseras inte i full utsträckning. 3.2.2. Överförmyndarverksamheten Överförmyndaren har inga särskilda mål eller särskilt uppdrag med koppling till den här aktuella målgruppen. Överförmyndarkansliet har en fastlagd rutin för hur en god man ska engageras för ensammankommande flyktingbarn. När Migrationsverket beslutar om att ett barn ska placeras i Halmstad meddelas i första hand socialtjänstens boende. Därefter får överförmyndarkansliet ansökan från Migrationsverket om att utse god man för ensamkommande flyktingbarn. Det förekommer att överförmyndarkansliet får förhandsinformation från boendet. Vanligtvis handlar det om kort tid mellan meddelande om att det finns ett barn till att en god man ska vara utsedd. Det har inneburit att överförmyndarkansliet har utvecklat täta kontakter med gode män samt utbildat fler gode män. Migrationsverket har ibland specifika önskemål vad gäller god man som barnet kan ha uttryckt och som kommunen behöver ta hänsyn till. De intervjuade gode männen anser att processen från att kommunen får besked om att det kommer ett barn till att en god man utses fungerar och att det går fort. 3.3. Roller, ansvar och samverkan mellan olika aktörer internt och externt Samverkan internt inom kommunen mellan handläggare, boende, gode män och skola uppges av samtliga i stort fungera bra. Representanter för dessa verksamheter Halmstads kommun 5 av 11
träffas regelbudet för att informera varandra om sina respektive verksamheter, diskutera samverkansfrågor mm. De intervjuade gode männen anser att de har ett bra stöd från och kommunikation med tjänstemännen på socialförvaltningen. De efterfrågar en bättre kommunikation med boendena. Bland annat anser de gode männen att de ska vara möjligt för dem att kontakta boendena även när deras kontaktperson inte är på plats eller på andra tider än telefontider. Samverkan externt är främst med hälso- och sjukvården (vanligen vårdcentral och tandvård) och i liten omfattning med Migrationsverket. Det finns även en nära samverkan med HFAB kring boendefrågor. Samtliga uppger att samverkan med dessa fungerar bra. Både handläggarna och boendepersonalen har även samverkan med andra kommuner i länet som har mottagning för ensamkommande flyktingbarn. Handläggarna, de intervjuade gode männen och överförmyndarverksamheten uppger att det finns vissa otydligheter i roller och ansvar. Olika exempel på otydlighet ges mellan myndighetsfunktion och boendeverksamhet samt i förhållande till god man (se även under 3.4.2). Handläggarna framhåller också att det varit svårigheter i samverkan med Barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) i de få fall som bedömts ha behov av specialisinsats inte minst för svårare krishantering. BUP uppger sig inte kunna ge sådant specialiststöd. Vi har i granskningen inte funnit några processbeskrivningar, riktlinjer eller rutiner för intern och/eller extern samverkan mellan de för målgruppen aktuella samverkansparterna förutom de ovan angivna rutinerna som nedtecknats av handläggarna för eget bruk. 3.4. Stöd inom områdena socialtjänst och godmanskap 3.4.1. Socialförvaltningen Boendeverksamheten stödjer ungdomarna med daglig livsföring, fritidsaktiviteter och kontakter med skola, vårdcentral mm. samt ger stöd för att utveckla kontaktnät i föreningsliv eller på annat sätt. Boendet arbetar för att träna ungdomarna till ett eget boende och ett självständigt liv. Det finns varierande uppfattningar från de goda männen rörande boendenas stöd till ungdomarna. Det finns olika sorters boende för barnen och förhållandena ser därmed olika ut. Det har förekommit att boenden inte har vidareförmedlat information till gode man eller inte hjälpt barnet med lättare medicinering. Det finns olika uppfattningar hos de intervjuade gode männen om hur tydligt boendenas uppdrag är. 3.4.2. Överförmyndarverksamheten Överförmyndarkansliet anser att uppdraget som god man för ensamkommande flyktingbarn innebär ett större ansvar jämfört med andra uppdrag som god man. I Gode mannens uppdrag och arvode för ensamkommande barn i Halmstad-, Hylte- och Laholms kommun beskrivs uppdraget och vilka uppgifter gode man har under utredningstiden och när uppehållstillstånd har beviljats. En god man för ensamkommande flyktingbarn har en högre grad av inblandning i dagliga beslut för Halmstads kommun 6 av 11
barnen jämfört med andra uppdrag som god man. Samtidigt är det boendet som har stöd- och tillsynsansvaret för barnet. Det finns, enligt överförmyndarkansliet, en viss gränsdragningsproblematik vad gäller anvarsfördelningen mellan god man och personalen på boenden. Kansliet anser att detta varierar mellan ärendena och att det går att hantera. Intervjuerna med gode män bekräftar denna problematik och att det finns variationer mellan ärenden. Överförmyndarkansliets handläggning av gode män för ensamkommande flyktingbarn är mer resurskrävande än annan handläggning bl.a. genom annan form för arvodering och mer tillsyn. Detta finansieras genom en ersättning på 10 575 :- per barn som betalas av ansvarig socialförvaltning i respektive kommun. Detta kan inte återsökas från Migrationsverket. Kansliet har under det senaste året genomfört en samlad utbildningsinsats samt bedriver regelbunden (1 gång per månad) utbildningsverksamhet av gode män för ensamkommande flyktingbarn. Utbildningarna genomförs med en grundutbildning i kommunal regi, utbildningsmaterial från SKL samt med stöd från Länsstyrelsen. Utbildningen har hittills omfattat 50 personer. De intervjuade gode männen anser att utbildningen har varit till hjälp men att den samtidigt kan utvecklas till att handlar om mer praktiska förhållanden för uppdragstagarna. Vidare efterfrågar de gode männen ett forum för erfarenhetsutbyte mellan dem. Som stöd till god man har kansliet utvecklat e-tjänster där flera av de uppgifter som gode män ska rapportera kan lämnas in. Det handlar om rapportering av barnens ekonomi när god man inleder sitt uppdrag, dagboksrapportering och ekonomisk rapportering. Överförmyndarkansliet har till gode män angett att de inte kan ge råd eller stöd till god man utan hänvisar i första hand till de myndigheter och förvaltningar som är berörda av de aktuella ärendena. De intervjuade gode männen efterfrågar mer stöd för att hantera uppdraget som god man. Det handlar bl.a. om förbereda ytterligare för myndighetskontakter och att få en tydligare bild av ansvarsfördelningen mellan inblandade myndigheter och förvaltningar. 3.5. Uppföljning på individnivå 3.5.1. Socialförvaltningen Handläggarna träffar den unge ca var 6-7 vecka för uppföljning av beslutade insatser. Dessutom görs särskild uppföljning vid behov. Vid enheten för ensamkommande flyktingbarn görs uppföljning återkommande vid personalmöten. 3.5.2. Överförmyndarverksamheten Överförmyndarverksamheten gör uppföljning av redovisning av ekonomi som lämnas in av gode män på samma sätt som för övriga godmans-ärenden. Vidare sker uppföljningen genom kansliets kontakter med skola och boende. Det finns inga etablerade rutiner för den sortens uppföljning utan det bygger på etablerade kontakter inom kommunen. Det finns rutiner för att hantera klagomål på goda män. De intervjuade gode män anser att uppföljningen sker i enlighet med den blankett som överförmyndarkansliet har tagit fram. På blanketten anges vilken sorts aktivitet som har gjorts, hur lång tid och eventuella utlägg. Det har lämnats synpunker på Halmstads kommun 7 av 11
blanketten som resulterat i förändringar. Det sker ingen utförlig uppföljning efter avslutat uppdrag eller utifrån vilka aktiviteter som rapporteras in. Återkopplingen till gode män består av arvodesbeslutet. 3.6. Återrapportering till nämnd och styrelse Socialnämnden får återrapportering kring verksamheten ensamkommande flyktingbarn vid delårs- och årsuppföljning. På individnivå rapporteras inte särskilt till nämnden annat än redovisning av delegationsbeslut från handläggare respektive Individutskott. Ledamöterna har möjlighet att på förfrågan ta del av utredningar och beslut i redovisade delegationsärenden. Kommunfullmäktige får återapportering kring överförmyndarverksamheten baserat på verksamhetsplanen vid delårs- och årsuppföljningar. Halmstads kommun 8 av 11
4. Revisionell bedömning Revisionsfrågan för denna granskning har varit: Har socialnämnden och överförmyndaren ett ändamålsenligt mottagande av ensamkommande flyktingbarn? Vår bedömning är att överförmyndaren har ett i huvudsak ändamålsenligt mottagande. Socialnämnden har enligt vår bedömning ett i många delar ändamålsenligt mottagande men det finns vissa brister och förbättringsområden. Vår bedömning baseras på att det i överförmyndarverksamheten finns rutiner mm, att gode män rekryteras särskilt för målgruppen samt att gode män får utbildning och stöd för sitt uppdrag. Samverkan med handläggare, boende och skola uppfattas fungera bra. Socialnämnden erbjuder enligt vår bedömning ett i huvudsak ändamålsenligt stöd till ensamkommande flyktingbarn och nämnden får återrapportering om verksamheten. Uppföljningen på individnivå sker återkommande och regelbundet. Nämnden har vissa styrande dokument men mål, specifika riktlinjer och rutiner saknas för handläggning. Det saknas även mål och ett antal grundläggande rutiner för boende- och utslussningsverksamheten och rutinerna för genomförandeplan praktiseras inte i full utsträckning. Vidare saknas rutiner för samverkan mellan handläggare och boendeverksamhet samt för samverkan med skol- och överförmyndarverksamheten. Vår bedömning är också att det saknas en tydlig ansvars- och rollfördelning mellan handläggning och utförarverksamhet (boendet). Det finns också viss mindre otydlighet om ansvar i förhållande till överförmyndarverksamheten. Med tanke på att verksamheten för ensamkommande flyktingbarn kommer att öka de närmaste åren rekommenderar vi att socialnämnden utarbetar mål med särskild inriktning på målgruppen ensamkommande flyktingbarn med anledning av att denna målgrupp har särskilda behov. Lämpligen kan mål eller delar av dessa utarbetas och följas upp i ett samarbete med Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Vi rekommenderar också att rutiner utarbetas och förankras för handläggning och boendeverksamheten till ensamkommande flyktingbarn. Särskilt angeläget är rutiner dels för boendeverksamheten med anledning av att denna ökar och nya medarbetare kommer in i verksamheten, dels för samverkan (roll- och ansvarsfördelning) mellan handläggare och boendeverksamhet. Vi rekommenderar även att socialnämnden och överförmyndaren gemensamt tar fram rutiner kring vissa ansvarsfördelningsfrågor mellan boende och god man. Vi anser att uppföljningen på individnivå i stora delar är ändamålsenlig. Vidare anser vi att återrapporteringen till nämnd och styrelse också i stora delar är ändamålsenlig. Halmstads kommun 9 av 11
Vi rekommenderar överförmyndaren att ta fram rutiner för uppföljning och utvärdering av gode mans uppdrag, utöver den ekonomiska uppföljningen, för att skapa underlag för vidareutveckling av uppdraget och utbildningar. Det kan även vara aktuellt att initiera erfarenhetsutbyte mellan gode män. Halmstads kommun 10 av 11
Carl-Magnus Stenehav Uppdragsledare Christel Eriksson Projektledare Halmstads kommun 11 av 11