Revisionsrapport Granskning av servicenämndens fastighetsunderhåll Eslövs kommun December 2008 Mattias Haraldsson
Innehållsförteckning Sammanfattning...3 1 Bakgrund, revisionsfråga och metod...4 2 Kartläggning av kommunens fastighetsinnehav...5 3 Styrning och planering av fastighetsunderhåll...6 4 Uppföljning av fastighetsstandard/underhållsplanen...7 5 Uppföljning av underhållskostnader...8 6 Brukarperspektiv på fastighetsunderhåll...9 7 Vår bedömning...10
Sammanfattning Öhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Eslövs kommun genomfört en granskning av servicenämndens planering och styrning av underhåll av kommunens fastigheter. Budgeten för planerat underhåll har varit relativt stabil de senaste fem åren, med en något stigande trend. De senaste fyra åren har kommunens fastigheter underhållits för mellan 80 till 85 kr kvm per år. Jämfört med andra kommuner och jämfört med riktvärden är underhållsnivåerna i kr per kvm relativt bra. Ansvariga på fastighetsavdelningen anser att fastigheterna generellt är i relativt gott skick, men att det finns exempel på fastigheter med eftersatt underhåll. De intervjuade är också relativt nöjda, även om de framför kritiska synpunkter avseende standarden på de lokaler de verkar i. Avseende underhållsbudgeten är bedömningen att dagens resursnivå inte innebär någon akut risk för att ett betydande eftersatt underhåll skall uppstå. Det är dock väsentligt för servicenämnden att i framtiden följa och analysera behovet av underhållsresurser i förhållande till utfallet av underhållsbesiktningar och underhållsplanen samt i förhållande till hur investeringsverksamheten utvecklas. Det finns goda intentioner kring hur underhållsarbetet och planeringen skall bedrivas. Det finns ett planeringssystem för underhåll och målet är att underhållsbesiktiga kommunens fastigheter efter fasta intervaller samt att informera, diskutera och prioritera underhåll tillsammans med verksamheterna på ett strukturerat sätt. Idag brister dock fastighetsavdelningen avseende underhållsbesiktning, planering och kommunikation, vilket också de intervjuade verksamhetsansvariga ger uttryck för. Det är väsentligt att servicenämnden, i den nya organisationen som tar form under 2009, säkerställer att arbetet med att underhållsbesiktiga fastigheterna på ett strukturerat sätt återupptas samt att underhållssystemet/planen uppdateras. Om eftersläpningen i dessa processer går för långt finns det en risk att långsiktighet och överblick går förlorad vilket gör det svårare att göra kloka prioriteringar. Det är också ett krävande arbete att åter uppdatera ett underhållssystem som inte har vårdats under en längre period. 3
1 Bakgrund, revisionsfråga och metod Öhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Eslövs kommun genomfört en granskning av servicenämndens planering och styrning av underhåll av kommunens fastigheter. Revisionsfrågan är om kommunens fastigheter underhålls på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Följande frågor skall beaktas: Kartläggning av kommunens fastighetsinnehav. Hur styrs och samordnas fastighetsunderhåll? Hur budgeteras underhåll? Finns det underhållsplaner och hur ofta uppdateras de? Vilka regler har kommunen för redovisning av underhåll? Vilken uppföljning har kommunen av underhållskostnader? Vilken uppföljning har kommunen av fastighetsstandard? Har kommunen något eftersatt underhåll? Vi har i vår granskning intervjuat fastighetschef, fastighetsekonom, en förvaltare samt fyra representanter för verksamheterna/brukarna (fyra skolor). Servicenämnden har inte påverkat urvalet av fastigheter eller intervjupersoner. Om kommunen har ett eftersatt underhåll kan inte objektivt avgöras utan bedömningen görs utifrån jämförelser med riktvärden och intervjuer med underhållsansvariga och verksamhetsansvariga. Rapporten är sakgranskad av berörda tjänstemän. I underhållsterminologin görs vanligen en uppdelning mellan planerat (periodiskt) underhåll och akut underhåll (reparationer eller löpande underhåll). Planerat eller periodiskt underhåll (ofta större åtgärder utvändigt eller invändigt) utförs med längre intervaller än ett år och syftar till att bevara byggnadens funktionalitet och värde. Löpande underhåll är åtgärder som är förorsakade av oförutsedda händelser (t ex skadegörelser) eller uppstådda brister i material eller utrustning. Underhåll kan delas upp i underhåll av mark (asfalt, grus, utrustning), utvändigt underhåll (ommålning, omläggning av tak, byte av fönster, fasadrenovering) och invändigt underhåll (byte av golv, invändig ommålning/tapetsering, renovering av våtutrymmen). I fastighetsbranschen används olika arealbegrepp. BTA, bruttoarea, står för ytan som omsluter hela byggnaden (inklusive ytterväggarna) och BRA, bruksarea, står för ytan innanför väggarna. BRA används i denna rapport. 4
2 Kartläggning av kommunens fastighetsinnehav Kommunen är en stor användare av verksamhetslokaler. Den totala ytan kommunala fastigheter är ca 153 500 kvm, enligt servicenämnden (se Tabell 1). Tabell 1: Sammanställning av fastighetsytor uppdelat per kategori Kvm Fastighetskategorier BRA. Andel, % Sanering 1 767 1% Brandstation 3 712 2% Civilförsvar 900 1% Föreningslokaler 3 996 3% Sporthallar 4 483 3% Förskola 16 995 11% Grundskolor 61 969 40% Gymnasieskolor 33 586 22% Garage 551 0,4% Kommunfastighet* 25 545 17% Summa kvm BRA. 153 504 100% * Här finns även bibliotek, föreningslokaler, medborgarhus etc Källa: Servicenämnden, Eslövs kommun. Av kommunens egna lokaler används ca 50 % till skolor och förskolor och ytterligare 22 % till gymnasieskolor. Under kategorin kommunfastigheter återfinns kommunens förvaltningslokaler men också kommunens kulturlokaler (t ex bibliotek). Kommunen hyr också en del lokaler, men denna yta är försumbar och renderar inget underhållsansvar. Kommunens fastighetsbestånd härstammar till stor utsträckning från tre perioder; ca en femtedel är byggt innan 1950, en femtedel byggt under 1970-talet och ytterligare en femtedel är byggt under 1980-talet. Under andra hälften av 1990-talet började stora resurser investeras i ombyggnader och under 2000-talet har det framförallt byggts förskolor kombinerat med fortsatta ombyggnationer/renoveringar. 5
3 Styrning och planering av fastighetsunderhåll Servicenämnden har inte antagit några specifika mål som syftar till att styra arbetet med fastighetsunderhåll. Kommunfullmäktige har dock antagit ett generellt mål för god ekonomiskt hushållning: Varje generation bär själv kostnaderna för den service man konsumerar. Ingen kommande generation skall behöva betala för det som tidigare generation förbrukat. Detta mål har principiellt bäring på fastighetsunderhåll. Servicenämndens fastighetsförvaltning finansieras genom hyresintäkter vi kommunens internhyressystem. Det är kommunstyrelsen som bereder förändringar av hyresnivåerna som sedermera beslutas i fullmäktige. Hyresintäkterna utgör fastighetsförvaltningens budget. Det finns också ett avkastningskrav om 1,2 mkr. Servicenämnden har begränsade möjligheter att skjuta till medel då övriga verksamheter inom nämnden finansieras via egna intäkter. Hyresintäkterna skall också finansiera fastighetsunderhållet. I budget budgeteras planerat underhåll (som i Eslöv kallas bevarande underhåll) medan löpande reparationer ingår i de övriga driftskostnaderna. Fastighetsavdelningen arbetar inte några fastlagda riktlinjer för hur avgränsningen görs mellan investering och underhåll, utan bedömningen görs utifrån om det är bevarande eller standardhöjande åtgärder. Fastighetsavdelningen har tillgång till ett underhållsplaneringssystem som heter Pling. Det är ett relativt gammalt system, men beskrivs som funktionellt om det används på rätt sätt. I systemet kan åtgärdsförslag, mängd och kostnad registreras och beräknas i förhållande till aktuell fastighets olika yttre och inre byggnadsdelar. Vidare kan planer/prognoser simuleras över tio eller trettio år. Erhållen budget via internhyressystemet fördelas ut på olika fastigheter utifrån antal kvadratmetrar. Viss justering av de individuella underhållsbudgeterna sker dock baserat på inlagda åtgärdsbehov i Pling, dvs. underhållsplanen. Fastighetsförvaltningen, precis som hela servicenämndens verksamhet, genomgår en organisationsförändring inför 2009. Fastighetsavdelningen har också ny chef sedan september månad. Vidare har personalomsättningen varit relativt hög vilket också gäller förvaltarna (som arbetar med underhållsplaneringen). För närvarande finns det två förvaltare varav av den ena är ny för året och ansvarar för skolor, förskolor och gymnasiet vilket är en stor del av beståndet. 6
4 Uppföljning av fastighetsstandard/underhållsplanen Det är fastighetsförvaltarna som ansvarar för att följa upp standarden på fastigheterna och planera underhållet. Underhållsbehoven fångas löpande genom kontakter med verksamhetsansvariga, fastighetsteknikerna samt genom besök och genom arbeten ute i fastigheterna. Det formella målet inom fastighetsavdelningen är dock att skolor skall underhållsbesiktigas en gång per år, förskolor vart annat år och övriga lokaler vart tredje år. För närvarande uppnår man inte dessa intervaller huvudsakligen pga. personalbrist samt omfattande bränder och skadegörelse. Det finns också en ambition att möten med verksamhetsansvariga skall hållas en till två gånger per år för att informera och diskutera underhållsinsatser samt gå igenom den checklista för avgränsning mellan fastighetsförvaltningens respektive verksamhetens ansvar. Denna ambition har inte heller införlivats för 2008 av ovan anförda anledningar. Underhållsplaneringssystemet, Pling, utgör den standardbedömning/beskrivning av befintligt skick som finns. I systemet finns också individuella underhållsplaner för varje fastighet (t ex de som har valts ut för denna granskning, se avsnitt 6). För närvarande är underhållsbehovet värderat till enligt följande i systemet: Tabell 2: Underhållsbehov hos kommunens fastigheter värderat i mkr enligt underhållsplanen i Pling 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Underhållsplan, mkr 23,4 10,3 12,2 11,1 14,7 8,4 10,5 12,6 13,7 4,9 Källa: Servicenämnden, Eslövs kommun. För närvarande finns det underhållsåtgärder registrerade i Pling om 23 mkr för 2008. För övriga år värderas behoven mellan 10 och 15 mkr per år. Det handlar dock om en prognos och vanligen får åtgärder flyttas fram i tiden, vilket innebär att man normalt kan förvänta sig högre nivåer. Det är viktigt att påpeka att fastighetsavdelningen ligger efter med underhållsbesiktningar och inte heller har haft resurser (personal) för att uppdatera systemet så Pling är idag inte fullt ut aktuell. Vidare har fastighetsavdelningen sedan något år tillbaka tagit över underhållsansvaret för idrottsplatser och klubblokaler som ännu inte är inlagda i systemet. De intervjuade tjänstemännen gör bedömningen att skolorna, generellt, är i relativt gott skick. Det finns dock fastigheter med eftersatt underhåll, men det är svårt att konkretisera omfattningen av det eftersatta underhållet då processerna för underhållsbesiktning och uppdateringen av underhållssystemet för närvarande inte genomförs fullt ut. 7
5 Uppföljning av underhållskostnader Den totala underhållsbudgeten för planerat underhåll har de senaste fyra åren pendlat mellan 12 och 15,4 mkr och utfallet har varierat mellan 11,7 och 13,1 mkr (se Tabell 3). På grund av omfattande bränder förväntas inte mer än halva budgeten utnyttjas i år (2008). Tabell 3: Budget och utfall, tkr, planerat underhåll, 2004-2008 Prognos 2008 2007 2006 2005 2004 Budgeterat för planerat underhåll, tkr 13 478 13 125 15 424 12 158 11 988 Utfall avseende planerat underhåll, tkr 6 500 13 159 12 389 11 984 11 705 Differens, tkr 6 978-34 3 035 174 283 Utfall kronor per kvm för fastighetsbeståndet 86 81 78 84 Källa: Servicenämnden, Eslövs kommun. Utfallet per kvm har varierat mellan 78 och 86 kr per kvm. I SKL:s statistik från 2005 var medelvärdet bland 86 kommuner 69 kr/kvm för totalt underhåll (vilket också inkluderar löpande underhåll). Tabell 4: Genomsnittligt utfall kr per kvm och år, planerat underhåll, 2004-2007 Snitt/år 2004-2007 Brandstation 21 Föreningslokaler 8 Sporthallar 83 Förskola 167 Grundskolor 60 Gymnasieskolor 72 Kommunfastighet 68 Källa: Servicenämnden, Eslövs kommun. Olika verksamhetslokaler kräver olika mycket underhåll. De senaste fyra åren har förskolor i genomsnitt erhållit planerat underhåll för 167 kr per kvm och år och grundskolor 60 kr per kvm och år (se Tabell 4). REPAB 1 tar fram riktvärden (det skall noteras att dessa anses som höga) för den här typen av fastigheter/verksamhetslokaler och rekommendatio- 1 REPAB är ett konsultföretag som årligen redovisas statistik och beräknar riktvärden för årskostnader rörande kommunal fastighetsförvaltning. 8
nen är att planerat underhåll bör vara minst 90 kr per kvm, med högre nivåer för förskolor jämfört med grundskolor. För övriga fastighetskategorier finns inga riktvärden. En kompletterande bild är också att ca 100 mkr har investerats i nybyggnad och ombyggnad av fastigheter de senaste tre åren. 6 Brukarperspektiv på fastighetsunderhåll Inom ramen för denna granskning har rektorer intervjuats från för- och grundskolorna Marieskolan, Ölyckeskolan och Norrevångsskolan samt gymnasiet Bergagymnasiet. De intervjuade har svarat utifrån sina erfarenheter av de lokaler de verkar i. Syftet har varit att återge ett brukarperspektiv på fastighetsunderhåll. Det finns individuella underhållsplaner för dessa fastigheter i servicenämndens underhållsystem, Pling. Vid intervjuerna har intervjupersonerna tillfrågats om hur de upplever sina lokaler och om befintligt skick påverkar verksamheten negativt. Tre av de intervjuade anser sig vara relativt nöjda med det befintliga skicket (Marieskolan, Ölyckeskolan och Norrevångsskolan). Fastigheterna är dock inte utan upplevda problem. På Norrevångsskolan nämns att ventilationsproblemen är betydande i slöjdsalarna. Ölyckeskolan har gamla och slitna lokaler men de mest slitna lokalerna på Ölyckeskolan blir nu omgjorda via investeringsbudgeten. Bergagymnasiet (s.k. Bergahuset) anses ha stora problem med ventilationen. Även för Bergagymnasiet finns investeringar upptagna i budgeten bl a för ventilationen. Ingen av de intervjuade anger dock att de får särskilt mycket klagomål från elever eller föräldrar. Alla de intervjuade anger att de inte får någon strukturerad information om underhållsplanen för fastigheten. Ingen av dem känner heller till om någon form av underhållsbesiktning har genomförts. Huruvida de verksamhetsansvariga upplever att de kan påverka vad som genomförs varierar, men generellt anser de sig kunna påverka utformningen när väl en åtgärd har beslutats genomföras. Alla efterfrågar bättre information om de långsiktiga planerna för fastigheterna. Alla anser också att de blir väl bemötta när de har kontakt med fastighetsavdelningen och att de får svar på sina frågor, även om det ibland upplevs som om det tar för lång tid. 9
7 Vår bedömning Budgeten för planerat underhåll har varit relativt stabil de senaste fem åren, med en något stigande trend. De senaste fyra åren har kommunens fastigheter underhållits för mellan 80 till 85 kr kvm per år. Jämfört med andra kommuner och jämfört med riktvärden är underhållsnivåerna i kr per kvm relativt bra. Ansvariga på fastighetsavdelningen anser att fastigheterna generellt är i relativt gott skick, men att det finns exempel på fastigheter med eftersatt underhåll. De intervjuade är också relativt nöjda, även om de framför kritiska synpunkter avseende standarden på de lokaler de verkar i. Avseende underhållsbudgeten är bedömningen att dagens resursnivå inte innebär någon akut risk för att ett betydande eftersatt underhåll skall uppstå, men att det i framtiden är viktigt att följa och analysera behovet av underhållsresurser i förhållande till utfallet av underhållsbesiktningar och underhållsplanen samt i förhållande till hur investeringsverksamheten utvecklas. Det finns goda intentioner kring hur underhållsarbetet och planeringen skall bedrivas. Det finns ett planeringssystem för underhåll och målet är att underhållsbesiktiga kommunens fastigheter efter fasta intervaller samt att informera, diskutera och prioritera underhåll tillsammans med verksamheterna på ett strukturerat sätt. Idag brister dock fastighetsavdelningen avseende underhållsbesiktning, planering och kommunikation, vilket också de intervjuade verksamhetsansvariga ger uttryck för. Det är väsentligt att servicenämnden, i den nya organisationen som tar form under 2009, säkerställer att arbetet med att underhållsbesiktiga fastigheterna på ett strukturerat sätt återupptas samt att underhållssystemet/planen uppdateras. Om eftersläpningen i dessa processer går för långt finns det en risk att långsiktighet och överblick går förlorad vilket gör det svårare att göra kloka prioriteringar. Det är också ett krävande arbete att åter uppdatera ett underhållssystem som inte har vårdats under en längre period. 10