Malmö stad Granskning av redovisningsrutiner. December 2007
Innehåll Inledning... 2 Granskningsansats, urval och avgränsningar... 3 Regelverk och riktlinjer... 5 Granskning... 8 Slutsats... 15 Deloitte Malmö stad 1
Inledning Malmö stads revisorer gör som ett led i den årliga redovisningsrevisionen granskning av redovisningsrutiner hos de olika nämnderna och förvaltningarna. Granskningen sker i första hand genom utvärdering av intern kontroll och verifiering görs genom testning av underlag på stickprovsbas. Det har bedömts att det kan vara lämpligt med en utökad granskning genom testning av större urval vid ett antal enheter inom Malmö stad. Med anledning av ovanstående har Deloitte av Stadsrevisionen i Malmö stad fått i uppdrag att göra en granskning av redovisningsrutiner genom testning av ett större urval verifikationer. Deloitte Malmö stad 2
Granskningsansats, urval och avgränsningar Grundläggande granskningsansats Granskningen är uppdelad i två olika inriktningar: För Gatukontoret görs granskningen med inriktning på efterlevnad av MA-policy och LOU. Genom ett urval av leverantörer med stora ackumulerade saldon görs testning av fakturor för att bedöma att saldon är rätt konterade, attesterade, periodiserade och att det är rätt belopp jämfört med avtal. Vidare bedöms enhetens efterlevnad av upphandlingsregler. Granskning av den andra inriktningen omfattar enheterna; Miljöförvaltningen, Malmö museer, SDF Rosengård samt SDF Västra Innerstaden. Kontroll görs av verifikationer och ombokningar för att utvärdera att de är rätt konterade, attesterade, periodiserade och att det (om aktuellt) är rätt belopp jämfört med avtal. Vidare görs bedömning av upphandlingsbelopp och uppskattning av de underlag och förklaringar som använts för ombokningar. Urval av enheter Stadsrevisionen har föreslagit att den fördjupade gransknigen ska omfatta följande enheter: Gatukontoret (lyder under Tekniska Nämnden) Miljöförvaltningen (lyder under Miljönämnden) Malmö Museer (är en del av Kulturförvaltningen och lyder under Kulturnämnden) SDF Rosengård SDF Västra Innerstaden Urval av leverantörer och verifikationer. Urval av leverantörer och verifikationer har för granskningen av Gatukontoret skett av stora ackumulerade saldon. Vi har valt ut de 10 största leverantörerna som Gatukontoret ackumulerat köper tjänster ifrån under 2007. Därefter valde vi de fem största leverantörsfakturorna från respektive utvald leverantör. Vi har dessutom slumpvis valt 23 leverantörsfakturor med mindre belopp från de fem största leverantörerna. Beträffande övriga enheter har ett urval gjorts på verifikationer två veckor före och två veckor efter ett månadsskifte. Vi har koncentrerat oss på kostnader i kontoklasserna 4, 6 och 7 (kostnader för inköp av huvudverksamhet samt övriga verksamhetskostnader). Vi har medvetet valt bort kontoklass 3,5 och 8 (intäkter, personalkostnader samt övriga intäkter och kostnader), då vi inte ser lika stora Deloitte Malmö stad 3
risker på dessa konton gällande den granskning vi skall göra. Vi har fördelat upp vårt urval på respektive kontoklass (hälften på kontoklass 4 och på hälften på kontoklasserna 6 och 7). Var även fördelat stickproven jämnt mellan före och efter månadsskiftet. Vald tidsperiod Enligt diskussion med Stadsrevisionen omfattar urvalet i granskningen 2007 års samtliga verifikationer och leverantörer vid granskningen av Gatukontoret. Vid granskningen av de fyra övriga enheterna har vi koncentrerat oss på månadsskiftet september/oktober 2007. Deloitte Malmö stad 4
Regelverk och riktlinjer Lagen om offentlig upphandling (LOU) Lagen om offentlig upphandling innehåller bestämmelser om offentlig upphandling med avseende på varor, tjänster och entreprenad. Huvudregeln om affärsmässighet är att upphandlingen skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Enligt lagen om offentlig upphandling skall en upphandlande enhet annonsera upphandlingen om ingenting annat anges. En upphandlande enhet skall anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, eller 2. det anbud som har lägst anbudspris. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, skall enheten ta hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, leveranstid, driftkostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljöpåverkan mm. Enheten skall i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först. En upphandlande enhet får förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först sedan enheten skriftligen begärt förklaring till det låga anbudet och inte fått tillfredsställande svar. Hänsyn får tas endast till förklaringar som kan godtas på objektiva grunder, såsom kostnaderna i tillverkningen eller utförandet, de tekniska lösningarna, och originaliteten i anbudsgivarens förslag. Beloppsgränser i Lagen om offentlig upphandling är följande (omräknat till SEK med valutakurs på 9,20 kr/euro) då verksamheten måste tillämpa lagen: Område Belopp (sek) Varuupphandling 1 840 000 Byggentreprenad 46 000 000 Vatten, energi, transport 3 680 000 och telekommunikation Tjänster 1 840 000 Understiger upphandlingen ovanstående belopp är det möjligt att göra en förenklad upphandling. Deloitte Malmö stad 5
MA-policy MA policy innehåller regler om upphandling för Malmö stads kommunala bolag, förvaltning och stiftelse. Målet för Malmö stads anskaffningsverksamhet skall vara att tillgodose behovet av varor och tjänster till lägsta möjliga totalkostnad. En helhetssyn och ett koncerntänkande skall anläggas på anskaffnings-, förråds- och transportverksamheten. Strategin skall vara att långsiktigt föra ut MA-policyn och MA-tänkandet i organisationen Malmö stad med hjälp av enheten för kommunövergripande samordnad upphandling vilken ges ansvar, befogenheter och resurser att driva implementeringen. Kommunstyrelsen har att tillse att den av kommunfullmäktige antagna MApolicyn efterlevs. Följande policy gäller vid all MA-verksamhet för Malmö stads alla olika verksamhetsgrenar kommunala bolag, förvaltningar och stiftelser: att kommunstyrelsen har som uppgift att besluta i upphandlingsärenden av stor principiell betydelse, att av kommunstyrelsen kontinuerligt utfärdade anvisningar skall följas, att av kommunfullmäktige antagna policys beträffande miljökrav vid upphandling skall tillämpas, att företrädare för Malmö stad skall uppträda på ett affärsetiskt korrekt sätt, att upphandling av varor och tjänster som förbrukas av flera verksamhetsgrenar skall ske gemensamt och samordnat för att åstadkomma en effektiv och rationell hantering och för att uppnå strategiska och ekonomiska fördelar för staden, att tecknade avrops- och ramavtal som följd av kommunövergripande samordnad upphandling skall följas, att den samordnade upphandlingen sker på uppdrag, antingen genom politiska beslut eller efter önskemål från stadens bolag och förvaltningar, att varje stadsdelsfullmäktige, annan nämnd eller styrelse skall svara för sin egen förvaltningsspecifika upphandling inklusive egna entreprenader. Övriga anvisningar gällande upphandlingar Gatukontoret hanterar upphandlingar enligt följande: För upphandlingar som inte överstiger gränsbeloppen i Lagen om offentlig upphandling upprättar enheten ett förfrågningsunderlag. Enheten annonserar även på Malmö stads hemsida och hos Allego angående upphandlingen. De leverantörer som har svarat på annonsen förses sedan med ett förfrågningsunderlag där förutsättningar, bakgrund, upphandlingsform samt värderingsgrunder påvisas. Vidare får respektive leverantör ett formulär där information om pris, kvalitet, miljö, referenser, anbudsgivare samt genomförande beskrivning skall framgå. Vid utvärdering av potentiell leverantör utgår upphandlingsenheten från olika kriterier. Kriterierna ser olika ut för varje upphandlingsobjekt. Kriterierna innehåller poäng som fördelas mellan de olika faktorerna, pris, kvalitet, miljö Deloitte Malmö stad 6
referenser, anbudsgivare samt genomförande beskrivning beroende objektets karaktär. Efter att upphandlingsenheten utvärderat potentiella leverantörer lägger enheten fram sin evaluering till direktören där beslut sedan tas. Skulle en utvärdering ej uppfylla uppställda kriterier görs en ny upphandling. Skulle upphandlingen understiga gränsbeloppet (se tabell nedan) finns möjlighet att göra en direktupphandling. Den går till genom att en kontakt tas med möjliga leverantörer (i vanliga fall telefonledes) och därefter bestämmer sig enheten vilken leverantör de skall använda. Gäller det ett frekvent inköp har Malmö stad ofta skrivit ramavtal med leverantören. Dessa avtal finns i en databas (Komin) tillgänglig på Malmö stads intranät. Område Varor Tjänster Entreprenad Gränsbelopp 1 basbelopp 2 basbelopp 3 basbelopp Övrigt Malmö stads kontoplan. Den reglerar vilka huvudbokskonton som finns och vad enheterna skall bokföra på respektive konto. Attestinstruktion. Reglerar vem som får attestera kostnader på respektive huvudbokskonto och i vissa fall; kostnadsställe. Verksamhetsplan. Förklarar målet med verksamheten. Används av oss som bakgrundsfakta för att förstå verksamheten och organisationen. Deloitte Malmö stad 7
Granskning Gatukontoret Verksamhet Gatukontorets verksamhetsidé är att medverka till en trygg och attraktiv offentlig miljö i Malmö. Enheten ansvarar för stadsmiljö, trafik och infrastruktur samt drift och underhåll av gator, vägar och parker. Gatukontoret lyder under Tekniska nämnden. Gatukontoret hade 241 793 tkr i intäkter, fick 461 624 tkr i kommunbidrag och hade totala kostnader på 703 470 tkr för kalenderåret 2006. Urval I vårt urval utgick vi från leverantörsstatistiken för 2007. Vi valde de tio största leverantörerna som Gatukontoret har gjort inköp ifrån. Därefter valde vi de fem största leverantörsfakturorna från respektive utvald leverantör. Dock var det så att en av leverantörerna endast hade skickat två fakturor vilket gör att vårt urval blev 47 st. leverantörsfakturor för Gatukontoret. För att ytterligare stärka syftet med granskningen har vi även valt ut ytterligare 23 st. leverantörsfakturor med mindre belopp och några belopp som var exakt samma. Det sistnämnda urvalet gjordes för att se om man genom att dela upp fakturan undvikit att göra upphandling. Totalt omfattar granskningen av Gatukontoret därmed 70 leverantörsfakturor. Vi har dessutom intervjuat en person som arbetar på enheten för upphandling på Gatukontoret. Granskningen Vår granskning av Gatukontoret har gjorts med inriktning på efterlevnad av MA-policy och LOU. Vi har dessutom testat kontering, attestering, periodisering samt jämförelse mot avtal. Dessutom har vi gjort en bedömning om upphandlingsregler kringgåtts genom uppdelning av en stor investering i många fakturor. Noteringar Vi har följande noteringar: Attesteringar I flera fall avviker beslutattestanten mot fastställda attestanvisningar. De inblandade har kommit överens om att beslutsattesten skall göras av någon annan och att granskningsattesten i stället görs av beslutsattestanten. Gällande regler för attester bör följas. Är reglerna inte lämpliga bör översyn av dessa göras. Deloitte Malmö stad 8
Periodiseringar Vi har funnit periodiseringsfel på nio leverantörsfakturor. Av dessa rör fem fall förbrukning av elektricitet. I tre fall handlar felperiodiseringen om belopp hänförliga till investeringar vilket inte har inneburit något väsentligt resultatfel. Det sista fallet avser en sent ankommen faktura beträffande Malmöfestivalen som inte blivit kostnadsbokförd i rätt period. Vi rekommenderar att rutinen för hur periodiseringarna skall gå till klargörs; vilka beloppsgränser som gäller samt vilka som är ansvariga. Idag är det upp till beslutsattestanten att periodisera kostnaderna. Sammanfattad bedömning Vi har noterat två stycken övergripande avvikelser. De gäller attestering och periodisering av verifikationer. I övrigt har vi inte hittat några avvikelser. Vi har inte sett något som tyder på att Gatukontoret arbetar i strid mot MA-policyn eller LOU. Vi har heller inte noterat något att upphandlingsregler skulle ha kringgåtts genom att dela upp en stor investering i många fakturor. Miljöförvaltningen Verksamhet Genom tillsyn och kontroll av allt från livsmedelshantering och vatten till luftföroreningar, buller och miljöfarlig verksamhet, arbetar Miljöförvaltningen för att förhindra skador på människors hälsa och på miljön. Djurskyddsfrågor hanteras också av Miljöförvaltningen. Miljöförvaltningen lyder under Miljönämnden. Miljöförvaltningen hade 24 203 tkr i intäkter, fick 42 063 tkr i kommunbidrag och hade totala kostnader på 66 266 tkr för kalenderåret 2006. Urval I vårt urval utgick vi från kontoklasserna 4, 6 och 7. Vi valde ut 20 verifikationer från kontoklass 4 och 20 stycken från kontoklass 6 och 7. Totalt alltså 40 stickprov. Detta är en av de mindre enheterna och vi har därmed gjort ett mindre antal stickprov än i de andra enheterna. Granskningen Vår granskning har gjorts med inriktning på kontroll av kontering, attestering, periodisering och att det är rätt belopp enligt avtal. Granskningen innefattar även om det finns förklaring till ombokningen om det gäller vanliga verifikationer och om det brister i upphandlingen om upphandlingsbeloppet överstigs. Deloitte Malmö stad 9
Noteringar Vi har följande noteringar: Attesteringar I tolv fall avviker attesterna mot fastställda attestanvisningar. De inblandade har kommit överens om att attesten i stället görs av ekonomichefen. Detta har gjorts för att beslutade attestanter ej fanns tillgängliga inom rimlig tid. Gällande regler för attester bör följas. Är reglerna inte lämpliga bör översyn av dessa göras. Periodiseringar Vi har på åtta verifikationer funnit periodiseringsfel. I fem av fallen handlar det om anlitande av konsulter. De tre sista rör bokproduktion, hyra av konferenslokal och transporter. Vi rekommenderar att rutinen för hur periodiseringarna skall gå till klargörs; vilka beloppsgränser som gäller samt vilka som är ansvariga. Idag är det upp till beslutsattestanten att periodisera kostnaderna. Upphandling Vi har funnit ett fall där sedvanlig upphandling inte har gjorts trots att kostnaden uppgick till 97 500 kr. Upphandling ska alltid göras för när beloppsgränserna överskrids. Kontering Vi har funnit ett fall där konteringsbeloppet ej överensstämmer med fakturabeloppet. Vi rekommenderar att det alltid sker avstämning mellan leverantörsfaktura och kontering. Sammanfattad bedömning Vi har noterat två stycken övergripande avvikelser. De gäller attestering och periodisering av verifikationer. Övriga avvikelser har endast skett vid enstaka tillfälle. Vi har inte noterat några avvikelser gällande jämförelse mot eventuellt avtal och förklaringar till ombokningar. Malmö Museer Verksamhet Malmö Museer, grundat 1841, visar stadens och regionens historia. Museerna är inrymda vid slottet Malmöhus, Teknikens och Sjöfartens hus samt Kommendanthuset. Till Malmö Museer hör även Wowragården i Södra Sallerup, Ebbas hus på Snapperupsgatan och Slottsmöllan på Bastion Stenbock. Malmö Museer ingår i kulturförvaltningen och lyder under kulturnämnden. Malmö Museer redovisar i sin budget för 2007: 50 844 tkr i intäkter, 33 512 tkr i kommunbidrag och totala kostnader på 84 356 tkr. Deloitte Malmö stad 10
Urval I vårt urval utgick vi från kontoklasserna 4, 6 och 7. Då det fanns begränsat med verifikationer i kontoklass 4 så ökade vi urvalet i kontoklasserna 6 och 7. Vi valde ut 8 verifikationer från kontoklass 4 och 21 stycken vardera från kontoklass 6 och 7. Totalt alltså 50 stickprov. Granskningen Vår granskning har gjorts med inriktning på kontroll av kontering, attestering, periodisering och att det är rätt belopp enligt avtal. Granskningen innefattar även om det finns förklaring till ombokningen när det gäller vanliga verifikationer och om det finns brister i upphandlingen om upphandlingsbeloppet överstigs. Noteringar Vi har följande noteringar: Attestlista Vi har observerat att det inte finns någon fastställd utskriven attestlista som är kopplad till Raindance. Den vi erhöll var en manuellt justerad från det tidigare systemet. Malmö Museer kommer dock inom kort med hjälp av Kulturförvaltningen fastställa en ny attestlista. Förvaltningen bör snarast upprätta en ny attestlista med koppling till Raindance. Periodiseringar Vi har funnit periodiseringsfel på fem verifikationer. De rör kostnader avseende; löneberedning, inhyrning av personal, elektricitet, telekommunikation och resor. Förvaltningen bör följa gällande redovisningsregler beträffande periodiseringar. Kontering Vi har funnit ett fall där felaktig kontering har gjorts. Det gäller en kostnad bokförd på huvudbokskontot för serviceavgifter men borde ha bokats på kontot för larm & bevakning. Felet uppmärksammades då samma typ av faktura från samma leverantör bokfördes på olika sätt. Konteringen ska alltid ske på ett korrekt sätt och samma typ av kostnad alltid bokförs på samma huvudbokskonto. Upphandling Vi har funnit ett fall där enheten inte använder de rekommenderade leverantörerna i systemet Komin. Malmö Museer har ett service- och hyresavtal med Canon avseende skrivare. Malmö stad anmodar att Konica- Minolta skall användas. Avtalet är dock gammalt och sedvanlig upphandling har skett. Vi har även funnit två inköp där det saknas underskrivet avtal med leverantören. Det gäller inköp och montage av storbildskommunikation för 34 tkr och inköp av sexton ljuskällor för 41 tkr. Vi rekommenderar att det alltid sker avstämning mot Komin vid beställning av produkter och tjänster och att avtal skrivs med leverantören. Deloitte Malmö stad 11
Sammanfattad bedömning Vi har noterat två övergripande avvikelser. Det gäller periodisering av kostnader och uppdatering av attestlistan. Övriga avvikelser har endast skett vid enstaka tillfälle. Vi har inte noterat några avvikelser gällande förklaringar till ombokningar. SDF Rosengård Verksamhet I stadsdelen Rosengård möts människor från olika kulturer. Här bor mer än 21 000 invånare, majoriteten har utländsk bakgrund. Sammanlagt finns ca 50 olika språkgrupper representerade. SDF Rosengård hade 780 100 tkr i intäkter, fick 761 982 tkr i kommunbidrag och hade totala kostnader på 1 522 474 tkr för kalenderåret 2006. Urval I vårt urval utgick vi från kontoklasserna 4, 6 och 7. Vi valde ut 25 verifikationer från kontoklass 4 och 25 stycken från kontoklass 6 och 7. Totalt alltså 50 stickprov. Granskningen Vår granskning har gjorts med inriktning på kontroll av kontering, attestering, periodisering och att det är rätt belopp enligt avtal. Granskningen innefattar även om det finns förklaring till ombokningen om det gäller vanliga verifikationer och om det brister i upphandlingen om upphandlingsbeloppet överstigs. Noteringar Vi har följande noteringar: Upphandling I ett fall har SDF Rosengård inte följt upphandlat avtal avseende ett reseinköp utan köpt resan från ett annat resebolag. När det finns centrala upphandlingsavtal skall samtliga inköp göras i enlighet med dessa. Periodisering I ett fall har SDF Rosengård inte periodiserat sina kostnader över förbrukningsperioden. Det gäller en hyra av kontorsutrustning. Den har endast periodiserats så att korrekt belopp finns per kvartal, så det har fått till följd att månadsboksluten är felaktiga. Förvaltningen bör se till att det fastställs en rutin hur periodiseringarna skall gå till; vilka beloppsgränser som gäller samt vilka som är ansvariga. Deloitte Malmö stad 12
Kontering Vi har funnit ett fall där konteringsbeloppet ej överensstämmer med underlaget. Enheten ska kontera efter underlagen. Sammanfattad bedömning Vi har inte noterat några övergripande avvikelser. Samtliga avvikelser har endast skett vid enstaka tillfälle. Vi har inte noterat några avvikelser gällande attester. SDF Västra Innerstaden Verksamhet I stadsdelen Västra Innerstaden finns närheten till havet och stadskärnan. Här bor ca 30 000 personer, fördelade på ca 19 000 hushåll. Inflyttningen är stor och för tillfället pågår ett generationsskifte där antalet yngre och barnfamiljer ökar. SDF Västra Innerstaden hade 1 126 243 tkr i intäkter, fick 731 572 tkr i kommunbidrag och hade totala kostnader på 1 845 052 tkr för kalenderåret 2006. Urval I vårt urval utgick vi från kontoklasserna 4, 6 och 7. Vi valde ut 25 verifikationer från kontoklass 4 och 25 stycken från kontoklass 6 och 7. Totalt alltså 50 stickprov. Granskningen Vår granskning har gjorts med inriktning på kontroll av kontering, attestering, periodisering och att det är rätt belopp enligt avtal. Granskningen innefattar även om det finns förklaring till ombokningen om det gäller vanliga verifikationer och om det brister i upphandlingen om upphandlingsbeloppet överstigs. Noteringar Vi har följande noteringar: Underlag I två fall fann vi verifikationer utan tillhörande underlag. Dock fick vi i efterhand tillfredställande underlag. Vi rekommenderar att samtliga verifikationer arkiveras tillsammans med aktuellt underlag. Periodisering I tre fall har SDF Västra Innerstaden inte periodiserat sina kostnader över förbrukningsperioden. Det gäller lokalhyra i två fall och IT-driftskostnad i ett fall. Förvaltningen bör följa gällande redovisningsregler beträfande periodiseringar. Deloitte Malmö stad 13
Kontering Vi har funnit två fall där felaktigt resultatkonto har använts vid kontering. Handläggare ska se till att kontering av leverantörsfaktura görs så att rätt typ av kostnad hamnar på rätt huvudbokskonto. Attestant bör även reagera för felaktig kontering. Sammanfattad bedömning Vi har inte noterat några övergripande avvikelser. Samtliga avvikelser har endast skett vid enstaka tillfälle. Vi har inte noterat några avvikelser gällande attester, jämförelse mot eventuellt avtal och att upphandlingsregler skulle ha kringgåtts. Deloitte Malmö stad 14
Slutsats Nedan följer det samlade antalet noteringar vi har för respektive enhet: Enhet: Gatukontoret Miljöförvaltn. Malmö Museer SDF Rosengård Periodisering: 9 8 5 1 3 Kontering: - 1 1 1 2 Attestering: 17 12 * - - Upphandling - 1 1 1 - Avtal: - - 2 - - Förklaring till ombokning: - - - - 2 SDF Västra Innerstaden * = Attestlista saknas med koppling till Raindance. Vår samlade och övergripande bedömning kring de utförda stickproven gällande de granskade enheterna är att utfallet ligger på en acceptabel nivå. Vi har dock för enskilda moment inom redovisningsrutinerna funnit några noteringar. De brister vi bedömer är av mest väsentlig karaktär innefattar: Periodisering Vi har på samtliga enheter funnit brister i periodiseringen av kostnader. Det är av stor vikt att kostnader redovisas i rätt period för att uppnå en hög kvalitet på kvartals- och månadsrapporter. Attest Det är viktigt att det fastställs formella attestlistor för respektive enhet och att dessa följs. En attest är en viktig del av den interna kontrollen. Det är en bekräftelse på riktigheten i ett agerande eller beslut. I flera fall har tidsbrist angetts som skäl att inte korrekt attestant har använts, att attestanten som har attesterat hade bättre kännedom om händelsen samt att vald beslutsattestant i stället har mottagningsattsterat. Deloitte Malmö stad 15