Konkurrensutsatt kommmunal parkverksamhet kan höja produktivitet och effektivitet, visar studier vid institutet för ekonomisk forskning i Lund. Men det ställer krav på kompetenta beställare som både känner marknaden och konkurrensens möjligheter/begränsningar. Av Sten Göransson Gröna Fakta E5
Lösningen på kommunernas dåliga ekonomi är att utsätta olika verksamheter för konkurrens. Det synsättet har dominerat samhällsdebatten och styrt omstruktureringen inom kommunal verksamhet de senaste åren. I sin iver att visa handlingskraft och resultat har politiker och beslutsfattare målmedvetet arbetat för att ställa om från egen regi till att pröva organisations former där verksamheter utsätts för konkurrens. Många kommunala parkföreträdare har varit och är emot denna utveckling. De vill ha kvar verksamheten i egen regi. De som förespråkat konkurrens har tolkat motståndet som rädsla att utsätta verksamheten för effektivitetsprövning. De som velat behålla kommunal verksamhet i egen regi har å andra sidan saknat fakta och argument som kunnat övertyga beslutsfattare och politiker om fördelarna av att driva egen regi verksamhet. Se möjligheterna! I dag är situationen sådan att verksamheten ska utsättas för konkurrens, oavsett vad parkföreträdare anser. Som parkföretädare och beställare av parkverksamhet är det viktigt att arbeta med och inte mot den utveckling som pågår. Risken är annars att parkföreträdare fråntas möjligheterna att påverka verksamheten framöver. Enda möjlig- Om parkföreträdare ska kunna påverka parkverksamheten i fortsättningen måste man arbeta med och inte mot utvecklingen. Foto: Sten Göransson heten att försvara egen regi verksamhet är att kommunens utförarenheter tar hem anbuden i tävlan med privata företag. Genom att utsätta verksamheten för konkurrens kan beslutsfattare och parkföreträdare få kunskap och fakta om konkurrensens möjligheter och begränsningar i olika situationer. Fler aktörer, en grundförutsättning I teorin bygger iden om konkurrens på att det finns en marknad där flera, 11
av varnadra oberoende, aktörer producerar varor av samma eller liknande funktion och kvalitet. Aktörerna tvingas att konkurrera för att sälja sina tjänster till kund/beställare. Genom att beställaren kan välja mellan flera konkurrerande leverantörer tvingas dessa, enligt teorin, att ständigt förbättra sig för att vara det alternativ som beställaren föredrar framför andra. Erfarenheter av konkurrens saknas Teori och praktik är inte alltid samma sak. Förutsättningarna för konkurrens inom parksektorn varierar starkt i olika delar av landet och mellan olika typer av arbetsuppgifter. Detta är något som Uppdragning av sommarblommor tillhör idag de mest konkurrensutsatta delaktiviteterna i kommunal parkverksamhet. Är det bra eller dåligt? Foto Sten Göransson i och för sig många som arbetar i kommunal parkverksamhet hävdat, men det har för det mesta saknats studier och faktaunderlag som kunnat påvisa detta. Utan underlag har parkföreträdare, hur rätt de än kan ha, mycket svårt att hävda egen regi verksamhet i tider då marknaden och konkurrens prisas som vägen ut ur krisen. Pågående forskning Pågående forskning om de kommunla tekniska kontorens ekonomi, organisation, och administration vid Institutet för ekonomisk forskning i Lund, ger parkföreträdare intressant material som kan vara till hjälp att föra en dialog om strategier för en verklig effektivisering av parkverksamhet som bygger mer på fakta och mindre på tyckande. Forskningsarbetet leds av ek dr Lennart Hansson. Movium - sekretariatet för den yttre miljön, finansierar uppbyggnaden av FoU inom området tillsammans med Byggforskningsrådet, Svenska Kommunförbundet och Va-forsk. Konkurrens kräver kunskap GRÖNA FAKTA Generellt kan konstateras att omstruktureringen av kommunal verksamhet knapppast bygger på någon djupare insikt om förutsättningarna för konkurrens. Både förespråkare och motsåndare till konkurrens i offentlig verksamhet bygger sin uppfattning på mer eller mindre personliga värderingar. Kunskapen om vad som krävs för att verkligen ra konkurrens och den effektivitetsökning som man i grunden eftersträvar saknas på många håll. För att verkligen nå ökad effektivitet måste beslutsfattare, beställare och/eller utförare av parkverksamhet ra bättre kunskap om förutsättningar för konkurrens inom parksektorn och de branscher som verkar inom sektorn. III
Det är inte bara i Sverige som kraven på marknadsorientering och ökad konkurrens lanseras som lösningen på kommunernas ekonomi. Inom ramen för Lennart Hanssons forskningsprogram har man gjort en studie av hur man arbetar med konkurrens inom området kommunal teknik (gata, park och VA) i England, Tyskland och Frankrike. Studien av parksektorn visar en relativt entydig bild i de tre länderna. Verksamheten är helt skattefinansierad. Kommunerna köper upp huvuddelen av anläggningsverksamheten medan drift och underhåll sköts i kommunal regi. I alla länder pågår en intensiv privatiseringsdebatt som ifrågasätter den offentliga sektorns effektivitet och förordar en större del av privatutfört arbete inom parksektorn. rv England Lag på upphandling I England har drift och underhåll traditionellt drivits i egen regi. Från 1990 ingår emellertid underhåll i lagstiftningen om obligatorisk konkurrens. Kommuner med mer än 100.000 pund i utgifter för underhåll ska konkurrensutsätta allt underhåll 1994. Trots tvingande anbudsupphandling hade 1992 inte mer än drygt 5% av parkunderhållet övertagits av privata entrepenörer. De förklaringar som ges till att privata entrepenörer inte tagit större delen av markanden är många och skiftande. En förklaring anses vara att det inte funnits någon marknad för underhållsentrepenader till följd av de kommunala monopolen. Det tar tid för aktörer att etablera sig, att bygga upp de resurser och den kompetens som krävs Frankrike Konkurrens i större städer I Frankrike sköts 80% av allt underhåll av kommunala förvaltningar medan resten läggs ut på entrepenader till privata företag. De privata företagen agerar huvudsakligen lokalt och i anslutning till någon större stad. Konkurrensen karakteriseras som relativt svag. Flest företag har etablerats runt de större städerna där upp till fem företag kan agera samtidigt. Konkurrensen i mindre städer och på landsorten är mycket begränsad. När konkurrensutsatt parkverksamhet förekommer i Frankrike, är det i de större städerna. Park Andre Citrobi, Paris. Foto: Petter Åkerblom. Inom parkunderhåll är etrepenadavtal vanligast när det gäller löpande underhåll. En anledning är att det anses svårt att säkerställa kvaliteten på utförda tjänster när det gäller periodiskt underhåll. Det är svårt att definiera tjänstens kvalitet genom att effekterna framträder först flera år efter att arbetet utförts. Tyskland Stora variationer, ökat nyttjande I Tyskland varierar utnyttjandet av entrepenörer inom parkunderhåll väsentligt mellan kommuner i olika regioner. Inom vissa geografiska områden förekommer en större andel av utnyttjande av entrepenörer medan det i andra områden är mera sällsynt. Storleken på de privata företagen varierar också då vissa endast arbetar lokalt medan andra har verksamhet över hela landet. Ingen av företagen är emellertid så stora att de arbetar internationellt. Trenden går mot ökat utnyttjande av entrepenader då kommunerna försöker skära kostnader genom att anlita alternativa leverantörer i större utsträckning.
I Sverige har debatten om ökade marknadsinslag och konkurrens fokuserats på hur stor andel av kommunal verksamhet som läggs ut på privat entrepenad. Entrepenad är emellertid enbart en del av de externa resurserna i kommunal produktion. Förutom entrepenad räknas inköp och inhyrning som externa resurser. Forskarteamet i Lund menar att enbart andelen entrepenad är ett dåligt mått om man vill få ett grepp på hur stor del av verksamheten som är marknadsutsatt eller konkurrensutsatt. Förhållandet interna och externa resuser ger en mer rättvisande bild.
Underlaget till detta Gröna Fakta är hämtad från rapporterna som redovisas i rutan längst ned på sidan. De ingår i en omfattande serie rapporter som publiceras av Institutet för ekonomisk forskning i Lund. Under ledning av ekonomie doktor Lennart Hansson bedrivs FoU om kommunala tekniska kontorens ekonomi, organisation och administration. Samverkan Movium - sekretariatet för den yttre miljön är tillsammans med Byggforskningsrådet, Svenska Kommunförbundet och Va-forsk med och finansierar uppbyggnaden av FoU inom området. Ytterligare information: Lennart Hansson tel. 046-10 49 60 (fax 046-10 42 60) eller Sten Göransson tel. 040-41 50 00 (fax 040-46 08 45). Att utveckla våra parker både till innehåll och kvalitet är en tuff utmaning. En levande dialog om tänkbara handlingsalternativ och strategier är viktig när det gäller framtidens parkverksamhet. Denna dialog kan nu alltmer bygga på kunskap och allt mindre på tyckande, tack vare forskningsprogramet KEFU vid "Institutet för ekonomisk forskning" i Lund. Foto: Karin Åkerblo m Läsa vidare Beställar - utförarmodellens tillämpning inom tekniksektorn - en studie av 50 kommuner (rapport 9) Beställar - utförar modellen - ur ett konkurrens och kundorienterings perspektiv (rapport 15). Artikel publicerad i "Stadsbyggnads" våren 1993. Organisation och finansiering av kommunalteknisk verksamhet - en studie av nuläge och utvecklingstendenser i Sverige, Tyskland, Storbritanien och Frankrike OBS! Rapporten beställs av Kommentus förlag under namnet Teknisk service i Europa', tel 08-749 47 00) Beställarfunktionen - en grov bild av pionjär kommunernas första steg (rappport 22) Externa resuser i produktion av kommunalteknik 1992 - en studie av gata-, va- och parkverksamhet (OBS!, Rapporten beställs av Kommentus, tel 08-749 47 00) Rapporterna kan beställas från Ola Mattisson, Institutet för ekonomisk forskning, Box 7080, 220 07 Lund eller via tel 046-10 42 81 eller fax 046-10 42 16