Revisionsrapport Offentlig sektor KPMG AB 2011-11-29 Antal sidor: 10 Rapport
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 1 3. Syfte 1 4. Avgränsning 2 5. Revisionskriterier 2 6. Ansvarig nämnd/styrelse 3 7. Metod 3 8. Projektorganisation 4 9. Granskningen 4 9.1 s styrande dokument 4 9.2 Kännedom och efterlevnad av styrande dokument 4 9.2.1 Centrala ledningsnivån 5 9.2.2 Enhetschefs- och personalnivå 5 9.3 Dokument utan styrande effekt 7 9.4 Uppföljning och ajourhållning 7 9.5 Kommunikation av styrdokument 7 10. Avslutande diskussion 8 Rapport Avesta slutlig.docx
1. Sammanfattning Politikens och kommunledningens styrning av organisationen sker till mycket stor del genom utfärdande av olika former av styrdokument. Att efterlevnad av styrdokumenten sker, är grundläggande för att styrningen av organisationen ska fungera. Detta är av särskild vikt i en kommunal organisation på grund av dess storlek och komplexitet. Att styrdokumenten efterlevs är också en viktig del i den demokratiska processen och allmänhetens tilltro till denna. Granskningen har visat på att många av styrdokumenten har en låg styrande effekt, samt att det saknas ett system för benämning och hantering av kommunens styrande dokument. Vi föreslår en genomgripande översyn av de kommunala styrdokumenten och ger som förslag i det avslutande kapitlet ett antal frågor som bör behandlas i denna översyn. 2. Bakgrund Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska kommunens styrande dokument och dess efterlevnad. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2011. s revisorer bedömer att det finns en risk för att kommunens styrdokument inte tillämpas fullt ut. Ur ett demokratiskt perspektiv är det väsentligt att det finns rutiner för att säkerställa att de av kommunfullmäktige fastställda styrdokumenten också efterlevs. 3. Syfte Syftet med granskningen är att bedöma om kommunens styrdokument får genomslag i organisationen. Vi har därför granskat Vilka styrande dokument finns? Är dessa anpassade till gällande organisation? Hur tillämpas dokumenten? Finns det styrande dokument som inte har någon styrande effekt? Hur följs gällande styrdokument upp och på vilka nivåer sker denna uppföljning? Leder uppföljningarna till konkreta åtgärder vid behov? Är de styrande dokumenten kända i verksamheten? Rapport Avesta slutlig.docx 1
4. Avgränsning Granskningen har omfattat ett stort antal dokument, samtliga styrande dokument har dock inte ingått i projektet. De dokument som har granskats är de som låg på kommunens hemsida vid projektets start, efter detta har hemsidan genomgått en förändring vilket inte har hunnit få genomslag i granskningen. På central nivå har vi gjort en undersökning bland samtliga förvaltningschefer, kommundirektör, administrativ chef, personalchef och ekonomichef. På verksamhetsnivå har ett urval gjorts och detta har resulterat i fyra skolenheter och fyra särskilda boenden. I projektplanen ingick RE-chefer/områdeschefer som respondenter, dessa har under processens gång undantagits i undersökningen, detta eftersom utfallet av undersökningen till stor sannolikhet innebar att inget nytt skulle framkomma genom dessa intervjuer. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheterna har kännedom om och använder följande styrdokument: Attestreglemente EU-policy Handlingsplan mot kränkande särbehandling Risk- och säkerhetsarbete Rökpolicy Telefonpolicy Utmärkelser, uppvaktning och avtackning Informationssäkerhetsinstruktion IT och Säkerhetspolicy IT säkerhetsinstruktion Jämställdhets och mångfaldspolicy Loggning av Internettrafik Personalpolitiskt program Policy för kameraövervakning Rapport Avesta slutlig.docx 2
Policy för upphandling och inköp Redovisningsreglemente Reglemente för intern kontroll Miljöpolicy Handlingsplan mot, klotter, skadegörelse och nedskräpning Grafisk profil Mål och budget 6. Ansvarig nämnd/styrelse Granskningen har avsett kommunövergripande dokument. Dessa faller under Kommunstyrelsens tillsynsansvar, efterlevnaden ska dock ske inom samtliga nämnders verksamhetsområde. För de kommunala bolagen anges i ägardirektiven att de ska uppfylla de mål och de direktiv som är riktat mot bolagets verksamhet i Mål och budgetdokumentet. Det anges också att i övrigt av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen beslutade reglementen, policys, regler och riktlinjer som ankommer på kommunens förvaltningar att följa ska även gälla bolagens verksamhet. Detta gäller inom områdena: personal, ekonomi, administration, intern kontroll, IT och upphandling. Rapporten är saklighetsgranskad av Göran Johansson, administrativchef 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med enhetschefer och arbetslag vid följande enheter - Johan Olovskolan - Karlbo skola - Markusskolan (ej arbetslag) - Klockarskolan Rapport Avesta slutlig.docx 3
- Tallbackens särskilda boende - Framnäs särskilda boende - Balders särskilda boende - Björkhagens särskilda boende Enkät ställd till samtliga förvaltningschefer, kommundirektör, administrativ chef, personalchef och ekonomichef. 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Per Skalk, konsult, och Mats Lundberg, certifierad kommunal yrkesrevisor. 9. Granskningen 9.1 s styrande dokument När man går igenom s styrdokument upptäcker man en mångfald av dokument. Styrdokumenten benämns på olika sätt, policy, handlingsplan, instruktion, reglemente, strategi, program m.m. Utöver detta finns ett antal dokument där det inte anges av vilken typ de är (exempelvis Utmärkelser, uppvaktning och avtackning). Dokumenten är sinsemellan olika både rörande innehåll och design. Åldern och aktualiteten på dokumenten växlar också vilket blir extra tydligt om man som i EU-policyn använder sig av skrivningar såsom: När vi nu skriver 2004, har vi tagit ett kliv in i det 21:a århundradet. Hur olika kommuner resonerar angående systemet för styrande dokument varierar. Det kan dock konstateras att desto fler styrande dokument som finns, desto större blir också kraven på systematik när det gäller dokumenten och dess hantering. 9.2 Kännedom och efterlevnad av styrande dokument En förutsättning för att styrande dokument ska få en effekt är att de är kända i organisationen. Effektiv information är inte lätt, men det är en förutsättning för effektiv styrning. Det som kan konstateras utifrån granskningen är dels att desto längre ut i organisationen man är placerad, desto lägre är kännedomen om den dokumentation som styr verksamheten. Dels kan också konstateras att det är de dokument som har direkt och konkret inverkan på de anställda som är mest kända. Detta är helt naturligt, men samtidigt problematiskt i och med att det kanske inte är exempelvis Rökpolicyn som är det högst prioriterade styrdokumentet för ledningen av. Rapport Avesta slutlig.docx 4
9.2.1 Centrala ledningsnivån På den Centrala ledningsnivån är vår uppfattning att kännedomen om styrdokumenten är relativt god. Man vet relativt väl vilka dokument som finns och kanske ännu viktigare var/hur man hittar information om dem. Man arbetar nästan dagligen med frågor som styrs av dokumenten och man har också stora möjligheter/kunskap om ändring och ajourhållning av dokumenten. Vi kan dock se redan på den centrala ledningsnivån att samtliga styrdokument inte får genomslag i och med att kunskapen om dokumenten inte är fullständig. 9.2.2 Enhetschefs- och personalnivå På enhetschefsnivå har vi i de flesta fall genomfört personliga intervjuer och när det gäller personalgrupperna har intervjuerna skett i grupp. Den primära frågeställningen har varit om man har kännedom om dokumenten. När vi har gått vidare i frågeställningarna har vi kunnat konstatera att man i många fall inte svarat på frågan, utan snarare på om man känner till något om ämnesområdet. Ett typfall för detta är frågan om dokumentet Risk- och säkerhetsarbete, här har man i många fall svarat ja eftersom man har vetskap om att det pågår ett arbetsmiljöarbete. Ett annat exempel är det om Policy för upphandling och inköp, där man är medveten om att det finns ett gediget regelverk kring frågan, men man har inte kunskaper om vad det innehåller och varför regelverket finns. Man har konsekvent använt en mycket vid tolkning av frågeställningen känner du till dokumentet X?. De siffror som presenteras nedan ska därför ses utifrån att de är högre än vad som faktiskt är fallet när det gäller kännedomen om styrdokumenten. Detta gäller för både enhetschefs- och personalnivån. När det gäller dokument som Informationssäkerhetsinstruktion, IT och säkerhetspolicy, IT säkerhetsinstruktion och Loggning av Internettrafik, är det knappt någon av respondenterna som kan hålla isär dessa. Strukturen för dessa styrdokument härrör sig från en teknisk systematik och terminologi (eller i fallet med Informationssäkerhetsinstruktion, sammanblandas med en teknisk terminologi) som inte innebär en förståelse hos de flesta anställda i en kommun. Detta är inte specifikt för Avesta, utan är något som vi ofta ser när det gäller IT och vissa andra så kallat hårda verksamheter. Rapport Avesta slutlig.docx 5
Mål och budget Grafisk profil Handlingsplan mot klotter, Miljöpolicy för Reglemente för Intern kontroll Redovisningsreglemente Policy för upphandling och inköp Policy för kameraövervakning Personalpolitiskt program Loggning av Internettrafik Jämställdhets och mångfaldspolicy IT säkerhetsinstruktion Enhetschefer Personalgrupp IT och säkerhetspolicy Informationssäkerhetsinstruktion Utmärkelser, uppvaktning och Telefonpolicy Rökpolicy Risk- och säkerhetsarbete Handlingsplan för kränkande EU-policy Attestreglemente 0 20 40 60 80 100 Fig.1 Diagrammet visar på den procentuella uppgivna kännedomen om nämnt dokument. När man tittar på diagrammet ovan bör man ha i åtanke att alla inte berörs av samtliga dokument, detta gäller särskilt på personalgruppsnivå. Det som är alarmerande är dock att styrdokument som kräver personalens kännedom för att fungera, i vissa fall har ett lågt genomslag. Detta gäller exempelvis den grafiska profilen, om vi tittar på mängden dokumentation som utgår från skolan generellt sett, är det av stor vikt att man följer den grafiska profilen för att uppnå dess syften med enhetlighet i all kommunikation. Telefonpolicyn är ett annat dokument av detta slag. Från revisionshåll ser vi också allvarligt på bristen när det gäller kännedom om intern kontroll. Där står specifikt skrivet att: Rapport Avesta slutlig.docx 6
De verksamhetsansvariga cheferna på olika nivåer i organisationen är skyldiga att följa antagna regler och anvisningar om intern kontroll samt att informera övriga anställda om reglerna och anvisningarnas innebörd. Något som också är överraskande i granskningen är att det Personalpolitiska program som åtminstone enligt hemsidan gällde vid projektets början har så pass låga siffror i undersökningen. Drygt 40 % av de hörda enhetscheferna visste om dess existens. 9.3 Dokument utan styrande effekt I revisionsfrågorna inför granskningen var en av frågorna om det fanns dokument utan styrande effekt. Svaret på frågan måste utifrån granskningen vara att det åtminstone finns dokument med mycket begränsad styrande effekt. Ett antal dokument så som exempelvis Handlingsplan mot klotter, EU-policy, Redovisningsreglemente och Policy för kameraövervakning är visserligen dokument som har en viss styrningseffekt, men de är till sin form interna riktlinjer som berör ett litet fåtal av de anställda. En annan grupp där styrningseffekten kan ifrågasättas är de vars kännedom är låg, till dem räknar vi bland annat samtliga dokument inom IT, Informationssäkerhetsinstruktion, Reglemente för intern kontroll samt tidigare nämnt Personalpolitiskt program. 9.4 Uppföljning och ajourhållning Något enhetligt system för uppföljning och ajourhållning har vi inte kunnat finna. I stället anges att dokumenten ser man över när det uppdagas att det finns felaktigheter. För merparten av dokumenten finns ingen kontinuerlig uppföljning. Ansvaret för vård av dokumenten varierar också, i vissa fall finns det klart uttalat vem som ansvarar för dokumentet (Rökpolicy), i andra fall är det underförstått (IT säkerhetsinstruktion användare) och slutligen finns mest troligt dokument där ingen ansvarar för vården. 9.5 Kommunikation av styrdokument De allra flesta respondenterna uppger att man fått kunskap om dokumenten via direktkontakt med närmsta överordnad. Bland personalgruppen kan konstateras att de dokument som fått genomslag är de som tagits upp på arbetsplatsträffar. Kännedomen om att dokumenten finns på hemsidan/intranätet minskar desto längre ut i organisationen man kommer. Vi har också talat med ett antal personer som är relativt nyanställda och de säger sig ha fått lite eller ingen information om kommunens styrande dokument. Ett tips från några personalgrupper är att när ett nytt styrdokument antas (som avser gälla deras verksamhet) skicka ut ett mail till dem med kort information om dokumentet, samt information var det går att finna. Med en sådan lösning är det viktigt att visa konkret på vilket sätt det berör dem. Rapport Avesta slutlig.docx 7
10. Avslutande diskussion Utifrån den genomförda granskningen kan konstateras att det för att uppnå en bra styreffekt behövs en genomgång av kommunens styrdokument. För att få en tydlighet och ett genomslag är det viktigt att fundera på frågor så som: Vad är en policy respektive handlingsprogram/instruktion/reglemente? (Nomenklatur) För vilka områden behöver vi ha styrdokument? Vilka berörs av styrdokumentet? Kan dokument sammanfogas till ett mindre antal dokument? Vad ska de innehålla? Hur ska designen se ut för att de lätt ska kunna identifieras som styrande dokument? Gäller dokumentet även för de kommunala bolagen? Hur ska dokumentet kommuniceras för att med säkerhet nå de som berörs? Hur ofta ska dokumentet kontrolleras för att se om det behövs revideras? Vem ansvarar för ajourhållning och revidering av dokumentet? I och med att en stor del av kommunens verksamhet bedrivs i bolagsform är det viktigt att det antingen framgår i ägardirektiven att kommunens styrdokument gäller generellt även för bolagen, eller att man vid varje beslut funderar om berört styrdokument ska gälla även för de kommunala bolagen och om så är fallet anger detta i beslutet samt i styrdokumentet. KPMG, dag som ovan Mats Lundberg Certifierad kommunal yrkesrevisor Per Skalk Manager, offentlig sektor Rapport Avesta slutlig.docx 8