Fungerar styrningen?

GÖTEBORGS UNIVERSITET Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden Förvaltningshögskolan Fungerar styrningen? En studie i budgetstyrning och dess påverkan på stadsdelens resultat 2009-05-15 Förvaltningsprogrammet Magisteruppsats 30 hp Simon Lindroos Handledare: Stellan Malmer

SAMMANFATTNING Titel: Kurs: Författare: Handledare: Ämne: Syfte: Referensram: Metod: Empiri: Slutsatser: Fungerar styrningen? En studie i budgetstyrning och dess påverkan på stadsdelens resultat. Examensarbete 30 hp, Förvaltningsprogrammet med inriktning på ekonomi, Förvaltningshögskolan vid Göteborgs Universitet Simon Lindroos Stellan Malmer Budgetstyrning i ett stadsdelssystem. Studiens fråga är: Varför lyckas stadsdelarna olika bra med att följa sin budget? Syftet med studien är att svara på frågan och därigenom öka förståelsen för de skillnader som uppkommer i stadsdelarnas resultat och på så sätt förklara hur budget som styrinstrument och dess legitimitet påverkar verksamheten och stadsdelens resultat. I förlängningen syftar studien också till att få förståelse för varför det ser ut så och vad det får för konsekvenser. Kommunens organisation, budgetstyrning, budgetens syften beteendeperspektiv genom teorin om väktare och förkämpar. Kvalitativ fallstudie med två undersökningsobjekt. Intervjuer med två stadsdelars ekonomichefer och två verksamhetschefer samt dokumentstudier. Studien har visat att budgetstyrningen i hög grad skiljer sig mellan stadsdelarna och på så sätt orsakar skillnader i resultat och ekonomisk situation. Framgångsfaktorer som gör att stadsdelen klarar budgeten har visat sig vara tydliga regler, krav och hög grad av ansvarsutkrävande genom uppföljningsrutiner. Det visade sig att den stadsdel som uppvisar bra resultat även är den stadsdel där stadsdelsnämnden är mest aktiv och tar störst ansvar för stadsdelens budget och ekonomi. Arbetet med att få budgeten att uppfattas som legitim av medarbetarna är väsentlig för hur väl budgeten följs. 2

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 INLEDNING... 5 1.1 Bakgrund och ämnesbeskrivning... 5 1.2 Situation och kontext... 6 1.3 Problemdiskussion och problemformulering... 8 1.4 Syftet med studien... 9 1.5 Tillvägagångssätt... 9 1.6 Tidigare forskning och avgränsning... 10 1.7 Disposition... 11 2 REFERENSRAM OCH ANALYSMALL... 12 2.1 Kommunen... 12 2.1.1 Kommunens ansvar och kompetens... 12 2.1.2 Kommunal organisation... 12 2.1.3 Kommundelsorganisation... 13 2.2 Ekonomistyrning... 13 2.2.1 Styrning... 13 2.2.2 Budgetstyrning legitimitet och effektivitet... 14 2.3 Budget... 15 2.3.1 Budgetens roll... 15 2.3.2 Budgetuppföljning... 17 2.3.3 Synen på budgetering... 17 2.3.4 Behovsbudgetering som resursfördelningsmodell... 18 2.3.5 Uppbyggnadsmetod och nedbrytningsmetod... 19 2.3.6 Beteendeperspektiv - Väktare och förkämpar... 20 2.3.7 Tvådelat system... 20 2.3.8 Sammanfattning och användning av referensram... 21 3 METOD... 22 3.1 Beskrivning av metod... 22 3.2 Kvalitativ ansats... 22 3.3 Övergripande datainsamlingsmetod... 22 3.4 Urval... 23 3.4.1 Stadsdelar... 24 3.5 Intervju och dokument... 25 3.5.1 Från studiens fråga till upplägg av intervjumall... 26 3

3.6 Källkritik... 26 4 EMPIRI... 28 4.1 Budgetsystem... 28 4.2 Ekonomiska förutsättningar... 29 4.3 Stadens budgetriktlinjer... 29 4.4 Fallstudieobjekt likheter och skillnader... 30 4.4.1 Stadsdel A - situation... 30 4.4.2 Budget och budgetprocess i stadsdel A... 32 4.4.3 Uppföljning i stadsdel A... 35 4.4.4 Stadsdel B - situation... 35 4.4.5 Budget och budgetprocess i stadsdel B... 37 4.4.6 Uppföljning i stadsdel B... 37 4.4.7 Åsikter om stadens resursfördelningsmodell... 38 4.5 Sammanfattning av empiri... 39 4.6 Modell tillgrund för analys... 40 5 ANALYS OCH DISKUSSION... 41 5.1 Resursfördelning... 41 5.2 Styrning... 42 5.3 Samordning... 43 5.4 Kontroll... 44 5.5 Uppföljning... 45 5.6 Legitimitet och effektivitet... 45 6 AVSLUTANDE DISKUSSION... 47 6.1 Slutsatser och svar på frågan... 47 6.2 Giltighet och tillförlitlighet... 48 6.3 Avslutande reflektioner... 50 6.4 Fortsatt forskning... 50 KÄLLOR OCH LITTERATUR... 51 FIGURFÖRTECKNING Figur 1. Flödesschema för studiens genomförande... sid. 9 Figur 2. Behovs- respektive resursorienterad budgetering... sid. 18 Figur 3. Extern och intern budgetprocess... sid. 21 4

1 INLEDNING I det inledande kapitlet presenteras bakgrund och sammanhang till valet av studiens ämne, på så sätt vill jag peka på intresset och behovet för en studie på området. Problemdiskussionen leder fram till en konkret problemformulering och syfte med studien. Vidare diskuteras tillvägagångssätt, avgränsning samt tidigare forskning på området och slutligen presenteras en disposition för studien. 1.1 Bakgrund och ämnesbeskrivning Budget är lagstadgat i både primär- och sekundärkommuner sedan 1862 (Brorström, Haglund, Solli 2005:180). Lagstiftningen gör budget och budgetprocessen till självklara instrument för ekonomistyrning samt verksamhetsstyrning. Men budget är inget självklart fenomen som fungerar utan underhåll och budgeten måste hela tiden anpassas till organisationen. Studien fokuserar på budgetstyrning vid en specifik form av organisering i en primärkommun, nämligen decentralisering genom så kallad kommundelsreform. Göteborgs Stad har, sedan stadsdelsreformen 1989, 21 stadsdelsnämnder. Stadsdelssystemet kan beskrivas som en hybrid mellan decentralisering och centralisering och systemet är heltäckande territoriellt för Göteborgs Stad. Stadsdelarna har en rad viktiga funktioner gentemot stadens befolkning (Gustavsson 1999:222). De huvudsakliga verksamhetsområdena är Förskola och skola, Äldreomsorg samt Individ- och familjeomsorg/funktionshinder. Vissa stadsdelsnämnder har även ansvarsområden som rör hela staden och kallas resursnämnder. De aktuella stadsdelsnämnderna har då en separat budget för att finansiera kostnader för resursnämndsuppgifterna 1. Resursnämndsuppgifter och vilka stadsdelar som är ansvariga kan variera mellan åren och beslutas av kommunstyrelsen. Förutom de 21 territoriella stadsdelsnämnderna 2 har Göteborgs Stad även ett 20-tal centrala facknämnder och 25 kommunala bolag (Göteborgs Stads hemsida 22 januari 2009). För varje stadsdel ansvarar en politisk nämnd som sorterar under kommunfullmäktige. Stadsdelsnämnderna är sammansatta av kommunfullmäktige och består av elva ledamöter och sex ersättare. Stadsdelsnämnderna har samma politiska sammansättning som kommunfullmäktige under mandatperioden (Gustavsson 1999:222). Politikerna i stadsdelsnämnderna är mestadels fritidspolitiker och utövar således sin politiska roll i stadsdelen på fritiden. Stadsdelsnämnderna har stor frihet i hur ofta och när sammanträdena äger rum men sedan ett par år tillbaka är det tvingande att sammanträdena är öppna för allmänheten. Allmänheten får 1 Budgeten för resursnämndsuppgifter kallas resursram och redovisas separat vid sidan om befolkningsramen som är den huvudsakliga tilldelningsramen som följer befolkningsansvaret i stadsdelen. Stadsdelarna har även till uppgift att vara remissinstanser i kommunala frågor. 2 Fortsättningsvis kommer stadsdelsnämnderna benämnas som stadsdelar och syftar då till stadsdelsnämnden i sin helhet med stadsdelsförvaltning, verksamhet och befolkning. Den politiska stadsdelsnämnden benämns fortsättningsvis stadsdelsnämnd. 5

även ta del av stadsdelsnämndens protokoll och beslut 3 (Göteborgs Stads hemsida 22 januari 2009). Resursfördelningen sker från kommunen centralt genom en behovsbaserad resursfördelningsmodell. Det är upp till varje stadsdelsnämnd att fördela de tilldelade resurserna vidare till verksamheterna som omfattas av befolkningsansvaret 4. Resursfördelningsmodellen som används i Göteborgs Stads stadsdelssystem är av formen behovsbaserad och ligger inom det resursorienterade synsättet (se kapitel två). Centralt inom kommunen fastslås en gemensam ram för stadsdelarna. Ramen fördelas sedan ut till respektive stadsdel genom de uppskattade behoven av verksamhet hos befolkningen i de olika stadsdelarna. Vilka resurser som krävs uppskattas efter befolkningens storlek, sammansättning och levnadsförhållanden. Behoven och de tilldelade resurserna fastslås genom en modell med ett flertal kriterier uppdelade i två huvudområden: åldersbaserad grundresurs och tilläggsresurs. I den åldersbaserade grundresursen fördelas resurser för varje invånare i stadsdelen med olika belopp för olika ålderskategorier. När det gäller tilläggsresursen så tilldelas den efter särskilda behov och de olika kriterierna tar hänsyn till social situation. Det samlade anslaget för varje stadsdel enligt modellen fördelas som en klumpsumma som det sedan är upp till stadsdelen att använda på bästa sätt (Bokenstrand 2000:65ff). Dilemmat med att stadsdelarna har ett långtgående kommunalt befolkningsansvar men samtidigt inte kan göra mycket åt de befintliga resurserna gör det intressant att studera budgetstyrningen i ett stadsdelssystem. Genom budgeten förväntas stadsdelen fördela de knappa resurserna och samtidigt klara av verksamheten inom befolkningsansvaret. 1.2 Situation och kontext Världen har genomgått och genomgår en finansiell kris, situationen leder till en kraftig inbromsning i Sveriges tillväxt vilket resulterar i en lågkonjunktur. Konjunkturinstitutet ser för Sveriges del en fördjupad lågkonjunktur under 2009 och 2010. Lågkonjunkturen påverkar Sveriges ekonomi kraftigt (Konjunkturinstitutets hemsida 25 februari 2009). Således drabbas även Sveriges kommuner, bland annat genom minskad sysselsättning som leder till minskade skatteintäkter. SKL 5 kom den 19 februari 2009 med en prognos som reviderade den föregående prognosen som gjordes före jul. Den information som kommit fram sedan årsskiftet visar att den ekonomiska krisen blir djupare än beräknat. Mot den bakgrunden har Sveriges Kommuner och Landsting reviderat ned sin skatteprognos ytterligare. (Skl:s hemsida 20 februari 2009) 3 Undantag härvid gäller vid frågor rörande enskilda personer, de är då skyddade av sekretess. 4 Befolkningsansvaret är det ansvar som stadsdelen har gentemot dess medborgare. Resurstilldelningen genom kommunbidraget ska räcka för att klara av befolkningsansvaret. 5 Sveriges Kommuner och Landsting (tidigare Svenska kommunförbundet). En arbetsgivar- och intresseorganisation för landets 290 kommuner, 18 landsting och 2 regioner. 6

SKL:s chefsekonom Clas Olson förklarar vidare att bara sedan strax innan jul har prognosen för skatteintäkterna i kommunsektorn minskat med fem miljarder för 2009 och med elva miljarder för 2010 (Skl:s hemsida 20 februari 2009). Även det ökade sociala ansvaret som förts över från staten till kommunerna i och med regeringens nedrustning av socialförsäkringarna kommer att resultera i stora finansiella kostnader för kommunsektorn vid långvarig lågkonjunktur (Göteborgs-Posten 20 februari 2009). Försämrad global ekonomi har resulterat i stora varsel i Göteborgsområdet. Arbetslösheten försämrar skatteunderlaget och kommer på sikt att rendera minskande ekonomiska förutsättningar för den totala kommunala verksamheten. De minskade ekonomiska förutsättningarna för kommunen riskerar även att inverka på stadsdelssektorn genom att den totala resurstilldelningen för sektorn kan påverkas. Enligt ovan beskrivning är även det ökade kommunala ansvaret för medborgarnas sociala situation, något som på grund av befolkningsansvaret direkt riskerar att påverka ekonomin i stadsdelarna genom ökat försörjningsstöd (Göteborgs-Posten 20 februari 2009). I Göteborgs-Posten den 20 februari 2009 kunde vi läsa om orosmomenten kring försörjningsstöden. Enligt flertalet socialchefer kommer nu effekterna av den första vågen av den ekonomiska krisen. Det visade sig att flertalet stadsdelar enbart i januari fick erfara uppemot en miljon i ökning av försörjningsstödet i jämförelse med föregående år. För att klara dessa kostnadsökningar måste stadsdelarna använda eget kapital eller omfördela resurser från andra verksamheter inom sin budget (Göteborgs-Posten 20 februari 2009). Den 26 februari 2009 kunde vi i Göteborgs-Posten läsa om kommunens minskade skatteintäkter som reviderar resultatet kraftigt för 2008. Ekonomidirektören i Göteborgs Stad kommenterade det hela med: Om alla nämnder håller sina budgetar kan vi klara ett nollresultat i år. (Göteborgs-Posten 26 februari 2009) Kommunen befinner sig i en situation som kräver besparingar, nämnderna inklusive stadsdelarna behöver åtminstone visa resultat som ligger enligt budget. Det finns inte utrymme för stora underskott vilket lägger ett stort ansvar på nämnderna, vilka är de som ansvarar för verksamheterna. En stor och finansiellt tung part av dessa nämnder är de beskrivna stadsdelarna som behöver anpassa sin verksamhet för att klara besparingskraven. En genomgång av stadsdelarnas årsrapporter för 2008 visar på underskott för 17 av 21 stadsdelar 6. Nio av 21 stadsdelar visade negativt resultat i jämförelse med budget. Det egna kapitalet i förhållande till kommunbidraget varierar från allt mellan 0,7 procent till 13,2 procent, vilket visar på stora skillnader i förutsättningarna att kunna klara av den försämrade ekonomiska situationen. Sammantaget budgeterar hela stadsdelssektorn med ianspråktagande av 160 miljoner av stadsdelarnas egna kapital under 2009. Redan efter månad två kunde det konstateras att prognosen var uppskriven till 210 miljoner. Tendensen är illavarslande för 6 Sammanställning av resultat ur årsrapport, gäller resultat i befolkningsramen, resursnämndsramen är inte medräknad. 7

flertalet stadsdelar som inte har något stort eget kapital och det riskerar även att drabba staden som helhet (Resultat för befolkningsram 2008, Stadskansliet, sammanställning av årsrapport). 1.3 Problemdiskussion och problemformulering Effekter av besparingar i en stadsdel som endast sysslar med mjuk verksamhet är svåra att handskas med. Det blir kärnverksamhet som drabbas och ett problem är hur det kan legitimeras enligt lagen om likabehandling när det ser olika ut i stadsdelarnas ekonomi. De förutsättningar som gäller för stadsdelarna i förhållandet till verksamheten och det fasta resursfördelningssystemet, samt kravet på användandet av budget gör att budgetstyrningens funktion bör vara av stor vikt vid kraftigt försämrad ekonomi. Det är således av vikt att undersöka budgetstyrningen i stadsdelssystemet vid den ekonomiska situation som nu råder. Budgetering handlar ju om att hushålla med knappa resurser (Bokenstrand 1993:25) Eftersom stadsdelsreformen är en decentraliseringsform för att öka demokratin, genom att besluten angående verksamheten tas där verksamheten bedrivs, följer ett visst självstyre för stadsdelarna. Självstyret när det gäller driften av verksamheterna tillsammans med den fastlagda behovsbudgeterande resursfördelningsmodellen, gör att det åligger stadsdelarna att bedriva en adekvat verksamhet och samtidigt förvalta ekonomin inom ramarna. Jag riktar följaktligen in studien på hur stadsdelarna använder sig av budgeten för styrning av verksamheten. På så sätt ska skillnader i budgetstyrning visa på varför stadsdelarna uppvisar stora skillnader i ekonomisk situation. Stadsdelarna förutsätts ha liknande grundförutsättningar eftersom stadsdelssektorns resursfördelningsmodell bygger på befolkningens behov i respektive stadsdel. Med den erfarenhet som finns av resursfördelningen till stadsdelssektorn förutsätts att anledningen till skillnader i resultat och ekonomisk situation således inte finns att hämta i resursfördelningsmodellen. Stadsdelarna har lika förutsättningar för att driva sin verksamhet och tillräckliga resurser för att klara de ekonomiska ramarna. Trots det uppvisar stadsdelarna i Göteborgs stad stora skillnader i resultat och ekonomisk situation. Vad är det då i styrningen som gör att resultaten skiljer sig kraftigt åt mellan stadsdelarna trots att de har samma förutsättningar? Problemdiskussionen leder fram till frågan som är utgångspunkt för undersökningen: Varför lyckas stadsdelarna olika bra med att följa sin budget? Studiens övergripande fråga används och utvecklas i kapitel tre när frågeteman för intervjuerna diskuteras och preciseras. Det ovan beskrivna problemet med stadsdelar som har långtgående befolkningsansvar men som inte kan påverka den totala resursfördelningen tillsammans med den studiens fråga visar på studien överordnade syfte. 8

1.4 Syftet med studien Syftet med studien är att svara på frågan ovan och därigenom öka förståelsen för de skillnader som uppkommer i stadsdelarnas resultat och på så sätt förklara hur budget som styrinstrument och dess legitimitet påverkar verksamheten och stadsdelens resultat. I förlängningen syftar studien också till att få förståelse för varför det ser ut så och vad det får för konsekvenser. 1.5 Tillvägagångssätt En empirisk undersökning genomförs för att svara på frågan och uppfylla syftet. Val av metod och upplägg för undersökningen presenteras i separat metodkapitel (kapitel tre). En referensram används för att kunna analysera det insamlade materialet i syfte att svara på studiens övergripande fråga. I referensramen bygger jag, med hjälp av teorier och tidigare forskning kring styrning och budgetering i kommunal verksamhet, upp en analysmall som används tillsammans med det empiriska materialet för att svara på studiens fråga. Analysmallen ska med hjälp av tidigare forskning belysa olika dimensioner av budgetstyrning, varför styrning behövs och vad som behöver uppfyllas för att styrningen ska kunna fungera effektivt. På så sätt ska referensramen ge en grund för förklaring och bedömning av eventuella företeelser som framkommer i empirin, vilket i sin tur ska leda fram till svaret på studiens fråga. Referensramen och analysmallen ska dels fungera som vägledning på hur ämnet med kommundelsnämnder och budgetstyrning är presenterat i teorin för att få förståelse för fenomenet, dels ska den användas som en idealmall för att kunna dra slutsatser utifrån empirin. Nedan presenteras en modell av hur studien är upplagd. Metod Fallstudie Empiri Fyra intervjuer Fråga Analys Slutsats Kommun Kommundel Ekonomistyrning Budget Väktare och förkämpar Referensram Analysmall Resursfördelning Samordning Styrning Kontroll Uppföljning Legitimitet/ effektivitet Figur 1. Flödesschema för studiens genomförande 9

1.6 Tidigare forskning och avgränsning Budget har varit lagreglerat i kommunal verksamhet sedan 1869 (se ovan). Budgetens position genom lag gör att det genom åren diskuterats mycket om budgetstyrning och allt som rör budgetprocesser. En ledande forskare som kommit att betyda mycket på området är Wildavsky (1964,1975), han använder ett beteendeperspektiv på budgetprocessen och definierar olika roller (väktare och förkämpar) som krävs för en fungerande budgetprocess. Vidare har bland annat Brunsson & Rombach (1982) diskuterat budgetspelet och använt sig av ytterligare två roller (hamstrare och medlare), vilket har ökat förståelsen för budgetprocessen. Argryris, Hofstede och Samuelsson är andra som betytt mycket inom budgetforskningen. Brunsson och Rombach (1982) samt Rombach (1986) kan sägas utgöra en utgångspunkt för denna uppsats då de i ett kommunperspektiv talar om budgetering vid ekonomisk stagnation. Deras undersökning genomfördes i början respektive mitten av 1980-talet och på många områden rådde då helt andra förutsättningar för kommunal ekonomi, jag tror ändå att båda undersökningarna kan ge värdefull information om tendenser och viktiga förhållanden som består trots år av förändringar i både organisation och omvärld. Fokus för min studie ligger vid budgetstyrning i ett kommundelssystem, vilket är ett relativt nytt fenomen som började etablera sig i början av 1980-talet. En kommundel kan liknas vid en liten kommun men det råder stor skillnad i förhållande till kommunen som helhet, kanske främst beroende på att en kommundel inte kan styra över resurserna. Kommundelens situation gör att min undersökning tar ett tydligt avstamp i Brunsson & Rombachs undersökning trots stora skillnader mellan en kommun och en kommundels förutsättningar och möjligheter. Ledande när det gäller främst utredning av behovsbudgeteringen som resursfördelning i kommundelssystem är Bokenstrand (1993, 2000). Hennes rapporter och böcker använder jag mig av och drar nytta av när jag undersöker mitt område av budgetstyrning i kommundelssystemet. Utifrån hennes mer övergripande utredningar av kommundelssystemet och behovsbudgetering undersöker jag de upplevda förhållandena för budgetstyrning på tjänstemannanivå. Jag ifrågasätter inte och gör ingen bedömning av stadsdelssystemet som helhet eller dess vara eller icke vara. Stadens behovsbaserade resursfördelningsmodell behandlas eftersom det krävs för förståelsen av situationen men samtidigt görs antagandet (som beskrivits ovan) att det överlag är en rättvis modell för fördelning mellan stadsdelar. Skillnader i stadsdelarnas resultat och ekonomiska situation påverkas således inte av den externa resurstilldelningen. Antagandet tillika avgränsningen görs för att det inom ramen för studien varken är möjligt eller motiverat att göra en undersökning av resursfördelningsmodellens påverkan på stadsdelarnas resultat. Det skulle krävas en separat studie av enbart resursfördelningsmodellen för att det skulle kunna bli en relevant analys beroende på dess parametrars komplexitet. Studien är inte heltäckande och syftar inte till generella svar som går att anlägga på samtliga stadsdelar/kommundelar men jag ämnar ge vägledning och delförklaring till varför det ser ut som det gör. Studien är avgränsad till budget och budgetstyrning, förklaringen till det bygger 10

på ovan resonemang kring budgetens position genom att den är lagstadgad och det mest accepterade styrinstrumentet. Budget är inte det enda styrinstrumentet som används i en stadsdel, men det är det styrinstrument som jag av tidigare nämnda argument kommer att fokusera på. Som Rombach (1986:26) påpekar är det inte så att budgeten fungerar isolerat utan den påverkas av övriga styrinstrument. Jag lägger dock inte någon vikt vid den påverkan andra styrinstrument har på budgeten då det skulle ta för mycket tid från mitt syfte med studien. 1.7 Disposition I kapitel ett har en inledning för studien sammanställts. Bakgrund till ämnet och en problemdiskussion har framställts som mynnat ut i problemformulering och syfte. Slutligen har tillvägagångssätt för det fortsatta arbetet förklarats tillsammans med en diskussion kring tidigare forskning och avgränsning. Här presenteras nu en övergripande disposition för resterande delar av studien. Kapitel två innehåller en referensram rörande uppsatsens ämne som senare används som analysmall för att analysera och dra slutsatser av den insamlade empirin. Kapitel tre innehåller metod för insamling av data och studiens utformning. Kapitel fyra består av empiri, insamlat genom en fallstudie för att svara på frågan. I kapitel fem analyseras det insamlade materialet och bearbetas tillsammans med referensramen. I kapitel sex presenteras svar på frågan tillsammans med slutsatser dragna ur analysen. En diskussion förs kring arbetet med studien, dess validitet och generaliserbarhet. Slutligen ges förslag på fortsatt forskning. 11

2 REFERENSRAM OCH ANALYSMALL Kapitel två innehåller en referensram för undersökningen, tidigare forskning och studier på området diskuteras. Referensramen ska fungera som analysmall och ligger till grund för analysen av empirin. Nödvändiga termer och dess begrepp av vikt för undersökningen klargörs och definitioner fastslås. Strukturen följer ämnet där fokus inledningsvis ligger på organisation för att sedan komma in på styrning och slutligen budget och dess funktion. 2.1 Kommunen Inledningsvis förtydligas kommunens ansvar, kompetens och organisation för att sedan ta steget ner på kommundelsnivå. 2.1.1 Kommunens ansvar och kompetens Kommunerna står för den största delen av samhällets samtliga offentliga uppgifter och verksamheter. Vad kommunerna ansvarar för varierar och bestäms av staten. Kommunen har en rad samhällsuppgifter som är uppdelade i en allmän kompetens (KL 2:1) och specialreglerad kompetens (KL 2:4). Det som främst skiljer dessa åt är att det för den sistnämnda finns ett antal speciallagar som reglerar uppgifter och ansvar. Inom den allmänna kompetensen får kommunen själv handha verksamhet som är av allmänt intresse med anknytning till kommunens område och befolkning. Av lagens förarbeten och rättspraxis framgår vad det kan röra sig om för verksamhet. När det gäller den specialreglerade kompetensen så är kommunen ålagd av staten att förvalta vissa uppgifter. De två största områdena är skola och socialtjänst. Dessa två verksamhetsområden är också de största ansvarsområden som överförts till stadsdelarna i och med stadsdelsreformen. Kommunsektorn fick även genom den så kallade Äldrereformen 1992 ett utökat och samlat ansvar för långvarig vård och omsorg för äldre och funktionshindrade. Även ansvaret genom äldrereformen är överfört till stadsdelarna (Grimlund, Gustafsson, Zanderin 1997:64ff, SFS 1991:900). 2.1.2 Kommunal organisation Den traditionella organisationsstrukturen för kommuner är en uppdelning i en politisk del och en tjänstemannadel. Den politiska delen är beslutande medan tjänstemannadelen är beredande och verkställande av besluten. Fullmäktige är det högsta beslutande organet och kan jämföras med riksdagen, under fullmäktige finns nämnder och styrelser. Kommunstyrelsen är näst under fullmäktige eftersom den bereder och verkställer fullmäktiges beslut. Under kommunstyrelsen kommer resterande styrelser och nämnder och under dem kommer de olika tjänstemannaorganisationerna. I en traditionell kommunal organisation är nämnderna med tillhörande tjänstemannaorganisation specialiserade på sektorer vilket betyder att de är fokuserade per verksamhetsområde såsom exempelvis äldreomsorg och skola. I en del kommuner infördes på 1980-talet kommundelsnämnder med syftet att främja demokratin genom att antal politiska nämnder blir fler och på så sätt kommer närmre medborgarna. Kommundelsnämnderna var ett resultat av att kommunerna genom lag 1979 fick möjlighet att 12

pröva nya organisationsprinciper. Ett ytterligare syfte var en ökad decentralisering av beslut och ansvar (Brorström & Solli 1990:17ff, SFS 1979:408). 2.1.3 Kommundelsorganisation De kommuner som införde kommundelsnämnder gick från en traditionell sektorsindelad organisationsform till en territoriell organisationsform för vissa sektorer av den kommunala verksamheten. Med det menas att kommunen delas in i olika geografiska områden, ibland heltäckande och ibland endast delar av kommunen. Därefter förs ansvar för olika kommunala verksamheter, som tidigare varit sektorsområden, över till kommundelsnämnderna som då får ansvar för dessa verksamheter gentemot medborgarna i kommundelen. De centrala nämnderna för de aktuella sektorerna avskaffas eller förminskas (Gustavsson 1999:208f). Införande av kommundelar ansågs öka kontakten mellan de förtroendevalda och väljarna, trots att kommundelsnämnderna utnämndes av kommunfullmäktige och inte var ett resultat av väljarnas åsikter i de olika stadsdelarna. Även effektivt resursutnyttjandet var ett syfte med omorganiseringen. Lokalt budgetinflytande och arbete över sektorsgränserna inom kommundelarna skulle medverka till ett effektivt resursutnyttjande i kommunen (Törnblom 1993:91). Det var också ett sätt att effektivisera budgetprocessen genom en förstärkning av den centrala väktarfunktionen (mer om väktare senare i kapitlet) (Brorström, Haglund, Solli 2005:203). Örebro var först ut med heltäckande kommundelssystem och startade reformen 1983 (Grimlund et al. 1997:84). Göteborgs Stad gjorde, som beskrivits i kapitel ett, 1989 en organisationsförändring i form av en kommundelsnämndsindelning. Den så kallade stadsdelsreformen delade in Göteborg Stad i 21 heltäckande territoriella stadsdelar med långtgående ansvar för vissa viktiga kommunala verksamheter (Gustavsson 1999:222). 2.2 Ekonomistyrning Efter att ha definierat kommun, dess kompetens och organisationsstruktur och den aktuella kommundelsorganisationen, behandlas nu styrning. Begreppet styrning definieras och sedan blir ekonomistyrningen mer specifik genom budgeten som för kommunen är det mest utpräglade styrinstrumentet. 2.2.1 Styrning Diskussioner kring ekonomistyrning och budgetstyrning kräver en definition av begreppet styrning. Här används Brorström som i sin En modell för ekonomistyrning i decentraliserade organisationer (1988) definierar begreppet som följer: En vid definition av begreppet styrning är att det innefattar att leda, motivera och följa upp avvikelser. Syftet med dessa aktiviteter är att få till stånd en utveckling av organisationen, verksamheten och ekonomin som överensstämmer med de önskemål som den styrande enheten har. (Brorström 1988:10) Enligt Brorström & Solli (1990) finns det i första hand två klara sätt att styra. Det första sättet är beteendestyrningen som bygger på att de styrande direkt påverkar de styrdas beteende, det 13

andra sättet är resultatstyrning där de styrande styr genom att kontrollera och mäta output. Sätten att styra är renodlade modeller ur Ouchis fyrfältare om olika styrsituationer beroende på sambanden mellan variablerna orsak och verkan och resultatets mätbarhet. Den optimala styrsituationen föreligger när båda dessa kriterier är uppfyllda, då fungerar både beteendestyrning och resultatstyrning. I kommunala sammanhang rör det sig ofta om det rakt motsatta förhållandet. I dessa fall kan de styrande använda sig av rituell styrning. Det kan handla om att ge förtroende att styra genom legitimitet eller genom att styra med värderingar. Ett annat sätt som kan användas i dessa situationer och organisationer är styrning med hjälp av input, att reglera inflödet av resurser med en gräns att de tilldelade resurserna inte får överskridas (Brorström & Solli 1990:99ff). Budgeten är ett redskap för att styra genom tilldelning av resurser och kostnadstak. De tilldelade resurserna fungerar som en restriktion för verksamheten att anpassa sig till. Resurstilldelning och kostnadstak är emellertid inte de enda funktionerna som budgeten har som styrinstrument. Budgeten är också ett sätt att kommunicera planering och beslut från centralt håll och ut i organisationen. Det blir upp till medarbetarna längre ut i organisationen att med sin kunskap och inom den tilldelade resursramen genomföra det som den centrala ledningen kommunicerar genom budgeten (Brorström & Solli 1990:99ff). Det finns, som Brorström & Solli (1990) beskriver med hänvisning till Van Gunsteren, alltid i offentliga organisationer ett centralistiskt planeringsbeteende. Ledningens planer ska sedan de längre ut i organisationen genomföra. Ju högre grad av decentralisering desto längre ifrån planerarna kommer verkställarna. Eftersom det genom decentraliseringssyftet inte är meningen att den centrala enheten ska styra detaljerat, krävs att andra styrformer användas. Det är heller inte möjligt för den centrala ledningen att ha den kunskap som behövs för att styra detaljerat på lokal nivå. I första hand kan den centrala ledningen styra genom att använda sig av kommunikation. Genom att kommunicera, beskriva och förklara vad som är viktigt och vilka värderingar som bör gälla vid genomförandet väntar sig den centrala ledningen säkerställa ett visst handlande. Ett viktigt och kanske även det viktigaste sättet att kommunicera i kommunen är som sagts ovan budgeten (Brorström & Solli 1990:102). När stadsdelsnämnderna formulerar och kommunicerar mål genom budget för det kommande året ska det göras med utgångspunkt i kommunfullmäktiges kommunövergripande mål. På så sätt ska de centrala kommunpolitiska målen och intentionerna påverka verksamheten i kommunen trots långtgående självstyre för de olika stadsdelarna (Brorström et al. 2005:200). Leijon, Lundin och Persson (1984:27f) beskriver ekonomistyrningens viktigaste funktioner genom fyra punkter: ge underlag för beslut för framtida finansieringsbehov, genom planering underlätta samordning, resursfördelning till de områden som har störst behov samt att fungera som kontrollinstrument. 2.2.2 Budgetstyrning legitimitet och effektivitet Hallin, Kastberg och Brorström (2001) menar att kravet på styrmodeller är att de ska hjälpa till att få ett effektiv utnyttjande av samhällets begränsade resurser. En förutsättning är att de 14

som styr och de som ska styras accepterar den använda modellen. Modellens legitimitet är alltså av vikt för att styrningen ska fungera. Författarna talar vidare om två perspektiv på legitimitet för styrmodeller. Det ena perspektivet är ett uppifrån och ned perspektiv som fokuserar på ledningens uppfattning av modellen och möjligheterna till bedömning och kontroll. Det andra perspektivet är ett nedifrån och upp perspektiv, utgångspunkten ligger i hur de i verksamheten, alltså de som styrs, uppfattar modellen (Hallin et al. 2001:64f). Hallin et al. (2001) menar att legitimitet av styrmodellen är en förutsättning för att det över huvudtaget ska bli aktuellt att tala om effektivitet i samband med styrmodeller. Effektivitet kan bara diskuteras om effektivitet ges en innebörd som kan ställas mot styrmodellens effekter. Här talar författarna om två olika sorters effektivitet med inneboende effekter av styrmodellen. Allokativ effektivitet har att göra med hushållning av resurser och hur resurser fördelas till olika verksamheter. Adaptiv effektivitet visar på hur bra organisationen och verksamheterna kan anpassa sig till förändrade förutsättningar. Syftet är att kunna ha ett långsiktigt perspektiv som bidrar till en gynnsam utveckling av organisationen och dess verksamheter (Hallin et al. 2001:64ff). Sammantaget ska styrmodellen: ge incitament till att värna om verksamhetens utveckling och förutsättningar att i ett långsiktigt perspektiv upprätthålla allokativ effektivitet. (Hallin et al. 2001:65) Tyvärr finns det en inbyggd konflikt mellan allokativ- och adaptiv effektivitet som gör att om den ena gynnas så missgynnas den andra. Det problemet måste den kommunala verksamheten och inte minst verksamheten på stadsdelsnivå hantera på bästa sätt genom att kombinera de båda (Hallin et al. 2001:65). En effektiv organisation ska enligt Brorström (1995:21ff) klara av att kombinera ett effektivt resursutnyttjande i den pågående verksamheten med förmåga att kunna anpassa verksamheten efter förändrade förutsättningar. För att kunna vara effektiv krävs styrning av verksamheten. Även Bokenstrand, Brorström, Gertsson och Hallin (1998:98) betonar att det är av största vikt att styrmodeller är legitima, ansvaret ligger på ledningen att aktivt arbeta med att skapa och bibehålla legitimitet till modellen. 2.3 Budget Denna del i referensramen behandlar budgeten i den kommunala sektorn i allmänhet och i stadsdelarna i synnerhet. Fokus ligger vid förhållanden som är relevanta för undersökningen. Budgetens syften och uppföljning kommer att användas som analysmall vid analys. 2.3.1 Budgetens roll Brunsson och Rombach (1982) menar att det finns tre sätt att spara i en kommun, de tre formerna är avveckling, standardsänkningar samt rationaliseringar. För att kunna göra någon eller flera av dessa åtgärder behövs någon form av styrmedel. Ett av de viktigaste styrmedlen i dessa fall är budgeten (Brunsson och Rombach 1982:12). 15

Brunsson (2002:108) talar om budgetering vid stagnation och tar upp ett par exempel från den normativa litteraturen där budgeten ges en rad funktioner som passar för kontroll särskilt vid behov av minskade utgifter. Vid Charpentiers (2000/2001:346) undersökning av budgetdeltagande i postverket framkom att något som skulle kunna uppstå i besparingstider är så kallade dysfunktionella effekter. Effekter såsom att sparandet har tendens att vara kortsiktigt, mål som upplevs svåra att mäta, dålig arbetstillfredsställelse och otillräcklig kvalitet var vanligt förekommande. Budget är en lagstiftad nödvändighet i kommuner och landsting. Den regleras bland annat i kommunallagens åttonde kapitel. 4 1 st. Kommuner och landsting skall varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). (SFS 1990:900) Budgeten tillskrivs enligt Wildavsky (1975) en rad syften som gör att det inte bara handlar om ett lagstiftat krav. Budget ska syfta till resursfördelning, styrning, samordning och kontroll (Brorström & Solli 1990:36, Wildavsky 1975:3ff). Dessa syften med budget är i princip samma som Lejion et al. (1984:27f) beskriver som huvuduppgifter för ekonomistyrningen i stort (se ovan). Som beskrivits tidigare är behoven inom offentlig sektor oändliga inte minst när det gäller så kallad mjuk verksamhet. Behoven är oändliga men resurserna är knappa. Budgeten får användas för att styra resursfördelningen eftersom offentlig sektor inte styrs av en marknad. Den största delen av resurserna kommer in centralt och måste fördelas på de olika producerande verksamheterna. Ett av budgetens syfte blir då resursfördelning, att på ett så rättvist och effektivt sätt som möjligt fördela de knappa resurserna över de behov som finns (Ax et al. 2005:326, Brorström & Solli 1990:36, Brunsson 2002:104ff, Leijon et al. 1984:28, Wildavsky 1975:3f). För att en organisation ska kunna fungera krävs styrning och det är ett syfte med budgeten. Budgetering är styrning med hjälp av budgeter (Samuelsson 1973:34). Budgeten ska fungera som ett instrument för styrning, att som ovan beskrivits enligt Brorström (1988:10) fungera som ledning, motivation och ett sätt att följa upp avvikelser. Styrningen underlättas om budgeten motiverar medarbetarna samt fungerar för uppföljning, ansvarsfördelning och kommunikation. Styrfunktionens mening måste vara att få andra att handla rätt. Ordet rätt är subjektivt och målet måste snarare bli att handla enligt de styrandes mål och prioriteringar. Mål och prioriteringar ska uppfyllas genom ansvarsutkrävande och delegering av beslut genom budgeten och ska bygga på medborgarnas behov relativt de befintliga resurserna (Ax et al. 2005:322ff, Wildavsky 1975:3f, Bergstrand 2003:101f). För att en offentlig organisation med dess komplexitet ska kunna fungera på ett adekvat sätt krävs samordning. Samordning syftar till att arbeta mot samma mål och det sker på flera plan, centralt i hela organisationen, mellan sektorer i organisationen och inom sektorer (inte minst om dessa är spridda på olika kommundelsnämnder). Samordning krävs även inom en kommundelsnämnd, budgeten används då för att organisationens samtliga delar tillsammans 16

ska arbeta mot samma mål (Ax et al. 2005:323, Bergstrand & Olve 1996:20, Brorström et al. 2005:198,Wildavsky 1975:3f). Kontrollaspekten är en viktig egenskap hos budgeten i offentliga organisationer beroende på att de är finansierade genom budgetanslag. Regler och kontroll krävs för avvägning mellan olika insatser. Det måste kontrolleras hur resurserna spenderas. Inom kontrollaspekten kan även ansvarsfördelningen vara viktig, att genom ansvar för budget och verksamhet säkerställa kontroll. Ansvarsfördelningen följs systematiskt upp genom uppföljning (Ax et al. 2005:324, Brunsson 2002:109, Danielsson 1983:148). Budget är inte bara något som gör det möjligt att producera viss verksamhet, den tvingar också att annan verksamhet offras. Det är främst vid knappa resurser som det blir tydligt att vissa verksamheter är ömsesidigt uteslutande (Brunsson 2002:110). 2.3.2 Budgetuppföljning Budget som effektivt styrinstrument kräver någon form av uppföljning. Bergstand (2003) talar om fyra huvudsyften för budgetuppföljning. För det första ska uppföljningen bidra till ansvarskänsla genom att chefen återkopplar resultatet och diskuterar eventuella åtgärder. För det andra syftar budgetuppföljning till att uppmärksamma och stoppa en ogynnsam utveckling så fort som möjligt för att åtgärda problemet innan för stor skada är skedd. Det tredje syftet är att skapa underlag för nästkommande budget, genom diskussioner kring utfall och utförd verksamhet. Det fjärde huvudsyftet är att underlätta kostnadsjakt genom att lokalisera avvikelser och göra jämförelser (Bergstrand 2003:134). De ovan nämnda syftena med budgetuppföljning kräver systematik i uppföljningsrapporterna. De måste vara korrekta och tydliga och i lämpliga tidsintervaller, materialet bör vara klart i god tid före inbokat möte för att parterna ska kunna vara väl förberedda och på så sätt genomföra en konstruktiv analys och diskussion. Dessa uppföljningstillfällen bör vara en uppriktig diskussion mellan resultatansvarig och chef. Utöver budgetuppföljning bör en prognos för en lämplig period finnas för att kunna uttyda åt vilket håll resultatet pekar (Bergstrand 2003:134f). 2.3.3 Synen på budgetering Samuelsson (1973:14) definierar budgetering som uppställande och användande av budgeter. Eftersom kommuner till största del inte styrs av en marknad som kan reglera resurstilldelningen till verksamheten så får budgeten fylla denna roll. Organisationer där budgeten blir ett substitut till marknaden vid resurstilldelning kallas budgetkopplade organisationer (Danielsson 1983:103f). Det finns i huvudsak två olika övergripande synsätt på budget, ett behovs- och ett resursorienterat synsätt (Brorström & Solli 1990:36ff). 17

Behov Finansiella konsekvenser Skatter och upplåning Behovsorienterad budgetering Bestäm skattesats Fastställ total resursram Fördela ramar till förvaltningar Resursorienterad budgetering Figur 2. Behovs- respektive resursorienterad budgetering (Brorström & Solli 1990:37) Vid behovsorienterad budgetering utgår fördelningen från kartlagda behov i verksamheten eller det som verksamheten ska uppfylla. Beroende på behoven framkommer vilka ekonomiska resurser som behövs och utefter det fastställs skatter och upplåning (Brorström & Solli 1990:37, Leijon et al. 1984:39ff). Ett vanligt sätt att fördela resurser till kommunal verksamhet är genom rambudgetering, vilket sorterar under det resursorienterade synsättet. Vid det resursorienterade synsättet fokuseras det på ekonomin. Rambudgetering fungerar genom fastställande av de finansiella förutsättningarna vilket ger en total resursram, sedan tilldelas de olika verksamheterna ramar ur totalramen. Ramen är det som verksamheterna får tilldelat och de ska efter ramen anpassa sin verksamhet, vilket gör att ekonomin hamnar i fokus och inte behoven (Brorström & Solli 1990:37, Leijon et al. 1984:39ff). 2.3.4 Behovsbudgetering som resursfördelningsmodell Resursfördelningen från kommunen centralt till stadsdelarna är inte någon enkel fråga, kommunen måste hantera motstridiga krav. Å ena sidan måste kommunen enligt lag se till att kommunmedborgarna får tillgång till likvärdig samhällelig service oavsett var i kommunen de bor. Å andra sidan kräver ett decentraliserat system med stadsdelar ett lokalt självbestämmande och möjligheter för stadsdelar att basera verksamheterna på lokala förutsättningar och behov (Bokenstrand et al. 1998:9). Behovsbudgetering är budgettekniken som används för resursfördelning till stadsdelssystemet, och den anses vara lämpad just för ett sådant system (Bokenstrand 1993:98). Genom att budget baseras på befintliga resurser och fördelas som ramanslag så utgör resursfördelningsmodellen en variant av det resursorienterade sysättet (se ovan). Skillnaden från den traditionella resursfördelningsmodellen är att fördelningen utgår från beräknade behov hos befolkning snarare än genom förhandling av verksamhetens prestationer och kostnader. Målet är objektivitet, transparens och rollfördelning i resursfördelningen (Bokenstrand 1993:29). Bokenstrand uttrycker det som att: kravet på objektivitet handlar om reliabiliteten i mätningarna av medborgarnas servicebehov. Mätningarna är reliabla om de utförs på ett korrekt sätt, är tillförlitliga och inte kan manipuleras. (Bokenstrand 1993:29) 18

Eftersom budgetering handlar om att hushålla med knappa resurser syftar inte en behovsbaserad resursfördelningsmodell till att fylla alla kommunmedborgares behov utan att försöka fördela de knappa resurserna på ett så rättvist sätt som möjligt. Behovsbudgeteringen var ett avsteg från tidigare principer då fördelningen skedde på basis av prestationer baserat på produktionskostnader (Bokenstrand 1993:11ff). Målet med modellen är att öka tydligheten i budgetprocessen. Ledorden för hur det ska ske är enligt Bokenstrand: objektivitet, transparens och rollfördelning. Objektivitet har behandlats ovan och syftar på kriterierna för behovsmätning. Transparens avser ett lättförståeligt samband mellan de uppskattade behoven och viss verksamhet. Transparens syftar till validitet i mätningarna, alltså relevansen av mätningarna som ligger till grund för modellen, måtten som används ska mäta det som är avsett. Validiteten i mätningarna ska leda till att även skillnader mellan kommundelarnas tilldelning ska kunna accepteras av alla parter genom att alla vet på vilka grunder fördelningen baseras. Rollfördelning syftar till tydligheten i budgetprocessens roller. Behovsbudgetering decimerar förkämparnas roll i den centrala fördelningen och ger väktarna en i det närmaste total kontroll över resursfördelningen. Enligt Wildavskys teori (förklaras nedan) placeras då prioriteringsbesluten utanför budgetspelet, eftersom det krävs två roller för att budgetspelet ska fungera. Modellen gör att både de centrala och de lokala politikerna får stärkta väktarfunktioner (Bokenstrand 1993:28ff). Behovsbudgeteringens syfte är att på tydliga och objektiva grunder omfördela resurser i två steg, dels ur ett centralt perspektiv mellan kommundelar och dels genom fördelning av resurser på ett lokalt plan mellan olika verksamheter i en kommundel (Bokenstrand 2000:26). 2.3.5 Uppbyggnadsmetod och nedbrytningsmetod En budgetprocess består av en mängd moment, vid vilka moment betoningen ligger har betydelse för var initiativen och inflytandet infaller. Här menar Brorström & Solli (1990) att det finns två viktiga synsätt. Den första är nedbrytningsmetod (break-down-budget) där de avgörande besluten fattas tidigt i processen. Det är då ledningen som genom anvisningar, ramar och direktiv påverkar hur budgetprocessen ser ut. De resterande momenten i budgetprocessen ses som verkställande av de anvisningar ledningen satt upp, vilket leder till att möjligheter för initiativ och inflytande senare i processen är kraftigt begränsade (Brorström & Solli 1990:39f). Motsatsen är uppbyggnadsmetod (build-up-budget) där initiativen till budget kommer från verksamheten. Ledningen har då i de tidiga momenten av budgetprocessen gett öppna och mindre ledande anvisningar som gör att möjligheterna till inflytande ökar för de längre ut i organisationen (Brorström & Solli 1990:39f). Om ett budgetförslag vid uppbyggnadsmetoden har allvarliga brister och måste omarbetas centralt kan medarbetarnas vilja att ta ansvar för den färdiga budgeten minska. Det kan också verka motivationssänkande för att delta i budgetarbetet inför nästkommande budget (Bergstrad 2003:112). 19

Bergstrand (2003:12) menar vidare att det finns frågetecken om ett budgetarbete enligt nedbrytningsmetoden känns tillräckligt motiverande för medarbetarna att lägga ner allt det arbete och den ansträngning som krävs. 2.3.6 Beteendeperspektiv - Väktare och förkämpar Wildavsky (1964, 1975) beskriver budgeten som ett spel där det behövs olika roller för att spelet ska fungera. Dessa två roller är väktare och förkämpar. Väktarna ska se till så att det inte går åt för mycket pengar, alltså se till att budgeten går ihop. Förkämparna ska istället se till behoven och argumentera för mer pengar till organisationens verksamheter. Personer i budgetprocessen med de olika rollerna har skilda motiv och trots att det finns en konflikt så krävs också samarbete. Båda rollerna behövs för att spelet ska fungera. Minskar väktarnas inflytande så ökar kostnaderna och minskar förkämparnas inflytande så riskerar viktiga behov att inte blir tillfredsställda och utvecklingstakten i verksamheten saktas ner (Wildavsky 1964:160ff, Wildavsky 1975:8, Brunsson & Rombach 1982:14). Wildavsky talar även om situationer där någon av rollerna saknas, effekten blir en skevhet i budgetprocessen som kommer att leda till problem. En situation där väktarna får en kraftigt förstärkt roll eller en helt dominant position i budgetprocessen är en fara för verksamheten enligt Wildavsky. Genom att förhållanden i verksamheten ändras och olika behov uppstår i verksamheten och i kontakten med medborgarna besitter förkämparna en ovärderlig expertkunskap. De olika förslag som förkämpar kommer med i en fungerande budgetprocess hjälper väktarna och beslutsfattarna att göra kloka val. Risken vid en obefintlig förkämpefunktion är att framtida beslut blir precis som de tidigare trots att kontexten förändras. Medarbetarna längre ut i verksamheten riskerar att tappa motivationen eftersom det inte spelar någon roll vad de kommer med för synpunkter, det handlar då bara om att hålla sig inom ramarna istället för att försöka lösa problemen (Wildavsky 1975:187ff). Det är viktigt att tänka på att dessa olika roller just är roller vilket betyder att olika personer i budgetprocessen kan ha olika roller i olika situationer. De olika rollerna använder sig av strategier för att få igenom sina motiv. Exempel på väktarstrategier är att hänvisa till ett samhälleligt ekonomiskt läge, att på så sätt etablera ett kristänkande. De kan även kräva att förkämparna rangordnar sina krav genom prioriteringar. Förkämparna kan blanda annat använda sig av opinionen för att driva igenom sina krav eller förhindra nedskärningar i budget (Leijon et al. 1984:68ff). Att föra ut det ekonomiska ansvaret i organisationen är en uppenbar väktarstrategi (Brorström et al. 2005:203) Enligt Leijon et al. (1984:68f) beror rollspelet på rådande ekonomisk situation, i en god ekonomisk situation blir spelet lättare genom att det går att enklare att tillgodose både väktare och förkämpar. Tvärt om blir det vid en svår ekonomisk situation vilket leder till ett tydligare och hårdare spel. 2.3.7 Tvådelat system Budgetprocessen i ett stadsdelssystem delas upp i två system. Uppdelningen underlättar att på ett tydligt sätt kunna diskutera de olika delarnas funktion och påverkan på budgetstyrningen. 20