Evaluering av samelovens språkregler

1 Till: Seminar om utfordringer for Nordland fylkeskommune og de regionale statsetater ved gennomföring av samelovens språkregler, Bodö den 3-4 april 2008. Tal av Johan Strömgren, forsker vid Nordisk Samisk Institutt (Noterbart: Då detta är manuskriptet till ett tal framgår källhänvisningar och närmare information i den publicerade utgåvan av Evaluering av samelovens språkregler. Evaluering av samelovens språkregler Innledning Evaluering av samelovens språkregler är en utredning som rapporterades till departementet i mars 2007. Den finns nu även som bok att införskaffa från Samisk Högskole/Nordisk Samisk Institutt. Uppdragsgivare: Kultur- og kirkedepartementet Genomförare Nordisk Samisk Institutt: Svanhild Andersen, huvudförfattare, Socialantropolog Johan Strömgren, medförfattare (skrivit kap. 5), Jurist Johanna Ijäs, projektledare, Cand.philol. Torunn Pettersen Cand.polit. har medverkat i samtal angående utredningen. Evalueringen företogs under en ram på 3,5 månadsverk. Uppdraget var att göra en vurdering av om Samelovens kapitel 3 samiskt språk är adekvat uppföljt. De närmare frågorna var bl.a. följande: Vurdere kommunale, fylkeskommunale og statlige etaters bruk av samisk språk. Vurdere hvordan lovens språkregler har fungert i forhold til enkeltpersoner, og om de har bidratt til å gjøre samisk til et bruksspråk i møte med forvaltningen på linje med norsk. Vurdere de rettslige konsekvensene av at lovens forvaltningsområde vil bli utvidet til å omfatte flere samiske språkgrupper, og påpeke behov for endringer eller presiseringer i loven som følge av dette. Vurdere hvorvidt samelovens språkregler ivaretar nasjonale forpliktelser, særlig minoritetsspråkpakten. Identifisere og dokumentere områder der loven har fungert etter sin hensikt. Då flera andra talare på konferensen berör regionala utmaningar och samelovens innehåll särskilt väljer jag att behandla dessa mera kortfattat, och istället lägga krutet på samelovens språkreglers förhållande till internationella förpliktelser. Utredningen är indelad i följande kapitel: 2 Bruk av samisk språk i offentlige etater 3 Oppfølging av enkeltebestemmelser

2 4 Er loven fulgt upp på en adekvat måte? 5 Tillvaratar samelovens språkregler internationella förpliktelser? 6 Andra rättsliga förhållanden 7 Kunnskapsbehov og vidare oppfølging. Forslag til tiltak. Utredningen baserades på existerande material, bla litteratur, rapporter och Sametingets språkundersökelser. Det går att göra uppsummeringar och dra konklusioner ur detta befintliga material. Något om språkreglernas tillämpning och uppföljning Några uppsummeringar och konklusioner angående offentliga etaters förhållande till samelovens språkregler och om uppföljning av dessa. Enligt kapitel 2 om bruk av samisk språk i offentliga etater tyder materialet på att de flesta offentliga organ som omfattas av samelovens språkregler ikke uppfyller lagens krav fullt ut. Huvudorsaken förefaller vara brist (mangel) på kompetens i samisk språk bland ansatte. Det är emellertid stora variationer mellan några av kommunerna i förvaltningsområdet och mellan offentliga etater inom en kommun när det gäller språkkompetens. Det synes även vara skillnader med hänsyn till prioriteringar och insatser för uppföljning av samelovens språkregler. Därmed har inte heller befolkningen inom förvaltningsområdet säkrats rätt till bruk av samisk i kontakt med offentliga etater. Det är emellertid genomfört ett omfattande nyskapande arbete för att uppfylla språklovens krav som inom vissa etater givit ett reellt innehåll till lagen. Kapitel tre handlar om de enskilda språkreglerna. Uppsummerande information och vurderingar knyts här till de enskilda språkregler som har varit föremål för evaluering mht innehåll och/eller uppföljning. Det har via undersökningar, rapporter och litteratur gjorts ett stort arbete på att följa upp de enskilda bestämmelserna i samelovens språkkapitel. Dessa uppföljningar visar naturligtvis på varierande problembilder för de olika förhållanden som de olika enskilda bestämmelserna reglerar. Men som generella brister vid tillämpningen av de enskilda bestämmelserna vill vi även här peka på bristande kompetens i samiskt språk och kultur. Det framhålls således ett behov för ökad kompetens i samiskt språk och kultur. Flera studier konkluderar också att arbetet med uppföljning av samelovens språkbestämmelser har varit för lite målinriktade och systematiska. Många verksamheter saknar planer för systematisk satsning, uppföljning och evaluering. I kapitel 4 är frågan om loven är följt upp på en adekvat måte. Frågan om uppföljning behandlas med utgångspunkt i de överordnade målen för samelovens språkkapitel. Dessa är dels att lägga förhållandena tillrätta för att den samiska folkgruppen skall kunna säkra och utveckla sitt språk, sin kultur och sitt samfunnsliv (Grunnloven 110 a och Sameloven 1-1). Och dels likställighetsprincipen att samiska och norska är likvärdiga språk ( 1-5 Sameloven). Det är alltså inte en utvärdering av om enskilda etater eller Sametinget har följt upp loven på en adekvat måte. Vårt uppdrag var också

3 att identifiera och dokumentera områden där sameloven har fungerat efter sin hensikt. Vi avgränsade oss till att belysa några utvecklingstrekk i Kåfjord och Porsanger som vid förarbetena till språkreglerna först var tänkta att inte omfattas av dessa, eftersom de hade relativt sett få samisktalande i befolkningen, vilket kan jämföras med situationen för Tysfjord och Snåsa kommuner. I Kåfjord var det konflikter när man först skulle införa språkreglerna i kommunen, men därefter har utvecklingen varit pragmatisk men positiv och lett till en kulturresning inom samhället. Allt fungerar i och för sig inte som det ska, vilket ibland medför lagbrott, men det jobbas på och det finns nu en stark tro bland unga och medelålders på att sjösamisk språk och kultur är viktigt att kämpa för. För Porsangers del är utvecklingen till viss del liknande. Konklusionen är att trots att lovens bestämmelser av olika grunder inte är uppfyllda inom alla etater och på alla punkter kan befolkningen i vart fall använda samiska i kontakt med offentliga myndigheter i långt större grad än tidigare. Rätten till upplärning är också stärkt. Förståelsen av att samisk och norsk är likställda språk verkar vara svårt att realisera inom de flesta etater som omfattas av språkreglerna. Detta gäller särskilt skriftlig men även muntlig kommunikation. Förståelsen av samisk och norsk som likvärdiga språk synes däremot ha blivit en allmän uppfattning vilket sannolikt har stor betydelse för identitet och självaktelse. Det har alltså skett positiva förändringar, men inte så att man alltid följer alla givna påbud, frågan är om det är tillräckligt för att säkra grunnlaget för samiskt språk? Tillvaratar samelovens språkregler internationella förpliktelser? Jag tänker nu uppehålla mig djupare vid denna fråga för att därefter raskt komma in på kunskapsbehov, vidare uppföljning och förslag till tilltag. Vilka är då Norges internationella förpliktelser gentemot samiskt språk? Jo, det är de som framgår här nedan. Internationell direkt förpliktande rätt: Internationella konventionen om civila och politiska rättigheter, artikel 27. (I kraft 1976, företräde via menneskerettsloven 1999) FN:s barnkonvention, artikel 29.1.c, och artikel 30. (Ikraft 1990, företräde via menneskerettsloven 1999) Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter, artikel 5.2, artikel 6.3.a,e, artikel 14. (I kraft 1953, företräde via menneskerettsloven 1999) ILO 169 Konvensjon om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater, artikel 28, artikel 29, artikel 30 och artikel 31. (I kraft 1991) FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering. (I kraft 1970, CERD tolkning 1997) Rammekonvensjon for beskyttelse av nasjonale minoriteter, ETS nr. 157, artikel 10 och artikel 14. (I kraft 1997) Europeisk pakt om regions- eller minoritetsspråk, ETS nr 148 (Ratificering 1993, i kraft 1998)

4 I tillägg utgör FN:s deklaration om minoritetsrättigheter (1992), och FN:s deklaration om urfolksrättigheter (2007) internationella indirekta förpliktelser, alltså inte rättsligt förpliktande men politiskt vägledande. Den internationella rätten om minoritets- och urfolksspråk har utvecklats mycket under de senaste femtio åren. Den grundläggande filosofin hos de konventionsslutande staterna under 1950- och 1960-talen, när bl.a. EMK, ILO 107 (som var föregångaren till ILO 169), ICCPR och rasdiskrimineringskonventionen arbetades fram, var att minoriteter skulle integreras in i majoritetssamhällets kultur. De bestämmelser som tillkom under 1950- och s1960-talen var av skyddskaraktär och skyddade mot bestämda orättvisor under bestämda villkor. I den tiden var EMK är ett unikt undantag som i syfte att skydda alla människors rättigheter även stadgade om grundläggande positiva rättigheter under de förutsättningar den omfattar, men den riktade sig inte särskilt mot minoriteter som subjekt. Under 1970- och 1980-talen skedde en del kriser och rättspreciseringar som förändrade denna syn hos staterna till att dessa istället för integration började lägga mer och mer vikt vid värderingar om mångfald och värdighet till främjande av både minoriteter- och urfolk. Värderingarna om mångfald, livsformer och värdighet kom sedan att uttryckas i förpliktelser om främjandeåtgärder för minoriteter och/eller urfolk, via bl.a. ILO 169 från 1989 och FN:s deklaration om minoritetsrättigheter från 1992. Även minoritetsspråkspakten bygger på värderingar om mångfald, kulturell rikedom- och arv, särskilt som en del av Europas mångkulturella identitet. Europeisk pakt om regions- eller minoritetsspråk, ETS nr 148, som trädde ikraft 1998, är omfattande. Målsättningarna med minoritetsspråkspakten är flera och detaljerade och förpliktelsen är att dessa skall förverkligas för att skydda och främja kulturell mångfald i Europa. Varje part i minoritetsspråkspakten, även Norge, har i tillägg och med vissa minimumkrav, fritt och utifrån situationen hos varje regions eller minoritetsspråk, själv fått välja vilka främjandeåtgärder ur del III man har ansett lämpliga att förplikta sig att genomföra. Utifrån situationen för samiskt språk i Norge valde Norge att förplikta sig genomföra 51 främjandeåtgärder, alltså fler än minimikravet på 35 stycken. Detta val av främjandeåtgärder gäller endast för samiskt språk, för andra regions eller minoritetsspråk kan andra främjandeåtgärder ha valts. Därför kan artiklarna 8 t.o.m. 14 vid fråga om tillämpligheten på samiskt språk endast betraktas med beaktande av varje enskild främjandeåtgärd som har valts just för det samiska språket. Europeisk pakt om regions- eller minoritetsspråk Mål och principer, artikel 7: Erkännande Respekt Behov Underlättande och /eller uppmuntran. Upprätthållande och utveckling Tillhandahållande av undervisning Främjande av studier och forskning Främjande av transnationellt utbyte Avskaffande av alla oberättigade skillnader Främjande av ömsesidig förståelse

5 Minoritetsspråkspaktens del III innehåller valda främjandeåtgärder för samiskt språk: Utbildning, artikel 8 Rättsväsende, artikel 9 Administrativa myndigheter och samhällsservice, artikel 10 Media, artikel 11 Kulturell verksamhet och kulturella inrättningar, artikel 12 Ekonomiska och Sociala förhållanden, artikel 13 Utbyte över gränserna, artikel 14 Var och en av dessa artiklar innehåller flera underliggande punkter ur vilka Norge har gjort ett förpliktande urval. Vänligen se utredningen för närmare redogörelse av förpliktelserna. Något om samelovens språkregler Innan vi går vidare med frågan om i vilken utsträckning dessa internationella förpliktelser genomförs ska jag nämna något om samelovens språkregler: Bakgrund: Samekulturutvalget, NOU 1985:14 och NOU 1987 :34 Språket viktigt för samisk kultur och livsform. Mångfald. Del av norska rikets grundläggande kulturarv. Ot.prp. nr. 60 (1989-90) Om samiskt språk: Samiska språket på tillbakagång, kulturens existens hotad. Departementets lagförslag uppgavs överensstämma med den internationella utvecklingen mot starkare skydd för minoritetsspråk, bl.a. utkastet till den kommande minoritetsspråkspakten. Internationella förpliktelser analyserades inte precist. Sameloven trädde ikraft den 24 februari 1989, saknade språkregler. Sameloven kompletterades senare med språkregler i ett eget kapitel (3) som trädde ikraft 1 januari 1992. Föremål: 1-1. Lovens formål. Lovens formål er å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. 1-5. Samisk språk

6 Samisk og norsk er likeverdige språk. De skal være likestilte språk etter bestemmelsene i kapittel 3. Tredje kapitlet i sameloven (altså språkbestämmelserna) reglerar: Bruk av samiska hos offentliga organ, 3 1, 3 3, och 3 10 Översättelser av regler, kungörelser och scheman, 3-2 Utvidgad rätt att använda samiska i rättsväsendet, 3-4 Utvidgad rätt att använda samiska i hälso- och socialsektorn, 3-5 Individuella kyrkliga tjänster, 3-6 Utbildningspermission, 3-7 Upplärning på samiska, 3 8 Samiska i den kommunala förvaltningen, 3 9 Klage, 3 11 Organisering av samiskt språkarbete, 3 12 Närmare om hur man tillvaratar, eller bör tillvarata, de internationella förpliktelserna: Internationella förpliktelser genomförs via att de implementeras till att bli en del av nationell rätt. Implementering sker normalt sett via: Inkorporation Transformation Konstaterande av rättsharmoni Presumptionsprincipen Skall säkerställa harmoni mellan internationella förpliktelser och nationell rätt (lagstiftning etc.). Norges grundlov: 110a, och 110c. Sameloven 1-1, 1-5 och 3 kapitlet. I förhållandet mellan internationella förpliktelser och nationell norsk rätt följer Norge den dualistiska principen. Det betyder att det krävs en särskild implementering via en genomföringsakt för att en internationell förpliktelse skall bli en del av norsk nationell rätt. Normalt sett sker detta genom hänvisning (inkorporation) i lag eller föreskrift, eller via återgivning av konventionstexten i norsk lag på det nationella språket (transformation), eller via konstatering av rättsharmoni (även kallat passiv transformation), d.v.s. att det konstateras att norsk rätt redan är i överensstämmelse med konventionens förpliktelser och att det därigenom inte krävs lagändringar. Traditionellt sett har Norge inte implementerat människorättskonventioner via inkorporering eller transformation, utan nöjt sig med att konstatera att rättsharmoni råder. Internationella konventionen om civila och politiska rättigheter, artikel 27, FN:s barnkonvention, artikel 29.1.c, och artikel 30, och Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter, artikel 5.2, artikel 6.3.a och e, samt artikel 14, via menneskerettsloven från 1999 har inkorporerats till att gälla direkt som norsk lag med

7 företräde vid konkurrens med andra lagar. Då dessa bestämmelser äger företräde framför annan lagstiftning blir de särskilt relevanta för samiskt språk. Minoritetsspråkspakten är inte en människorättskonvention då den syftar till att ge språken rättigheter, men inte enskilda människor. Emellertid utgör Sametinget enligt 3-12 i Sameloven en ställföreträdare för det samiska språket i det att Sametinget är förpliktigat att arbeta för värn och vidareutveckling av detta. Har man då konstaterat att rättsharmoni råder mellan dessa internationella förpliktelser och förhållande till bestämmelserna i samelovens språkkapitel? Vår utredning tyder på att man inte har gjort det i tillräcklig utsträckning, i vart fall beträffande de förpliktelser som tillkommit efter 1992, men bilden är komplex vilket framgår nedan. Svaret avgörs till viss del också av hur utförligt man anser att lagstiftaren skall motivera på vilket sätt man menar att den nationella loven tillvaratar de olika förpliktelserna. Räcker det med att lagstiftaren i några korta rader uttrycker att med detta anser vi att internationella förpliktelser har tillvaratagits? Eller bör/måste lagstiftaren närmare analysera innebörden av de internationella förpliktelserna och jämföra dessa med innehållet i de nationella genomförandebestämmelserna för att kunna säga att det råder en överensstämmelse mellan förpliktelse och genomförande? Vi menar att det sistnämnda är ett krav. I detta fall måste man utreda vilka förpliktelser som gällde innan ikraftträdandet 1992 och vilka som tillkommit efter, samt på vilket sätt dessa genomförs eller inte. Det är en mängd internationella förpliktelser att förhålla sig till. I förarbetena till språkkapitlet innan 1992 nämns förvisso kortfattat och på en del olika ställen att man menar att det tillvaratar internationella förpliktelser, men det saknas närmare överväganden och motiveringar på vilket sätt man menar att detta sker. Efter språkkapitlets ikraftträdande 1992 har också en del internationella förpliktelser trätt ikraft och andra har preciserats, och några har implementerats via inkorporation, men då det inte har varit några större lagändringar i språkkapitlet sedan det trädde ikraft 1992 saknas motiverade förhållningssätt till detta. T.ex. har minoritetsspråkspakten trätt ikraft 1998 och den har i tillägg till minimibestämmelserna som man 1992 menade uppfylldes också många preciserande bestämmelser som bygger på aktiva val från lagstiftaren. Ramkonventionen trädde ikraft 1998. I tillägg till detta har det efter att språkloven trätt ikraft skett ytterligare preciseringar av vissa internationella förpliktelser hos internationellt sammansatta tolkningsorgan. Menneskerettsloven har också inkorporerat centrala bestämmelser tillämpliga på samiskt språk till att gälla direkt såsom norsk lag med företräde framför annan nationell lagstiftning. Det är därför ett omfattande arbete både att närmare fastställa innebörden av förpliktelserna och att närmare se i vilken utsträckning dessa genomförs i dagens lagstiftning. Inom tidsramen för vår utredning har vi hunnit med att göra denna beskrivande sammanställning, men det har inte funnits tid till att närmare göra den analyserande jämförelse som krävs. Därför föreslår vi att det närmare bör klarläggas med motiverade överväganden i vilken utsträckning rättsharmoni råder, och ifall någon förpliktelse inte kan anses genomförd, eller otillräckligt genomför, bör det åtgärdas. Det förefaller också saknas skäl till att inte ytterligare se över huruvida internationella förpliktelser faktiskt tillvaratas på ett lämpligt sätt. Då Sametinget är ställföreträdare för det samiska språket (jfr 3-12 Sameloven) bör det vara delaktigt i denna process.

8 Förvaltningsområdets geografiska avgränsning är av avgörande betydelse för tillgången till rättigheter enligt samelovens språkregler men de åtta kommuner som utgör förvaltningsområde utgör inte de enda geografiska områdena där samiskt språk används. Detta skall ses i förhållande till Minoritetsspråkspaktens principer och främjandeåtgärder. Det föreslås därför att frågan om likvärdighetsprincipens förverkligande, i förhållande till att endast åtta kommuner utgör förvaltningsområde, vid en utredning särskilt bör beaktas. Med hänsyn till principen om gott förvaltningsskick vill jag här också erinra om presumtionsprincipen. Det vill säga att om en internationell förpliktelse inte har implementerats till att bli en del av norsk nationell rätt, skall rättstillämpare enligt den s.k. presumptionsprincipen tolka den nationella rätten i överensstämmelse med internationella förpliktelser. Vilket betyder att om det är möjligt med flera tolkningar av nationell lag så skall rättstillämparen välja den tolkning som bäst överensstämmer med internationella förpliktelser. Detta begränsar offentliga etaters valfrihet och ger vägledning vid utrymme för tolkning av språkreglerna. Andra rättsliga förhållanden I kapitel sex gör vi några kommentarer till vissa rättsliga förhållanden för samiskt språk. Definitionen av förvaltningsområdet, behovet för definition av samiskt språk i lagtexten och utvidgning av språkreglernas verkningsområde, information på samisk, utvidgad rätt till bruk av tolk i rättsväsendet, krav om kompetens i samiskt språk hos reinpolitiet, rätt till utdanningspermission, den uppföljning som har skett av Oppläringslova, och till lov om stedsnavn, diskuteras här vidare. I denna del föreslås bl.a. samiske distrikt, nämligen att både hela och delar av kommuner kan utgöra samiska tillämpningsområde för samiskt språk, och rätt till permission med lönn under vissa förutsättningar för att lära sig samisk m.m. Läs mer om detta i utredningen. Kunnskapsbehov og vidare oppfølging: I det sjunde och näst sista kapitlet (åttonde och sista kapitlet är en sammanfattning) redogörs slutligen för de kunskapsbehov vi funnit och de förslag till vidare uppföljning som vi vill se. Behov: Tospråklighetsmidler Behov mer kunnskap om hur dessa fungerar I førhållande till kommunernas olika situationer betræffande samiskt språk. Opplæring I samisk språk på olika nivåer. Behov før kulturkunnskap. Behov før økt allmennkunnskap om samiska emner. Arenaer för kompetensutveckling - Utdanningsinstitusjoner

9 - Språksentre - Ett övergripande kompetensesenter for vitalisering av samiskt språk? Forslag til tiltak: Vurdering av lovverk, enligt kapitel fem jfr ovan. Synliggørande av kunnskapsbehov. Vitaliseringsutvalg. Avslutning av talet Jag har också blivit ombedd att säga något om vilka möjligheter och utfordringar vi ser för den regionala förvaltningsnivån: Möjligheter: Att ge innehåll till ledorden mångfald, livsformer och värdighet. Utfordringar: Kompetensbyggande, kulturkunnande, kunskapsökande, laglydiga förfaranden, betraktande av samelovens språkregler ur ljuset av internationella förpliktelser. Tack för mig, och lycka till!