EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 16.7.2003 KOM(2003) 423 slutlig 2003/0164 (COD) Utkast till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften (framlagt av kommissionen)
UTKAST TILL MOTIVERING 1 INLEDNING Rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 1 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten (ramdirektivet om luftkvalitet) utgör grunden för kommande EG-lagstiftning på området luftkvalitet. Syftet med ramdirektivet om luftkvalitet är fyrfaldigt, nämligen att definiera och uppställa mål för luftkvaliteten inom gemenskapen, så att skadliga effekter för människors hälsa och miljön kan undvikas, förebyggas och minskas, att utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna med gemensamma metoder och kriterier som grund, att relevant information om luftkvaliteten skall finnas tillgänglig i tillräcklig omfattning och att allmänheten skall informeras om den, bl.a. genom tröskelvärden, och att luftkvaliteten skall bibehållas när den är god och att den i övriga fall skall förbättras. Det föreslagna direktivet gäller bilaga I till ramdirektivet om luftkvalitet. Bilagan innehåller en förteckning över sådana luftföroreningar som skall beaktas vid utvärderingen och säkerställandet av luftkvaliteten. Följande direktiv har redan trätt i kraft: direktiv 1999/30/EG om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly 2, direktiv 2000/69/EG om gränsvärden för bensen och koloxid 3 samt direktiv 2002/3/EG om ozon i luften 4. Vid sidan om denna lagstiftning skall luftkvaliteten enligt bilaga I till ramdirektivet om luftkvalitet regleras med avseende på halterna av arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten (PAH) genom fastställande av kriterier och metoder för utvärdering av luftkvaliteten samt bestämmelser om överlämnandet av information till kommissionen och allmänheten. Målen i gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram 5 har på så sätt beaktats i förslaget. 2 BEHOVET AV GEMENSKAPSÅTGÄRDER För att uppfylla skyldigheterna enligt direktiv 96/62/EG införs genom förslaget gemenskapslagstiftning om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och PAH. I motiveringen till det direktivet [KOM(94) 109 slutlig] anges skälen till och räckvidden för den ramlagstiftning som reglerar insatser för luftkvaliteten. 1 EGT L 296, 21.11.1996, s. 55. 2 EGT L 163, 29.6.1999, s. 41. 3 EGT L 313, 13.12.2000, s. 12. 4 EGT L 67, 9.3.2002, s. 14. 5 EGT L 242, 10.9.2002, s. 1 2
Det är känt att arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och PAH är cancerframkallande och att det för dessa ämnen inte går att fastställa någon tröskel för skadliga verkningar på människors hälsa. Enligt fördraget är man skyldig att tillämpa principen om att exponeringen för sådana föroreningar bör vara så låg som rimligen är möjligt. Denna skyldighet beaktas i förslaget. Det finns en rad gällande lagar, internationella konventioner och strategier (se avsnitt 3) som reglerar utsläpp av tungmetaller och PAH i luften. Utsläppen av tungmetaller och PAH väntas därför minska kraftigt inom EU. I vissa områden utgör emellertid de aktuella koncentrationerna i luften fortfarande en risk för människors hälsa. Ekonomiska kostnads-intäktsanalyser visar att PAH-utsläppen från uppvärmning av bostäder och från vägtransport i stadsmiljö och bostadsområden kan minskas till en koncentrationsnivå som skulle minimera de hälsoskadliga effekterna utan att detta skulle medföra för stora kostnader. Det har införts ett målvärde för bens(a)pyren för att sätta i kraft de nödvändiga bestämmelserna i medlemsstaterna, särskilt i fråga om icke-industriella källor. Det finns dock industrianläggningar där det för alla ovannämnda ämnen, utom kvicksilver, skulle vara förenat med stora kostnader att i närheten av anläggningarna upprätthålla sådana koncentrationsnivåer i luften att de hälsoskadliga effekterna minimeras. Det har införts regler för att minska industriutsläppen av tungmetaller och PAH i luften så långt detta är ekonomiskt möjligt. Än så länge finns det inga bestämmelser som uttryckligen reglerar övervakningen av utsläppsminskande åtgärder för förbättring av luftkvaliteten, särskilt i fråga om diffusa och okontrollerade utsläpp. I de fall där koncentrationerna i luften och nedfallet ger upphov till skadliga hälso- och miljöeffekter är det viktigt med en harmoniserad övervakning som syftar till att bedöma utsläppsminskande åtgärders genomförande och effektivitet, särskilt i närheten av okontrollerade och diffusa källor, att få uppgifter om lokal luftkvalitet och fastställa var man skall satsa på förbättring, övervaka miljösituationen även i fråga om markförstörelse, att verkställa FN-ECE:s protokoll om tungmetaller och långlivade organiska föroreningar samt slutsatserna i UNEP:s globala kvicksilverutredning. Den föreslagna förordningen gäller bekämpning av luftföroreningar till följd av höga koncentrationer av tungmetaller och PAH i luften. Förordningen kompletterar därmed de strategier för utsläppsminskning som utarbetats inom EU i enlighet med befintlig lagstiftning. Genom förordningen uppmuntras ytterligare åtgärder, där så behövs. Medlemsstaterna är ansvariga för att ta fram och genomföra sådana specifika åtgärder som bäst passar de lokala förhållandena. 3
3 BEFINTLIGA BESTÄMMELSER OCH ÅTGÄRDER 3.1 Nationella tröskelvärden Varken i EU eller Förenta staterna finns det för närvarande några gränsvärden för arsenik, kvicksilver, nickel eller PAH i luften. En rad medlemsstater har infört rikteller målvärden, som inte är rättsligt bindande, på mellan 0,5 och 12,5 ng/m³ för arsenik, 0,25 och 5 ng/m³ för nickel samt 0,1 och 1,3 ng/m³ för bens(a)pyren, som används som indikator för den totala PAH-mängden. Italien har infört en luftkvalitetsstandard med rättsverkningar för bens(a)pyren på 1,0 ng/m³. I Sverige finns ett riktvärde för fluoranten på 2 ng/m³. När det gäller kadmium har Belgien och Tyskland infört en luftkvalitetsstandard på 40 ng/m³ i årsgenomsnitt. Tyskland har fastställt ett målvärde på 1,7 ng/m³. Österrike och Tyskland har infört nedfallsgränsvärden på 2 µg/(m² och dag) respektive 5 µg/(m² och dag). Schweiz har infört en luftkvalitetsstandard på 1,5 ng/m³ och ett nedfallsvärde på 2 µg/(m² och dag). Nedfallsgränsvärdena i de olika medlemsstaterna ligger på mellan 0,27 och 20 µg/(m² och dag). I Förenta staterna finns det för närvarande inga luft- eller nedfallsgränsvärden för kadmium. 3.2 EU:s bestämmelser och åtgärder Följande åtgärder syftar till en minskning av utsläppen av arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och PAH. 3.2.1 Direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) 6 Syftet med IPPC-direktivet är att uppnå en hög miljöskyddsnivå genom att tillståndsbelägga vissa industriverksamheter. Detta omfattar även arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och PAH från industrikällor. Tillståndet skall bland annat gälla utsläpp i luften och grundas på bästa tillgängliga teknik (Best Available Techniques, BAT), dvs. med beaktande av teknikens kostnader och nytta. Direktivet är tillämpligt på nya anläggningar sedan 1999 och på befintliga anläggningar från och med oktober 2007. 3.2.2 Direktiv om utsläppsgränsvärden Med hjälp av gränsvärden för de totala utsläppen av stoft torde direktiv 2001/80/EG 7, det nya direktivet för stora förbränningsanläggningar, i viss mån påverka utsläppen av tungmetaller från befintliga kol- och oljedrivna förbränningsanläggningar. Direktivet kommer att gälla för nya anläggningar (tillstånd efter 1987) och för äldre anläggningar från och med 2008. Den översyn som skall göras 2004 kan komma att få ännu större betydelse för tungmetallutsläppen. Direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall 8 gäller en lång rad förbrännings- och samförbränningsanläggningar. Direktivet kan få stor 6 EGT L 257, 10.10.1996, s. 26. 7 EGT L 309, 27.11.2001, s. 1. 8 EGT L 332, 28.12.2000, s. 91. 4
betydelse för tungmetallutsläppen, eftersom det kommer att leda till direkt tillämpliga utsläppsgränsvärden för vissa metaller och för partiklar. 3.2.3 Annan relevant gemenskapslagstiftning I direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område 9 fastställs ett mer integrerat tillvägagångssätt för att vid behov minska utsläpp av bland annat kadmium, nickel, kvicksilver och PAH i miljön. I artikel 16 i det direktivet klassificeras kadmium, kvicksilver och PAH som prioriterade farliga ämnen. 10 Gränsvärdena för PM 10 och bly enligt det första särdirektivet om luftkvaliteten 1999/30/EG är relevanta också för utsläpp av andra metaller och PAH. Genom direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bränslen begränsas PAH-halten i dieselbränslen. EU-förordningen om nya fordon som uppfyller EURO 4- utsläppsnormerna kommer att ha en PAH-minskning som en viktig bieffekt. 3.2.4 Andra relevanta gemenskapsåtgärder Temainriktad strategi för markskydd 11 Markföroreningar, exempelvis tungmetaller och långlivade organiska föroreningar, som överskrider vissa nivåer kan leda till att markens funktioner förloras och att vattnet förorenas. I kommissionens meddelande om en strategi för markskydd nämns bland annat lokala och diffusa föroreningar genom nedfall som en betydelsefull orsak till markförstörelse. Nedfall och ackumulering i marken leder till att de nämnda föroreningarna hamnar i näringskedjan. Det finns inga tecken på att utvecklingen i fråga om markförstörelse håller på att vända. Det krävs detaljerad och jämförbar information om markförorening för att man skall kunna ta fram en strategi mot ytterligare försämring. Vid sidan om markövervakning skulle det krävas en utvärdering av nedfallet. Strategi för hälsa och miljö 12 Syftet med strategin är att ta fram ett gemenskapssystem för tillhandahållande av den informationen som krävs för att bedöma miljöfaktorernas samlade påverkan på människors hälsa. Ett av de viktigaste målen är att minska exponeringen för prioriterade miljöföroreningar, exempelvis tungmetaller, som på ett betydande sätt påverkar hälsan. Det krävs en lång tidshorisont för att bedöma effekterna av långlivade föroreningar som ackumuleras i miljön. Vissa miljöbelastningar förekommer i miljön i mycket låga halter. De ackumuleras emellertid i miljön, näringskedjan och människokroppen, och effekterna blir inte märkbara förrän efter många år. 9 EGT L 327, 22.12.2000, s. 1. 10 Partiklar med en aerodynamisk diameter under 10 µm. 11 KOM(2002) 179, 16.4.2002. 12 KOM 5
3.3 Internationella åtgärder 3.3.1 FN-ECE:s protokoll om tungmetaller Syftet med protokollet om tungmetaller är att begränsa gränsöverskridande utsläpp av sådana tungmetaller som sprids via luften över stora avstånd och som kan komma att få negativa effekter på människors hälsa eller miljön. Parterna till protokollet uppmuntras att minska sina tungmetallsutsläpp och att övervaka koncentrationerna och nedfallet på ett harmoniserat sätt. Protokollet förväntas träda i kraft snart, eftersom fjorton av de minst sexton parter som krävs har ratificerat det, däribland Europeiska gemenskapen 13. 3.3.2 FN-ECE:s protokoll 14 och UNEP:s konvention 15 om långlivade organiska föroreningar Parterna till protokollet är skyldiga att bland annat minska sina PAH-utsläpp. Enligt konventionen måste parterna införa begränsningsåtgärder för utsläpp av långlivade organiska föreningar, underlätta informationsutbytet, genomföra informationskampanjer och underlätta tillgången till information. PAH-utsläpp är föremål för bestämmelser om utsläppsminskning. Hittills har protokollet ratificerats av fjorton av de sexton parter som krävs. Det förväntas därför träda i kraft under 2003. Konventionen har ratificerats av 26 parter. Den träder i kraft när den ratificerats av 50 parter, vilket förväntas ske under 2004. Europeiska gemenskapens ratificering av både protokollet och konventionen är under förberedelse. 3.3.3 UNEP:s rapport om den globala kvicksilverutredningen 16 I rapporten sammanfattas aktuell information om kvicksilvrets kemi, toxikologi och följder för människors hälsa och miljön, samt om naturliga och antropogena kvicksilverkällor. I rapporten sammanställs och analyseras information om relevant långväga överföring i miljön samt ursprung, spridningsvägar, nedfall och omvandling av kvicksilver i global skala. I rapporten sammanfattas information om teknik och verksamhet för förbyggande och begränsning samt kostnaderna för och effektiviteten av sådana åtgärder som kan minska eller förhindra kvicksilverutsläpp, i förekommande fall med hjälp av lämpliga ersättningsämnen. Enligt slutsatserna i rapporten är de globala negativa effekterna så betydande och beläggen för detta så starka att det är motiverat med internationella åtgärder för att minska de risker för människors hälsa och miljön som är förknippade med kvicksilverutsläpp. Det oaktat skulle man med hjälp av ytterligare forskning och annan verksamhet kunna sörja för ökad kunskap och bättre samordning inom en rad områden, bland annat genom att bedöma och övervaka kvicksilvrets nivåer och verkningar på människor och ekosystem. Rådet har godkänt slutsatserna i rapporten. 17 13 KOM 14 POP-protokollet. 15 Stockholmskonventionen. 16 UNEP:s kvicksilverrapport. 17 Rådet i november 2002. 6
4 MEDVERKAN FRÅN BERÖRDA PARTER OCH INFORMATIONSKÄLLOR I ramdirektivet om luftkvalitet fastställs att särdirektiven i enlighet med fördraget måste vara tekniskt och vetenskapligt välgrundade. Därför samlades tekniska arbetsgrupper med experter från medlemsstaterna, näringslivet, icke-statliga organisationer, Europeiska miljöbyrån, Världshälsoorganisationen samt företrädare för internationella forskargrupper och kommissionen för att bedöma det aktuella kunskapsläget och utarbeta tekniska positionsdokument för varje förorening. Experter från medlemsstaterna fungerade som ordförande i arbetsgrupperna. Arbetet resulterade i tre positionsdokument, ett om arsenik, kadmium och nickel, ett om PAH och ett om kvicksilver. Det sistnämnda dokumentet omfattar inte bara kvicksilver i luften utan kvicksilvrets hela kretslopp i miljön. Positionsdokumenten återfinns på kommissionens webbplats. 18 Kommissionen har undertecknat en överenskommelse med Världshälsoorganisationens regionalkontor för Europa om att samarbeta i luftkvalitetsfrågor och framför allt när det gäller en översyn av riktvärdena. De uppdaterade luftkvalitetsriktvärdena för Europa 19 ställdes till ovannämnda arbetsgruppers förfogande, och experter från Världshälsoorganisationens europeiska centrum för miljö och hälsa medverkade i arbetsgrupperna. Den vetenskapliga kommittén för toxicitet, ekotoxicitet och miljö (CSTEE) uppmanades att inkomma med synpunkter på bedömningen av vilka koncentrationsnivåer som vore önskvärda med utgångspunkt i cancerframkallande och andra effekter. 20 På kommissionen uppdrag har konsulter tagit fram två särskilda studier för att ekonomiskt värdera luftkvalitetsmålen för tungmetaller ( Economic evaluation of air quality targets for heavy metals ) och för PAH ( Economic evaluation of air quality targets for PAH ). Studierna omfattade EU:s 15 medlemsstater och flera av anslutningsländerna, närmare bestämt Cypern, Tjeckien, Estland, Ungern, Polen och Slovenien. Uppgifter från anslutningsländerna beaktades i möjligaste mån, med hänsyn tagen till läget i dessa länder. Båda studierna återfinns på kommissionens webbplats 18. Utgångspunkt för studierna var ett scenario där verksamheten fortsätter som vanligt och man på internationell och europeisk nivå vidtar politiska åtgärder som kan förväntas bidra till betydande utsläppsminskningar fram till 2010. Särskilt uppmärksamhet ägnades åt de prioriterade åtgärder som nämns i avsnitt 3.2. Förslaget har varit föremål för samråd vid flera av CAFE-styrgruppens möten 21 (CAFE står för Clean Air for Europa), där företrädare för medlemsstaterna, anslutningsländerna och andra berörda parter gavs möjlighet att yttra sig. 18 http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/ambient.htm#2. 19 Luftkvalitetsriktvärden för Europa, andra upplagan, Världshälsoorganisationen, Köpenhamn, Danmark, 2000. 20 http://europa.eu.int/comm/food/fs/sc/sct/index_en.html. 21 KOM(2001) 245. 7
5 KONCENTRATIONER I LUFTEN OCH UTSLÄPPSDATA 5.1 Arsenik Arsenik är en icke-metall som bildar en rad oorganiska och organiska föreningar. I luften förekommer arsenik mest som partikelfraktion PM2,5. För närvarande överskrider arsenikkoncentrationen i luften på landsbygden normalt inte 1,5 ng/m³, med lägsta värden på 0,2 ng/m³. Bakgrundsnivåerna i städerna uppgår till mellan 0,5 och 3 ng/m³. I närheten av industrianläggningar kan arsenikkoncentrationerna vara upp till en tiopotens högre, beroende på anläggningens art och mätpunktens avstånd och placering. De totala arsenikutsläppen i gemenskapen under 1990 uppskattas till 575 ton, varav 86 % härrör från fasta förbränningsanläggningar. Generellt medför utsläppen från denna sektor dock inga relevanta koncentrationer i luften, eftersom utsläppen leds ut genom tillräckligt höga skorstenar. På grund av utsläppens diffusa karaktär påverkas luftkvaliteten i högre grad av utsläppen från järn- och stålindustrin och från industrin för andra metaller än järn (främst koppar- och blyproduktion), trots att de bara står för 9 % av arsenikutsläppen. Generellt väger antropogena källor tyngre än naturliga källor. De naturliga källornas globala andel uppskattas till 25 % (huvudsakligen vulkaner). Lokalt kan mer betydelsefulla bidrag på upp till 60 % härröra från vittringsprocesser i regioner med stora förekomster av sulfidmalm. 5.2 Kadmium Kadmium är ett relativt sällsynt grundämne som mest förekommer i förening med sulfidmalmer eller andra metaller. I luften förekommer kadmium mest som partikelfraktion PM2,5. Det finns inga uppgifter om kadmiumspeciering i svävande partiklar. För närvarande överskrider kadmiumkoncentrationen i luften på landsbygden normalt inte 0,4 ng/m³, med lägsta värden på 0,1 ng/m³. Bakgrundsnivåerna i städerna uppgår till mellan 0,2 och 2,5 ng/m³. I närheten av industrianläggningar kan kadmiumkoncentrationerna vara upp till en tiopotens högre, beroende på anläggningens art och mätpunktens avstånd och placering. De totala utsläppen i gemenskapen uppgick 1990 till 203 ton. Järn- och stålindustrin, fasta förbränningsanläggningar och transportsektorn bidrog med ungefär 20 % var till de totala antropogena kadmiumutsläppen. Industrin för andra metaller än järn ger upphov till relevanta koncentrationer i luften och bidrar med 14 % till utsläppen. På samma sätt som arsenik släpps kadmiumföreningar ut i atmosfären i samband med koppar- och blyproduktionen. Inom sektorn för andra metaller än järn står dock zinkproduktionen för det största bidraget till kadmiumutsläppen. Zink och kadmium förekommer i samma mineral och malmer, och koncentraten är en källa för denna metall. 8
Antropogena källor väger betydligt tyngre än naturliga källor som vulkaniska aerosoler och vindburet stoft. Naturliga källor står uppskattningsvis för 10 %. 5.3 Kvicksilver 5.4 Nickel Kvicksilver kan förekomma som olika stabila isotoper. I miljön förekommer det främst som elementärt kvicksilver och metylkvicksilver. I luften förekommer kvicksilver mest elementärt i gasfas. På grund av sin långa livslängd i atmosfären transporteras kvicksilver över stora avstånd. Nedfall har stor betydelse för kvicksilvrets transport från atmosfären till ytvatten, mark eller vegetation, och kvicksilverhalten i marken ökar stadigt. I vattenmiljön omvandlas kvicksilver till metylkvicksilver. Kvicksilver övervakas bara på några få platser och i allmänhet inte kontinuerligt. Koncentrationerna av gasformigt totalkvicksilver varierar mellan värden under 2 ng/m³ på europeiska bakgrundsplatser och maximivärden på upp till cirka 35 ng/m³ på mycket utsatta platser. Det finns inga uppgifter om hur koncentrationerna i luften av gasformigt totalkvicksilver utvecklas. Sedan 1995 kan man emellertid se en konstant nedåtgående tendens för kvicksilverkoncentrationerna i nederbörden. Naturliga utsläpp, mest som gasformigt elementärt kvicksilver, står för ungefär en tredjedel av de totala kvicksilverutsläppen i Europa. Vulkaner betraktas som en av de stora naturliga källorna tillsammans med utdunstning av grundämnet från ekosystem i vattnet och på land. Antropogena kvicksilverutsläpp härrör främst från kol- och avfallsförbränning (cirka 50 %). Kloralkaliindustrin beräknades 1990 stå för 12 % av utsläppen i EU på totalt 245 ton. EU:s 15 medlemsstater bidrar med ungefär en tredjedel av de totala antropogena utsläppen i Europa. Upp till 60 % av de antropogena kvicksilverutsläppen i Europa uppskattas bestå av gasformigt elementärt kvicksilver, 30 % av gasformigt tvåvärt kvicksilver och 10 % av elementärt kvicksilver bundet till partiklar. Noggrannheten för de beräknade utsläppen från antropogena källor ligger inom 30 %, utom för avfallsförbränning, där den torde vara mycket större. Uppskattningarna för utsläpp från naturliga källor torde vara mycket mindre noggranna än uppskattningarna för utsläpp från antropogena källor. Nickel förekommer i många olika former och kan klassificeras som metalliskt nickel, nickeloxider, nickelsulfider och lösliga nickelsalter. För närvarande överskrider nickelkoncentrationen i luften på landsbygden normalt inte 2 ng/m³, med lägsta värden på 0,4 ng/m³. Bakgrundsnivåerna i städerna uppgår till mellan 1,4 och 13 ng/m³. I närheten av industrianläggningar kan nickelkoncentrationerna vara upp till en tiopotens högre, beroende på anläggningens art och mätpunktens avstånd och placering. Vilka nickelföreningar som är vanligast i luften beror på deras ursprung. Omkring 50 % av det nickel som härrör från förbränningskällor är lösligt. Av nickelsulfiderna är däremot färre än 10 % lösliga. Indikativa mätningar visar att nickeloxider är den viktigaste fraktionen i luften. När det gäller storleksfördelningen, kan man för nickel 9
i luften konstatera en betydande andel grova partiklar med en diameter på omkring 10 µm. Viktiga antropogena nickelkällor är fasta förbränningsanläggningar (55 %), rörliga källor och maskiner för annat än vägtransport (30 %). Den sistnämnda siffran bekräftas inte av nationella inventeringar, som för denna källa bara anger några få procent. Det totala utsläppen i EU uppgick 1990 till 4 860 ton. De för luftkvaliteten relevanta källorna är oljeraffinaderier och diffusa utsläpp från stålframställning i ljusbågsugnar. Viktiga naturliga källor är vinderoderad mark och vulkaner. Antropogena källor väger avsevärt tyngre än naturliga källor. Deras globala andel uppskattas till 35 % men kan i Europa antas vara lägre, eftersom det knappt förekommer några nickelfyndigheter av betydelse. 5.5 Polycykliska aromatiska kolväten Polycykliska aromatiska kolväten (PAH) är en stor grupp av föreningar i form av två eller fler ihopsittande aromatiska ringar som består av bara kol och väte. PAHföreningarnas fysikaliska och kemiska egenskaper varierar avsevärt, men på grund av att vissa PAH-föreningar är halvflyktiga sprids de snabbt i miljön, avlagras och återförflyktigas och fördelas på så sätt mellan luft, mark och vatten. En rad PAHföreningar transporteras över stora avstånd genom atmosfären och utgör därmed ett gränsöverskridande miljöproblem. Det är ont om jämförbara och samstämmiga siffror för PAH-koncentrationer i luften för hela EU-regionen, och det är därför inte möjligt att göra en detaljerad analys av varken de totala eller de formspecifika koncentrationerna. Tillgängliga siffror gäller främst koncentrationer av bens(a)pyren. Under 1990-talet uppgick de vanliga årsmedelkoncentrationerna av bens(a)pyren i luften till mellan 0,1 och 1 ng/m 3 på landsbygden, till mellan 0,5 och 3 ng/m 3 i stadsmiljö (trafikmiljöer ligger i intervallens övre del) och upp till 30 ng/m 3 i omedelbar närhet av vissa industrianläggningar. Det finns få mätuppgifter för landsbygdsområden där husen eldas med kol och ved, men tillgängliga uppgifter tyder på att nivåerna är desamma som för tätbebyggelse. Det kan förekomma höga koncentrationer nära stora industrianläggningar och hårt trafikerade vägar. PAH släpps ut från en rad industri-, jordbruks- och hushållskällor, främst genom förbränning av fasta bränslen [bästa uppskattning: 50 % av de totala bens(a)pyrenutsläppen], och i viss mån även från primär aluminiumframställning (15 % under 1990) och koksverk (5 % under 1990). Ytterligare en källa är utsläppen från vägtransporter, dvs. från dieselmotorer (5 %). Viktiga naturliga källor är bränder och vulkaner. Bens(a)pyren från industriella och rörliga källor förekommer främst som PM2,5-fraktion. När det gäller utsläpp från hushåll är partikelstorleken mer varierande. De aktuella utsläppsinventeringarna är behäftade med stor osäkerhet, eftersom 75 % av utsläppen kommer från diffusa källor. På grund av den betydande mängden diffusa och okontrollerade utsläpp är det inte möjligt att ge någon tillförlitlig uppskattning av utsläppen från relevanta industrikällor. Ofta är utsläppsinventeringarna dessutom inte direkt jämförbara, eftersom vissa bara gäller 10
bens(a)pyren, medan andra även gäller andra föreningar, som inte alltid är specificerade. Trots osäkerhetsfaktorn i samband med PAH-utsläppsinventeringarna förväntas de totala massutsläppen fortsätta sjunka under perioden 1990 2010, vilket främst kan hänföras till industriella och rörliga källor. Jordbruket och naturliga källor (svedning av stubbåker eller oavsiktliga skogsbränder) kan på vissa platser avsevärt bidra till höga PAH-nivåer. Eftersom det är osäkert vilka faktorer som påverkar sådana utsläpp och hur ofta de förekommer, är det svårt att kvantifiera dessa källors bidrag. 6 STRATEGIER FÖR UTSLÄPPSMINSKNING Såsom framgår av avsnitt 5 är det industrin för andra metaller än järn, stålframställningen i ljusbågsugnar och oljeraffinaderierna som står för de industriutsläpp av arsenik, kadmium och nickel som försämrar luftkvaliteten. Alla dessa industrier omfattas av IPPC-direktivet och måste därför senast 2007 tillämpa bästa tillgängliga teknik (Best Available Techniques, BAT). Medlemsstaterna är skyldiga att beakta BAT-referensdokumenten (BREFdokumenten), som innehåller sektorsvisa riktmärken på europeisk nivå om vad som skall anses vara bästa tillgängliga teknik när man fastställer tillståndsvillkor. I flera BREF-dokument 22 tas frågan om diffusa tungmetallutsläpp från industrikällor upp och fastställs bästa tillgängliga teknik för att nedbringa utsläppen och uppnå en hög miljöskyddsnivå. Det bör påpekas att de svagheter som upptäcktes vid granskningen av IPPCdirektivets genomförande främst berodde på bristande samförstånd om och tillämpning av bästa tillgängliga teknik samt otillräcklig övervakning. När det gäller industrikällor nämner IPPC-direktivet övervakning som en förutsättning för att man skall kunna bedöma de utsläppsminskande åtgärder som skall vidtas enligt tillstånden. I ett BREF-dokument om allmänna övervakningsprinciper påpekas att den relativa betydelsen av diffusa och okontrollerade källor ökar, och att det blir allt viktigare att övervaka sådana utsläpp. För detta ändamål rekommenderas i BREFdokumentet att man kvantifierar utsläppen med hjälp av luftkvalitetsdata i vindriktningen och nedfallet av relevanta föroreningar. Enligt BREF-dokumentet om industrin för andra metaller än järn förekommer tungmetallutsläpp under de flesta tillverkningsfaser. Enligt dokumentet är okontrollerade utsläpp från smältverk av samma storleksordning som skorstensutsläpp, med lagring, hantering och förbehandling av råmaterial som de viktigaste källorna för diffusa och okontrollerade utsläpp. Underhåll är enligt dokumentet den viktigaste åtgärden för att minska utsläppen. För oljeraffinaderier gäller olika tekniska standarder. Dessutom beror utsläppens storlek på om det används råolja med hög eller låg svavelhalt. Tungmetallutsläppen sker främst genom rökgaser från processeldade värmealstrare och pannor. Möjligheten att minska utsläppen genom att byta till råolja med låg svavelhalt begränsas av knappa tillgångar och tekniska krav. Ett rimligt alternativ för att minska utsläppen kan i vissa fall vara att man använder naturgas i stället för olja. I BREF- 22 http://jrc.eippcb.es. 11
dokumentet om olje- och gasraffinaderier nämns också en rad andra alternativ för att minska utsläppen i luften, bland annat optimering av katalytisk krackning och ombyggnad av värmealstrare och pannor i äldre anläggningar. I BREF-dokumentet för framställning av järn och stål nämns effektivare stoftuppsamling som viktigt reningsalternativ för stålframställning i ljusbågsugnar. Vid sidan om optimering av råmaterialets hantering och lagring nämns att tonvikten bör läggas på stoftavskiljning av avgaserna med hjälp av välkonstruerade textilfilter. Såsom framgår av avsnitt 5 härrör höga PAH-koncentrationer i luften främst från husuppvärmning med hjälp av fasta bränslen, men i mindre omfattning också från vägtransporter, koksverk och aluminiumproduktion. Genom att tillämpa de regler som följer av god sed kan man avsevärt minska utsläppen från förbränning av fasta bränslen för husuppvärmning, dvs. från förbränning av ved, biomassa och kol. Detta regleras inte genom gemenskapslagstiftningen, och utan ytterligare incitament torde denna utsläppskällas nettostorlek förbli konstant fram till 2010. Ökad förbränningseffektivitet hos moderna kaminer skulle kunna minska PAH-utsläppen avsevärt. I BREF-dokumentet för framställning av järn och stål nämns särskilt koksverk. Relevanta PAH-källor är enligt dokumentet diffusa och okontrollerade utsläpp från olika källor såsom läckage från ugnslock, ugnsluckor, utjämningsluckor och stigrör samt utsläpp från vissa arbetsmoment såsom fyllning av ugnen med kol, kokstryckning och kokssläckning. Dessutom uppstår diffusa utsläpp vid reningsanläggningen för koksugnsgas. För att minska utsläppen rekommenderas i BREF-dokumentet att man fäster särskild vikt vid jämn, störningsfri drift samt underhåll av koksugnarna. Aluminiumframställningens utsläpp har endast betydelse för luftkvaliteten nära fabriker som fortfarande använder Söderberg-processen. PAH-utsläppen från Söderberg-fabriker är två tiopotenser större än de från anläggningar som har Prebake-ugnar. Genom direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bränslen begränsas PAH-halten i dieselbränslen. Man skulle kunna minska vägtransportens totala utsläpp ytterligare genom att vidta åtgärder som syftar till att minska dieselmotorernas partikelutsläpp. Genom att i enlighet med förslaget utvärdera luftkvaliteten i närheten av industrianläggningar övervakar man effektiviteten hos de åtgärder som vidtas inom ramen för IPPC-direktivet. I fråga om sådana anläggningar går inga bestämmelser i förslaget längre än kraven på bästa tillgängliga teknik i enlighet med IPPC-direktivet. Det är bland annat kravet på bästa tillgängliga teknik, dvs. sådan teknik vars tillämpning är ekonomiskt och tekniskt lönsam, som gör att man slipper lägga ned befintliga anläggningar för att uppfylla luftkvalitetsstandarder. När det gäller de sektorer som inte omfattas av IPPC-direktivet, exempelvis uppvärmning av bostäder och vägtransport, måste medlemsstaterna enligt förslaget dessutom vidta alla utsläppsminskande åtgärder som krävs, utan att ådra sig för stora kostnader. 12
7 INVERKAN PÅ MÄNNISKORS HÄLSA Arbetsgrupperna enligt avsnitt 4 enades om sådana koncentrationsnivåer i luften som skulle minimera de hälsoskadliga effekterna. Utvärderingen grundades på ett riskvärde motsvarande den ytterligare risk ( överrisk ) som en person löper att drabbas av cancer vid livslång ständig exponering för en koncentration på 1 µg/m 3. I fråga om de föroreningar för vilka Världshälsoorganisationen har fastställt ett riskvärde avser tröskelvärdena en godtagbar överrisk vid livstidsexponering. Eftersom Världshälsoorganisationen inte ger några rekommendationer om vilka risknivåer som är godtagbara, tillämpade arbetsgrupperna samma metod som för direktiv 98/83/EG om kvaliteten på dricksvatten 23, där man utgick från en livstidsöverrisk beräknad till ett dödsfall i cancer på en miljon invånare. Där man inte kunde ta fram något riskvärde, utgick man vid bedömningen av inverkan på människors hälsa från icke cancerframkallande effekter. Den vetenskapliga kommittén för toxicitet, ekotoxicitet och miljö (CSTEE) ställde sig i allmänhet bakom de föreslagna skyddsnivåerna 24. Kommittén betonade också att det, när det gäller PAH, är svårt att bedöma riskerna för dessa nivåer, eftersom de vetenskapliga, tekniska och epidemiologiska kunskaperna för närvarande är begränsade. Den rekommenderade fortsatt forskning. 7.1 Arsenik Arsenik i luften kan avsevärt påverka människors hälsa. Vid sidan om icke cancerframkallande effekter framkallar förlängd exponering för arsenik främst lungoch hudcancer. Det internationella cancerforskningsinstitutet IARC (International Agency for Research on Cancer) klassificerar arsenik som känt cancerframkallande ämne för människan. Arbetsgruppen för metaller ansåg att det för närvarande inte finns tillräckliga belägg för en genotoxisk 25 verkan hos arsenik, med andra ord att det finns ett säkert tröskelvärde för de kända verkningarna. CSTEE anser däremot att arsenik bör klassificeras som genotoxiskt ämne. Intag av arsenik genom munnen är av mindre betydelse om man jämför med de carcinogena effekterna vid inandning. Om man antar att arsenik är genotoxiskt och cancerframkallande hos människan, vilket innebär att det inte finns något tröskelvärde för effekterna, bör varje bedömning av riskerna för människors hälsa grundas på riskvärdesmetoden. Världshälsoorganisationen föreslår för arsenik ett riskvärde på 1,5 x 10-3 (µg/m³) -1. Detta riskvärde uttrycker den överrisk en person löper att drabbas av leukemi vid livslång ständig exponering för en koncentration på 1 µg/m 3. Om man översätter riskvärdet till en årlig medelvärdeskoncentration motsvarande livstidsrisken för ett dödsfall på en miljon invånare, erhåller man en koncentration på 0,66 ng/m³. Med tanke på att det förmodligen finns ett tröskelvärde ansåg arbetsgruppen emellertid att man med riskvärdesmetoden överskattar den faktiska risken. Majoriteten av arbetsgruppens medlemmar förordade en metod med ett pseudotröskelvärde och kom fram till att årliga medelvärdeskoncentrationer av arsenik under intervallen 4 13 ng/m³ skulle minimera de skadliga hälsoeffekterna. 23 EGT L 330, 5.12.1998, s. 32. 24 http://europa.eu.int/comm/food/fs/sc/sct/index_en.html. 25 Genotoxiska ämnen kan skada arvsmassan. 13
7.2 Kadmium Även om intag av kadmium genom munnen generellt är den viktigaste exponeringsvägen, finns det tillräckliga belägg för att kadmium i luften utgör en risk för människors hälsa. Kadmium kan ha betydande cancerframkallande och icke cancerframkallande effekter, och det finns en rimlig risk för att det kan vara genotoxiskt. Det kritiska organet när det gäller icke cancerframkallande effekter är njurarna. På grundval av arbetsmiljöstudier beräknade Världshälsoorganisationen LOAEL-värdet 26 för njurfunktionsstörningar till 100 µg/m³ x år. Genom att extrapolera detta till ett NOAEL-värde 27, under antagande av livstidsexponering och med hänsyn till intraspecifik osäkerhet, rekommenderar Världshälsoorganisationen ett gränsvärde för icke cancerframkallande effekt på 5 ng/m³. Trots att IARC har klassificerat kadmium och kadmiumföreningar som cancerframkallande hos människor, ansåg Världshälsoorganisationen sig inte kunna rekommendera något tillförlitligt riskvärde på grund av en eventuell inverkan av exponeringen för arsenik på resultaten i de tillgängliga epidemiologiska undersökningarna. Oberoende av en eventuell inverkan rekommenderar Förenta staternas miljöskyddsmyndighet EPA ett riskvärde på 1,8 10-3 (µg/m³) -1. Med en livstidsrisk för ett dödsfall på en miljon invånare ger detta en koncentration på 0,24 ng/m³. Arbetsgruppen för metaller och CSTEE ansåg att EPA reagerade överdrivet, även om de höll med om att det inte finns tillräckliga belägg för att klassificera kadmium som icke-genotoxiskt. De rekommenderade att man för att undvika skadliga icke cancerframkallande effekter inte bör överskrida en årlig medelvärdeskoncentration på 5 ng/m³. Det motsvarar en livstidsöverrisk för högst 20 dödsfall på en miljon invånare. 7.3 Kvicksilver Kvicksilvrets inverkan på människors hälsa och miljön är följden av olika toxikokinetiska processer som beror på ämnets kemiska form, dvs. det beror på om kvicksilvret föreligger elementärt eller i en organisk respektive oorganisk förening. Den viktigaste exponeringsvägen för kvicksilver är intag genom munnen. Kronisk exponering kan, oberoende av exponeringsväg, skada det centrala nervsystemet och njurarna. Det kan skada fostrets utveckling och ha negativa effekter på manlig och kvinnlig fertilitet. Metylkvicksilver klassificeras av IARC som möjligt cancerframkallande hos människor, medan elementärt kvicksilver inte anses vara klassificerbart. Enligt IARC är inte heller metalliskt kvicksilver klassificerbart som cancerframkallande. Kvicksilver kan orsaka tremor, personlighets- och beteendeförändringar, minnesförlust, metallsmak, tandlossning, matsmältningsproblem, utslag, hjärnskador och skador på njurarna. Det kan orsaka hudallergier och ackumuleras i kroppen. 26 Lowest-observed-adverse-effect-level ( lägsta nivå som ger synliga effekter ) enligt Världshälsoorganisationens luftkvalitetsriktvärden för Europa. 27 No-observed-adverse-effect-level ( nivå som inte ger några effekter ) enligt Världshälsoorganisationens luftkvalitetsriktvärden för Europa. 14
7.4 Nickel Exponering för elementärt kvicksilver, dvs. Hg(0), beror främst på tandfyllningar och endast i liten omfattning på inandning och intag genom munnen. På grundval av LOAEL-värdet kom man fram till att en årlig medelvärdeskoncentration på 50 ng Hg(0) per m³ i luften inte bör överskridas. Upptaget av oorganiska kvicksilverföreningar är mycket litet och huvuddelen av den dos som inandats eller svalts utsöndras med avföringen. Icke cancerframkallande effekter på människors hälsa av nickel i luften förekommer i luftvägarna, immunsystemet och hormonsystemet. Effekterna beror på i vilken form nicklet föreligger. Lösliga nickelföreningar har störst inverkan. Arbetsgruppen för metaller och CSTEE kom fram till att ett NOAEL-värde kunde tas fram på grundval av tillgängliga studier. Med hänsyn tagen till inter- och intraspecifika osäkerheter, och genom extrapolering från icke-kontinuerlig exponering till livstidsexponering, rekommenderade arbetsgruppen utifrån ett LOAEL-värde på 0,06 mg/m³ att nicklet i luften inte bör överskrida en årlig medelvärdeskoncentration på mellan 10 och 50 ng/m³. CSTEE anser att det lägre värdet är rimligt men föreslår att man utgår från antagandet att lösliga nickelföreningar i allmänhet inte utgör mer än 50 % av den totala mängden nickel i luften. CSTEE rekommenderar därför att man inte bör överskrida en koncentration på 20 ng/m³ för att undvika nicklets icke cancerframkallande effekter. IARC klassificerar en rad nickelföreningar som cancerframkallande och metalliskt nickel som möjligt cancerframkallande. Eftersom det saknas tillräckliga belägg för att nickel inte skulle vara genotoxiskt, ansåg arbetsgruppen för metaller och CSTEE att det inte kan fastställas något tröskelvärde. Världshälsoorganisationen rekommenderar ett riskvärde på 3,8 x 10-4 (µg/m³) -1. På grundval av denna siffra motsvarar livstidsöverrisken för ett dödsfall på en miljon invånare en koncentration på 2,5 ng/m³. CSTEE anser att detta är en försiktig uppskattning, eftersom till och med nickelsulfiderna, den vanligast förekommande föreningen, bara utgör 10 % av den totala nickelkoncentrationen i luften. CSTEE anser därför att en koncentration på 20 ng/m³ ger ett rimligt skydd mot cancerframkallande effekter. 7.5 Polycykliska aromatiska kolväten Det har inte varit möjligt att klassificera enskilda PAH-föreningar som bevisligen cancerframkallande, eftersom människan aldrig exponeras för enskilda PAHföreningar. PAH-föreningar i luften omfattar ämnen som av IARC klassificerats som sannolikt eller möjligt cancerframkallande. Flera PAH-föreningar är också genotoxiska. Exponeringsvägen är inandning i lungorna av PAH-föreningar tillsammans med luftburna partiklar. Det finns arbetsmiljöstudier som kan ligga till grund för uppskattningar av den risk för människors hälsa som PAH i luften utgör. På grundval av de senaste rönen enades arbetsgruppen om bens(a)pyren som indikator för bedömningen av de risker som blandningar av PAH-föreningar i luften utgör. CSTEE ansåg däremot att bens(a)pyren enligt de senaste rönen bara kan användas som semikvantitativ markör för förekomsten av cancerframkallande PAH. CSTEE rekommenderar ytterligare forskning, eftersom det inte finns tillräckligt med data. 15
Omfattande mekanistiska studier visar att många PAH-föreningar, även sådana som finns i luften, är starkt cancerframkallande, dvs. att de både kan orsaka och främja cancerutvecklingen. Dessa effekter kallas genotoxiska respektive epigenetiska. Om man antar att bens(a)pyren är genotoxiskt och cancerframkallande hos människan, vilket innebär att det inte finns något tröskelvärde för effekterna, bör varje luftkvalitetsstandard grundas på riskvärdesmetoden. Dos-respons-förhållandet kan emellertid snarare beskrivas som en s-formad kurva, dvs. man antar att det finns ett tröskelvärde under vilket det inte förekommer några cancerfrämjande effekter. Världshälsoorganisationen föreslår för bens(a)pyren ett riskvärde på 8,7 x 10-5 (ng/m³) -1. Detta riskvärde uttrycker den överrisk som en person löper att drabbas av cancer vid livslång ständig exponering för en koncentration på 1 µg/m 3. WHO lämnar inte heller några rekommendationer om vilken risknivå som bör anses vara godtagbar. Om man översätter ovannämnda riskvärde till en årlig medelvärdeskoncentration motsvarande livstidsrisken för ett dödsfall på en miljon invånare, erhåller man en koncentration på 0,01 ng/m³. Med tanke på antagandet om en s-formad dos-respons-kurva anser både arbetsgruppen och CSTEE att en linjär extrapolering av detta slag med stor sannolikhet leder till att risken för cancer överskattas. 8 NEDFALLETS BETYDELSE FÖR MARK, VATTEN OCH GRÖDOR Lokal och diffus markförorening genom nedfall är en betydelsefull orsak till markförstörelse. Nedfall och ackumulering i marken leder till att tungmetaller och långlivade organiska föroreningar hamnar i näringskedjan. För systemiskt verkande föroreningar som kadmium kan intag genom munnen via födan eller jord (lekande barn) ha större betydelse än inandning. På lång sikt kan ackumulering i marken av metallföreningar och PAH orsaka problem genom ökat intag och förorening av växter. På kort sikt leder stoftnedfallet dessutom till förorening av växtdelar ovan jord. Detta kan främja överföringen till människan genom kontakt, exempelvis när barn tar i växter eller jord och får i sig tungmetaller via sina förorenade händer eller genom att förtära växter. Med tanke på arsenik-, kadmium- och nickelföreningarnas nivåer i miljön ansåg arbetsgruppen (se avsnitt 4) att kadmium tveklöst är den mest betydelsefulla metallen när det gäller intag genom munnen. Kadmiumföreningar verkar som systemiska föroreningar, och av särskild betydelse är att de hamnar i näringskedjan. Arbetsgruppen rekommenderar därför att kadmiumnedfallet i årsgenomsnitt inte bör överstiga mellan 2,5 och 5 µg/(m² och dag). Denna intervall bygger på en godtagbar dagsdos på mellan 0,75 och 0,95 µg per kg kroppsvikt och dag. I samband med denna rekommendation tog man ingen särskild hänsyn till att kadmium bevisligen har ackumulerats i marken under de senaste decennierna. Kommissionen håller på att utarbeta en temainriktad strategi för att motverka ytterligare markförstörelse genom förorening. Arbetsgruppen fann vidare att intag genom munnen visserligen är den viktigaste exponeringsvägen för arsenik, men att inandning är viktigare när det gäller cancerframkallande effekter. När det gäller nickel ansåg arbetsgruppen att riskbedömningen entydigt pekar på effekter i luftvägarna. 16
PAH-föreningarnas fysikaliska och kemiska egenskaper varierar avsevärt, men på grund av att vissa PAH-föreningar är halvflyktiga sprids de snabbt i miljön, avlagras och återförflyktigas och fördelas på så sätt mellan luft, mark och vatten. Ackumuleringen av PAH påskyndar markförstörelsen och stör markens funktion, liksom är fallet med andra långlivade organiska föroreningar. Den viktigaste exponeringsvägen för metylkvicksilver (MeHg) är intag genom munnen med födan, särskilt fisk. Metylkvicksilver är den viktigaste organiska kvicksilverföreningen, eftersom den snabbt och i stora mängder tas upp från magtarmkanalen. EPA rekommenderar en referensdos på 0,1 µg metylkvicksilver per kg kroppsvikt och dag, vilket anses vara ett lämpligt värde även för Europa. Elementärt kvicksilver som släpps ut i atmosfären faller ned och når på så sätt in i ekosystem i vattnet och på land, där det omvandlas till metylkvicksilver. Kvicksilvrets kretslopp i miljön är dock till stor del fortfarande okänt och håller ännu på att utforskas. Detta gäller för utsläpp, transport, nedfall, omvandling och bioackumulering. Arbetsgruppen för kvicksilver (se avsnitt 4) menade att det inte finns något allmängiltigt samband mellan antropogena kvicksilverutsläpp och koncentrationen av metylkvicksilver i fisk. För att kunna bedöma begränsningsåtgärdernas effektivitet och den samlade tillförseln till ekosystem i vattnet och på land bör man i gemenskapen införa ett obligatoriskt nätverk för övervakning av den totala mängden gasformigt kvicksilver i luften och kvicksilver i nedfall. 9 KOSTNADER OCH VINSTER Syftet med de ekonomiska studier som nämns i avsnitt 4 var att uppskatta ytterligare kostnader för och troliga fördelar med sådana åtgärder som krävs för att uppnå de koncentrationsintervaller i luften som arbetsgruppen rekommenderar och som skulle minimera de skadliga hälsoeffekterna. I studierna undersöktes varje sektors profil för sig på grundval av en analys av utsläppskällorna och möjligheterna till utsläppsminskning. Man jämförde luftkvaliteten år 2010 utan särskilda åtgärder med luftkvaliteten enligt de föreslagna koncentrationsnivåerna och undersökta utifrån detta olika paket med teknik för att ytterligare minska utsläppen. Till sist gjordes en kostnadsbedömning för att ta fram det billigaste paketet. I studien beaktades också exponeringens effekter på dödligheten. Fördelarna kvantifierades i ekonomiska termer, så att de skulle kunna jämföras med kostnaderna för uppnåendet av koncentrationsnivåerna. Det bör påpekas att ingen hänsyn togs till sekundära fördelar, eftersom man ännu inte kan ge dem något penningvärde. Till sådana fördelar hör bland annat minskade negativa effekter på ekosystem och grödor respektive minskad exponering på arbetsplatsen. Kvicksilvrets ekonomiska aspekter undersöktes inte, eftersom inget tyder på att de nuvarande koncentrationerna i luften utgör någon betydande risk för människors hälsa. 17
Kostnaderna för övervakning av luftkvaliteten och nedfallet har bedömts på grundval av de nuvarande driftskostnaderna i vissa medlemsstater. 9.1 Arsenik Efter diskussioner i arbetsgruppen för metaller uppskattades kostnader och vinster i fråga om utsläpp från relevanta källor för fem tänkbara koncentrationer, nämligen 20 ng/m³, 13 ng/m³, 5 ng/m³, 4 ng/m³, och 1 ng/m³. Att fram till 2010 uppnå det lägsta värdet ansågs vara tekniskt omöjligt vid nästa alla anläggningar. För ett koppar- och ett blyverk nämndes nedläggning som det enda sättet att ens uppnå det högsta av dessa värden. Enligt studien övervägde kostnaderna tydligt de kvantifierbara vinsterna vid de anläggningar där man med hjälp av lämplig teknik skulle kunna uppnå värden inom den rekommenderade koncentrationsintervallen 4 13 ng/m³. Tillämpning av bästa tillgängliga teknik i de nio största kopparverken inom EU:s 15 medlemsstater förmodades leda till koncentrationer i luften inom en intervall på högst 10 20 ng/m³. Kostnaderna för att uppnå målvärdena uppskattades inom kopparsektorn till 19 miljoner euro om året. Lägre dödlighet på grund av koncentrationer inom intervallen 4 13 ng/m³ uppskattades bara motsvara en vinst på 0,1 miljon euro om året. Det fanns inte tillräckligt med data för en kvantifiering av kostnaderna för blyverk. Vid anläggningar för produktion av nickel och nickellegeringar skulle man kunna uppnå målvärdena genom att investera i utsläppsminskande teknik för nickel (se avsnitt 9.3). 9.2 Kadmium Efter diskussioner i arbetsgruppen för metaller uppskattades kostnader och vinster för tre tänkbara koncentrationer, nämligen 15 ng/m³, 5 ng/m³ och 0,5 ng/m³. För nästan alla anläggningar ansågs det vara osannolikt att man fram till 2010 skulle kunna uppnå det lägsta värdet. För ett koppar- och ett blyverk nämndes nedläggning som det enda sättet att ens uppnå det högsta av dessa värden. Enligt studien övervägde kostnaderna tydligt de kvantifierbara vinsterna vid de anläggningar där man med hjälp av lämplig teknik skulle kunna uppnå den rekommenderade koncentrationen på 5 ng/m³. Provtagningsuppgifter från 1990-talet visar att kadmiumkoncentrationerna nära zinkverk uppgår till 30 ng/m³ eller mer. I 14 av de 19 största zinkverken förmodas man kunna uppnå den rekommenderade koncentrationsnivån med hjälp av BAT. För de övriga fem anläggningarna uppskattades kostnaderna för att uppnå målet som bäst till sammanlagt 24 miljoner euro om året. Lägre dödlighet på grund av koncentrationer på den nämnda nivån uppskattades bara motsvara en vinst på 0,2 miljoner euro om året. För två kopparverk ansågs det vara tekniskt omöjligt att uppnå den önskade koncentrationsnivån, främst på grund av resuspension. I de övriga anläggningarna skulle man däremot kunna uppnå koncentrationsnivån genom att investera i utsläppsminskande teknik för arsenik (se avsnitt 9,1). Det fanns inte tillräckligt med data för en kvantifiering av kostnaderna för blyverk. 18
9.3 Nickel Efter diskussioner i arbetsgruppen för metaller uppskattades kostnader och vinster för fyra tänkbara koncentrationer, nämligen 50 ng/m³, 30 ng/m³, 10 ng/m³ och 3 ng/m³. För nästan alla anläggningar ansågs det vara osannolikt att man fram till 2010 skulle kunna uppnå det lägsta värdet, medan det ansågs vara möjligt att uppnå 50 ng/m³ vid alla anläggningar utan ytterligare kostnader. Enligt studien övervägde kostnaderna tydligt de kvantifierbara vinsterna vid de anläggningar där man med hjälp av lämplig teknik skulle kunna uppnå en koncentration på 20 ng/m³. Man kom också fram till att det var tekniskt omöjligt att uppnå ett värde på 10 ng/m³ nära kopparverken i EU:s 15 medlemsstater. Utöver tillämpningen av gällande lagstiftning skulle det krävas betydande investeringar för att uppnå en koncentration på 10 ng/m³ nära specifika industrianläggningar. För 48 oljeraffinaderier i EU:s 15 medlemsstater uppskattades kostnaderna som bäst till 405 miljoner euro om året. För 11 oljeraffinaderier uppskattades kostnaderna för att med hjälp av lämplig reningsteknik uppnå ett värde på 30 ng/m³ till 136 miljoner euro. För 34 av runt 250 ljusbågsugnar uppskattades kostnaderna för att uppnå målvärdet till mellan 54 och 73 miljoner euro om året, och för de fyra verken för produktion av nickel och nickellegeringar uppskattades kostnaderna till 6 miljoner om året. Lägre dödlighet på grund av en koncentration på 20 ng/m³ uppskattades bara motsvara en vinst på 0,3 miljoner euro om året. Det fanns inte tillräckligt med data för en kvantifiering av kostnaderna för zink- och blyverk eller av kostnaderna för utsläpp från transportverksamhet i hamnområden. 9.4 Polycykliska aromatiska kolväten Efter diskussioner i arbetsgruppen för PAH, uppskattades kostnader och vinster med bens(a)pyren som markör. Fem tänkbara koncentrationer (5,0 ng/m³, 1,0 ng/m³, 0,5 ng/m³, 0,05 ng/m³ och 0,01 ng/m³) undersöktes med år 2010 som tidshorisont. De nuvarande bakgrundskoncentrationerna överskrider tydligt det lägsta av dessa värden, som inte kommer att kunna uppnås fram till 2010, om alls. För närvarande kan man iaktta koncentrationer i luften på över 5 ng/m³ nära koksverk och aluminiumfabriker som använder Söderberg-processen. Även 2010 måste man räkna med dessa värden, även om man använder BAT. Vid sidan om nedläggning är omstrukturering av fabriken det enda alternativet för att uppnå koncentrationer inom intervallen 1 5 ng/m³. Kostnaderna (bästa uppskattning: runt 10 miljoner för en övergång från Söderberg-processen till prebake-processen) överväger dock klart de samlade vinsterna för alla fabriker (3 miljoner euro till följd av sänkt dödlighet). Enligt gjorda uppskattningar förväntas utsläppen från förbränning av fasta bränslen för husuppvärmning, dvs. från förbränning av ved, biomassa och kol, orsaka 86 % av de lungcancerfall i EU:s 15 medlemsstater som år 2010 kommer att kunna hänföras till PAH. I en ekonomisk studie som gjorts för kommissionens räkning uppskattas vinsterna från utsläppsminskningar, som sänker koncentrationen till 1 ng/m 3 bens(a)pyren, till runt 150 miljoner euro om året. Den samlade kostnaden för en kaminoptimering i EU:s 15 medlemsstater skulle ligga på 2,5 3,7 miljarder euro under en tioårsperiod. I studien påpekas dock att dessa kostnadsuppskattningar är osäkra och bör ses som ett maximum. I rapporten dras slutsatsen att de årliga 19
kostnaderna kommer att ligga i samma storleksordning som de uppskattade vinsterna. Förhållandet mellan kostnader och vinster varierar mellan medlemsstaterna på grund av skillnader bland annat när det gäller koncentrationer i luften, kamintäthet och anskaffningskostnader för nya kaminer. När de behöriga myndigheterna fattar beslut om åtgärder i regioner med för höga värden, bör de därför undersöka vilka åtgärder som är lämpligast för den egna regionen. Många av de åtgärder som syftar till en minskning av PAH-utsläppen i trafiken följer av lagstiftningen för andra föroreningar och av åtgärder för trafikminskning i tätorter. Det kommer dock att vara svårt att fastställa grundkoncentrationer för 2010, eftersom det är osäkert i vilken omfattning åtgärderna kommer att genomföras. Vinsterna från en minskning av trafikutsläppen till 1 ng/m³ bens(a)pyren uppskattas som bäst till 7 miljoner euro om året. 9.5 Kostnader för övervakning av luftkvalitet och nedfall På grundval av uppgifter från valda medlemsstater som bedriver övervakningsstationer uppskattas de genomsnittliga analyskostnaderna för en provtagning till 15 euro för en tungmetall och 100 euro för bens(a)pyren. Det totala antalet provtagningar har beräknats under antagande om att övervakningen är obligatorisk på de platser där koncentrationerna i luften utgör en betydande risk för människors hälsa. Av den ekonomiska PAH-studien framgår att det skulle vara nödvändigt att övervaka bens(a)pyren i närheten av de flesta koksverk, i vissa bostadsområden och i en rad tätorter. I EU:s 15 medlemsstater kan det komma att krävas totalt runt 100 fasta mätpunkter. På grundval av en tidstäckning på 33 % och dygnsprovtagning, inklusive övervakning av bakgrundskoncentrationerna av bens(a)pyren och 20 nedfallsprovtagningar om året på 40 punkter, skulle de totala kostnaderna för övervakning av bens(a)pyren uppgå till cirka 1,5 miljoner euro om året. Av den ekonomiska bedömningen framgår att man i EU:s 15 medlemsstater måste bedriva runt 100 mätpunkter för arsenik, kadmium och nickel. På grundval av en provtagningsperiod på högst en vecka och en tidstäckning på 50 % uppskattas den samlade årskostnaden till 250 000 euro. Det skulle kosta cirka 80 000 euro om året att övervaka bakgrundskoncentrationerna i luften och nedfallet av arsenik, kadmium och nickel på ungefär 40 punkter med en lägre provtagningsfrekvens, dvs. 20 provtagningar om året. 10 LÄGET I DEN UTVIDGADE EUROPEISKA UNIONEN Läget i anslutningsländerna framgår av uppgifterna i konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar 28. Av 1999 års data kan man dra slutsatsen att de samlade kadmium- och PAH-utsläppen från de tio anslutningsländerna överskrider dem från EU:s 15 medlemsstater, medan arsenik- och nickelutsläppen ligger på runt 50 % av EU-nivåerna. 28 http://www.emep.int/emis_tables/tab1.html. 20