Finansdepartementet 103 33 Stockholm Dnr Fi2013/2602 Malmö den 11 oktober 2013 REMISSVAR: Betänkandet Privata utförare Kontroll och insyn (SOU 2013:53) Avfall Sverige är bransch- och intresseorganisation för svensk avfallshantering och återvinning. Föreningen har funnits sedan 1947 och har omkring 400 medlemmar. Avfall Sverige företräder kommunmedlemmarna (kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och kommunala regionbolag). Deras kunder utgör Sveriges befolkning och en stor del av näringslivet. I föreningen ingår, som associerade medlemmar, ett hundratal tillverkare, konsulter och entreprenörer aktiva inom området avfallshantering. Generella kommentarer Avfall Sverige avgränsar remissvaret till de förslag som har bäring på den i 15 kap. 8 miljöbalken reglerade, så kallade, kommunala renhållningsskyldigheten. I dagligt tal mer omnämnd som kommunens skyldighet att insamla, återvinna och bortskaffa hushållsavfall och med hushållsavfall jämförligt avfall. Avfall Sverige välkomnar utredningens förslag i stort. Avfall Sverige ställer sig bakom utredningens förslag om att begreppet kommunala entreprenader i kommunallagen ska ersättas med privata utförare. Avfall Sverige välkomnar förslaget att fullmäktige ska anta riktlinjer för den kommunala verksamhet som sköts av privata utförare samt att uppföljningen av den privat bedrivna verksamheten ska stärkas. Det är också bra att det föreslås att medborgarna får tillgång till information om sina valmöjligheter. När det gäller kommunens ansvar för hantering av hushållsavfall ska det dock påpekas att den ensamrätt, av miljö- och hälsoskyddsskäl, för kommunen som detta innebär är begränsad till ett val mellan de privata utförare som kommunen har handlat upp. Om kommunen inte bedriver insamling av hushållsavfall i egen regi utan genom privata utförare är abonnenten i normalfallet hänvisad till att överlämna hushållsavfallet till den privata utförare som anvisas av kommunen. Avfall Sverige, Avfall Sverige AB, Prostgatan 2, 211 25 Malmö, Telefon 040-35 66 00, Fax 040-35 66 26 E-post info@avfallsverige.se, Hemsida www.avfallsverige.se, Bankgiro 985-9877, Organisationsnummer 556260-8553
Valmöjlighet kan dock finnas i de situationer när kommunen har handlat upp flera privata utförare som fritt få konkurrera om insamlingen av hushållsavfall. En sådan modell tillämpas till exempel i Stockholm där kommunen har handlat upp flera privata utförare som får konkurrera om insamlingen av hushållsavfall som utgör grovavfall. Vidare välkomnar Avfall Sverige att det föreslås att medborgarna ska erbjudas skälig insyn i den privat bedrivna verksamheten. Avfall Sverige välkomnar att utredningen föreslår att det ska klargöras att kommuner och landsting ska behålla sitt huvudmannaskap när en verksamhet lämnas över till en privat utförare. När det gäller kommunens ansvar för hushållsavfall skulle ett klargörande i 15 kap. 8 miljöbalken kunna vara aktuellt. Några tveksamheter råder dock inte om att det alltid är kommunen (antingen genom en nämnd, kommunstyrelsen eller liknande) som är verksamhetsansvarig för hanteringen av hushållsavfall i kommunen och att renhållningsansvaret aldrig kan överföras till ett bolag. Avfallshanteringen i kommunen kan däremot utföras på det sätt som kommunen bestämmer (antingen i egen regi genom förvaltning, i eget eller samägt bolag eller genom uppdrag till en eller flera upphandlade privata utförare). Slutligen välkomnar Avfall Sverige förslaget att en kommun eller ett landsting som lämnar verksamhet till en privat utförare ska bli skyldiga att i avtal tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten skälig insyn. Specifika kommentarer Lägre kostnader s. 66: I utredningen anges att det i forskningen är en omdiskuterad fråga i forskningen i vad mån privata utförare bidrar till minskade kostnader. Ur ett internationellt perspektiv har Sverige en liten andel sophämtning som körs i egen regi. I Holland, som har en mycket välfungerande avfallshantering, körs hela 80 procent i egen regi, medan USA och Storbritannien ligger på 50 procent. I Sverige är motsvarande siffra 25 procent, resten upphandlas. I en rapport från Public Service International Research Unit vid University of Greenwich i London framgår att privat sektor dominerar kommunernas avfallshantering i Europa, men det kommunala inslaget ökar. Under de senaste åren finns en viss trend till återkommunalisering främst av insamlingsverksamheten. Detta märks tydligast i länder som Tyskland och Frankrike. Drivkrafterna är oftast att öka kvaliteten och få bättre kontroll, men också att hindra uppkomsten av privata oligopol. 2 (6)
Den tidigare uppfattningen om högre effektivitet och därmed lägre kostnader med privata utförare motsägs nu av ett antal empiriska undersökningar. I bland annat Spanien och Frankrike har det visat sig att effektiviteten inte skiljer sig åt mellan egen regi och privata utförare. I Storbritannien visar undersökningar att kommunens kostnader överlag blir något lägre med egen regi än med privata utförare, när alla kostnader för planering och uppföljning räknas in. Avfall Sveriges statistik om faktiska avgifter i avfallshanteringen visar en mindre avgiftsfördel för egen regiverksamhet. Självfallet har Avfall Sverige ingen preferens för vare sig den ena eller den andra regiformen. Nyckeln är att överlåta till kommunen att, utifrån lokala förutsättningar, avgöra vilken driftsform som är lämpligast. Mot bakgrund av vad Avfall Sverige redogör för här ovan välkomnar Avfall Sverige att utredningen inte tar tydlig ställning för att konkurrensutsättning per automatik alltid innebär lägre kostnader. Huvudmannaskapet förtydligas s. 104: Utredningen förslår att när en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till privata utförare ska det tydliggöras i kommunallagen, hälsooch sjukvårdslagen med flera lagar att kommuner respektive landsting bibehåller sitt huvudmannaskap om inte annat är särskilt stadgat. Avfall Sverige anser att det eventuellt kan vara aktuellt att överväga ett motsvarande förtydligande i 15 kap. 8 miljöbalken, där kommunens ansvar för hantering av hushållsavfall alltså regleras. Hushållsavfall inom kommunen ska transporteras till en behandlingsanläggning i den utsträckning som det behövs av miljö- och hälsoskyddsskäl. Lagstiftningen innebär dock inte att varje kommun ska ha en egen anläggning, utan anläggningen kan vara en gemensam kommunal angelägenhet för flera kommuner och kan organiseras i bolagsform. Anläggningen kan också ägas och drivas av någon juridisk person som är fristående från kommunen. För kommunen gäller dock skyldigheten att avfallet antingen ska återvinnas eller bortskaffas. 15 kap. 8 miljöbalken är en rambestämmelse som ger kommunen stor frihet att utforma sin avfallshantering efter lokala förhållanden med iakttagande av miljöbalkens mål och andra föreskrifter. 1 Som har nämnts ovan råder det inte några tveksamheter om att det alltid är kommunen (antingen genom en nämnd, kommunstyrelsen eller liknande) som är verksamhetsansvarig för hanteringen av hushållsavfall i kommunen och att renhållningsansvaret aldrig kan överföras till ett bolag, men ett förtydligande av huvudmannaskapet för hanteringen av hushållsavfall i lagstiftningen kunde ändå vara lämpligt. 1 Bengtsson, Bjällås, Rubenson, Strömberg: Miljöbalken En kommentar, Norstedts juridik s. 15:19. 3 (6)
Mer strategisk uppföljning s. 124: Avfall Sverige välkomnar utredningens förslag att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som lämnas över till privata utförare och att det i programmet ska anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp och allmänhetens insyn tillgodoses. Avfall Sverige välkomnar också att det föreslås att det ska framgå av kommunallagen att kommuner och landsting ska kontrollera och följa upp verksamheten. Uppföljning av verksamhet i egen regi s. 128: Utredningen förordar att kommuner och landsting antar mål och riktlinjer för verksamhet i egen regi samt även att verksamhet i egen regi följs upp på liknande sätt som den verksamhet som utförs av privata utförare. Utredningen föreslår dock inte att det föreslagna programmet uttryckligen ska omfatta verksamhet som bedrivs i egen regi. Avfall Sverige ställer sig bakom utredningens ställningstagande i denna del. Mål och riktlinjer och uppföljning av verksamhet i egen regi är förstås lika viktigt som för verksamhet som utförs av privata utförare. Avfall Sverige anser inte att ett sådant program som föreslås ska omfatta verksamhet i egen regi. Utöver att det, som utredningen anger, i en verksamhet som bedrivs i egen regi som fungerar dåligt chefer kan bytas ut på ett sätt som inte är möjligt i en verksamhet som bedrivs av privata utförare. Dessutom kan även ansvariga politiker direkt ställas till svars för eventuella brister i verksamheten. För egen regi-verksamhet finns det därför redan en effektiv kontrollfunktion. Krav på insyn bör regleras i avtalet s. 241: Utredningen anger att om rätten till insyn ska vara densamma i verksamhet som bedrivs av privata utförare som i kommunal förvaltning skulle en möjlighet att göra offentlighetsprincipen direkt tillämplig på de privata utförarna på samma sätt som har gjorts för de kommunala företagen. Utredningen gör dock bedömningen att det inte är en möjlig väg att gå. Utredningen anger att: För en privat utförare kan en kommunal entreprenad endast omfatta en mycket begränsad del av verksamheten. Ett krav på att tillämpa offentlighetsprincipen skulle då, enligt utredningen, innebära att information som rör helt andra affärsrelationer som utförs till andra privata företag skulle behöva offentliggöras. Det är enligt utredningens förslag inte rimligt. Avfall Sverige vill ta tillfället i akt och komplettera bilden. När det gäller privata utförare som utför insamling av hushållsavfall på uppdrag av kommunen kan kommunen i många fall vara den enda uppdragstagaren. Det gäller inte minst i mindre kommuner och när det gäller utförande av slamtömning av enskilda avlopp. I sådana situationer finns inte risken för att information som rör andra affärsrelationer offentliggörs. Men eftersom det i övrigt finns många privata utförare som har andra uppdragstagare vid sidan av offentliga aktörer 4 (6)
är det förstås problematiskt att tillämpa offentlighetsprincipen på privata utförare på samma sätt som på kommunala företag. Kommuner och landsting ska vara skyldiga att ge allmänheten skälig insyn s. 243: Utredningen anser att det ur ett medborgarperspektiv är mycket viktigt att säkerställa att allmänheten tillförsäkras insyn i den skattefinansierade kommunala verksamhet som bedrivs av privata utförare. Avfall Sverige instämmer i att detta är en mycket viktig fråga. I sammanhanget nämns endast skattefinansierad kommunal verksamhet. Detta måste förstås, även om det inte framgår av redogörelsen, även avse avgiftsfinansierad verksamhet såsom hanteringen av hushållsavfall. Allmänhetens insyn bör utvecklas genom branschöverenskommelser s. 252: Utredningen anger att dess förslag innebär att varje kommun och landsting har ett ansvar att formulera krav i förfrågningsunderlag eller på annat sätt tillgodose allmänhetens behov av insyn. Utredningen anser dock att det är önskvärt att SKL i samverkan med branschorganisationer försöker finna gemensamma utgångspunkter för vilken typ av uppgifter som behövs för att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses vara befogad inom olika verksamhetsområden. Avfall Sverige tillstyrker förslaget. Det är dock viktigt att branschöverenskommelser tas fram mellan utförarna och kommunernas organisationer. Här finns fler organisationer än SKL, till exempel Avfall Sverige för avfallshantering och återvinning. Allmänhetens insyn i privata utförare i egenskap av underentreprenör till kommunala företag s. 253: Utredningen föreslår att fullmäktige ska se till att kommunala företag ger allmänheten skälig insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Avfall Sverige välkomnar detta förslag. Kommunallagen är inte anpassad till en beställar-utförarorganisation s. 290: Utredningen föreslår att kommunallagen på ett tydligare sätt bör reglera förutsättningarna för att använda en beställar-utförarorganisation i kommuner och landsting. Avfall Sverige ställer sig bakom utredningens förslag. Det är viktigt med tydliga regler när det gäller beställar-utförarförhållandet. När det gäller den kommunala avfallshanteringen utförs ungefär tre fjärdedelar av insamlingen av hushållsavfall på entreprenad av privata utförare (däremot sker den absoluta merparten av behandlingen av hushållsavfall i egen regi eftersom det är kommunerna som äger merparten av behandlingsanläggningarna såsom anläggningar för energiåtervinning, biologiskt återvinning och deponering). 5 (6)
För frågor och eventuella ytterligare kontakter står vår jurist Sven Lundgren, e-post sven.lundgren@avfallsverige.se eller vår VD (enligt nedan) till Ert förfogande. Med vänliga hälsningar, Avfall Sverige Peter Danielsson Ordförande Weine Wiqvist VD 6 (6)