Juridiska förutsättningar för förebyggande och återanvändning

Transkript

1 GUIDE # 9 Maj 2014 Juridiska förutsättningar för förebyggande och återanvändning I korthet Det finns inte något legalt hinder mot att kommunen eftersorterar avfall som har lämnats i till exempel en återvinningscontainer i syfte att se om det finns ytterligare avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning. Bedömningen är att kommunen har legal kompetens att ägna sig åt förberedelse för återanvändning. Detta eftersom förberedelse för återanvändning definieras som en åtgärd inom ramen för återvinning i 4 avfallsförordningen (2011:927). På motsvarande sätt som hur det ser ut när det gäller återvinning och bortskaffande behöver formellt sett inte varje kommun bedriva avfallsbehandling genom förberedelse för återanvändning. Däremot behöver sannolikt insamling av avfall för förberedelse för återanvändning på sikt erbjudas i varje kommun för att säkerställa en god service till medlemmarna i kommunen. När det gäller avgiftsfinansiering är bedömningen att avfallsavgifter kan användas för förberedelse för återanvändning eftersom förberedelse för återanvändning alltså definieras som en åtgärd inom ramen för återvinning och återvinning får avgiftsfinansieras. Om kommunen själv återförsäljer produkter eller komponenter kan det bli fråga om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Etableringen av sådan verksamhet behöver därför analyseras av den enskilda kommunen. Om kommunen bedriver egen återförsäljning av produkter och komponenter (det vill säga traditionell second-handverksamhet ), som inte från början har utgjort avfall och genomgått förberedelse för återanvändning, är det ett förfarande som också faller under regelverket om offentlig säljverksamhet. Etableringen av sådan verksamhet behöver därför analyseras av den enskilda kommunen. Även byteshandel som organiseras av kommunen på en kvartersnära återvinningscentral bör analyseras mot regelverket för offentlig säljverksamhet även om byteshandeln inte genererar några intäkter. Det är också viktigt att man informerar tydligt om vad som gäller, både för den som vill lämna saker och för den som vill hämta. Även kommunallagens begräsning för möjligheten för en kommun att bedriva näringsverksamhet måste beaktas när det gäller återförsäljning. En kommun får endast bedriva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. 1 När det gäller återförsäljning av produkter och komponenter som har genomgått förberedelse för återanvändning skulle man möjligtvis kunna argumentera för att det endast är kommunen som har kunnat förfoga över det avfall som har genomgått förberedelse för återanvändning och att det därför inte finns grund för att någon konkurrensbegränsning kan ske genom återförsäljningen. Oberoende av vilken aktör som ägnar sig åt återförsäljning av antingen produkter eller komponenter som har förberetts för återanvändning eller av produkter som har samlats in för direkt återförsäljning så finns det annan lagstiftning utöver miljöbalken, konkurrenslagstiftningen och kommunallagen att ta hänsyn till och beakta. När det gäller frågan om förebyggande av avfall ska kommunen i avfallsplanen informera om vikten av att minska avfallets mängd och farlighet. I övrigt är inom kommunen avfallsansvarig enhets möjligheter att arbeta med förebyggande av avfall begränsade eftersom det inte finns någon grund för att taxefinansiera förebyggande av avfall. 1 J fr 2 kap. 7 kommunallagen (1991:900). 1

2 Innehåll Förberedelse för återanvändning av avfall Främjande av återanvändning av produkter och komponenter Exempel på annan lagstiftning att beakta vid försäljning av produkter och komponenter Finansiering av förberedelse för återanvändning och försäljning av produkter och komponenter Förebyggande av avfall 2

3 Inledning Syftet med denna guide är att klargöra vad som gäller juridiskt utifrån gällande lagstiftning när det gäller kommunens möjligheter vidta åtgärder inom förberedelse för återanvändning, främjande av återanvändning av produkter och komponenter samt förebyggande av avfall. När det gäller de översta stegen i EU:s avfallshierarki, förebyggande och förberedelse för återanvändning, har kommunerna en naturlig och viktig roll att fylla när det gäller den del av avfallsflödet som kan bli- eller utgör hushållsavfall (beroende på om det handlar om förberedelse för återanvändning eller förebyggande av avfall). Det är en roll som kommunerna alltså vill ta på sig, vilket inte minst manifesteras i Avfall Sveriges vision Det finns inget avfall. En del kommuner arbetar redan med förberedelse för återanvändning genom försteg vid återvinningscentraler och med kretsloppsparker/återbruk. Flera kommuner överväger ombyggnad av återvinningscentraler till kretsloppsparker/återbruk. Följande frågeställningar utreds i guiden: Vad gäller beträffande förberedelse för återanvändning av avfall? Vad gäller beträffande främjande av återanvändning av produkter och komponenter? Vad gäller beträffande intäkter från förberedelse för återanvändning och försäljning av produkter och komponenter? Vad gäller beträffande förebyggande av avfall? Det är viktigt att notera att vad som anges i denna guide kan komma att förändras utifrån eventuella förslag med utgångspunkt i Avfallsutredningens betänkande Mot det hållbara samhället resurseffektiv avfallshantering SOU 2012:56 eller andra förslag från regeringen. 3

4 1. Förberedelse för återanvändning av avfall I sammanhanget förberedelse för återanvändning är själva avfallsdefinitionen i 15 kap. 1 första stycket central: Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. För att förberedelse för återanvändning ska aktualiseras måste ett avfall ha uppstått. När något har blivit hushållsavfall och väl lämnats för avfallshantering (till exempel grovavfall vid en återvinningscentral) övergår avfallet i kommunens ägo. Detta innebär att det inte är tillåtet för kunder att ta med sig avfall från till exempel en återvinningscentral. En annan sak är att det finns grund för den som är ansvarig för avfallshanteringen (för hushållsavfall alltså kommunen) att genom förberedelse för återanvändning behandla avfall så att det kan gå till återanvändning. Förberedelse för återanvändning definieras enligt följande: En avfallshantering som genom kontroll, rengöring eller reparation gör att produkter eller komponenter som blivit avfall kan återanvändas. 2 Genom definitionen anses det klarlagt att restprodukter måste genomgå någon form av bearbetning för att upphöra att vara avfall. Förberedelse för återanvändning definieras som en åtgärd inom ramen för återvinning och bedömningen är därför att det faller inom kommunens kompetens för hantering av hushållsavfall. Förberedelse för återanvändning är en avfallsbehandlingsåtgärd vid sidan av de övriga åtgärderna materialåtervinning, energiåtervinning eller annan återvinning och bortskaffande. Har kunden väl lämnat ifrån sig avfall har kunden avhänt sig sin äganderätt till avfallet. Lika lite som att kunden kan bestämma att det avfall man lämnar ska behandlas genom till exempel materialåtervinning kan kunden inte bestämma att det avfall man lämnar inte får genomgå förberedelse för återanvändning. Kommunen avgör ytterst med stöd av avfallshierarkin den lämpligaste behandlingsmetoden för det avfall som kommunen ansvarar för. Det lämpligaste sättet att fånga upp avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning vid en återvinningscentral är sannolikt att tillämpa någon form av försortering där kunder i en särskild sektion kan lämna ifrån sig avfall ämnat för förberedelse för återanvändning. Det finns inte något legalt hinder mot att kommunen eftersorterar avfall som har lämnats i en återvinningscontainer i syfte att se om det finns ytterligare avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning. På motsvarande sätt som hur det ser ut när det gäller återvinning och bortskaffande behöver formellt sett inte varje kommun bedriva avfallsbehandling genom förberedelse för återanvändning. Själva utförandet av åtgärder inom ramen för föreberedelse för återanvändning kan utföras av annan aktör på uppdrag av den enskilda kommunen. Däremot behöver sannolikt insamling av avfall för förberedelse för återanvändning erbjudas i varje kommun för att säkerställa en god service till medlemmarna i kommunen. Det avfall som har genomgått förberedelse för återanvändning kan sedan få fortsatt användning genom att de produkter eller komponenter som blir resultatet av förberedelsen för återanvändning kan återanvändas. Om kommunen själv återförsäljer produkterna eller komponenterna kan det dock bli fråga om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. 3 Det finns begränsningar för i vilken utsträckning en myndighet får bedriva offentlig säljverksamhet och kommunen behöver därför 2 J fr 4 avfallsförordningen (2011:927). 3 Förutsättningarna för staten, en kommun eller ett landsting att bedriva offentlig säljverksamhet finns reglerade genom 3 kap. 27 konkurrenslagen (2008:579). 4

5 utreda förutsättningarna för sådan verksamhet genom att analysera frågan i den egna kommunen. Även kommunallagens begräsning för möjligheten för en kommun att bedriva näringsverksamhet måste beaktas när det gäller återförsäljning. En kommun får endast bedriva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. 4 När det gäller återförsäljning av produkter och komponenter som har genomgått förberedelse för återanvändning skulle man möjligtvis kunna argumentera för att det endast är kommunen som har kunnat förfoga över det avfall som har genomgått förberedelse för återanvändning och att det därför inte finns grund för att någon konkurrensbegränsning kan ske genom återförsäljningen. Det avfall som har förberetts för återanvändning har genom åtgärderna (sannolikt) fått ett marknadsvärde. Frågan uppkommer då om kommunen, om den väljer att inte själv återförsälja produkten eller komponenten, ska debitera den aktör som får i uppdrag att sköta försäljningen någon ersättning för den överlämnade produkten eller komponenten. Det blir i så fall frågan om försäljning av produkterna eller komponenterna och följaktligen innebär ett sådant avtal inte köp av någon tjänst och upphandling aktualiseras således inte. När det gäller till exempel metall som samlas in som avfall vid återvinningscentraler överlåts detta mot ersättning till metallåtervinningsföretag. Den intäkt som då uppstår minskar kommunens kostnader för behandling av avfall och reducerar därmed den avgift som abonnenter erlägger i enlighet med avfallstaxan. På motsvarande sätt skulle intäkter från försäljning av produkter och komponenter som är ett resultat av förberedelse för återanvändning kunna balansera kommunens kostnader de åtgärder som finansieras via avfallstaxan. 4 J fr 2 kap. 7 kommunallagen (1991:900). 5

6 2. Främjande av återanvändning av produkter och komponenter Återanvändning definieras enligt följande: En åtgärd som innebär att en produkt eller komponent som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som den ursprungligen var avsedd för 5. Det är viktigt att poängtera att återanvändning i sig inte utförs av kommunen i sig såvida inte återanvändningen sker inom ramen för den egna verksamheten (till exempel begagnade möbler som förmedlas från en enhet inom kommunen till en annan). Däremot bedrivs främjande av återanvändning av produkter och komponenter genom att de flesta kommuner upplåter plats på återvinningscentralerna för olika aktörer att ställa upp insamlingsboxar för till exempel uttjänta kläder. Det kan också handla om att kommunen upplåter plats för en aktör att bedriva återförsäljning av produkter och komponenter på återvinningscentralens område. Sådana avtal med insamlingsaktörer faller inte inom ramen för krav på upphandling. Detta eftersom kommunen inte upphandlar någon tjänst utan alltså endast upplåter mark som insamlingsaktören förfogar över för sitt ändamål. I allmänhet kräver kommunen inte någon ersättning för upplåtande av platsen. Men i syfte att inte agera i strid med kommunallagens begränsning när det gäller att lämna individuellt stöd till näringsidkare 6 kan det vara lämpligt att kommunen tillämpar någon form av urvalsförfarande genom budgivning och att någon form av vederlag utgår för nyttjande av marken. Om kommunen bedriver egen återförsäljning av produkter och komponenter (det vill säga traditionell second-handverksamhet ), som inte från början har utgjort avfall och genomgått förberedelse för återanvändning, är det också ett förfarande som faller inom ramen för det nämnda regelverket om offentlig säljverksamhet. Etableringen av sådan verksamhet behöver därför analyseras av den enskilda kommunen. Även byteshandel som organiseras av kommunen på en återvinningscentral bör analyseras mot regelverket för offentlig säljverksamhet även om byteshandeln inte genererar några intäkter. Det är också viktigt att man informerar tydligt om vad som gäller, både för den som vill lämna saker och för den som vill hämta. 2.1 Exempel på annan lagstiftning att beakta vid försäljning av produkter och komponenter Oberoende av vilken aktör som ägnar sig åt återförsäljning av antingen produkter eller komponenter som har förberetts för återanvändning eller av produkter och komponenter som har samlats in för direkt återförsäljning så finns det annan lagstiftning utöver miljöbalken och konkurrenslagstiftningen att ta hänsyn till och beakta. Här anges några exempel: Konsumentköplagen (1990:932) blir tillämplig om kommunen till exempel säljer en reparerad cykel till en konsument. Köplagen (1990:931) gäller om den säljs till annan än konsument om inte annat avtalas. En tillämpning av lagarna förutsätter att det sker försäljning vid överlåtelse utan vederlag är lagarna inte tillämpliga. Produktsäkerhetslagen (2004:451) reglerar ansvar för att överlåten vara inte orsakar skada på person. En förutsättning är att varan är avsedd för konsumenter eller kan komma att användas av konsumenter. Kan aktualiseras beträffande den reparerade cykeln som överlåts. Lagen gäller dock inte varor som ska repareras eller renoveras innan de tas i bruk om konsumenten tydligt informeras om att det är fråga om en sådan vara. Lagen gäller inte heller för begagnade varor som tillhandahålls som antikviteter. 5 J fr 4 avfallsförordningen (2011:927). 6 J fr 2 kap. 8 andra stycket kommunallagen (1991:900). 6

7 Produktansvarslagen (1992:18) reglerar skadestånd för personskada som en produkt har orsakat på grund av en säkerhetsbrist (under vissa förutsättningar även ersättning för sakskada). Skadeståndsskyldig är bland annat den som har insamlat en skadegörande produkt. Specialbestämmelser finns avseende brandfarliga- och explosiva varor som också måste beaktas om sådana varor överlåts inom ramen för återanvändningsverksamhet. 3. Finansiering av förberedelse för återanvändning och försäljning av produkter och komponenter För de delar av verksamheten som utgör förberedelse för återanvändning (det vill säga kontroll, rengöring och reparation) är bedömningen att intäkter från avfallsavgifterna kan användas. Detta eftersom förberedelse för återanvändning definieras som en åtgärd inom ramen för återvinning i 4 avfallsförordningen (2011:927). Förberedelse för återanvändning definieras i nämnda 4 som en avfallshantering som genom kontroll, rengöring eller reparation gör att produkter eller komponenter som blivit avfall kan återanvändas. Med stöd av 27 kap. 4 miljöbalken får kommunen ta ut avgift för återvinning av avfall. Enligt 27 kap. 5 miljöbalken får den avgift kommunen tar ut för sin avfallshantering användas så att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas. Som har nämnts ovan kan det bli frågan om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet om kommunen själv återförsäljer produkter eller komponenter som är resultatet av förberedelse för återanvändning. När det gäller intäkter från ren återförsäljning i kommunens regi av produkter och komponenter (det vill säga traditionell second-handverksamhet ) är det en verksamhet som inte har något ursprung i något kommunalt ansvar och de intäkterna ska därför särredovisas från den taxerelaterade verksamheten och bedömningen är därför att de intäkterna inte kan användas för att balansera kostnaderna för kommunens avfallshantering generellt. Däremot skulle de kunna användas till exempelvis lokal- och personalkostnader för återförsäljningsverksamheten. 7 7 Observera dock vad som nämnts ovan om de begränsningar som regelverket för offentlig säljverksamhet kan innebära för sådan verksamhet. 7

8 4. Förebyggande av avfall Förebyggande av avfall utgör det första steget i avfallshierarkin i ramdirektivet 2008/98/EG om avfall och den högsta prioriteten för avfallshanteringen inom EU. Förebyggande definieras i artikel 3.12 ramdirektivet 2008/98/EG om avfall som: Åtgärder som vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall och innebär en minskning av a) mängden avfall, inbegripet återanvändning av produkter eller förlängning av produkters livslängd, b) den negativa påverkan på miljön och människors hälsa genom det genererade avfallet, eller c) halten av skadliga ämnen i material och produkter. En uttrycklig definition av förebyggande av avfall är inte införd i den svenska lagstiftningen. Förebyggande av avfall utgör det första steget i avfallshierarkin i Ramdirektivet och den högsta prioriteten för avfallshanteringen inom EU. När det gäller uppfyllandet av principen om förebyggande av avfall hänvisar Miljödepartementet till: - Det program för förebyggande av avfall som Naturvårdsverket har tagit fram, - Miljöbalkens portalparagraf, 1 kap. 1 miljöbalken (främjandet av en hållbar utveckling ), - De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och särskilt resurshushållningsprincipen i 2 kap. 5 miljöbalken, - Befintliga bestämmelser om hantering av avfall i miljöbalken och avfallsförordningen. Det finns inte några direkta lagkrav i dagsläget på kommunen när det gäller att arbeta med förebyggande av avfall. Ett krav kan dock hänföras till förebyggande. Det är vad som anges i 15 kap. miljöbalken att avfallsplanen ska innehålla uppgifter om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. 8 Något formellt hinder mot att kommunen, utöver skyldigheterna i avfallsplanen, arbetar med förebyggande av avfall finns knappast. Till exempel genom att i sin egen verksamhet sträva efter att förebygga avfall. Däremot finns det inte i dagsläget någon grund för att avgiftsfinansiera arbete med förebyggande av avfall annat än de åtgärder som alltså ska vidtas inom ramen för avfallsplanen. 9 8 Se 15 kap. 11 första stycket andra meningen miljöbalken. 9 J fr 27 kap. 4 miljöbalken. 8

9 Avfallsutredningen förslår i sitt betänkande SOU 2012:56 att kommunen ska informera medborgarna i kommunen hur de kan förebygga uppkomsten av avfall. Detta görs redan delvis idag inom ramen för avfallsplanen. Vidare föreslår Avfallsutredningen att kommunen, i enlighet med avfallshierarkin, i första hand ska arbeta avfallsförebyggande genom att samarbeta med aktörer till vilka medborgaren kan skänka sådana produkter som annars skulle ha blivit avfall. Avfall Sverige stödjer Avfallsutredningens förslag. Samtidigt måste finansieringsprincipen för kommunens uppdrag avseende förebyggande av avfall klargöras. Även andra aktörer med ansvar för avfallshantering, det vill säga producenter och avfallsinnehavare, bör på motsvarande ges ett tydligt ansvar för information om förebyggande av uppkomst av avfall. Avfall Sveriges guider En viktig uppgift för Avfall Sverige är att ta fram vägledningar och riktlinjer för hur branschen ska hantera och tolka olika begrepp, definitioner och företeelser inom avfallsområdet. Avfall Sveriges guider kan bidra till en samsyn på tolkningar, vilket kan ge bättre beslutsunderlag. Guiden utgår från de förutsättningar som ges enligt gällande lagstiftning och rättspraxis per den Till följd av ändrad lagstiftning och ny rättspraxis kan förutsättningarna naturligtvis förändras, vilket är viktigt att ha i åtanke när guiden används som vägledningsdokument. Guiden har tagits fram av jur. kand, Sven Lundgren, rådgivare juridik, Avfall Sverige. Kontaktperson för denna guide: Sven Lundgren, rådgivare juridik Telefon: sven.lundgren@avfallsverige.se De råd som Avfall Sverige publicerar i våra guider utgör endast generell rådgivning och ska inte ses som juridiskt bindande råd i det enskilda fallet. 9

10 Avfall Sverige AB Adress Prostgatan 2, Malmö Telefon Fax E-post Hemsida 10