Tjänsteutlåtande Utfärdat 2015-08-20 Diarienummer 0897/15 Repronummer 224/15 Stadsutveckling Hedwig Andrén Telefon 031-368 02 33 E-post: hedwig.andren@stadshuset.goteborg.se Motion av Marianne Bergman (KD) om att bredda planprocessen för ett ökat byggande, H nr 40/15 Motionen I en motion förslår Marianne Bergman (KD) att fullmäktige beslutar att ge de kommunala instanser berörda av planprocessen ett uppdrag att utveckla planprocessen för att generera ett ökat bostadsbyggande. Motionären anser att det skulle skynda på planprocessen om även mindre privata exploatörer kan ta fram planförslag som kvalitetssäkras och underställs den sedvanliga processen genom utställningar, remisser och beslut och beläggas med en taxa för de insatser som hanteras av kommunen. Remissinstanser Motionen har remitterats för yttrande till byggnadsnämnden. Remissinstans Beslut Kommentar Byggnadsnämnden Avstyrker Yrkande KD, FP, M Yttrande MP, S, V I tjänsteutlåtandet beskrivs de regler som gäller för detaljplaneprocessen varvid det konstateras att det finns rättsliga begränsningar för enskilda exploatörers medverkan. Ekonomiska konsekvenser Ett uppdrag att utveckla planprocessen för att generera ett ökat bostadsbyggande kan medföra ökade kostnader för stadsbyggnadskontoret. Barnperspektivet Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Jämställdhetsperspektivet Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. 1 (8)
Mångfaldsperspektivet Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Miljöperspektivet Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Omvärldsperspektivet Perspektivet är belyst i stadsbyggnadskontorets tjänsteutlåtande, se bilaga 3. STADSLEDNINGSKONTORET Hedwig Andrén Handläggare Jessica Granath Avdelningschef Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3 Motionen Byggnadsnämndens protokollsutdrag och Yrkande KD, FP, M samt yttrande MP, S, V Byggnadsnämndens tjänsteutlåtande Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 2 (8)
Bilaga 1 Motionen Göteborg 2015-03-19 Bredda planprocessen för ett ökat byggande Göteborg växer just nu mycket snabbt, och kommer sannolikt att fortsätta växa även i framtiden. I takt med detta måste också byggandet av bostäder och andra lokaler öka, men processen innan en byggnad står klar är lång. Ett av alla nålsögon som ett projekt måste gå igenom är planprocessen. I de fall där det finns en gällande detaljplan är stegen till byggstart mycket kortare än vad som är fallet då ett tilltänkt projekt saknar stöd i en detaljplan. Planprocessens olika delar hanteras i huvudsak av Byggnadsnämnden och dess förvaltning. Myndighetsutövningen i detta avseende regleras bland annat i lagstiftning men också i de bestämmelser som kommunen själv har rådighet över. Stadsbyggnadskontoret hanterar, i de allra flesta fall, all handläggning av nya detaljplaner med mera i egen regi på det kommunala kontoret. Nya projektförfrågningar placeras i en kö, som egentligen inte är en kö. Utifrån alla de önskningar om nya planer beslutar den politiska nivån om en produktionsplan för vilka planer som ska tas fram för det kommande verksamhetsområdet. Detta faktum gör att lobbyarbetet mot den politiska nivån måste vara hög för att ha en chans att få en plats i planprocessen. För stora företag med stora resurser eller för den kommunalt ägda allmännyttan är detta inget oöverkomligt problem. För dem med mindre resurser och små projekt är detta ett stort problem som drar tid och resurser från annan verksamhet. Det kommunala planmonopolet behöver inte nödvändigtvis innebära att allt ska göras i egen kommunal regi. Andra arkitekter än enbart de kommunalt anställda är kapabla att producera planförslag som kan ställas inför Byggnadsnämnden för olika beslut. Extern kompetens som komplement till den egna verksamheten är inget nytt. Under många år har konsulter utanför kontoret bidragit till att flera planer tagits fram som gått till verkställighet. Självklart måste externt framtagna planförslag kvalitetssäkras och underställas den sedvanliga rättsprocessen genom utställningar och remisser och beslut och beläggas med en taxa för de insatser som hanteras av kommunen. Förslag till beslut Kommunfullmäktige ger berörda kommunala instanser i uppdrag att utveckla planprocessen i den riktning som anges ovan Marianne Bergman (KD) Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 3 (8)
Bilaga 2 Byggnadsnämndens protokollsutdrag och yrkande KD, FP, M samt yttrande MP, S, V Utdrag ur protokoll Sammanträdesdatum 2015-06-17 Yttrande över Motion om att bredda planprocessen 233, 1038/15 Kommunstyrelsen hade till byggnadsnämnden för yttrande översänt ovan nämnda motion (KD). Stadsbyggnadskontoret hade ingett ett utlåtande: Tjänsteutlåtande bil. 4 (KD), (FP), (M) ingav en skrivelse: Yrkande bil. 5 Yrkanden: Ordföranden Ulf Kamne (MP) yrkade bifall till kontorets förslag. Hampus Hagman (KD) yrkade bifall till (KD), (FP), (M)-yrkandet. Propositionsordning: Ordföranden ställde propositioner på beslut om bifall till kontorets förslag eller (KD), (FP), (M)-yrkandet. Votering begärdes: Den som vill att nämnden skall bifalla kontorets förslag röstar Ja den som inte vill röstar Nej. Vinner Nej har nämnden bifallit (KD), (FP), (M)-yrkandet. Vid upprop röstade Johannes Hulter (S), Marianne Carlström (S), Johan Zandin (V), Mikael Niklasson S) och ordförande Ja medan Ann Catrin Fogelgren (FP), Axel Josefson (M), tjänstgörande ersättaren Björn Nilsson (M) och Hampus Hagman röstade Nej. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 4 (8)
Då omröstningen utfallit med fem Ja och fyra Nej hade byggnadsnämnden beslutat: att avstyrka motionen och att som svar översända ovan nämnda tjänsteutlåtande. (MP), (S), (V) ingav en skrivelse: Yttrande bil. 6 Vid protokollet Agnetha Carlsson Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 5 (8)
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 6 (8)
Yttrande MP, S, V Byggnadsnämnden 2015-06-17 Ärende 9 Yttrande om motion om att bredda planprocessen Kristdemokraterna vill snabba på planprocessen genom att privatisera stadsplaneringen. I motionen anförs vidare att de stora företag som har råd att lobba på byggnadsnämnden prioriteras före i kommunens planarbete. Det stämmer inte, vi prioriterar de planförslag som är i linje med översiktsplan, utbyggnadsplanering och våra andra politiska mål. Det är oklart vad som egentligen menas i motionen, förutom att det på något sätt ska vara fler privata aktörer som på något sätt ska göra mer i planarbetet. Detta kan göras på många olika sätt, men hur Kristdemokraterna tänker sig framgår inte. Ett sätt att ta hjälp av privata aktörer är att kommunen anlitar plankonsulter, alltså privata företag som på uppdrag av kommunen tar fram planförslag. Bergman skriver att andra arkitekter än de kommunala är kapabla att producera planförslag. Självklart är det så. Redan idag anlitar vi extern hjälp för att ta fram planer. Vi har 24 plankonsulter i våra konsultgrupper som finns på stadsbyggnadskontoret. Utöver konsultgrupperna anlitar vi via ramavtal hjälp av privata stadsplanerare i flera planarbeten, ibland för att snabba på processen och ibland för att ta del av specialistkompetens. Detta gör vi redan och det tycker vi är bra. För att testa nya sätt att samarbeta med det privata näringslivet är jubileumssatsningen för 7 000 nya extra bostäder till 2021. Där bjuder vi inte bara in byggherrarna i ett fördjupat samarbete i detaljplaneprocessen, utan säkrar även upp att de genomför planerna och bygger de bostäder som vi tillsammans planerar för. I arbetet med att ta fram en detaljplan görs många avvägningar vad som ska regleras i detaljplanen. Kommunens egna planhandläggare och de plankonsulter som arbetar på uppdrag av kommunen samarbetar med byggbolagen, men gör avvägningarna i samhällets tjänst. Vi vill inte låta byggbolagen bestämma över vår gemensamma stads framtid. Därför låter vi kommunen fortsätta ha kontrollen över stadsplaneringen. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 7 (8)
Bilaga 3 Byggnadsnämndens tjänsteutlåtande Bilägges som separat pdf-fil Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 8 (8)
Tjänsteutlåtande Avdelningen för verksamhetsstyrning Utfärdat 2015-05-25 Sven Boberg BN 2015-06-17 Telefon 031-368 16 95 Diarienummer 1038/15 E-post: sven.boberg@sbk.goteborg.se Yttrande över motion om att bredda planprocessen Förslag till beslut Byggnadsnämnden föreslås besluta: att att avstyrka motionen. översända föreliggande tjänsteutlåtande till kommunstyrelsen som svar på remiss. Sammanfattning Marianne Bergman (kd) föreslår i en motion att kommunfullmäktige ska ge de nämnder som är berörda i planprocessen ett uppdrag att bredda planprocessen för ett ökat byggande. Det kommunala planmonopolet behöver inte nödvändigtvis innebära att allt ska göras i egen kommunal regi. Externt framtagna planförslag kan kvalitetssäkras och underställas den sedvanliga processen genom utställningar, remisser och beslut. Som motionären beskriver frågan måste det kommunala planmonopolet inte nödvändigtvis innebära att allt ska göras av kommunen. En stor del av de planer som årligen tas fram produceras av inhyrda konsulter som leds av kommunala tjänstemän i så kallade konsultgrupper. Utöver insatser av nämnda konsulter bidrar redan idag också exploatörer med utredningsmaterial på olika sätt i detaljplanearbetet. I svaret på motionen beskrivs de regler som gäller för detaljplaneprocessen varvid det konstateras att det finns rättsliga begränsningar för enskilda exploatörers medverkan. Regelverket är otydligt och riksdagen har så sent som våren 2015, genom ett tillkännagivande, uppmanat regeringen att utreda utökade möjligheter för byggherrar att ta initiativ till nya detaljplaner. I avvaktan på tydliga bestämmelser om exploatörers medverkan i planarbetet föreslås att motionen avslås. Stadsbyggnadskontoret Agneta Hammer Stadsbyggnadsdirektör Louise Ekdahl Chef Verksamhetsstyrning Bilagor Bilaga 1. Motion om att bredda planprocessen för ett ökat byggande 1(9)
Ärendet Marianne Bergman (KD) föreslår i en motion att kommunfullmäktige ska ge de nämnder som är berörda i planprocessen ett uppdrag att bredda planprocessen för ett ökat byggande. I motionen anförs bland annat följande. Planprocessens olika delar hanteras i huvudsak av byggnadsnämnden och dess förvaltning. Myndighetsutövningen i detta avseende regleras bland annat i lagstiftning men också i de bestämmelser som kommunen själv har rådighet över. Stadsbyggnadskontoret hanterar, i de allra flesta fall, all handläggning av nya detaljplaner med mera i egen regi på det kommunala kontoret. Nya projektförfrågningar placeras i en kö, som egentligen inte är en kö. Utifrån alla de önskningar om nya planer beslutar den politiska nivån om en produktionsplan för vilka planer som ska tas fram för det kommande verksamhetsområdet. Detta faktum gör att lobbyarbetet mot den politiska nivån måste vara hög för att ha en chans att få en plats i planprocessen. För stora företag med stora resurser eller för den kommunalt ägda allmännyttan är detta inget oöverkomligt problem. För dem med mindre resurser och små projekt är detta ett stort problem som drar tid och resurser från annan verksamhet. Det kommunala planmonopolet behöver inte nödvändigtvis innebära att allt ska göras i egen kommunal regi. Andra arkitekter än enbart de kommunalt anställda är kapabla att producera planförslag som kan ställas inför byggnadsnämnden för olika beslut. Extern kompetens som komplement till den egna verksamheten är inget nytt. Under många år har konsulter utanför kontoret bidragit till att flera planer tagits fram som gått till verkställighet. Självklart måste externt framtagna planförslag kvalitetssäkras och underställas den sedvanliga rättsprocessen genom utställningar och remisser och beslut och beläggas med en taxa för de insatser som hanteras av kommunen. Bakgrund och stadsbyggnadskontorets synpunkter Exploatören i plan- och bygglagen, PBL Vid planläggning har en exploatör vanligtvis tät kontakt med stadsbyggnadskontoret. Även om exploatören idag är en mer aktiv aktör i planläggningen än tidigare är denne osynlig i PBL. Lagregler som styr arbetsfördelningen mellan exploatören och kommunen saknas. Ett undantag är nyheten från 2011 att ett planbesked kan begäras av en exploatör. Kommunen är enligt 5 kap. 4 PBL skyldig att inom fyra månader besvara frågan om planläggning kommer att inledas eller inte. I övrigt finns det inte några bestämmelser om den egentliga planprocessen i PBL som reglerar förhållandet mellan kommunen och en exploatör. Den mer allmänt hållna bestämmelsen i 2 kap. 1 PBL, om att allmänna och enskilda intressen ska beaktas, träffar dock även en exploatör. Nya lagar som berör planering När det gäller markanvisningar och exploateringsavtal har dock regler införts som anger att kommunen måste ta fram riktlinjer som tydligt anger hur nämnda frågor hanteras i kommunen. Kommunens avtalsfrihet i fråga om avtal i samband med planläggning m.m., så kallade särkrav, har också begränsats. De nya reglerna infördes genom propositionen 2013/14:126 En enklare planprocess. Plangenomförandeutredningen SOU 2013:34 uttalade att den privata initiativrätten inte var angelägen att förändra. Orsaken härtill var att det i nämnda utredning föreslogs att planbestämmelser skulle upphöra vid plangenomförandetidens utgång. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 2(9)
Rättsliga regler För att finna några regler som är tillämpliga på exploatörens roll vid detaljplanering får man främst söka svar i andra lagar än PBL. Här kan nämnas bland annat. regeringsformen, kommunallagen, förvaltningslagen och avtalslagen. Legalitetsprincipen Den offentliga makten utövas enligt 1 kap. 1 3 st. regeringsformen, RF, under lagarna. Här slås alltså fast principen om all maktutövnings lagbundenhet, legalitetsprincipen. Den gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även regering och riksdag. Den gäller på det kommunala området i lika hög grad som på det statliga. Legalitetsprincipen inskärper kommunernas lagbundenhet och genom till exempel bestämmelsen i 12 kap. 4 2 st. RF kan inte en kommun delegera uppgifter som rör myndighetsutövning utan stöd i lag. I PBL saknas sådant stöd för att lämna över uppgift som rör myndighetsutövning till utomstående. Objektivitetsprincipen Av 1 kap. 9 RF framgår att förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Av lagrummet följer att alla myndigheter måste förhålla sig sakliga och objektiva vid handläggning av ärenden. Objektivitetsprincipen brukar anges vara handlingsbegränsande för kommuner vid planläggning enligt PBL då ovidkommande hänsyn inte får tas. En kommuns handlingsutrymme är emellertid stort enligt PBL på grund av att de materiella reglerna i lagen ger ett betydande handlingsutrymme för kommunerna. Kommunen måste dock vid sina bedömningar hålla sig inom lagens handlingsutrymme varvid till exempel både enskilda och allmänna intressen ska beaktas. Objektivitetsprincipen har stor betydelse vid bedömning av vad exploatörer kan bidra med. Kravet på saklighet och opartiskhet gäller från ett ärendes initialstadium och under hela tiden ärendet handläggs. Detta krav har också tillämpats på konsulter som anlitats av kommuner för att utföra delar av ett planarbete. Egendomsskyddet I 2 kap. 15 RF anges bland annat att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. I PBL ges möjlighet att bestämma att mark tvångsvis ska kunna tas i anspråk. Reglerna i PBL, fastighetsbildningslagen och expropriationslagen har förutom nämnda lagrum i RF sin grund i lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, EKMR. Egendomsskyddet i svensk lagstiftning ställer särskilt höga krav på de bedömningar som leder fram till att en enskild genom tvång ska lämna mark ifrån sig. Här är ersättningsreglerna naturligtvis av stor betydelse. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 3(9)
Jävsregler Att myndigheter och tjänstemän är opartiska är grundläggande i den svenska rättsordningen. Frågan har sådan tyngd att den är reglerad, som ovan nämnts, redan i 1 kap. 9 RF som fastslår att förvaltningsmyndigheter skall vara sakliga och opartiska dvs. en objektivitetsprincip. I förvaltningslagens 11 12 finns bestämmelser om jäv och i kommunallagen återfinns bestämmelser om jäv i 6 kap. 24 27. Eftersom plankonsulter inte är anställda hos kommunen träffas dessa inte direkt av förvaltningslagens eller kommunallagens bestämmelser. När det gäller frågor om jäv i planeringsprocessen har i stället nämnda bestämmelse i regeringsformen utgjort grunden för jävsbedömningen. När det gäller den övergripande frågan om det överhuvudtaget går att anlita konsulter som stöd i planarbetet så uppställer PBL inte några hinder. Av uttalanden i förarbeten framgår också att det varit en självklarhet att en kommun kan anlita egna plankonsulter. Det innebär att en byggnadsnämnd kan fullgöra sina uppgifter på i princip tre olika sätt; med egen personal, genom att anlita personal från en annan kommunal förvaltning eller genom att anlita personal utanför kommunförvaltningen, t.ex. konsulter (prop. 1985/86:1 sid. 310). Enligt prop. 1985/86:1 s. 309-310 och 1990/91:146 s. 21 ska dock frågan om jäv särskilt uppmärksammas när extern personal anlitas. Det finns ett stort antal rättsfall i vilka domstolar upphävt antagandebeslut av detaljplaner på grund av jäv hos konsulter. Förhållandena brukar likna de i regeringsrättens avgörande RÅ 1995 not 141 angående Orust kommun. I detta planärende anlitades samma konsult av både Najadvarvet och av kommunen. Konsulten handlade detaljplanen och svarade för samrådsredogörelserna. Regeringsrätten fann att kommunen vid handläggningen åsidosatt bestämmelserna i 5 kap. 20, 21 och 27 ÄPBL. Handläggningsfelet bedömdes vara sådant att det kunde ha haft betydelse för utgången i ärendet. Planbeslutet upphävdes. Det framstår helt klart att en plankonsult hos en kommun inte samtidigt kan ha uppdrag från planbeställaren. I ovan nämnda rättsfall hade konsulten även svarat för samrådsredogörelser m.m. vilket gjort uppdraget än mer felaktigt. Enligt stadsbyggnadskontorets tillägg till ABK 96 får en plankonsult eller konsultfirmas personal inte samtidigt ta uppdrag från planbeställaren utan i vissa undantagssituationer. Genom detta tillägg säkras avtalsvis att konsulten ska följa samma regler som anges i kommunallagen. För att undvika diskussioner om eventuella förändringar har accepterats, anges i avtalen att dessa endast kan ändras skriftligt. Eftersom några helt klara riktlinjer i lag eller klara uttalanden i rättsfall inte finns handlar bedömningen om att tillämpa jävsbestämmelsen med gott omdöme i varje enskilt fall. Bestämmelser i PBL, MB m.fl. lagar Genom ändringarna i PBL 2011 infördes ett förenklat förfarande och med miljöbalksprövningen samordnat förfarande som kan tillämpas om planförslaget enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 miljöbalken (1998:808). Vid ett förenklat och samordnat förfarande behöver samråd i planärendet endast ske om tillståndsprövningen enligt miljöbalken är avslutad och den miljökonsekvensbeskrivning som finns i miljöbalksärendet inte är tillräcklig eller inte längre är aktuell för detaljplanen. Bestämmelserna om samordnat förfarande ger ett tydligt stöd för att Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 4(9)
utredningar som kommer från en exploatör även kan användas i ett planärende enligt PBL. Enligt prop. 2013/14:128 kan en bullerutredning även användas i ett ärende enligt miljöbalken. Omvänt ska en bullerutredning i ett tillsynsärende eller tillståndsärende enligt MB kunna användas enligt PBL. Även dessa bestämmelser talar för att utredningar i andra ärenden kan användas i planärenden enligt PBL. Kommunens planläggning och myndighetsansvar Av 1 kap. 2 PBL framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Som angetts ovan kan denna uppgift inte överlämnas till exempel till en exploatör. Handläggning och beslut ska alltså fattas av en kommun. Det kommunala planmonopolet innebär att det är kommunen som avgör var, när och hur en detaljplan ska upprättas. Enligt 2 kap. 1 PBL ska vid prövningen enligt PBL hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. Hur detta ska ske framgår inte av lagrummet men blir tydligare då övriga lagrum i 2 kap. PBL studeras. Enligt 2 kap. 2 och 3 PBL ska markområden användas för det ändamål som är mest lämpat med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Natur- och kulturvärden ska beaktas. Enligt 2 kap. 4 PBL får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Människors hälsa och säkerhet ska beaktas och jord-, berg- och vattenförhållandena ska också bedömas lämpliga. Härutöver tillkommer ett stort antal krav som ska uppfyllas för att ett område ska anses vara lämpligt. Att ta fram en detaljplan är med nuvarande lagstiftning en omfattande process. Huvudskälet är att när bygglov ska prövas och byggnation därefter startas ska planen vara väl genomarbetad och förutsättningarna att planlägga området vara väl genomlysta. Det innebär att den i planen reglerade byggnationen ska följa stadens politiska mål, att planens innehåll i erforderlig omfattning samordnas med omgivande bebyggelse och infrastruktur, att nödvändiga avtal är framtagna, att ekonomin i genomförande och drift för såväl kommunen som exploatören är väl analyserade och att dialog med medborgare och sakägare skett på ett korrekt sätt. Vidare ska planen vara väl förankrad och genomarbetad mellan de olika kommunala förvaltningarna och ha en hög teknisk standard i själva plankartans utformning. Med hänsyn till planläggningens komplexitet är det nödvändigt med en bred kompetens och upparbetade rutiner. När det gäller de olika åtgärderna i att ta fram en detaljplan har regeringsrätten i bl.a. RÅ 1995 not 141 uttalat följande. Inte sällan inträffar det att initiativet till en detaljplan tas av en markägare eller någon annan som vill exploatera ett visst markområde. Denne kan då som underlag presentera allt från enkla skisser till mer detaljerade förslag. Underlaget kan upprättas av exploatören själv eller av en av honom anlitad konsult. Även om planhandlingar, dvs. plankarta och bestämmelser samt tillhörande planbeskrivning och genomförandebeskrivning, i ett detaljplaneärende upprättats av en intressent har detta i praxis inte ansetts innebära att planen tillkommit på ett felaktigt sätt. Däremot har regeringen i ett flertal fall, bl.a. de som getts in av Torborg och Arnold G., upphävt planbeslut då en av exploatören anlitad konsult svarat för handläggningsuppgifter som enligt vad som ovan angetts ankommer på kommunen, såsom att upprätta och underteckna samrådsredogörelsen och utställningsutlåtandet. I dessa handlingar redovisas som regel bedömningar av olika invändningar som framförts mot planförslaget varvid också avvägningar mellan olika intressen Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 5(9)
görs. Frågan om opartiskhet är i dessa sammanhang av särskild betydelse. I de berörda fallen då planbeslut upphävts har i regeringens beslut angivits att kommunen handlagt ärendena i strid mot PBL:s bestämmelser om handläggning av planärenden genom att för de uppgifter som det ankommer på kommunen att svara för anlita en planförfattare som även representerat exploatören. Vidare har uttalats att handläggningsfelet varit sådant att det kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Vad gäller det aktuella ärendet framgår att Najadvarvet AB i Henån, såsom ägare till huvuddelen av marken inom området, i planbeskrivningen under rubriken "Medverkande i planarbetet" anges som uppdragsgivare. Såväl planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen som samrådsredogörelsen och utställningsutlåtandet har undertecknats av företrädare för BBK Arkitekter & Ingenjörer. I samrådsredogörelsen och utställningsutlåtandet anges BBK som den som svarar för kommentarerna till inkomna erinringar mot planförslaget. Enligt vad som upplysts har BBK arbetat på uppdrag av och betalats av Najadvarvet. Regeringsrätten upphävde antagandebeslutet och angav att upprättande och undertecknande av samrådsredogörelse och utställningsutlåtande inte kan göras av en exploatör eller dennes konsult. Av regeringens yttrande i målet framgår också att det inte anses föreligga hinder mot att en exploatör ger in olika utredningar och till och med förslag på plankarta och planbeskrivning. Underförstått är att kommunen sedan bedömer innehållet i inlämnade förslag och handlägger planärendet i dess olika skeden. Kommunen måste således hålla i planärendets olika skeden för att inte förtroendet ska rubbas. Den kommuninterna handläggningen kan därför inte överlåtas till en exploatör. Exploatörens deltagande i planarbetet och bidrag med utredningar? En slutsats av de presenterade bestämmelserna om planering enligt PBL är att det kommunala planmonopolet medför att en kommun måste styra och ha kontroll över ett planärende. Detta kan sägas utgöra kärnan i myndighetsutövningen. Handlingarna i ett ärende, inklusive utredningar måste uppfylla de krav som kan ställas på dessa utifrån varje ärendes komplexitet. Handlingar från en exploatör likväl som handlingar från kommunen själv måste ha en sådan kvalité att regeringsformens regler om myndighetsutövning och principerna om objektivitet och saklighet uppfylls. Utredningar ska duga för att utgöra en grund för den fortsatta handläggningen av en detaljplan och självklart tåla en rättslig granskning. Om kvalitetskraven uppfylls kan en exploatör göra betydande insatser för att driva ett planärende framåt. Detta är också i enlighet med hittillsvarande praxis som utvecklats till att exploatörer kan bidra med utredningar i planärenden. En tydlig vägledning i frågan saknas. Varken förarbeten eller myndigheter som Boverket ger vägledning i frågan. Vilka utredningar kan en exploatör bidra med? Kommunen måste ta ställning till vilka utredningar som krävs i ett planärende. I denna bedömning ligger också att ta ställning till vilken omfattning och inriktning som nödvändiga utredningar ska ha. Om en exploatör ska ge in en utredning bör nämnda frågor klarläggas (kravspecifikation) och dokumenteras. Handläggningen i detta avseende ska naturligtvis diarieföras. När en exploatör sedan ger in en utredning måste kommunen säkerställa att utredningen verkligen svarar på de frågor som föreligger i planärendet och motsvarar kravspecifikationen. Det krävs både en metodredovisning och en verifiering av resultatet i utredningen Om utredningen brister i något avseende bör en kontakt tas med exploa- Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 6(9)
tören omedelbart för komplettering innan några slutsatser säkert kan dras utifrån utredningen. Vid allvarliga brister kan utredningen inte användas och ligga till grund för ställningstaganden i detaljplanearbetet. Särskilt uppmärksam bör kommunen vara beträffande utredningar om miljöfrågor och miljökonsekvensbeskrivningar. Om en sådan utredning använts i ett annat ärende av en exploatör måste det säkerställas att MKB:n verkligen besvarar frågeställningarna enligt PBL. Utredningar som leder till att enskildas mark kan komma att tas i anspråk av någon anledning måste också granskas särskilt noggrant. För att uppfylla reglerna kring egendomsskyddet i EKMR måste också ett utförligt resonemang föras i planbeskrivningen och tydliga bedömningar till stöd för förslaget måste också redovisas. Det kan också finnas andra utredningar som en kommun bör hantera helt själv. Utredningarna kan handla om en detaljplans kärnfrågor som kan vara mycket känsliga och i sig innehålla många bedömningar eller på annat sätt avsevärt påverka en exploatörs intressen. Om dessa utredningar kommer från en exploatör kan kommunens oberoende och saklighet sättas ifråga. Här kan till exempel nämnas utredningar som är väsentliga för stadsmiljön och som berör kulturmiljö eller naturskydd. Det kan också finnas en gräns för vad en kommun sammantaget kan ta emot för utredningar från en exploatör. Ju större inblandning från en exploatör ju större risk finns att en domstol efter överklagande anser att kommunen agerat partiskt. Här råder en oklarhet på grund av bristen på förarbetsuttalanden och rättsfall. Det är därför svårt att dra en exakt gräns för en exploatörs medverkan i ett planarbete. Skadestånd Enligt skadeståndslagen är en myndighet ansvarig för skador vid myndighetsutövning. Eftersom planläggning är myndighetsutövning ansvarar kommunen skadeståndsrättligt för sina planbeslut. Om en utredning från en exploatör brister i kvalité men ändå ligger till grund för ett planbeslut kan kommunen bli skadeståndskyldig. Det finns flera exempel där kommuner fått erlägga betydande skadestånd då marken som planlagts senare visats sig olämplig för bebyggelse. De geotekniska utredningarna om markens lämplighet har innehållit brister. Frågan om en kommun i sin tur kan kräva skadestånd av en exploatör som gett in en bristande utredning behandlas inte i denna promemoria. Exploatörens informationsmöjligheter Ett planavtal mellan exploatör och kommun hindrar inte att exploatören på egen hand informerar allmänheten och berörda. Det finns exempel som visar att viljan att överklaga beslut begränsas när välunderbyggt material och information lämnas till berörda under planprocessen. Aktuella statliga utredningar mm Tillkännagivanden i riksdagen En majoritet i riksdagen har beslutat om flera så kallade tillkännagivanden. Ett tillkännagivande är en uppmaning från riksdagens majoritet till regeringen om att agera på ett visst sätt i en viss fråga. Bl.a. har riksdagen under våren 2015 uppmanat regeringen att utreda utökade möjligheter för byggherrar att ta initiativ till nya detaljplaner. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 7(9)
Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen, bilaga 3 till Långtidsutredningen 2015 I rapporten diskuteras olika förändringar av det kommunala planmonopolet för att öka byggandet. I rapporten studeras även utmaningar och möjligheter på den svenska bostadsmarknaden, bland annat marktillgång och incitament för byggande. Slutsatser - Det finns varken regler i regeringsformen, kommunallagen eller PBL som hindrar att en exploatör ger in utredningar i ett planärende. - En exploatör får inte vidta åtgärder som anses utgöra myndighetsutövning, såsom att handlägga planärendets olika skeden som samråd, samrådsredogörelse och granskningsutlåtande m.m. - En exploatör kan ge in ett förslag till detaljplan och till exempel plankarta men kommunen måste därefter göra egna bedömningar och handlägga förslaget i PBL:s olika skeden. - Desto större inblandning av en exploatör i ett planarbete ju större risk finns att kommunen uppfattas som partisk. - En kommun kan bli skadeståndsskyldig om mark planläggs som senare visar sig ha brister. Detta gäller även om en underliggande utredning kommer från en exploatör. Planläggning är en komplex process där olika allmänna och enskilda intressen ska beaktas. Stadsbyggnadskontoret har en bred kompetens och upparbetade rutiner för hanteringen av detaljplaneprocessen. Stadsbyggnadskontoret arbetar idag utifrån det ovan beskrivna regelverket avseende framtagande av detaljplaner. Som motionären beskriver det måste det kommunala planmonopolet inte nödvändigtvis innebära att allt ska göras av kommunen själv dvs. i egen regi. En stor del av de planer som årligen tas fram produceras av inhyrda konsulter i olika så kallade konsultgrupper. Dessa konsultgrupper leds av en plansamordnare på stadsbyggnadskontoret. Denna arbetsmodell innebär att fler detaljplaner kan tas fram än vad som annars vore möjligt. Utöver insatser av inhyrda konsulter bidrar redan idag också exploatörer med utredningsmaterial på olika sätt i detaljplanearbetet. En exploatör kan, särskilt om det handlar om exploatörens egna mark, ha sådan kunskap om marförhållanden med mera att det är lämpligt att exploatören själv kan ge in erforderliga utredningar. Även när exploateringen sker på kommunal mark kan en exploatör bidra med olika utredningar. När det gäller exploatörens insatser i planarbetet har särskilt arbetet kring Jubileumssatsningen fokuserat på vad en exploatör kan bidra med. Lagstiftaren har av olika skäl inte klargjort och utvecklat exploatörens roll i samband med de senaste årens lagändringar. Riksdagen har uttalat att den önskar utveckling inom det område som motionen avser. Mot bakgrund härav anser stadsbyggnadskontoret att regelverket utgör hinder för att förändra detaljplanarbetet ytterligare i den riktnig som motionären önskar. Motionen bör därför avslås. Ekonomiska konsekvenser Om det gavs ökade möjligheter för exploatörer att bidra till detaljplanearbete på olika sätt skulle detta direkt påverka kontorets arbete med detaljplaner och sannolikt leda till minskade planintäkter. Kostnaderna skulle även minska för planarbete men öka avseende kontroll av exploatörernas utredningar m.m. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 8(9)
Ekonomiska perspektivet För samhället i stort skulle en väsentligt ökad inblandning av exploatörer i detaljplanearbetet öka antalet antagna detaljplaner. Rättssäkerheten skulle dock äventyras. Barnperspektivet (FN:s barnkonvention) Stadsbyggnadskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Jämställdhetsperspektivet Stadsbyggnadskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Mångfaldsperspektivet Stadsbyggnadskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Miljöperspektivet Stadsbyggnadskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Omvärldsperspektivet Stadsbyggnadskontoret följer utvecklingen i omvärlden och kan inte se att det för närvarande finns rättsliga förutsättningar för att exploatörer ska kunna bidra mer till planarbetet än vad de vanligtvis gör idag. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 9(9)