Remissvar - Boverkets utvärdering av tidsfrister och förslag till sanktioner

Transkript

1 Tjänsteutlåtande Utfärdat BN Diarienummer 0451/17 Avdelningen för verksamhetsstyrning Sven Boberg Telefon E-post: Remissvar - Boverkets utvärdering av tidsfrister och förslag till sanktioner Förslag till beslut Byggnadsnämnden föreslås besluta att översända detta tjänsteutlåtande till Kommunstyrelsen Sammanfattning Boverket redogör i sin rapport 2017:4, Utvärdering av tidsfrister och förslag till sanktioner, för hur tidsfristerna följs. Boverket har vid utvärderingen funnit att majoriteten av byggnadsnämnderna klarar att handlägga större delen av ärendena inom de angivna tidsfristerna. Som orsak till att tidsfristerna inte hålls anges främst vara hög arbetsbelastning och komplexa ärenden som drar ut på tiden. Boverket har utrett två alternativa sanktionssystem, sanktionsavgift och reduktion av avgift och förespråkar införande av en reduktion av avgift. Förslaget är att de avgifter som byggnadsnämnden tar ut för lov, förhandsbesked och anmälningsärenden ska reduceras med en femtedel för varje vecka som aktuell tidsfrist överskrids. Boverket anser att ett införande av reduktion av avgift får mer positiva effekter än ett nollalternativ eller införande av alternativa åtgärder. Stadsbyggnadskontoret avstyrker förslaget om reducering av avgifterna. Av rapporten framgår att majoriteten av besluten tas inom tidsfristen, varför behovet av att införa ett i Sverige oprövat system förefaller vara begränsat. Systemet innebär en ökad administrativ börda för byggnadsnämnden och det finns, som Boverket anfört, risk för att kvantitet premieras för kvalitet. De lagändringar som gjorts på PBL-området har i stort sett inte medfört några förenklingar för byggnadsnämnderna. Förändringar i lagstiftning och praxis har i flera fall medfört fler oklarheter och otydligheter. Kontoret arbetar löpande med att ha en god kommunikation med sökanden och försöker att hitta lösningar som innebär att bygglov kan lämnas. Förslaget kommer med stor sannolikhet leda till ett ökat antal avslag och riskerar att leda till en lägre servicenivå. Det bör även noteras att förhandsbesked och planstridiga bygglov där grannar är negativa ofta hanteras av byggnadsnämnden, vilket leder till längre handläggningstider för att den politiska hanteringen ska kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt. Stadsbyggnadskontoret Agneta Hammer Stadsbyggnadsdirektör Louise Ekdahl Avdelningschef Verksamhetsstyrning Bilagor 01. Boverkets rapport 02. Remissen 1(6)

2 Ärendet Boverket har på uppdrag av regeringen dels utvärderat byggnadsnämndernas tillämpning av bestämmelserna om tidsfrister för handläggning av ärenden om förhandsbesked, lov och anmälan och dels tagit fram ett förslag om sanktioner mot byggnadsnämnder som överskrider dessa tidsfrister. Boverket har vid utvärderingen av byggnadsnämndernas tillämpning av tidsfristerna funnit att majoriteten av byggnadsnämnderna klarar att handlägga större delen av ärendena inom de angivna tidsfristerna. Som orsak till att tidsfristerna inte hålls anges främst hög arbetsbelastning och komplexa ärenden som drar ut på tiden. Boverket har haft i uppdrag att ta fram ett förslag till sanktionssystem för de fall byggnadsnämnderna inte håller de angivna tidsfristerna för förhandsbesked, lov och anmälningsärenden. Boverket har utrett två alternativa sanktionssystem, sanktionsavgift och reduktion av avgift och förespråkar införande av reduktion av avgift. Bedömningen som Boverket gör är att reduktion av avgift är enklare att införa och tillämpa jämfört med sanktionsavgift. Förslaget är att de avgifter som byggnadsnämnden tar ut för förhandsbesked, lov och anmälningsärenden ska reduceras med en femtedel för varje vecka som aktuell tidsfrist överskrids. Sammantaget anser Boverket att ett införande av reduktion av avgift får mer positiva konsekvenser än ett nollalternativ eller införande av alternativa åtgärder. Tillämpningen av nuvarande bestämmelser Boverket redogör i utredningen för vad som framkommit om tillämpningen av nuvarande bestämmelser och orsakerna till varför tidsfristerna överskrids. Stadsbyggnadskontoret instämmer i att orsakerna till varför tidsfristerna inte alltid kan hållas beror på att ärendena är komplicerade och på hög arbetsbelastning. Stadsbyggnadskontoret vill poängtera att överskridande av tidsfristerna även beror på att lagstiftningen och praxis har varit och fortfarande till viss del är oklar och otydlig på flera punkter vilket leder till komplicerade bedömningar för nämnderna vilket ökat handläggningstiderna. Åtgärderna för att förenkla plan- och bygglagen har inte heller lett till några förenklingar vid handläggningen av ärenden, utan har snarare lett till ökade oklarheter på flera områden, till exempel byggnadshöjd, sluttningsvåning och vind. Det råder även oklarheter avseende till exempel vem som ska anses vara känd sakägare. En förskjutning har även skett från lovprövning till tillsyn, vilket innebär ökade tillsynsinsatser för byggnadsnämnden, för vilka avgifter inte kan tas ut (förutom byggsanktionsavgifter i vissa fall). Detta medför en ökad arbetsbelastning för stadsbyggnadskontoret. De lagändringar som gjorts under senare tid förväntas även medföra mer tillsynsåtgärder för byggnadsnämnderna och ett större behov av rådgivning. Boverket har under senare tid förbättrat sin information och vägledning, men det finns fortfarande brister i den vägledning som Boverket förutsätts lämna. Vidare vill stadsbyggnadskontoret lyfta fram att kontoret och dess handläggare aktivt arbetar för att sökandena ska få så bra hjälp som möjligt, vilket innebär att råd om justeringar av ansökan för att till exempel ett bygglov ska kunna beviljas ofta ges och en viss tidsfrist uppställs. Om sökanden väljer att justera sin ansöka så uppstår inga problem, (då blir ansökan fullständig när den justerade ansökan kommer in), men om sökanden väljer att inte göra justeringar har det gått ett antal veckor och tidsfristen kan då komma att överskridas. Av förvaltningslagen följer att byggnadsnämnden har en serviceskyldighet. Förslaget kommer att kunna medföra att servicenivån sjunker i och Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 2(6)

3 med pressen att snabbt avgöra ett ärende. Den sämsta formen av myndighetsutövning är när en myndighet, med hänvisning till formaliabestämmelser, avslår ett ärende. Stadsbyggnadskontoret ser även problem med att rekrytera personal, då efterfrågan på personal med relevant kompetens är mycket hög. Det finns ett stort behov av att ytterligare utbildningsplatser, för att tillgången på personal ska bli tillfredsställande. Redan idag föreligger svårigheter med att hinna med den politiska hanteringen av bygglov och förhandsbesked som behöver avgöras av byggnadsnämnden. Reglerna avseende tidsfrister i dessa ärenden borde generellt ses över. Avgörande om fullständig ansökan Boverket har i rapporten angett att kommunerna överlag inte anser att det är svårt att avgöra om en ansökan är fullständig. De aktörer som intervjuats har dock anfört att detta är ett större problem än handläggningstiderna. Olika kommuner kräver in olika handlingar. Generellt är det inte något större problem att avgöra när en ansökan är fullständig, även om det varierar beroende på typ av ärende. Det som måste bedömas är vilka handlingar som behövs för ett specifikt ärende. Att avgöra om en ansökan är komplett är dock ett moment som medför merarbete som tar tid från handläggningen av ärendet. Att ompröva tiden vid en justerad ansökan tar även det tid och medför ytterligare byråkrati. Avgörandet om ansökan är fullständig kommer att få större betydelse om en reduktion av avgiften blir avhängigt av bedömningen. Det finns en överhängande risk för att byggnadsnämndens bedömningar avseende när en ansökan är fullständig kommer att ifrågasättas mer och överklagandena av byggnadsnämndens debitering av avgifter kommer att öka. Alternativa sanktionssystem Sanktionsavgift Boverket redogör för alternativet att kommunen ska betala en sanktionsavgift till staten för att de inte följt tidsfristerna för handläggningen och anger bland annat att detta är ett relativt främmat inslag inom svensk rätt. En redogörelse görs avseende vad som är en sanktionsavgift, vem som ska besluta om det, vem den ska tillfalla med mera. Stadsbyggnadskontoret anser att införande av ett system med sanktionsavgifter förefaller vara ett komplicerat system och instämmer i Boverkets bedömning. Reduktion av avgift Boverket redogör för alternativet att reducera de avgifter som en sökande ska betala för byggnadsnämndens arbete med handläggning av en ansökan om förhandsbesked, lov och anmälan. Boverket anger att risken att avgifterna kan komma att reduceras kan utgöra ett starkt incitament för byggnadsnämnden att meddela beslut inom tidsfristerna. Boverket anser att det inte är lämpligt att reducera planavgiften. Vidare har Boverket undersökt om det finns andra områden där reduktion av avgifter används vid överskridande av en tidsfrist men inte kunnat hitta något sådant. Det är överhuvudtaget mycket ovanligt med konkreta lagstadgade tidsfrister utöver de allmänna kraven i förvaltningslagen om enkel och snabb handläggning. Förslaget innebär ett nytt inslag i svensk rätt. I Norge finns det dock regler om avdrag på bygglovsavgiften och även i England. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 3(6)

4 Alternativa åtgärder Boverket redogör för att det finns ett skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 skadeståndslagen där kommunen ska ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Boverket redogör även för premier i olika former till exempel att kommunen får en statlig premie när tidsfristerna hålls. Ett annat alternativ är att ansökan beviljas när tidsfristen löpt ut. Boverket anser att det senare alternativet är förknippat med flera nackdelar. Boverkets förslag reduktion av avgift Boverket anger att bedömningen är att det inte är lämpligt att införa olika former av premier eller beviljad ansökan om tidsfristen inte hålls. De anser inte att det är realistiskt att förlita sig på den existerande möjligheten att begära skadestånd. I valet mellan sanktionsavgift och reduktion av avgift anser Boverket att en reduktion av avgiften är att förorda. Vidare bedömer Boverket att detta inte strider mot likställighetsprincipen och det kan hanteras inom ramen för nuvarande prövningsförfarande. Boverkets föreslår att reduktionen ska avse avgifter för förhandsbesked, bygglov och startbesked efter anmälan. Reduktionen ska gälla omedelbart och inga undantag eller begränsningar. Avgiften ska reduceras med en femtedel varje påbörjad vecka. Byggnadsnämndens beslut ska få överklagas av sökanden. Stadsbyggnadskontoret anser att införande av en premie skulle kunna vara positivt. Att ansökan ska anses vara beviljad när tidsfristen löpt ut ser stadsbyggnadskontoret många problem med och instämmer i Boverkets bedömning att det är direkt olämpligt. Stadsbyggnadskontoret anser att skadeståndsmöjligheten är ett tillräckligt alternativ och ställer sig negativt till förslaget om reduktion av avgiften. Av rapporten framgår att majoriteten av besluten tas inom tidsfristen, varför behovet av att införa ett nytt system i svensk rätt förefaller vara mycket begränsat. Systemet innebär en ökad administrativ börda för byggnadsnämnden och det finns, som Boverket anför, risk för att kvantitet premieras före kvalitet. Stadsbyggnadskontoret har sedan nu gällande PBL infördes arbetat med att uppfylla lagens krav, vilket också sker i en majoritet av ärendena. Uppfattningen är att handläggningen av ärendena genom förändringar i lagstiftningen och i praxis har blivit mer komplicerad i många fall. Kontoret arbetar löpande med att ha en god kommunikation med sökanden och försöker att hitta lösningar som innebär att bygglov kan lämnas. Förslaget kommer med stor sannolikhet att leda till ett ökat antal avslag. Det bör även noteras att förhandsbesked och planstridiga bygglov där grannar är negativa ofta hanteras av byggnadsnämnden, vilket leder till längre handläggningstider för att den politiska hanteringen ska kunna genomföras på ett tillfredsställande och rättssäkert sätt. Det är rimligt att tid ges för en politisk hantering. Behov av förtydligande och komplettering av nuvarande lagstiftning Boverket tar upp behovet av förtydligande och kompletteringar av nuvarande lagstiftning. Det anges att det tydligare måste framgå vad en ansökan/anmälan ska innehålla för att vara fullständig. Boverket konstaterar dock att det inte annat än undantagsvis är möjligt att genom generella bestämmelser i lag, förordning eller förskrift detaljerat ange vad en ansökan ska innehålla. Däremot är det möjligt att i ett allmänt råd eller en vägledning öka tydligheten. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 4(6)

5 Vidare redogörs för när byggnadsnämnden senast måste ta ställning till om ansökan är fullständig, vem byggnadsnämnden ska skicka mottagningsbevis till och vilken information mottagningsbevisen ska innehålla. Stadsbyggnadskontoret ställer sig positivt till att det i motivtext och författningskommentarer förtydligas vilka omständigheter som påverkar tidpunkten för när en ansökan ska anses vara fullständig. Boverket anför att det endast i undantagsfall är möjligt att genom generella bestämmelser ange vad en ansökan ska innehålla. Stadsbyggnadskontoret instämmer i denna bedömning och vill uppmärksamma på att i och med att bedömningen av om en ansökan är komplett kommer att bli avgörande för en eventuell reducering av avgiften kommer det sannolikt att bli många fler diskussioner om detta och överklaganden. Boverket föreslår en tidsfrist om två veckor inom vilket byggnadsnämnden måste ha tagit ställning till om en ansökan är fullständig och begära in komplettering. Stadsbyggnadskontoret anser att två veckor är en för kort tid med hänsyn till bland annat sommarperioden och jul och nyår. Vad avser utskick av mottagningsbevis så görs detta redan av stadsbyggnadskontoret. Konsekvenser Boverket redogör för ett nollalternativ och anger att om inga förändringar genomförs kommer nuvarande problem att kvarstå. Stadsbyggnadskontoret anser att det kan ifrågasättas om handläggningstiderna utgör så stora problem att det är rimligt att införa en ny ordning som inte tidigare har prövats i Sverige. Resultatet av förslaget kan bli att fokus läggs på att få till ett beslut snabbt på bekostnad av beslutets kvalitet. Stadsbyggnadskontoret gör även bedömningen att förslaget minskar möjligheterna till konstruktiva dialoger med sökanden. Det talas allt mer om arkitektur och utformningsfrågor och dess betydelse i samhället. Att införa föreslagna system med nedsättning av avgifter kan komma att innebära att möjlighet till dialog om utformningsfrågor och dylikt avsevärt kommer att begränsas. Fler avslag kommer förmodligen att ges vilket kommer medföra ökad arbetsbelastning. Om en reduktion av avgifter införs behöver denna finansieras. Boverket synes utgå ifrån att eventuella reduktioner ska bekostas genom kommunbidrag och inte genom höjd taxa. Stadsbyggnadskontoret anser att denna konstruktion inte är i enlighet med plan- och bygglagens uppbyggnad, det vill säga att taxor ska finansiera verksamheten. En slutsats är rimligtvis att det är taxekollektivet som kommer att få bära eventuella kostnader i slutändan. Att öka den administrativa bördan ytterligare är olyckligt särskilt med beaktande av att det av rapporten framgår att de flesta ansökningar behandlas inom tidsfristerna. Stadsbyggnadskontoret arbetar med att hålla nere handläggningstiderna men som Boverket anger så råder det en brist på handläggare generellt i Sverige och så även på Stadsbyggnadskontoret. Lagstiftningen de senaste åren har även angetts innebära förenklingar, men Stadsbyggnadskontoret anser att det inte varit fråga om några förenklingar avseende handläggningen eller prövningen av ärendena. Boverket har förbättrat sin information de senaste åren, men det återstår fortfarande en rad brister i informationen. Boverket lyfter fram riskerna med förslaget till exempel att om tidspressen blir för stor finns risken för färre remisser, sämre beslut och bedömningar samt fler överklaganden. Arbetsbelastningen är även hög i många kommuner och semesterperioderna innebär svårigheter att meddela beslut inom tidsfristerna. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 5(6)

6 Stadsbyggnadskontoret befarar att förslaget kommer att leda till ökad press för medarbetarna att handlägga ärenden snabbare på bekostnad av kvaliteten. Boverket lyfter fram riskerna med förslaget men tonar ner dessa utan att göra en fullskalig utvärdering. I framtagandet av detta svar har chefsjuristen Sven Boberg, juristen Beatrice Udén och bygglovschefen Liza Schramm deltagit. Ekonomiska konsekvenser Stadsbyggnadskontoret gör bedömningen att förslaget kan få ekonomiska konsekvenser för Byggnadsnämnden. Det är ofta i de mest komplicerade ärendena som tidsfristerna inte kan hållas och under sommarmånaderna samt i ärenden som behöver beslutas av byggnadsnämnden. Barnperspektivet (FN:s barnkonvention) Jämställdhetsperspektivet Mångfaldsperspektivet Miljöperspektivet Omvärldsperspektivet Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 6(6)