EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 19.I.2005 C(2005)47 fin Ärende: Statligt nr NN 66/2003 - Sverige Förlängning och ändring av miljöstödsåtgärd Fru minister, 1. FÖRFARANDE Genom en skrivelse av den 18 juni 2003, registrerad den 19 juni 2003, fick kommissionen, i enlighet med artikel 88.3 i EG-fördraget, en anmälan från de svenska myndigheterna om förlängning och ändring av en stödordning till förmån för småskalig elproduktion. Eftersom ordningen redan hade införts direkt efter det att den tidigare godkända ordningen N 827/01 upphört att gälla den 31 december 2002 registrerades den som en icke-anmäld ordning. Genom en skrivelse av den 22 september 2003 begärde kommissionen ytterligare upplysningar, vilka inkom genom en skrivelse av den 24 oktober 2003, registrerad samma dag. Genom en skrivelse av den 9 januari 2004, registrerad den 9 januari 2004, informerade de svenska myndigheterna kommissionen om vissa beslut som fattats av Sveriges riksdag angående ordningen. Genom skrivelser av den 13 maj 2004, registrerad den 14 maj 2004, och av den 27 oktober 2004, registrerad den 28 oktober 2004, inlämnade de svenska myndigheterna ett fullständigt svar på de frågor som ställts av kommissionen. Statsrådet Laila FREIVALDS Chef för Utrikesdepartementet Arvfurstens palats Gustav Adolfs torg 1 SE 103 23 STOCKHOLM Europeiska Kommissionen B-1049 Bruxelles/ B-1049 Brussel - Belgien. Telefon: +32 (0) 2 299.11.11
2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN 2.1 Bakgrund 2.1.1 NN 143/96 Förmodat statligt stöd för sanläggningar i Sverige Anmälan är en förlängning av en befintlig ordning NN 143/96 Förmodat statligt stöd till sanläggningar i Sverige 1. Denna ordning innehöll en miljöbonus som uppgick till 18,1 öre per kwh till förmån för sanläggningar. Det ursprungliga målet för ordningen var att undanta el producerad i sanläggningar från konsumtionsskatt på el. Av tekniska och administrativa skäl gavs stödet i form av en miljöbonus som motsvarade elskattebeloppet. Ordningen befanns utgöra statligt stöd, men godkändes enligt artikel 87.3 c eftersom den låg i linje med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön 2 (nedan kallade riktlinjerna ), särskilt punkterna 45-46. Godkännandet av stödet begränsades till och med år 2000, men miljöbonusen förlängdes i N 732/00 3 för 2001, och i N 827/01 4 för 2002. Skälet till förlängningarna var behovet att bibehålla rimliga villkor för stödmottagarna fram till dess att det nya systemet med gröna certifikat, N 789/02 Gröna certifikat (se 2.1.2), hade fasats in. De två förlängningarna omfattade också ett bidrag på 9 öre per kwh till alla småskaliga elproducenter. De svenska myndigheterna har bekräftat att denna ordning inte längre gäller. 2.1.2 N 789/03 Gröna certifikat År 2003 godkände kommissionen N 789/02 Gröna certifikat 5, ett elcertifikatsystem baserat på förnybar energi. Ordningen trädde i kraft den 1 maj 2003 och innebär att staten kostnadsfritt utdelar certifikat till producenter av elektricitet som härrör från förnybar energi. Elförbrukare är skyldiga att köpa certifikat i relation till den el som de förbrukar, dvs. deras elkvot. Om kvoten i certifikatet överskrids skall förbrukaren betala en kvotpliktsavgift till staten. De första fem åren finns ett garanterat certifikatpris, som finansieras via en statlig fond bestående av medel som samlats in genom böter för överskridna certifikatkvoter. Garantipriset befanns vara statligt stöd, men godkändes enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget, eftersom det låg i linje med riktlinjerna. 2.2 Beskrivning av ordningen Det nya systemet med gröna certifikat kommer att minska nivåerna av befintliga stöd. För att göra det möjligt för sanläggningarna att under en övergångsperiod anpassa sig till de lägre stödnivåerna har den svenska regeringen förlängt den befintliga miljöbonusordningen (NN 143/96, förlängd genom N 732/00 och N 827/01) fram till och med utgången av år 2009. Syftet med ordningen är att främja en för att öka användningen av el från förnybara energikällor vid sidan av vatten med 10 TWh från 2002 till 2010. Detta mål uppsattes i enlighet med 6 Europaparlamentets och 1 EGT C 5, 8.1.2000, s. 2 2 EGT C 37, 3.2.2001, s. 3 3 EGT C 117, 21.4.2001, s. 20 4 EGT C 127, 29.5.2002, s. 9 5 EUT C 120, 22.5.2003, s. 8 6 Se t.ex. Meddelande från kommissionen till Rådet och Europaparlamentet, KOM(2004) 366 slutlig, Andelen förnybar energi i EU - Kommissionens rapport i enlighet med artikel 3 i direktiv 2001/77/EG 2
rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el 7. Främjandet av sådan produktion är också en åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser. Stödet lämnas i form av ett avdrag från energiskatten. Eftersom stödnivån är degressiv och energiskatten på el kommer att höjas kommer stödet inte längre att motsvara skattenivån. Rättslig grund för det föreslagna stödet är 11 kap. 10 lagen (1994:1776) om skatt på energi. 8 Förutom förlängningen har följande ändringar gjorts: 1) Ett tak på 20 000 fullasttimmar Ett tak på 20 000 fullasttimmar kommer att finnas för sanläggningar som är berättigade till stöd. Anläggningen bedöms efter perioden fram till denna nivå vara helt avskriven. Sålunda kommer stödet endast att beviljas sanläggningar som inte har uppnått 20 000 fullasttimmar 9. 2) Olika stödnivåer för landbaserade och havsbaserade sanläggningar Enligt förslagen skall en differentiering av stödnivån ske mellan landbaserad och havsbaserad. Skälet till den högre stödnivån för havsbaserad är att sådana kraftverk medför högre kostnader; t.ex. för transport av elektriciteten till nätet. I fråga om den landbaserade en kommer stödnivån så småningom att trappas ned till noll och vad gäller havsbaserad till 12 öre per kwh under perioden 2004 2009. 3) Stödet blir degressivt Eftersom stödet är av övergångskaraktär och ges för att mottagarna skall kunna anpassa sig till de lägre stödnivåer som blir resultatet av systemet med gröna certifikat föreslås årliga sänkningar av nivåerna enligt följande: År öre/kwh Skattebortfall SEK/milj. öre/kwh Skattebortfall SEK/milj. 2003 18,1 121 18,1 10 2004 12 81 17 14 2005 9 60 16 21 2006 6,5 43 15 32 2007 4 27 14 51 2008 2 13 13 77 2009 0 0 12 112 samt bedömning av den inverkan som lagstiftning och annan gemenskapspolitik haft på de förnybara energikällornas utveckling i EU och förslag på konkreta åtgärder, särskilt s. 13. 7 EGT L 283, 27.10.2001, s. 33 8 Lag (1994:1776) om skatt på energi, kap. 11 10 9 Antalet fullasttimmar visar hur många produktionstimmar med maximal effekt som utgör kraftverkens årliga produktion. 3
Tabell 1: Stödnivåer per år för landbaserad och havsbaserad sproduktion 2.2.1 Marknadspris på el Marknadspriset på el i Danmark, Finland, Norge och Sverige sätts på den nordiska elbörsen, Nord Pool. I augusti 2002 när nivån på stödordningen fastställdes var prognosen på Nord Pool-marknaden 209 kr per MWh för 2003, 211 kr per MWh för 2004 och 219 kr per MWh för 2005. Ökningstrenden på elpriset angavs till 15 30 % fram till 2008 och 10 20 % för perioden 2008 fram till 2012. Under många år har terminspriset på Nord Pool-marknaden varit relativt lågt, ca 150 kr per MWh. Under första halvan av 2003 ökade elpriset dock avsevärt på grund av att hösten 2002 var ovanligt torr. Eftersom vattenkraften är mycket viktig i Sverige och Norge fick detta avsevärda effekter på marknadspriset på el. Det genomsnittliga priset varierade i januari-mars 2003 mellan 350 kr och 650 kr per MWh. Sedan våren 2003 har elpriset stabiliserats på ca 300 kr per MWh. Terminspriset på Nord Poolmarknaden för 2004 ligger på ungefär 240 kr per MWh och för 2005 på 225 kr per MWh. Marknadspriset för 2003 och 2004 var sålunda i realiteten högre än förutsett. Hänsyn bör dock tas till att den kompensation som en producent faktiskt får i realiteten inte med automatik är detsamma som priset på Nord Pool-marknaden. Detta beror på att en producent kan sälja el på olika sätt: mot elspotpriset (månadsmedelvärde), med ettårskontrakt eller flerårskontrakt (5 till 12 år eller längre). Eftersom kort- eller långfristiga kontrakt bygger på gångna års priser samt på prognoser var priset på den el som såldes via dessa kontrakt generellt lägre än det faktiska marknadspriset för 2003 och 2004. På denna grundval förutsågs marknadspriserna för 2003 bli 200 kr per MWh, för år 2004 240 kr per MWh, för år 2005 250 kr per MWh, för åren 2006 2007 260 kr per MWh och för 2008 2009 270 kr per MWh. Effekterna av handeln med elcertifikat på marknadspriset måste emellertid också beaktas uppskattningarna av det totala elpriset i Sverige. År 2003, när certifikaten infördes, var certifikatpriset ungefär 141 kr per MWh. För 2004 2009 förväntas kostnaden för certifikaten att höja marknadspriset på el med ca 215 kr per MWh 10. För att undvika överkompensation har de svenska myndigheterna åtagit sig att justera det övergångsstöd som anmälts i den aktuella ordningen på grundval av den långfristiga utvecklingen av elpriset. Justeringar kan dock endast göras en gång per år genom en ändring av lagen om skatt på energi och sålunda kommer förändringar på elmarknaden inte på kort sikt att påverka den aktuella stödåtgärden. 2.2.2 Produktionskostnader för Kostnaderna för produktion av kan variera kraftigt beroende på sanläggningens kapacitet och läge. Produktionskostnaden för landbaserad uppskattas till 55 öre per kwh, medan motsvarande kostnad för havsbaserad beräknas till 63 öre per kwh 11. Dessa kostnader bygger på följande villkor: 10 Enligt information från Svenska Kraftnäts elcertifikatregister, Cesar. 11 Produktionskostnaderna motsvarar information från European Wind Energy Association 2004 i Wind Energy The Facts (se särskilt s. 104), som kommissionen hänvisar till i sitt meddelande om förnybar energi från i maj 2004 (KOM(2004)366 slutlig. 4
Driftstagande, år 1999 2000 Investeringskostnader (SEK/kW) 8 100 14 900 Avskrivning, år 15 20 Ränta, % 8 8 Drift och underhåll (öre/kwh) 9 12 Fullasttimmar per år 2 000 3 000 Tabell 2: Produktionskostnader för 2.2.3 Beräkning av överstigande kostnader På basis av parametrarna ovan har de svenska myndigheterna beräknat stödet som en procentandel av de överstigande kostnaderna för produktion av istället för traditionell energi. I följande tabell presenteras de genomsnittliga överstigande driftskostnaderna 12 och stödnivåerna i kwh. Stöd som skall beviljas öre/kwh (1) Produktionskostnader öre/kwh (2) Marknadspris öre/kwh (3) Marknadspris på el Överstigande driftskostnader (2) - (3) = (4) Stöd som % av överstigande kostnader (1):(4) 2003 18,1 18,1 55 63 34,1 20,9 28,9 87 % 63 % 2004 12 17 55 63 45,5 9,5 17,5 126 % 97 % 2005 9 16 55 63 46,5 8,5 16,5 106 % 97 % 2006 6,5 15 55 63 47,5 7,5 15,5 87 % 97 % 2007 4 14 55 63 47,5 7,5 15,5 53 % 90 % 2008 2 13 55 63 48,5 6,5 14,5 21 % 90 % 2009 0 12 55 63 48,5 6,5 14,5 0 % 83 % Tabell 3: Stöd som % av överstigande kostnader för åren 2003-2009 Tabellen visar att stödet som procentandel av de överstigande kostnaderna för landbaserade anläggningar som mest kommer att motsvara 126 % av de överstigande kostnaderna år 2004. För havsbaserade sanläggningar kommer stödet att variera mellan 97 % och 83 %. 2.2.4 Utbetalning av stödet Stödet skall utbetalas i form av avdrag i skattedeklarationen avseende sproducerad el. I praktiken är det elleverantören som är berättigad till skatteavdrag, eftersom det är han som står för den konsumtionsskatt som måste inbetalas till skattemyndigheten. I det fall en sanläggning inte är elleverantör är det den kontrakterade leverantören som gör avdraget. 12 De överstigande driftskostnaderna definieras såsom skillnaden mellan ens produktionskostnader och marknadspriset på konventionell energi. 5
Finansdepartementet är ansvarigt för ordningen, medan genomförandet och tillsynen av ordningen delegerats till Riksskatteverket. Denna myndighet kommer att tillse att skatteavdraget överensstämmer med de allmänna bestämmelserna. Den svenska regeringen kommer att göra en årlig bedömning av stödnivåerna i samband med en budgetproposition. 2.3 Stödmottagare Enligt anmälan finns det totalt sett minst 300 producenter som är berättigade till miljöbonusen. 2.4 Varaktighet och budget Ordningen har anmälts för perioden 1 januari 2003 t.o.m. den 31 december 2009. För perioden 2004 2009 förutspås det sammanlagda skattebortfallet bli 662 miljoner kronor (ca 72 miljoner euro). Vad gäller de årliga budgetbeloppen, se tabell 1. 3. DE SVENSKA MYNDIGHETERNAS ÅSIKT De svenska myndigheterna anser att den föreslagna ordningen överensstämmer med riktlinjerna, avsnitt E.3.3 om driftsstöd till förnybara energikällor, och att ordningen ligger i linje med 87.3 i EG-fördraget. 4. BEDÖMNING Genom att anmäla ordningen först efter det att den redan hade gällt i nära sex månader har de svenska myndigheterna underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 88.3 i EGfördraget om att underrätta kommissionen om planerat stöd innan det införs. 4.1 Inslag av stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget Kommissionen har bedömt den anmälda ordningen på basis av artikel 87.1 i EGfördraget. Enligt artikel 87.1 är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Stödordningen finansieras med statliga medel. Den kommer att stärka sproducenternas ställning, vilket kan leda till förändringar av marknadsvillkoren för andra kraftproducenter. Den medför således en fördel för stödmottagarna. Stödmottagarna är verksamma på marknader där handel förekommer mellan medlemsstaterna och ordningen måste anses påverka handeln. Därför utgör ordningen statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 och i artikel 61.1 i EES-avtalet. 4.2 Stödets förenlighet enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget Kommissionen noterar att åtgärden är i linje med gemenskapens energipolitik såsom denna uttrycks i direktiv 2001/77/EG. Därmed omfattas stödet av punkt 6, åttonde stycket, av riktlinjerna. Såsom anges i punkt 59 (alternativ 1) i riktlinjerna kan medlemsstaterna bevilja statligt stöd för att kompensera skillnaden mellan produktionskostnaden för förnybar energi och marknadspriset på den aktuella formen av energi. Driftsstödsbeloppet skall sålunda endast kompensera överstigande produktionskost- 6
nader för miljövänlig elproduktion i förhållande till produktionskostnaderna för energi från konventionella energikällor. Driftsstöd som beviljas får endast täcka avskrivning för anläggningarna och en rimlig kapitalavkastning om medlemsstaterna kan visa att detta är nödvändigt. De svenska myndigheterna har beräknat de överstigande kostnaderna både för landbaserade och för havsbaserade sanläggningar i enlighet med vad som anges i tabell 2 ovan. För 2004 kommer stödet tillsammans med marknadspriset (inklusive priset på elcertifikat) att täcka något mer än de överstigande produktionskostnaderna. För alla övriga år som ordningen gäller kommer dock de överstigande kostnaderna inte att helt kompenseras. Detta är en följd av att stödnivåerna av de svenska myndigheterna gjorts degressiva. För att ta hänsyn till detta faktum bör bedömningen av ordningen göras på basis av det totala stöd som beviljats enligt ordningen. De svenska myndigheterna har därför givit kommissionen följande information: Stöd som skall beviljas (1) Produktionskostnader nuvärde i SEK per kwh (2) Marknadspris, nuvärde i SEK per kwh (3) Överstigande driftskostnader, nuvärde i SEK per kwh (2) - (3) = (4) Stöd som % av överstigande kostnader (1):(4) Marknadspris på el 0,49 0,86 3,12 3,54 2,52 0,59 1,02 83 % 84 % Tabell 4: Nettonuvärde på uppskattningarna för åren 2003-2009 Kommissionen konstaterar att ordningen sammantaget kommer att täcka 83 % av de överstigande kostnaderna för landbaserad och 84 % av de överstigande kostnaderna för havsbaserad. Den kommer sålunda inte att medföra någon överkompensering av stödmottagarna. I punkt 59 i riktlinjerna anges vidare att driftsstöd endast kan medges för avskrivning av anläggningar och en rimlig kapitalavkastning om medlemsstaten i fråga kan visa att stödet är nödvändigt därför att vissa förnybara energikällor har en så dålig konkurrenskraft. För att utvärdera huruvida stödet överstiger avskrivningarna på anläggningen samt en rimlig kapitalavkastning, har i tabell 5 nedan investeringskostnader, kapitalavkastning och stödet omräknats till nuvärde 13. Beräkningarna baseras på de uppgifter som anges i Tabell 2. 13 För beräkningen av nettonuvärdet har en kapitalkostnad på 8 % använts. 7
Alla siffror i SEK/kW, 2003 års värde e sanläggningar e sanläggningar A B C D (B+C) Investerings kostnader Nettoinvesteringskostnader 14 Nettonuvärde kapitalavkastning Nettoinvestering plus kapitalavkastning E Nettonuvärde av stödet 15 F (D-E) Balans 22 052 18 744 3 448 22 192 4 812 17 380 13 782 11 008 3 213 14 221 3 271 10 950 Tabell 5: Nettoinvesteringskostnader för åren 2003-2009 För landbaserad kommer stödet att täcka ungefär 30 % av nettoinvesteringen plus en rimlig kapitalavkastning. Motsvarande siffra för havsbaserad är 28 %. Tabellen visar att stödet endast kommer att täcka en liten del av avskrivningen och en rimlig kapitalavkastning. Eftersom stödet inte kommer att överstiga nettoinvesteringskostnaderna behöver de svenska myndigheterna inte visa att en rimlig kapitalavkastning är nödvändig och att beräkningen av denna är rimlig. Kommissionen finner att ett undantag kan beviljas på grundval av artikel 87.3 c i EGfördraget eftersom de svenska myndigheterna har visat att det driftsstöd som beviljas enligt den anmälda ordningen inte kommer att överstiga de överstigande produktionskostnaderna för. Dessutom har de åtagit sig att justera stödnivån till marknadspriset på el, och därigenom undvika överkompensation. Den anmälda ordningen överensstämmer därför med riktlinjerna. De svenska myndigheterna har dessutom åtagit sig att iaktta reglerna för kumulering av stöd. 5. SLUTSATS Kommissionen har följaktligen beslutat att ordningen Förlängning och ändring av miljöstödordning utgör statligt stöd. Kommissionen drar likväl slutsatsen att ett sådant statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 87.3 c i EG-fördraget och artikel 61.3 c i EES-avtalet. 14 Investeringskostnader minus investeringsstöd som lämnats till stödmottagarna enligt N 454/97 Stöd till energiområdet, EGT C 236, 28.7.1998, s. 8, och N 631/2002 Effektiv och miljöanpassad energiförsörjning, EUT C 182, 1.8.2003, s. 20. 15 Stödet består av ett bidrag på 9 öre per kwh till småskaliga elproducenter och miljöbonusen på 18,1 öre som lämnats i enlighet med NN 143/96 inkl. förlängningar, och övergångsstödet som lämnats enligt den anmälda ordningen. 8
De svenska myndigheterna ombeds årligen förse kommissionen med en rapport om genomförandet av stödet. Alla förändringar av de villkor som styr beviljandet av stödet måste anmälas i förväg. Om denna skrivelse innehåller konfidentiella uppgifter som inte bör spridas till tredje part uppmanas Ni att informera kommissionen om detta inom femton arbetsdagar räknat från dagen för mottagandet av denna skrivelse. Om kommissionen inte har mottagit en motiverad begäran inom den föreskrivna fristen, kommer den att anse att Ni lämnat Ert samtycke till att denna skrivelse kommuniceras i sin helhet till tredje part och offentliggörs på det språk som är giltigt på följande webbadress: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/. Er begäran skall sändas med rekommenderat brev eller fax till Europeiska kommissionen Generaldirektoratet för konkurrens Registreringsenheten för statligt stöd B-1049 Bryssel (Fax (32-2) 296 1242) Högaktningsfullt På kommissionens vägnar Neelie KROES Ledamot av kommissionen 9