RISK- OCH SÅRBARHETSANALYS FÖR SJÖFARTSSEKTORN 2004 FEBRUARI 2005
RISK- OCH SÅRBARHETSANALYS FÖR SJÖFARTSSEKTORN 2004 Vår beteckning: 010302-05-01415 SJÖFARTSVERKET FEBRUARI 2005 601 78601 78 NORRKÖPING Tel: 011-19 10 00 Fax: 011-19 12 30
Uppdraget Enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap ska bl.a. Sjöfartsverket årligen göra en risk- och sårbarhetsanalys och redovisa den till Regeringskansliet vid samma tidpunkt som gäller för årsredovisningen. Vid denna analys skall myndigheten särskilt beakta 1. situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, 2. situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan, 3. situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång på nödvändiga resurser, och förmåga att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. Sjöfartsverket har tidigare meddelat att verket under 2004 kommer att genomföra en fördjupad risk- och sårbarhetsanalys dels av Sjöfartsverkets egen verksamhet på central och regional nivå, dels för sjöfartssektorn i övrigt. Arbetet med detta startades upp under senhösten 2004, då Sjöfartsverket genomförde ett uppstartsseminarium tillsammans med representanter från FOI och från sjöfartsnäringen. Som ett resultat av detta startade Sjöfartsverket tillsammans med FOI ett projekt för framtagande av risk- och sårbarhetsanalys för sjöfartssektorn. Projektet kommer att pågå under våren 2004 och en rapport/analys förväntas bli färdigställd till augusti månad. Sjöfartsverket väljer därför att återigen mycket översiktligt redovisa den risk- och sårbarhetssituation som bedöms föreligga inom sjöfartsområdet. Sid 1
Sjöfartssektorn Sjöfartsverket är en av aktörerna inom sjötransportsystemet och svarar för sjöfartens behov av infrastruktur och tjänster i form av lotsning, isbrytning, farledsutmärkning m.m. för att sjöfarten ska kunna använda denna infrastruktur. Sjöfartsverket omsätter ca 1,5 miljarder kronor och har ca 1300 anställda längs hela Sveriges kust. En annan viktig uppgift för Sjöfartsverket är att svara för sjöfartsinspektion i form av flaggstats- och hamnstatskontroll. Andra viktiga aktörer inom sjötransportsystemet är hamnarna och rederierna. Ca 50 allmänna hamnar och ett betydande antal industrihamnar utgör omväxlingspunkter mellan land- och sjötransporterna. Hamnarna drivs normalt i bolagsform med kommunen som huvudägare och har inom sig även stuveriverksamheten. Rederierna är privata företag som arbetar på en internationell hårt konkurrensutsatt marknad. Sedan mitten på 1970-talet har en allt större del av de industrialiserade ländernas handelsflottor flaggats ut till s.k. lågkostnadsflaggor. Detta gäller även för Sverige. Sedan 1997 har EU-kommissionen fastlagt regler för tillåtet statsstöd till sjöfart och detta har utnyttjats av de flesta EU-länder och därmed har utflaggningen kunnat stoppas upp. Sverige införde ett stöd enligt dessa regler 2001 och den svenska handelsflottan har därefter börjat öka i storlek och antal. Fortfarande är dock den dominerande delen av den svenskägda handelsflottan utlandsflaggad. Till bilden hör också att 75-80 % av de fartyg som anlöper svenska hamnar har utländsk flagg. I nedanstående tabeller visas godsvolymer och antal anlöp för åren 2000-2004. Sid 2
Tabell 1: Godsvolymer och antal anlöp 2000-2004 (Källa: Sjöfartsverket) GODSVOLYMER (1000 ton) Lastfartyg 2004 2003 2002 2001 2000 Utrikes gods 113 822 111 161 108 115 109 009 113 653 Därav lastat gods 50 689 48 455 46 715 47 731 49 080 Därav lossat gods 63 133 62 706 61 400 61 278 64 573 Inrikes lastat gods 9 148 9 744 9 585 9 682 10 042 Summa lastfartyg 122 970 120 905 117 700 118 691 123 695 Passagerarfartyg och järnvägsfärjor Utrikes gods 33 299 31 371 29 197 26 184 27 510 Därav lastat gods 16 561 15 820 14 741 13 546 14 533 Därav lossat gods 16 738 15 551 14 456 12 638 12 977 Inrikes lastat gods 825 854 778 613 686 Summa passagerarfartyg och järnvägsfärjor 34 124 32 225 29 975 26 797 28 196 Summa utrikes gods 147 121 142 532 137 312 135 193 141 163 Summa inrikes lastat gods 9 973 10 598 10 363 10 295 10 728 Gods, totalt 157 094 153 130 147 675 145 488 151 891 ANLÖP, UTRIKES OCH INRIKES TRAFIK Lastfartyg 31 490 32 837 31 463 36 980 43 416 Passagerarfartyg och järnvägsfärjor 82 548 86 437 85 877 80 468 76 199 Tabell 2: Godsvolymer fördelade på godstyp, 1 000 ton (Källa: Sjöfartsverket) Godsvolymer fördelade på godstyp, 1 000 ton Lastat utrikes gods Lossat utrikes gods Lastat inrikes gods Totalt 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 Oljeprodukter 13 494 11 662 28 446 27 843 3 830 4 338 45 770 43 843 Skogsprodukter 9 819 9 679 10 058 10 273 361 260 20 238 20 212 Övrigt ej lågvärdigt 34 368 33 142 37 306 36 063 3 211 3 149 74 885 72 354 gods Lågvärdigt gods 7 542 7 680 1 654 1 863 2 270 2 473 11 466 12 016 Bilar och husvagnar 2 027 2 113 2 407 2 214 301 378 4 735 4 705 Summa 67 250 64 276 79 871 78 256 9 973 10 598 157 094 153 130 Även för de inrikes transporterna, som årligen uppgår till cirka tio miljoner ton, är sjöfarten av fortsatt stor betydelse. Sid 3
Tabell 3: Antal anlöp per geografiskt område (Källa: Sjöfartsverket) Lastfartyg Passagerarfartyg och järnvägsfärjor Totalt 2004 2003 2004 2003 2004 2003 Bottenviken 2 779 2 615 562 576 3 341 3 191 Bottenhavet 3 149 3 079 - - 3 149 3 079 Stockholm-Mälaren 4 010 4 410 9 921 9 684 13 931 14 094 Ostkusten 3 434 3 938 2 769 2 731 6 203 6 669 Sydkusten 7 800 8 591 63 545 67 291 71 345 75 882 Vänern 1 195 1 250 - - 1 195 1 250 Västkusten 9 123 8 954 5 751 6 155 14 874 15 109 Summa 31 490 32 837 82 548 86 437 114 038 119 274 Sjöfartens infrastruktur En fortsatt expansion av sjöfarten på Sverige och i svenskt närområde kommer att leda till att vissa problem förknippade med sjöfarten blir tydligare och allvarligare. Sjöfartens utsläpp till luft och vatten och dess intrång i känsliga havs- och kustmiljöer kommer att öka om inte särskilda åtgärder vidtas. En tätare och mera omfattande trafik kan leda till ökade risker för fartygsolyckor med skador på människa och miljö som följd. För att undvika en sådan utveckling kan det visa sig nödvändigt att i ett internationellt perspektiv tillgripa fler och starkare styrmedel för sjöfarten, vilket kan leda till vissa höjningar av sjötransportkostnaderna. Sjötransporterna kommer med all sannolikhet att fortsätta att utvecklas tekniskt och organisatoriskt. Det gäller sjötransporten i sig liksom hamnverksamheten och godshanteringen. För att möta ökade sjötrafik- och godsvolymer med större och snabbare fartyg kommer det att krävas en betydande utveckling av sjöfartens infrastruktur under de närmaste tio åren. Utvecklingen av infrastrukturen för en växande internationell sjöfart i Sveriges närhet får en allt större tyngd och leder till ytterligare utveckling speciellt av det regionala internationella samarbetet. Sveriges geografiska läge och vårt stora beroende av utrikeshandel ger sjöfarten en dominerande roll i det svenska transportsystemet. Över 90 procent av all export och import går på lastfartyg eller färjor. Den sjöledes Sid 4
transporterade godsvolymen i utrikes trafik uppgick till 147,1 miljoner ton år 2004. Sjövägarna Sjöfartens utveckling i svenska och andra europeiska farvatten är sådan att en ökad strukturering av trafiken sannolikt kommer att krävas för att bevara transporteffektivitet, miljö och säkerhet. I stigande omfattning kommer sjöfartens infrastruktur att behöva utvecklas till att omfatta också mera avlägsna kustfarvatten som tidigare inte berörts av sådana åtgärder, t.ex. inrättande av trafikkorridorer, utbyggd trafikseparering, trafikinformation och på sikt också olika former av strategisk trafikledning etc. Sjöfartsverket ska med utgångspunkt från de transportpolitiska målen fortlöpande anpassa farledssystemet till ändrade trafikmönster, nautiska behov och den tekniska utvecklingen. Utöver detta ska ett effektivt underhåll bedrivas på befintlig utmärkning och genom kontroll med påföljande åtgärder avseende farledernas dimensioner. Under våren 2005 kommer samtliga svenska farleder att gås igenom och dess sjösäkerhetsanordningar att värderas. Redovisningen kommer bland annat att påvisa behovet av farledsservice alltefter prioriteringsgrad och användningsområde. Sjömätning i svenska farvatten och åtgärder i farlederna sker med prioritet i de för handelssjöfarten viktigaste kustlederna och inloppsfarleder till TEN-A hamnar och i det särskilda ruttsystemet enligt HELCOMdeklarationen från 2001. Hamnarna Hamnarna är en viktig del av svensk sjöfart och en minst lika viktig del av den svenska transportnäringen i stort. Effektiva hamnar, som omlastningspunkter mellan land- och sjögods, har stor betydelse för att åstadkomma rationella och kostnadseffektiva transportkedjor. Över 90 procent av den svenska utrikeshandeln går genom hamnarna. Ca 30 miljoner resor företas med färjor i utrikes trafik. Transportsystemets sårbarhet har på ett skrämmande sätt tydliggjorts under senare år genom en serie terrorattacker. Attacken med kapade trafikflygplan i USA den 11 september 2001 är den hittills mest förödande. Men terrorattacker har även genomförts i flera andra länder och riktats mot såväl tågtrafik som sjöfart. Sid 5
Det ökade säkerhetstänkandet har redan fått betydande genomslag som reaktion på de senaste årens terrorattacker. Beslut i FN:s sjöfartsorgan IMO om den s.k. ISPS-koden har lett till krav på ombyggnad och certifiering av såväl hamnar som fartyg. IMO-beslutet har också lett till lagstiftning inom området på såväl EU-nivå som i Sverige. Nära 300 hamnanläggningar och 200 fartyg i Sverige har nu av Sjöfartsinspektionen godkända skyddsplaner. Det är ännu för tidigt att säga vilken påverkan det ökade sjösäkerhetsskyddet kommer att ha på handelsflödet och godsströmmarna. Teknisk utveckling som bidrar till att förebygga olyckor till sjöss Ett verktyg för att förebygga olyckor till sjöss är en effektivare övervakning av sjötrafiken och ett ökat utbyte av sjötrafikinformation, både mellan fartyg och mellan fartyg och land. I detta sammanhang är det automatiska identifikationssystemet (AIS) som utvecklats av särskilt intresse och tilltron till dess potential har ökat. FN:s sjöfartsorganisation IMO har antagit AIS som obligatorisk utrustning ombord. Kravet på AIS-utrustning ombord på fartygen införs etappvis, med start den 1 juli 2002. För fartyg i internationell trafik ska AIS vara infört senast den 31 december 2004 och för fartyg i nationell trafik senast den 1 juli 2007. I Köpenhamnsöverenskommelsen i september 2001, inom ramen för HELCOM-samarbetet, överenskoms om att driva på AIS-utvecklingen i ett regionalt samarbete i Östersjön. HELCOM-samarbetet har resulterat i att AIS-information ska finnas tillgänglig mellan östersjöländerna senast den 1 juli 2005. De myndighetsuppgifter som AIS-information idag kan utnyttjas för är oljebekämpning, sjöräddning, sjötrafikledning, isbrytning, fartygsinspektioner. Dessutom kan hamnmyndigheter nyttja information ur systemet i filtrerad form. Utveckling av det nya satellitnavigationssystemet Galileo pågår och är ett samarbete mellan EU och European Space Agency (ESA). De första testsändningarna genomfördes under år 2004 och systemet ska vara i drift senast år 2008. Syftet med Galileo är att det ska kunna erbjuda en bättre noggrannhet och tillförlitlighet än de två system som i dagsläget finns tillgängliga. Sid 6
Vid EU:s transportministermöte i december 2004 fattades beslut om att gå vidare till nästa fas i projektet, vilken innefattar byggandet av satelliter och markstationer Övergripande analys Inledningsvis vill Sjöfartsverket skilja på verkets eget ansvarsområde och sjöfartssektorn i stort. Sjöfartsverket Sjöfartsverket svarar för sjöfartens infrastruktur i form av farleder och den service genom lotsning, isbrytning, sjökartläggning m.m. som sjöfarten behöver för att kunna trafikera svenska hamnar. Dessutom svarar Sjöfartsverket för sjöfartsinspektion och sjöräddning. Sjöfartsverkets ansvarsområde sträcker sig i princip fram till gränsen för hamnområde. I nedanstående bild visas översiktligt det svenska farledsnätet och de största hamnarna. Det omfattande farledsnät och det väl utspridda hamnmönster som finns längs hela den svenska kusten ger goda förutsättningar för ett både flexibelt och robust sjötransportsystem. Sid 7
Det är svårt att tänka sig någon händelse förutom naturkatastrofer eller ett krig i vårt närområde som inom sjöfartsområdet skulle medföra konsekvenser som allvarligt skulle påverka samhällets funktionsförmåga. Sjöfartsverkets organisation är dimensionerad för att sjöfart skall kunna bedrivas på alla betydelsefulla hamnar året runt även under svåra isvintrar. Ett plötsligt bortfall av Sjöfartsverkets resurser i form av t.ex. ett haveri på en isbrytare påverkar naturligtvis assistansmöjligheterna, men är inte av den arten att det allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga. Förseningar och ökade kostnader uppstår men knappast konsekvenser av allvarlig samhällsekonomisk betydelse. Påfrestningar på verkets egen organisation kan uppstå vid t.ex. större sjöolyckor av Estonias typ med krav på stora och snabba sjöräddningsinsatser, men inte heller en sådan händelse är av den arten att den kan sägas allvarligt påverka samhällets funktionsförmåga. Ett annat riskscenario utgör en större olycka i Östersjön med tankfartyg som förorsakar ett stort oljeutsläpp. I detta fall handlar det om samhällets resurser för oljebekämpning och andra miljöskyddsåtgärder. Sjöfartsverkets ansvarsområde sjöräddning kan genom reservförfarande och redundans, decentraliserat upprätthålla verksamheten även om det i extrema fall kan medföra kapacitetsbegränsningar. Övriga sjöfartssektorn Transportsektorns aktörer har i många fall ett komplicerat och stort ömsesidigt beroende. Konsekvenserna vid en störning kan därför i många fall vara svåra att förutse. En störning inom en del av systemet (även ett trafikslag) kan generera störningar inom andra delar av systemet. En tillfällig reducering i ett transport- eller godsflöde kan dessutom kvarstå under lång tid innan tillståndet återgår till det normala. Sjöfartsverket vill också fästa uppmärksamheten på de konsekvenser som uppstår för samhällsviktiga godstransporter om någon terminal, t.ex. en vital hamn helt eller delvis sätts ur operativt skick (oberoende av om detta beror på fysiskt hinder, utebliven elförsörjning eller att lokala datoriserade system för t.ex. containerhantering sätts ur funktion). Reservsystemen är i vissa fall mycket begränsade och någon mer omfattande reservkraft finns endast undantagsvis. Sid 8
Ett förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (bl.a. ISPSkoden) har utarbetats och antagits inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) och ska bidra till att förebygga risken för terroristangrepp mot sjöfartens aktörer. Sjöfartsinspektionen har ansvaret för att detta system utvecklas i Sverige. Systemet är baserat på systemkontroll och egenkontroll från hamnar och rederier. EU-kommissionen har lämnat förslag till ett direktiv om ökat hamnskydd (KOM (2004) 0076). Förslaget har tillkommit i syfte att uppnå ett heltäckande skydd för sjöfartssektorn bl.a. genom att hela hamnområdet inkluderas i skyddet. Redan i samband med kommissionens förslag till EGförordning om förbättrat sjöfartsskydd uttalades att ett ökat hamnskydd är ett nödvändigt andra steg när det gäller skydd för både hamnen och samverkan mellan hamnen och den fortsatta transportkedjan. Regeringen gav i oktober 2004 Sjöfartsinspektionen i uppdrag att utreda hur det föreslagna direktivet om ökat hamnskydd på lämpligt sätt kan genomföras i svensk rätt. I sammanhanget bör även beaktas att logistikföretag ofta är lokaliserade i anslutning till terminaler och i allt väsentligt beroende av datoriserade kommunikationer och därmed stort elberoende. Långvariga bortfall av el och tele kommer att begränsa förmågan inom transportsektorn till direktkontakter mellan olika aktörer, planering, styrning, beställning m.m. i de delar där reservsystem och eller redundans saknas. Vid arbete som måste utföras i kontaminerade miljöer vid t.ex. undsättning och räddning av människor till sjöss, hantering av fartyg eller dess last vid anlöp respektive i hamn kan brister finnas i den personliga utrustningen. Ett generellt och uppenbart behov av drivmedel måste kunna tillgodoses. Väderfaktorn är en normal begränsning i sjöfarten. Vid extrema förhållanden kan övergångsvis vissa begränsningar uppstå i sjösäkerhetssystem i avvaktan på åtgärd. Viss fyrbelysning, främst i hamnar, kan sakna reservsystem (batteri-back up) vilket kan styra fartygsanlöp till dagtid. Svårtillgängliga objekt med direktverkande el har normalt reservbatteri som avger reducerad effekt i förhållande till normaldrift. Begränsningen i detta medför dock inget totalt funktionsbortfall. Varaktigheten varierar Sid 9
med hänsyn till effektbehov. I extrema situationer (vilket har inträffat) medför påslag av snö och is på lanterniner bortfall av fyrfunktion. Det finns även beroendeförhållanden mellan sjötransporter och vissa andra funktioner inom sjöfartssektorn, t.ex. beroendet av effektiv klarering, anslutande väg och järnvägskapacitet m.m. Sid 10