UPPSALA UNIVERSITET Statsvetenskapliga institutionen Statskunskap C Designprinciper för förvaltning av gemensamma resurspooler på global nivå - en teoriprövande fallstudie med HELCOM som analysobjekt Jerker Bohman Kandidatuppsats, 15 hp VT-2015 Handledare: Frederike Albrecht
Innehållsförteckning Inledning... 2 Teori... 3 Definition av gemensamma resurspooler och andra begrepp... 4 Grundläggande dilemman för kollektivt handlande... 4 Allmänningens tragedi... 5 Det kollektiva handlandets logik... 5 Vägar ut ur dilemman kopplade till kollektivt handlande... 5 Grundläggande drag för gemensamma resurspooler... 6 Designprinciper för gemensamma resurspooler... 7 Ostroms åtta designprinciper och Sterns analys av dessa... 8 Ytterligare designprinciper för resurspooler på global nivå... 10 Östersjön som gemensam resurspool och dess institution HELCOM... 12 Metod... 13 Undersökningens design... 13 Metod för insamling och analys av material... 14 Material... 15 Tillvägagångssätt och analysschema... 16 Resultat och analys... 17 Designprincip 1: Forskning... 17 Designprincip 2: Övervakning... 19 Designprincip 3: Deltagande från berörda grupper... 20 Designprincip 4: Integrerade forskningsresultat och deliberation... 21 Designprincip 5: Deltagande för aktörer på lägre nivå... 22 Designprincip 6: Institutionell variation... 22 Designprincip 7: Anpassning och förändring... 23 Diskussion... 24 Sammanfattning och slutsats... 27 Referenslista... 30
Inledning Elinor Ostrom och hennes arbetslag forskade under en lång tid på problematiken kring gemensamma resurspooler, vilket bland annat resulterade i Ostroms bok Governing the Commons (1990). Deras forskningsresultat byggde på empiri från lokala allmänningar och innebar att man kunde bryta med den förlegade bilden av kollektivt handlande som tidigare hade varit dominerande. Man hade tänkt sig att individer, genom egoistiskt och kortsiktigt handlande, oundvikligen hamnade i sociala dilemman som innebar att man nådde resultat som alltid var sämre ur kollektiv synpunkt. Detta kunde man se i praktiken i form av överkonsumtion och miljöförstöring. Man tänkte sig att den enda lösningen på detta var att tygla människor genom att via statliga eller privata medel förvalta gemensamma resurspooler. Ostroms teorier visade på att det inte alltid var den bästa lösningen, utan att det ibland kunde vara bättre att låta individer på egen hand skapa institutioner för förvaltandet av gemensamma resurspooler. Denna forskning resulterade i skapandet av åtta designprinciper för lyckad förvaltning av gemensamma resurspooler på lokal nivå (Ostrom 1990). Det har funnits ett fortsatt stort intresse för dessa frågor inom en rad discipliner i forskningsvärlden, däribland statsvetenskap. Senare forskning har bland annat gått vidare och undersökt hur man kan applicera Ostroms designprinciper på globala allmänningar. Bland annat Paul C. Stern (2011) har bidragit till detta och formulerat ett antal designprinciper för gemensamma resurspooler på global nivå. Dessa har dock inte testats empiriskt och är således under utveckling. I denna undersökning ämnar jag fortsätta på denna forskningslinje genom att empiriskt testa Sterns designprinciper. Detta är viktigt eftersom man måste testa om hans teoretiska resonemang håller i verkligheten och hur man eventuellt kan behöva förbättra hans teori. Det är svar på dessa frågor som den här undersökningen kommer kunna bidra med. Jag har valt att genomföra en fallstudie med Helsingforskommissionen (HELCOM) som analysobjekt. HELCOM är den institution som skapats av de nio Östersjöstaterna 1 och Europeiska unionen (EU) för att skydda den marina miljön i Östersjöområdet. Problemen i Östersjön består exempelvis av övergödning, döda havsbottnar och utarmade fiskbestånd, vilket är ett resultat av mänsklig aktivitet i form av utsläpp av näringsämnen, föroreningar och överfiske. Dessa problem uppmärksammades redan på 60- och 70-talet och ledde till att man tog initiativ för att vända den negativa utvecklingen. Ett sådant initiativ var det som ledde till att 1 De nio Östersjöstaterna är Danmark, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland, Tyskland, Finland och Sverige. 2
Östersjöstaterna skrev under Helsingforskonventionen som sedan ledde till skapandet av HELCOM, vilket är konventionens styrande organ. Där är, förutom de nio Östersjöstaterna och EU, också icke-statliga och mellanstatliga organisationer representerade (Valman 2014: 11). Detta är ett passande fall eftersom Östersjön kan ses som en gemensam resurspool på global nivå och HELCOM som den institution som förvaltar den. Det är även ett intressant fall eftersom Östersjön ofta brukar beskrivas som ett av de mest förorenade haven i världen (Räsänen & Laakkonen 2008: 105; Lane 2014: 240; Valman 2014: 11) samtidigt som det är en viktig resurs för länderna runt omkring. Tidigare forskning menar på att HELCOM är ineffektivt på vissa områden och att det således går att förbättra dess verksamhet (Tynkkynen et al. 2014; Valman 2014). Därmed är HELCOM ett rimligt analysobjekt för att testa Sterns teori. Syftet med denna undersökning kommer vara att pröva om Sterns sju designprinciper går att använda för att analysera HELCOM och på så sätt identifiera brister i dess institutionella design som kan vara en förklaring till dess ineffektivitet. Frågeställningen som kommer besvaras är följande: I vilken utsträckning är Sterns sju designprinciper implementerade i HELCOM:s regelverk och vad kan den informationen säga om HELCOM:s institutionella design och dess effektivitet? För att besvara frågan kommer jag att genomföra en dokumentanalys av ett antal dokument publicerade av HELCOM. Detta kommer ge mig den empiriska kunskapen jag behöver för att kunna se om det finns uttryck för Sterns designprinciper i HELCOM:s institutionella design. Uppsatsens disposition kommer se ut på följande sätt. I teoridelen kommer jag redogöra för vad som ligger till grund för Sterns designprinciper genom att redogöra för tidigare forskning och hans egen teori. Jag kommer sedan i metoddelen förklara hur undersökningens design ser ut och hur jag har gått till väga för att välja ut material, samt vilken metod jag använt för att analysera det. I samband med detta kommer jag presentera det analysschema som använts för att analysera dokumenten. Efter detta följer en analys- och diskussionsdel där jag redovisar mina resultat och diskuterar dessa för att koppla samman syfte, teori och resultat. Jag kommer sedan att avsluta med en sammanfattande del där jag även presenterar min slutsats. Teori Denna del av uppsatsen kommer ge en översikt av tidigare forskning på området och redovisa de teorier som kommer stå till grund för denna undersökning. Stern (2011) menar att hans designprinciper för globala resurspooler härstammar från the large body of research on local resource commons, analysis of the differences between the smaller-and-simpler and the large and 3
complex commons, and a small amount of empirical research on global commons. Jag kommer således att börja med att definiera ett antal centrala begrepp och gå igenom ett par grundläggande problem kopplat till kollektiv handlande, samt redogöra för vad som brukar ses som vägen ut ur dessa dilemman. Jag kommer sedan gå vidare med att redogöra för Ostroms åtta ursprungliga designprincper och Sterns analys av dessa. Jag kommer även ta upp några grundläggande drag för olika slags gemensamma resurspooler och argumentera för varför Östersjön bör ses som en gemensam resurspool på global nivå. Definition av gemensamma resurspooler och andra begrepp En gemensam resurspool (på engelska common-pool resource, CPR) kan definieras som ett naturligt, eller av människan skapat, resurssystem vars storlek gör att det är kostsamt, men inte omöjligt, att exkludera andra som vill ta del av resursen (Ostrom 1990: 30). En gemensam resurspool kan även kallas allmänning. Exempel på gemensamma resurspooler är fiskeområden, betesmarker, parkeringsgarage, broar, sjöar, hav och så vidare. Dessa resurspooler innehåller resursenheter, exempelvis en viss mängd fisk, foder och bilplatser. Man kan även se det omvänt. Det vill säga se det som en resurs när en sjö eller ett hav tar upp mänskligt avfall i form av föroreningar. Resursenheten skulle då vara den mängd föroreningar som vattendraget kan ta upp (Ibid.). En resursanvändare är en individ eller annan aktör som använder resurssystemet. Det kan exempelvis vara en individ som livnär sig som fiskare i en mindre sjö eller ett företag som fiskar i havet med större båtar. Ett fjärde begrepp som bör definieras är institution. Ostrom använder begreppet som benämning på de regelverk som används av individer för att förvalta lokala resurspooler (Ostrom 1990). Med institution kan man även avse en organisation. I denna uppsats kommer begreppet användas på båda sätten. HELCOM bör ses som en organisation som upprätthåller ett regelverk för förvaltning av Östersjön och kommer därmed kallas en institution. Grundläggande dilemman för kollektivt handlande I detta avsnitt kommer jag beskriva två modeller som brukar användas för att förklara några centrala problem som uppstår vid kollektivt handlande och således kopplade till gemensamma resurspooler. De visar teoretiskt hur rationella individer i vissa situationer når utfall som är ickerationella ur kollektiv synpunkt. Båda modellerna grundar sig i någon form av fripassagerarproblemet (free-rider problem). Det brukar förklaras på så sätt att när en person inte kan exkluderas 4
från förmåner som andra producerar, så är den personen inte motiverad att bidra till den gemensamma produktionen, utan att istället åka snålskjuts på andras insatser (Ostrom 1990: 6). Allmänningens tragedi En av de mest kända modellerna är skapad av Hardin och kallas för allmänningens tragedi (tragedy of the commons). Han illustrerade problemet på följande sätt. Man har en betesmark med fri tillgång för alla. Alla boskapsskötare antas vara rationella individer och vill därmed maximera sin vinst. Alla förtjänster går till boskapsskötaren själv medan effekten av överbetet delas av alla boskapsskötare. Det mest rationella för varje enskild individ är således att ha så många djur som möjligt på betesmarken, vilket leder till tragedin. Alla är fast i ett system där de utökar sin hjord i oändligheten, trots att betesmarken är ändlig (Hardin 1968: 1244). Det kollektiva handlandets logik Den tredje modellen är Olsons det kollektiva handlandets logik (the logic of collective action). Olson utmanade den optimism som förekom inom gruppteori som menade att individer med ett gemensamt intresse frivilligt främjar sådana intressen (Ostrom 1990: 5). Han menade snarare att rationella individer med ett egenintresse inte skulle främja gemensamma intressen, så länge det inte handlar om en grupp fåtal individer eller om det förekommer tvång eller något annat sätt att få individerna att främja det gemensamma bästa (Olson 1965: 2). Den viktigaste premissen i hans argumentation är att en individ som inte kan exkluderas från att dra nytta av något som producerats gemensamt har få incitament att frivilligt bidra till produktionen (Ostrom 1990: 6). Vägar ut ur dilemman kopplade till kollektivt handlande Tidigare tänkte man sig att det endast fanns två sätt att undvika de dilemman som nämnts ovan och således lösa problemen kopplade till gemensamma resurspooler. Det ena var att privatisera allmänningarna och det andra var att förstatliga dem. Om inte allmänningarna kontrollerades av en privat aktör eller staten så skulle ju individerna överanvända dem och tragedin bli ett faktum. Ostrom har dock motbevisat detta och med god empirisk grund kunnat visa att individer i vissa situationer kan lösa problemen själva. Hon kom fram till åtta designprinciper som kännetecknar institutioner som på ett fungerande sätt förvaltat gemensamma resurspooler (Ostrom 1990). Dessa designprinciper är ett resultat av empiriska studier som gjorts på gemensamma resurspooler på lokal nivå och de institutioner som försökt förvalta dem. Jag kommer beskriva 5
hennes designprinciper i samband med att jag redogör för Sterns analys av dem i ett senare avsnitt. Grundläggande drag för gemensamma resurspooler I detta avsnitt kommer jag redogöra för ett antal grundläggande drag, identifierade av Stern, som särskiljer gemensamma resurspooler på lokal nivå från de på global nivå. De gemensamma resurspooler som Ostroms teorier är baserade på är antingen på lokal eller regional nivå och utgör oftast de tiotal eller tusentals kvadratkilometer som utgör en skog eller ett avrinningsområde. Resursanvändarnas antal sträcker sig inte längre än till mellan ett tiotal till några tusen individer. Dessa resursanvändare har för avsikt att extrahera resursenheter från resurspoolen och gör detta medvetet, vilket leder till att resursen degraderas genom medvetna val. De har ett gemensamt intresse av att underhålla resursen eftersom de negativa effekter som uppstår vid användandet av resursen delas av alla. De är även i samma kulturella och institutionella kontext. Det är en rimlig strategi för dessa resursanvändare att lära sig från erfarenhet och anpassa förvaltningen därefter. Detta på grund av att resursen återhämtar sig inom en mänsklig tidsram, vilket gör det möjligt att hinna lära sig av erfarenhet och anpassa sig. Detta underlättas även av att de relevanta egenskaperna hos lokala allmänningar ofta är förhållandevis stabila inom en sådan tidsram (Stern 2011: 215-216). Tidigare forskning har visat på de utmaningar som blir gällande när man försöker koppla Ostroms designprinciper till globala allmänningar (McGinnis and Ostrom 1996; Ostrom et al. 1999). Ostrom diskuterar exempelvis problemen som uppstår till följd av att globala allmänningar ofta har många fler deltagare, kulturella skillnader och att globala allmänningar ofta är kopplade till varandra (Ostrom 1999: 281). Gemensamma resurspooler på global nivå kan exempelvis vara den globala tillgången på fossila bränslen, atmosfären eller hav. De är, precis som lokala och regionala resurspooler, hotade att bli degraderade som ett resultat av mänskligt handlande, men skiljer sig i övrigt enligt Stern (2011: 216-218): 1. De är degraderade på en väldigt stor skala. 2. Miljoner eller miljarder individer är inblandade. 3. Mycket av degraderingen är inte direkt märkbar för de som är ansvariga, eftersom det är en indirekt effekt av deras vardagliga beteende. När människor konsumerar så är det sällan märkbart vilka resurser som använts för att producera det som konsumeras. Mycket av degraderingen är således ett resultat av föroreningar som inte individer kopplar till sin egen konsumtion. 6
4. Gemensamma intressen skiljer sig åt. De som påverkas mest av degraderingen av globala resurser är oftast inte de som är de huvudsakliga resursanvändarna. Det kan vara personer i en annan del av världen eller framtida generationer som blir mest påverkade. Intressena kan även skilja sig åt inom gruppen av resursanvändare. Gällande vissa typer av resursanvändning så är ibland en viss typ av aktörer mer framträdande, exempelvis stora företag, statliga myndigheter, medan mindre aktörer såsom hushåll står för en mindre del av resursanvändandet. Deras intressen kan då skiljas åt. Företag kan exempelvis i vissa fall ha starka kortsiktiga incitament att fortsätta degradera resursen. 5. Resursanvändarna kommer från flera olika kulturer, länder, politiska och ekonomiska system och så vidare. Detta kan försvåra möjligheten att förstå degraderingens konsekvenser på samma sätt, antingen gällande själva resurssystemet eller olika förvaltningsstrategier. 6. Att lära sig genom erfarenhet är inte ett rimligt alternativ. För det första finns det inte alltid fler chanser då vissa globala resurspooler inte är förnybara inom en mänsklig tidsram. Stern hänvisar till Solomon et al. (2009) och exemplifierar med att koldioxidutsläpp som driver klimatförändringarna fortsätter att göra det i upp till 1000 år efter att de hamnat i atmosfären. För det andra så är ofta resurssystemen mer komplicerade än lokala resurspooler, vilket gör det svårare för de iblandade att förstå hur de fungerar. För det tredje så kan resurssystemen förändras på olika sätt vilket gör att man inte alltid kan förlita sig på tidigare förståelse. Det finns alltså en hel del skillnader mellan globala och lokala allmänningar, vilket gör att Ostroms ursprungliga åtta designprinciper behöver modifieras för att kunna användas vid analys av gemensamma resurspooler på global nivå. I nästa avsnitt kommer jag redogöra för hur Stern gör detta. Designprinciper för gemensamma resurspooler Stern (2011: 219-225) diskuterar i sin artikel om Ostroms åtta ursprungliga designprinciper kan anpassas till globala allmänningar och hur de i så fall behöver modifieras. Han går sedan vidare med att diskutera ett antal designprinciper som bör läggas till när det handlar om gemensamma resurspooler på global nivå och avslutar med att summera sina sju designprinciper. Jag kommer nedan redogöra Ostroms åtta designprinciper och Sterns resonemang. 7
Ostroms åtta designprinciper och Sterns analys av dessa Tydligt definierade gränser. Man måste tydligt definiera vilka individer eller hushåll som får använda resursen och vilka gränsdragningar som ska gälla för själva resursen (Ostrom 1990: 91). Detta är, enligt Stern, inte meningsfullt när det gäller globala allmänningar. Man kan inte med en global allmänning göra på samma sätt som med en lokal allmänning när man avgör allmänningens fysiska gränser och bestämmer vilka individer eller hushåll som får använda den. Detta är svårt att göra med en global allmänning på grund av dess omfattning (Stern 2011: 219). Regler gällande resursanvändning och underhåll av resursen är förenliga med lokala tillstånd. Regler gällande resursanvändning kopplat till tid, plats, tillåten teknologi och mängd resursenheter; och regler gällande underhåll av resursen är förenliga med lokala tillstånd, såsom speciella egenskaper hos en resurs (Ostrom 1990: 92). Stern menar att detta tillsynes verkar orimligt då planetens ekologiska tillstånd är så vitt skilda och eftersom upprätthållandet av globala regler är omöjligt utan någon slags global auktoritet. Han menar dock att det finns ett exempel på att denna princip kan vara applicerbar. En viktig egenskap hos klimatförändringarna är att det inom en mänsklig tidsram inte går att vända tillbaka effekterna av koldioxidutsläpp. Detta har forskare insett och försökt påverka policyskapande därefter (Stern 2011: 219-221). Arrangemang grundade på kollektiva val. De flesta individer som blir påverkade av reglerna bör kunna vara med och skapa eller förändra dem (Ostrom 1990: 93). Detta menar Stern är svårare när det gäller globala allmänningar eftersom det är många fler individer inblandade och systemen är mycket mer komplexa. Man behöver ta reda på vilka användargrupper som bör tas med när man utvecklar reglerna och hur man ska ta sig runt problem med att vissa grupper kanske bidrar till degraderingen av resursen mer än andra. Stern föreslår att man formulerar om denna designprincip på följande sätt för att den ska passa till globala allmänningar: Säkerställ meningsfullt deltagande från de berörda grupperna gällande skapande av reglerna (Stern 2011: 221). Övervakning. Övervakarna som granskar resursens tillstånd och resursanvändarnas beteende är själva resursanvändarna eller kan stå till svars inför dem (Ostrom 1990: 94). Denna princip är, enligt Stern, svårare att implementera när det gäller globala allmänningar. För det första finns det en motsättning mellan de huvudsakliga resursanvändarna, som dels är de som har bäst möjligheter att övervaka resursanvändning, men samtidigt har starka incitament att underrapportera, och de som är mest påverkade av resursanvändningen. På grund av detta så är det i vissa fall viktigt att ha övervakare som är oberoende från resursanvändarna. För det andra så måste övervakning ske globalt så att det inte är lika lätt att komma undan med exempelvis 8
offshoring 2. För det tredje så kan den globala marknaden bidra med oklarheter kring vilka aktiviteter som är de viktigaste att övervaka. Gällande exempelvis utsläpp av växthusgaser så får man väldigt olika resultat beroende på om man mäter hur mycket en enskild individ släpper ut eller om utsläpp i hela produktionskedjan kopplat till en individs konsumtion räknas in. Stern föreslår även en omformulering av denna princip: Etablera oberoende övervakning av resursen och dess användande som kan stå till svars inför berörda grupper (Stern 2011: 221). Successivt ökande straffpåföljder. Resursanvändare som bryter reglerna kan bli tilldelade straffpåföljder (som skiljer sig åt beroende på brottets allvarlighet och kontext) av andra resursanvändare eller av tjänstemän som kan stå till svars inför dessa (Ostrom 1990: 94). Konfliktlösande mekanism. Resursanvändarna och deras tjänstemän har tillgång till platser där man kan lösa konflikter mellan resursanvändare eller mellan resursanvändare och tjänstemän (Ostrom 1990: 100). Detta är två olika principer som Stern menar är lika viktiga för globala allmänningar som för lokala, men svårare att implementera. Oeniga parter lever ofta i olika länder som har olika lagar och politiska system. Framtida generationer kan inte ens föra sin talan. Att lösa konflikter och införa straffpåföljder i sådana fall är svårt (Stern 2011: 222). Minimalt erkännande av rättigheter att organisera sig. Utomstående statliga myndigheter hindrar inte resursanvändarna att skapa sina egna institutioner (Ostrom 1990: 101). Sammankopplade verksamheter. Resursanvändning, underhåll, övervakning, implementering av regler, konfliktlösning och förvaltningsverksamhet är organiserade i flera lager av sammankopplade verksamheter (Ibid.) Även dessa två principer är, enligt Stern, inte bara svåra att implementera när det gäller globala allmänningar, utan kan även vara kontraproduktiva. Ett problem kopplat till detta är att regeringar, företag och andra aktörer som ligger på lägre nivåer bidrar till resursdegraderingen, men har starka incitament och möjligheter att externalisera kostnaderna. På grund av detta kan det ibland vara nödvändigt att begränsa lokal autonomi gällande vissa saker eller på institutionell väg skapa incitament för aktörer på lägre nivåer att genom självstyrning främja bredare intressen. Stern exemplifierar med tidigare forskning som visat på att ett företags vilja att bevara ett gott rykte kan användas för att få dem att följa överenskommelser för att skydda miljön. En institution kan exempelvis internationellt publicera ett företags verksamhet och på så sätt påverka dess rykte och därmed handlingar (Stern 2011: 222). Ett exempel på en organisation som arbetar på detta sett är Greenpeace. 2 Offshoring är när ett företag flyttar sin produktion utomlands. Detta kan vara problematiskt då ett företag på så sätt kan ta sig runt miljölagar i ursprungslandet. 9
Ett annat problem kopplat till dessa två principer är att aktörer på lägre nivåer inte alltid har den kunskap eller de resurser som behövs för att skydda allmänningen. Stern exemplifierar med när hushåll försöker minska deras utsläpp av växthusgaser. De vet exempelvis inte alltid vilka handlingar som har mest påverkan och saknar ibland kapital nog att investera i miljövänlig teknologi. Aktörer på högre nivå kan hjälpa dem genom att bidra med information och kapital. Det räcker dock inte med att låta aktörer på lägre nivåer skapa sina egna regler. Detta menar han också gäller för klimatanpassning. En stor del av klimatanpassningen sker på lokal nivå, men det kan vara svårt för lokala aktörer att veta hur anpassningen bör gå till, på grund av brist på kunskap och kapital. Även här kan aktörer på högre nivåer bidra med hjälp. De två sistnämnda principerna formulerar Stern om på följande sätt: Aktörer på högre nivå underlättar deltagande för aktörer på lägre nivå (Stern 2011: 222). Ytterligare designprinciper för resurspooler på global nivå Jag kommer i detta avsnitt gå vidare med att redogöra för hur Stern identifierar ett antal ytterligare designprinciper som härstammar från ett antal krav gällande förvaltning av mer komplicerade system och som han menar bör tas med när man pratar om designprinciper för gemensamma resurspooler på global nivå (Stern 2011). Dessa krav har identifierats av Dietz et al. (2003: 614-616) och ser ut på följande sätt. Man måste tillhandhålla bra, tillförlitlig information gällande bestånden av resursenheter och hur dessa påverkas av olika processer och mänsklig interaktion. Aktörer har olika perspektiv, intressen och utgångspunkter vilket gör att konflikt kan uppstå, vilket måste kunna hanteras. Man måste få individer att följa reglerna genom lämpliga kombinationer av formella och informella mekanismer. Fysisk, teknologisk och institutionell infrastuktur måste tillhandhållas och institutioner måste designas så att de är anpassningsbara. Utifrån dessa krav identifierar Stern (2011: 223-224) ett antal ytterligare designprinciper som är anpassade för analys av gemensamma resurspooler på global nivå: Investera i forskning för att förstå resursen och hur den interagerar med användarna och de som blir påverkade av användningen. Det saknas väldigt ofta kunskap kring hur globala allmänningar fungerar och hur mänskliga aspekter är kopplade till dessa. Detta gör det ofta svårare att övervaka, införa sanktioner och lösa konflikter. En lösning på detta kan vara att investera i forskning som kan bidra med kunskap gällande resurssystemen och hur dess interagerar med användarna. Då blir det lättare för de som blir påverkade att övervaka och införa straffpåföljder mot de som inte följer reglerna. Dessa investeringar kan, som nämnts ovan, ibland behöva komma från annat håll om resursanvändarna själva saknar kapital. 10
Integrera forskningsresultat med bredbaserad deliberation. När det finns osäkerhet av typen som nämnts ovan så händer det att resursanvändarna blir lockade att anta att det mest optimistiska synsättet är det mest rimliga. Detta leder till att det blir accepterat att resursanvändarna anammar ett onödigt riskfyllt beteende, vilket är ännu en utmaning för förvaltingen av dessa resurser. Intressen och värderingar kan skilja sig mellan olika aktörer vilket leder till skilda synsätt som är byggda på bristande kunskap. En stor del av forskningen kan även vara finansierad av aktörer med privata intressen. Den kan också vara finansierad av aktörer som de som har nytta av forskningen inte litar på ska kunna möta utmaningarna. Detta kan lindras genom att integrera högteknologisk forskning in i förvaltningsapparaten på ett sätt som gör att forskare, resursanvändare och övervakare kan stå till svars inför de grupper som blir påverkade av förvaltningen. Man bör även försöka få dem att vara med när man skapar regler genom vad som kallas analytic-deliberative processes. En sådan process går ut på att man för en dialog mellan forskare, resursanvändare och andra som är intresserade, för att tillhandhålla trovärdig information som det finns tillit till och som anses vara viktig för förvaltningen av resursen. Man tillhandhåller även socialt kapital och en grund för anpassning och förändring. Planera för institutionell anpassning och förändring. Det är viktigt att en förvaltande institution kan anpassa sig till förändringar. Förändringar kan exempelvis vara ett resultat av osäkerhet kring ett resurssystem, att det tillkomer ny forskning och det faktum att den bästa vetenskapliga forskningen kan föreslå olika åtgärder vid olika tidpunkter. Resursanvändare kan själva uppdatera deras regler, men kan kanske inte alltid uppdatera forskningen. Anpassningsbarhet är således en viktig designprincip. Ett sätt att främja detta är att se till att en förvaltande institution innehar en lärandeprocess som integreras med forskning. Använd olika institutionella former. Institutionell variation och organisation i flera lager är nödvändigt när man har ett system där flera olika grupper är inblandade. När det gäller globala allmänningar så är detta en extra viktig princip. Stern skriver: There is room for command-andcontrol, market-based, and informal forms of influence in governance of global resources. The challenge is to find combinations of institutional forms that can effectively implement the other design principles. Han menar alltså att det viktiga är att vara öppen för flera olika strategier och hitta den kombination som är effektivast i ett visst fall. Han påpekar att de slutgiltiga designprinciperna för globala allmänningar är väldigt lika Ostroms ursprungliga åtta designprinciper, men innehåller en del nödvändiga modifieringar och betonar andra saker. Han summerar dem som sju designprinciper: 1. Investera i forskning för att förstå resursen och hur den interagerar med användarna och de som blir påverkade av användningen. 11
2. Etablera oberoende övervakning av resursen och dess användande som kan stå till svars inför berörda grupper. 3. Säkerställ meningsfullt deltagande från de berörda grupperna gällande inramning av frågor för analys, framhävandet av vikten med forskningsresultat och utvecklandet av regler. 4. Integrera forskningsresultat med bredbaserad deliberation. 5. Aktörer på högre nivå bör underlätta deltagande för aktörer på lägre nivå. 6. Använd och koppla samman olika institutionella former på olika nivåer, från lokal till global nivå, gällande skapandet av regler, övervakning och införandet av straffpåföljder. 7. Planera för institutionell anpassning och förändring. Dessa sju designprinciper är alltså en kombination av Ostroms ursprungliga åtta designprincper och de fyra ytterligare designprinciperna som identifierats av bland annat Stern. Stern väljer att plocka bort Ostroms första, andra, femte och sjätte designprincip på grund av att de inte alls eller delvis inte är applicerbara på globala allmänningar. Han väljer att använda modifierade varianter av hennes tredje och fjärde princip, samt en sammanslagen modifierad variant av hennes sjunde och åttonde princip. Detta resulterar i att han använder tre designprinciper som grundar sig i Ostroms teori och som tillsammans med de fyra ytterligare designprinciperna blir sju stycken. Det är dessa sju designprinciper som kommer ligga till grund för analysen i denna undersökning. Östersjön som gemensam resurspool och dess institution HELCOM I detta avsnitt kommer jag förklara varför Östersjön bör ses som en gemensam resurspool på global nivå. Jag kommer beskriva hur Östersjön som fall kan kopplas till det som ovan nämnts som kännetecken för globala resurspooler, vilka som är resursanvändarna och vad HELCOM har för roll i sammanhanget. Östersjön fungerar som en resurspool för invånare i alla länder runt omkring. Detta innebär att Östersjön degraderas i väldigt stor skala och att resursanvändarna uppgår i miljontal. Mycket av degraderingen är inte märkbar för individer själva, utan är bland annat en indirekt effekt av deras vardagliga beteende. Ett exempel är att polska hushålls avloppsvatten länge rann rakt ut i Östersjön utan att gå igenom någon reningsprocess (Lane 2014: 246). Det är rimligt att tro att de flesta av dessa individer inte tänkte på att de förorenade havet när de gjorde sig av med hushållets avloppsvatten. Gemensamma intressen skiljer sig åt mellan olika grupper. De som påverkas mest av degraderingen av Östersjön är oftast inte de huvudsakliga resursanvändarna. Ett exempel på detta är att Ryssland står för en stor del av utsläppen av ämnen som bidrar till övergödningen, men inte själva påverkas särskilt mycket av de effekter som detta får. De som blir värst drabbade 12
är bland annat de som bidrar minst till utsläppen (Tynkkynen et al. 2014: 105). Resursanvändarna kommer från flera olika kulturer, politiska och ekonomiska system. Ett exempel på detta är att alla kontrakterade parter, förutom Ryssland, är medlemmar i EU. Att inte alla länder är med eller inte med i unionen samtidigt kan bidra till att försvåra situationen (Ibid.: 106-107). Gällande det sista kännetecknet, att erfarenhet inte är ett rimligt alternativ när det gäller förvaltningen av globala resurspooler, så stämmer det in delvis på Östersjön. Östersjön kan förmodligen återhämta sig på de flesta fronter inom en mänsklig tidsram. Det stämmer dock att Östersjön i sin helhet är ett mer komplicerat resurssystem än många lokala system och att Östersjön kan förändras på olika sätt vilket gör att tidigare förståelse gällande hur resurssystemet fungerar kanske inte gäller i framtiden. Östersjöns resursanvändare är inte enbart invånarna i länderna runt omkring, utan även staterna själva, företag och andra icke-statliga aktörer. Östersjön bör alltså ses som en gemensam resurspool på global nivå och HELCOM som dess förvaltande institution. HELCOM har som mål att skydda den marina miljön i Östersjön. Dess uppgifter inkluderar att bidra med och sprida information gällande Östersjöns ekologiska status och hur det förvaltande arbetet går; att utveckla och komma med rekommendationer; att se till att HELCOM:s regelverk implementeras av alla kontrakterade parter; och att koordinera arbete vid olyckor (HELCOM 2015). Metod I det här avsnittet kommer jag att redovisa undersökningens design, vilken metod jag har använt för att välja ut material och hur jag gått till väga när jag analyserat det. Jag har genomfört en teoriprövande fallstudie vilket innebär att undersökningen har en deduktiv ansats. Den är även av kvalitativ karaktär eftersom jag använt mig av kvalitativ textanalys, i form av dokumentanalys, för att välja ut och analysera materialet. Undersökningens design Enligt Bryman är ett grundläggande drag för fallstudien att man ingående studerar ett enda fall, exempelvis en organisation. Han menar att fallstudier passar väl till kvalitativa studier, men att termen fallstudie bör reserevas för undersökningar då fallet i sig utgör fokus för intresset (Bryman 2008: 73-74). Detta stämmer väl in på min undersökning. Jag har genomfört en kvalitativ studie av HELCOM genom att genomföra en kvalitativ textanalys i form av en dokumentanalys. Analysenheterna har således varit ett antal dokument, men som alla är 13
publicerade av HELCOM, alltså ett enskilt fall. Man kan beskriva detta fall som ett exemplifierande fall, vilket enligt Bryman exempelvis kan vara ett fall man väljer på grund av att det är ett exempel på ett fall inom en mer generell kategori. Det kan också vara för att det utgör en passande kontext för att besvara vissa forskningsfrågor (Bryman 2008: 77). Även detta stämmer väl in på mitt fall då HELCOM, som nämnts ovan, kan ses som en institution som är till för att förvalata den gemensamma resurspoolen Östersjön, som i sin tur innehar de flesta kännetecken för en gemensam resurspool på global nivå. Fallstudier förknippas ofta med ett induktivt synsätt, men det är inte nödvändigt, enligt Bryman. En fallstudie kan även vara en del av teorigenererande eller teoriprövande undersökningar och således ha en deduktiv ansats (Bryman 2008: 79). I mitt fall är det rimligt att använda en deduktiv ansats eftersom teorin är framtagen teoretiskt, men inte har testats empiriskt innan. Man brukar diskutera den externa validiteten eller generaliserberheten hos fallstudieforskning 3. En vanlig kritik mot fallstudien är just att det sällan går att generalisera de resultat man får fram. De som förespråkar fallstudieforskning brukar dock säga att syftet med denna design inte är att generalisera till andra fall och att den bristande externa validiteten därmed inte gör något (Bryman 2008: 79). Man skulle kunna påstå att det hade varit bättre för denna undersökning att ha en jämförande design, vilket både hade varit passande för en teoriprövande studie och samtidigt lett till högre extern validitet. Men på grund av resursbrist i form av tid för denna undersökning så har det inte varit möjligt. Man kommer dock, som nämnts ovan, långt med en fallstudiedesign i en teoriprövande undersökning. Valet att bara studera ett enskilt fall får ses som en avgränsning. Eftersom syftet med den här undersökningen inte har varit att kunna generalisera resultaten utan snarare testa teorin i det här specifika fallet, så gör det ingenting att valet att använda fallstudiedesign innebär lägre extern validitet. Metod för insamling och analys av material Dokumentanalys används för att på ett systematiskt sätt gå igenom eller utvärdera dokument. Med dokumentanalys och andra analytiska metoder i kvalitativ forskning är det nödvändigt att data undersöks och tolkas för att förstå dess innebörd och utveckla empirisk kunskap (Bowen 2009: 27). Dokumentanalys lämpar sig bra för intensiva studier där man beskriver ett enskilt 3 Enligt Bryman så menar en del forskare att det inte är fruktbart att diskutera intern validitet och reliabilitet när det handlar om fallstudier, medan andra tycker att de utgör lämpliga kriterier. Han menar också att det är vanligt att tona ner, om inte helt bortse, från dessa kriterier när det gäller kvalitativa studier. Istället fokuseras det mer på den externa validiteten (Bryman 2008: 76). 14
fenomen, såsom exempelvis en organisation. Rapporter eller andra dokument kan i detta fall bidra med empirisk data till en sådan studie. Bowen tar upp vikten av att vid kvalitativ forskning använda sig av robusta tekniker för datainsamling och att dokumentera forskningsprocessen. Man bör på ett detaljerat sätt redovisa hur studien var designad och genomförd (Bowen 2009: 29). Det finns ett antal fördelar med dokumentanalys. En fördel är att det är en effektiv metod. Dokumentanalys tar inte lika lång tid som vissa andra metoder. Man behöver inte samla in data, utan istället välja ut data. En annan fördel är att dokument ofta är lättillgängliga och gratis (Bowen 2009: 31). Exempelvis är de dokument som används i den här undersökningen tillgängliga för alla via HELCOM:s hemsida. Dokument är även ofta stabila i det avseendet att de inte förändras och exakta på så sätt att det ofta är enkelt att få tag på referenser kopplade till dokumenten (Bowen 2009: 31). Detta är bra eftersom det gör det lättare att replikera studien, vilket i sin tur ökar chanserna att uppnå god reliabiliteten. Det finns även ett par problem med dokument. Det första är att de ofta är skapade för något annat syfte än forskning, vilket gör att de inte alltid bidrar med tillräckligt med detaljer. Det andra problemet är att det ibland kan finnas en viss partiskhet gällande vilka dokument som finns tillgängliga eller vilken information de innehåller. Ett företag skulle exempelvis kunna välja att enbart offentliggöra dokument som ligger i företagets intresse (Bowen 2009: 31-32). Detta är dock ett mindre problem för denna undersökning då HELCOM är en mellanstatlig organisation som har få incitament att undanhålla dokument eller information. Ett problem med den här undersökningen är kopplat till metoden i stort. Enligt Bowen så bör man använda sig av triangulering när man använder sig av dokumentanalys. Man bör få sin information från fler källor än enbart dokument. Detta ökar trovärdigheten och minskar de negativa effekterna som är ett resultat av tolkningsmomenten. En forskare som använder sig av triangulering garderar sig exempelvis mot påståenden att dennes tolkningar är partiska (Bowen 2009: 28). På grund av tidsbrist och omfång så var dock inte det möjligt i denna uppsats. Det fanns varken tid eller utrymme för att både genomföra dokumentanalys och exempelvis intervjuer. Detta har gjort att jag varit extra noggrann med att försöka motverka partiska tolkningar samtidigt som jag varit transparent genom hela analysprocessen och tydligt redovisat hur jag använt dokumenten. En fördel här är att dokumenten jag använt är lättillgängliga, vilket gör det lättare att kritiskt granska mina tolkningar. Material Det material jag har använt består av två dokument som publicerats av HELCOM. Det ena är det grundläggande konventionsdokumentet som presenterar den ursprungliga överenskommelsen. Den första versionen skrevs 1974, men jag kommer använda den uppdaterade versionen från 15
1992. Det andra dokumentet är The Baltic Sea Action Plan (BSAP) som är den plan som HELCOM lagt fram för att återställa en god ekologisk status i Östersjön till 2021. Det första dokumentet består av 44 sidor och det andra 101 sidor. Dessa har jag analyserat för att få empirisk kunskap gällande HELCOM:s institutionella design. De bör ses som HELCOM:s två huvuddokument då konventionsdokumentet presenterar den grundläggande överenskommelsen och således HELCOM:s grundläggande institutionella design och mål, medan BSAP är dess huvudsakliga plan för att nå målen. HELCOM har publicerat en stor mängd andra dokument, i form av bland annat rapporter och manualer, men de kommer ej undersökas i denna uppsats. Det är en nödvändig avgränsning inom tidsramen för denna undersökning. De är heller inte lika relevanta för denna undersökning då jag vill analysera HELCOM:s grundläggande institutionella design, vilket de andra dokumenten inte uttryckligen behandlar. Tillvägagångssätt och analysschema Analysen av dokumenten har gått till så att jag först gått igenom dokumenten för att hitta uttryck för Sterns designprinciper. Här bör noteras att det ingår ett oundvikligt tolkningsmoment. Jag har dock, som nämnts ovan, tydligt refererat till det aktuella dokumentet i min analys och redogjort för min tolkning, vilket gör det lätt för andra att kritiskt granska dessa. När jag letat efter uttryck för Sterns designprinciper så har jag använt mig av ett analysschema som kommer redovisas nedan. Designprincip X I vilken utsträckning finns det uttryck för den i dokumentet? Helt Delvis Inte alls Finns det några brister gällande hur den har implementerats? Kan avsaknaden av den vara en förklaring till HELCOM:s ineffektivitet? Figur 1: Analysschema Analysschemat har använts på så sätt att jag först, i tur och ordning, valt ut en designprincip och sedan letat efter uttryck för den i dokumenten. Jag har på så sätt undersökt i vilken utsträckning det finns uttryck för en designprincip. Om en designprincip har uttrycks i sin helhet så har jag 16
förklarat på vilket sätt. Om det delvis har funnits uttryck för en designprincip så har jag gått vidare med att diskutera om det verkar finnas några brister gällande hur den har implementeras. Om det inte alls har funnits uttryck för en designprincip så har jag istället diskuterat om avsaknaden av den kan vara en anledning till HELCOM:s ineffektivitet. På så sätt har jag kunnat se i vilken utsträckning de olika designprinciperna är en del av HELCOM:s institutionella design och om avsaknaden av en designprincip kan vara en förklaring till HELCOM:s ineffektivitet. Sterns sju designprinciper får ses som kategorier som undersökts genom att det ställts frågor till materialet. De såg ut på följande sätt: 1. Investerar HELCOM i forskning för att förstå resursen och hur den interagerar med användarna och de som är påverkade av användandet? 2. Har HELCOM etablerat oberoende övervakning av resursen och dess användande som kan stå till svars inför de berörda grupperna? 3. Tillser HELCOM meningsfullt deltagande från de berörda grupperna gällande inramning av frågor för analys, framhävandet av vikten med forskningsresultat och utvecklandet av regler? 4. Integrerar HELCOM forskningsmässig analys med en bredbaserad deliberation? 5. Underlättar aktörer på högre nivå deltagandet för aktörer på lägre nivå inom HELCOM? 6. Använder sig HELCOM av olika institutionella former på olika nivåer, från lokal till global nivå, gällande skapandet av regler, övervakning och införandet av straffpåföljder? 7. Har HELCOM en plan för institutionell anpassning och förändring? Resultat och analys I det här avsnittet kommer jag redovisa mina resultat och min analys av dessa. Jag kommer i tur och ordning gå igenom varje designprincip för sig, genom att först redovisa om det funnits uttryck för dessa i dokumenten och hur det i så fall har sett ut. Jag kommer även nämna det som det inte funnits uttryck för. Till sist kommer jag redovisa dessa resultat i en sammanställande tabell för att skapa en översikt. De dokument som har analyserats är HELCOM:s två huvuddokument: det grundläggande konventionsdokumentet och BSAP. Designprincip 1: Forskning Investera i forskning för att förstå resursen och hur den interagerar med användarna och de som blir påverkade av användningen. 17
I konventionsdokumentet framhävs vikten av forskning som kan bidra med att utveckla metoder för att utvärdera omfattningen av föroreningar och de risker som finns i Östersjön och förstå dess egenskaper. Särskild vikt lägger man vid utvecklingen av alternativa metoder för att behandla och göra sig av med material och ämnen som kan leda till att den marina miljön i Östersjön förorenas. De kontrakterade parterna åtar sig att direkt, eller med hjälp av regionala eller internationella organisationer, samarbeta gällande forskning och teknologi. De åtar sig även att dela data och annan information med varandra för att främja konventionens syften (HELCOM 1992: 10-11). I HELCOM:s egna uppgifter ingår det att ta emot, bearbeta, summera och sprida relevant forskningsmässig, teknologisk och statistisk information från tillgängliga källor och att främja vetenskaplig och teknologisk forskning (HELCOM 1992: 9). I BSAP betonas det att HELCOM:s övervaknings- och utvärderingsprogram (monitoring and assessment programme) kommer bidra med en ökad förståelse av den marina miljön som kommer göra det möjligt att granska de syften och mål man satt upp, vilket är avgörande för att bestämma vilka förvaltningsåtgärder som ska genomföras. Man betonar även att det är nödvändigt att ta del av den kunskap som finns om Östersjön och prioriteringar i beslutsfattande på global, regional och nationell nivå när man bestämmer sig för vilka åtgärder som är nödvändiga för att nå en god ekologisk status i Östersjön (HELCOM 2007: 4). Man lägger även fram konkreta forskningsmål, kopplade till biodiversitet och hantering av föroreningar, som bör uppnås för att nå de mer övergripande målen kopplade till en god ekologisk status. Dessa forskningsmål inkluderar exempelvis utveckling av teknologi för att kunna hantera olika former av olyckor som leder till utsläpp av olja eller kemiska ämnen, samt en uppdatering av klassifikationssystem och rödlistor av marina habitater och biotoper (HELCOM 2007: 19). Den första designprincipen uttrycks därmed i dokumenten i sin helhet. HELCOM uttrycker både i den grundläggande konventionen och i BSAP vikten av kontinuerlig forskning och utvecklandet av metoder för att lösa problem. Man har en tydlig plan med tydliga mål som syftar till att öka kunskapen gällande hur Östersjön fungerar och hur människor blir påverkade av förändringar i den marina miljön. Detta ökar möjligheten för HELCOM att se till att det sker en fungerande övervakning av resursen och resursanvändarna eftersom man vet vad och vilka beteenden som bör övervakas. Investeringarna i forskningen kommer från de kontrakterade parterna, alltså länder själva. Dessa rekommenderas också att dela data och annan information med varandra för att främja konventionens syften. Detta är något som gör det lättare för resursanvändare på olika nivåer att ta del av forskningen, vilket ökar den generella förståelsen. Även om en enskild fiskare inte skulle ha råd att investera i forskning, så kommer denne 18
förhoppningsvis kunna ta del av den forskning som staterna investerar i. HELCOM investerar alltså inte själv i forskning, utan lägger över det ansvaret på länderna. HELCOM åtar sig däremot att bearbeta, summera och sprida forskningsresultat, vilket också bör göra det lättare för resursanvändare på olika nivåer att ta del av forskningen och på så sätt få större förståelse för resursen och hur den interagerar med resursanvändarna. Enligt teorin leder också en större förståelse inte bara till att det blir lättare att övervaka en gemensam resurspool, utan också att det blir lättare att införa straffpåföljder mot dem som inte följer reglerna. Det finns dock ingenting i HELCOM:s grundläggande dokument som tyder på att de har några regler kring hur sådana straffpåföljder används. Designprincip 2: Övervakning Etablera oberoende övervakning av resursen och dess användande som kan stå till svars inför berörda grupper. I konventionsdokumentet står det att de kontrakterade parterna ska genomföra regelbunden övervakning utanför deras egna kustlinjer och samarbeta för att kunna agera vid incidenter som leder till föroreningar. För att hindra överträdelser av existerande regler gällande föroreningar ska de kontrakterade parterna, individuellt eller tillsammans, utveckla och genomföra övervakningsverksamhet som täcker Östersjöområdet. Detta för att upptäcka och övervaka utsläpp av olja eller andra substanser i havet. För att uppnå en heltäckande lösning ska parterna bestämma vem som ansvarar för vilket område (HELCOM 1992: 39). I BSAP tas det upp en konkret metod för övervakning som går ut på att de kontrakterade parterna ska använda sig av de satellitbilder som görs tillgängliga för dem. De ska på så sätt förbättra möjligheterna att upptäcka olagliga oljeutsläpp genom att etablera en harmoniserad satellit- och flygövervakning som täcker hela Östersjön. Man vill också främja utveckling och användning av övervakningssensorer som gör det möjligt att snabbt och säkert identifiera föroreningar på havsytan (HELCOM 2007: 24). Parterna rekommenderas att samarbeta genom att genomföra gemensamma övervakningar inom varandras övervakningsområden för att säkerställa att HELCOM:s minimumkrav på flygövervakning är uppfyllt (HELCOM 2007: 65). Det nämns också att man exempelvis ska granska skepp för att hitta de som använder sig av system som släpper ut olagliga ämnen och anläggningar ute till havs för att se hur mycket föroreningar dessa släpper ut (HELCOM 2007: 84, 101). Detta tyder på att det delvis finns uttryck för den andra designprincipen i HELCOM:s grundläggande dokument. De kontrakterade parterna åtar sig att genomföra övervakning av resursen och dess användande på olika sätt. Dels så övervakas användandet av resursen genom 19