Nula gesanalys avseende mo jligheter och hinder fo r en effektiv e fo rvaltning inom plan och bygg 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 1 (26)
Innehåll 1 Sammanfattning... 3 2 Inledning... 4 2.1 Bakgrund... 4 2.2 Strategiska insatsområden... 4 2.3 Uppdraget... 4 2.3.1 Uppgift... 4 2.3.2 Mål... 5 2.3.3 Avgränsningar... 5 2.3.4 Metod... 5 2.3.5 Projektets arbetsgrupp... 5 2.3.6 Intervjuade personer... 6 3 Underlag för analys... 6 3.1.1 Hypoteser... 6 3.1.2 Frågeställningar...7 4 Nulägesanalys... 9 4.1 Generella åtgärder... 9 4.2 Strategier och handlingsplaner... 10 4.3 Ledning och styrning, ansvar och mandat... 11 4.4 Informationsstruktur, begrepp, definitioner och standardisering... 12 4.5 Processer och informationsflöden... 13 4.6 Verksamhet och tjänster... 15 4.7 Finansiering och ekonomi... 16 4.8 Upphandling och anskaffning... 17 4.9 Lagar och regler... 19 5 Slutsatser... 19 5.1 Utgångspunkter och kommunernas utmaning... 19 5.2 Hur jobbar kommunerna idag?... 21 5.3 Varför gå från analogt till digitalt?... 21 6 Handlingsplan... 22 6.1 Sammanställning och prioriterade åtgärder... 22 6.1.1 Kompetens och samverkan... 22 6.1.2 Att gå från strategier till konkreta handlingsplaner... 23 6.1.3 Ledning och styrning... 23 6.1.4 Informationsstruktur, begrepp, definitioner och standardisering... 24 6.1.5 Processer och informationsflöden... 24 6.1.6 Verksamhet och tjänster... 25 6.1.7 Upphandling och anskaffning... 25 7 dokument... 26 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 2 (26)
1 Sammanfattning SKL har ett åtagande att utforma en handlingsplan för effektivare samhällsbyggande med stöd av IT. I åtagandet ingår att föreslå åtgärder för en fortsatt utveckling av en effektiv e-förvaltning inom Plan och bygg. Sentensia på uppdrag av SKL i en samlad insats på ca 170 timmar genomfört en nulägesanalys avseende möjligheter och hinder för en effektiv e-förvaltning inom Plan och bygg. Analysen har utgått från ett antal hypoteser och frågeställningar och genomfört intervjuer med företrädare för kommuner, berörda myndigheter och leverantörer. Kommunerna uppger att har ett analogt arbetssätt i grunden. För att utveckla förvaltningen med e-tjänster bör man lyfta fram argument för varför man ska gå från dagens analoga arbetssätt till ett digitalt. Nulägesanalysen har kommit fram till 23 konkreta förslag till åtgärder, och sammanfattar i en sammanställning följande förslag till prioriterade åtgärder: Kommunernas kompetens att utveckla tjänster behöver stärkas Insatser för praktisk samverkan behövs på lokal, regional och nationell nivå Konkretisering av handlingsplaner som kompletterar formulerade strategier Samverkan genom aktiv styrning med överenskommelser och finansiering Aktiva satsning på infrastruktur med kommunala handlingsplaner Utforma en processbeskrivning för tolkning och tillämpning av nya PBL Samordna av ansvar för processer, informations-struktur och -flöde Standardisera av termer, regler, gränssnitt och informationsflöde Definiera gemensamma begrepp och metoder Beskriva av PLB i en process- och informationsmodell Definiera gränssnitt och standardisera XML schema baserat på regelverk, begrepp, information och process/flöde Aktiviteter som underlättar avrop och riktade upphandlingar 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 3 (26)
2 Inledning 2.1 Bakgrund SKL har ett åtagande att utforma en handlingsplan för effektivare samhällsbyggande med stöd av IT. I detta åtagande ingår att analysera möjligheter och hinder och föreslå åtgärder för en fortsatt utveckling av en effektiv e-förvaltning inom Plan och bygg. 2.2 Strategiska insatsområden Sentensia har i uppdraget utgått från SKL:s strategiska insatsområden, samt beställarens behov av att synliggöra möjligheter och hinder inom verksamhet och tjänster, respektive upphandling och anskaffning. Ledning och styrning Lagar och regler Informationsstruktur och begrepp Infrastruktur och informationssäkerhet Verksamhet och tjänster Upphandling och anskaffning Att prioritera och samordna utveckling av e-förvaltning Att skapa juridiska möjligheter för utvecklingen Att definiera, strukturera och använda gemensamma begrepp och termer Att skapa tekniska förutsättningar för säker och effektiv hantering och utbyte av information Att skapa effektiva verksamhetsprocesser och bra tjänster till användare Att underlätta anskaffning av e-förvaltningsstöd genom kravfångs och upphandling av produkter och tjänster 2.3 Uppdraget Sentensia har i ett uppdrag för SKL under perioden september - november 2011 tillsammans med en arbetsgrupp från SKL i en samlad insats på ca 170 timmar genomfört en nulägesanalys inom området plan och bygg. 2.3.1 Uppgift Uppdraget har haft till uppgift - att beskriva möjligheter och hinder för en effektiv e-förvaltning, samt - identifiera möjliga insatser för att utveckla ett effektivt användande av IT vid tillämpningen av Plan- och bygglag (PBL 2010:900). 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 4 (26)
Uppdraget har genomförts genom - inläsning av litteratur och rapporter - intervjuer med åtta kommuner och representanter för Lantmäteriet, Boverket, Länsstyrelsen och tre systemleverantörer av ärendehanteringssystem för stöd i planarbete och bygglovsärenden - analys av nuläget avseende möjligheter och hinder - förankring genom en workshop i anslutning till en nätverksträff för planerings- och stadsbyggnadschefer. 2.3.2 Mål Uppdragets mål är en beskrivning av möjligheter och hinder med förslag till åtgärder som underlag till en handlingsplan för att realisera en effektiv kommunal verksamhet kring bygglovshantering. Leveransobjekt är denna rapport. 2.3.3 Avgränsningar Frågeställningar kring plan och bygg är en del av det större området tillväxt och samhällsbyggnad. PBL omfattar också flera processer där olika myndigheter ansvarar för olika delar i ett antal informations- och arbetsflöden. Fokus i detta uppdrag är de kommunala delarna i PBL- processen med utgångspunkt från de systemstöd som idag finns för handläggning av ärenden. 2.3.4 Metod Nulägesanalysen har genomförts med följande upplägg: - inläsning - utformning av frågeställningar som underlag för intervjuer med företrädare för kommuner, berörda myndigheter och leverantörer - löpande avstämning i projektets arbetsgrupp - workshop för förankring och normering av de åsikter som förmedlats under intervjuerna 2.3.5 Projektets arbetsgrupp Från SKL har Åsa Zetterberg och Anna Eklund deltagit som uppdragsgivare och som bollplank vild löpande avstämningar. Nulägesanalysen har genomförts av ett team från Sentensia med Gunnar Hamber, Anders Ovegård och Simon Lindgren som deltagare. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 5 (26)
2.3.6 Intervjuade personer Intervjuer har genomförts med följande personer: Orust kommun Sandvikens kommun Västerås stad Nacka kommun Värmdö kommun Vaxholms kommun Stockholms stad Jönköpings kommun Boverket Lantmäteriet Länsstyrelsen EDP consult Prosona Tekis Decerno Sveriges byggindustri Pro4u Jönköpings kommun Mittbygge Ulrika Swedenborg Anne Marie Häggblom Vesna Kranjec Anders Ekengren Jelinka Hall Susanne Edén Birgitta Stenbäck Jan Wingstedt Mikael Jardbrink Per Anders karlgren Mats Domvall Anders Christianson Mikael Sköld Kim Rehnfeldt Torsten Hökby Björn Wellhagen Gert-Åke Wennberg Janne Dicander Hans-Peter Aineskog 3 Underlag för analys För att underlätta inläsning och fokusera planerade intervjuer inom området Plan och bygg har uppdraget formulerat en målbild med ett antal hypoteser och frågeställningar. 3.1.1 Hypoteser Ett perspektiv utifrån in ger förståelse för möjliga drivkrafter i kommunernas utveckling av e-förvaltning. SKL:s strategiska insatsområden utgör en struktur för analysen och stöd för prioritering av åtgärder. Från tidigare studier framgår att både möjligheter och hinder är kända sedan tidigare men att denna insikt inte föranlett någon förändring. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 6 (26)
Det finns en acceptans och även koncensus kring behovet av utveckling av den egna förmågan att effektivisera hantering av plan och bygg, varför det bör finnas en vinna - vinna situation som bör kunna stimulera insatser Nya PBL behöver tolkas och beskrivs med en process som visar HUR tolkning och tillämpningen ska ske både för helheten och för handläggare på kommunen. Genom att standardisera processer med definierade beskrivningar för hur handläggning går till enlig PBL, inklusive informationsmängder och flöde, går det att beskriva och verka för koncensus som kan leda fram till accepterade standards. 3.1.2 Frågeställningar Uppdraget har utformat ett antal frågor som underlag för planerade intervjuer. Avsikten har inte varit att inhämta svar på samtliga frågor utan i detta tidsmässigt begränsade uppdrag har frågeställningarna i stället används som stöd vid djupintervjuer med företrädare för kommuner, myndigheter och leverantörer. Frågorna redovisas som möjliga underlag för en bredare analys, t.ex. i form av en enkätundersökning. Frågor till kommuner Leverantörer av systemstöd i kommunen Systemstöd för bygglov? Vilken version? Hur länge gäller avtalet? Systemstöd för detaljplanen? Vilken version? Systemstöd för ärendehantering/diarium? Samma systemstöd för bygglovsärenden som övrig ärendehantering/diarium? E-tjänster Vilka e-tjänster har ni i er kommun? Har ni mina sidor? Processer och informationsutbyte Beskriv arbetet kring detaljplanen Har ni kartlagda processer? Är de reviderade efter den nya PBL? Vilka statistiska uppgifter lämnar ni till SKL och andra? Hur går er ankomstregistrering till? Hur arkiverar ni er information? 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 7 (26)
Vilka är möjligheterna med e-förvaltning? Vilka är hindren för att realisera möjligheterna? Samarbetar ni med andra kommuner inom detta område? Strategier och prioriteringar Hur prioriterat är detta i er egen verksamhet? Hur prioriterat är detta i er kommuns ledning? Har ni någon e-strategi och hur arbetar ni operativt med e-frågorna? Elektronisk signering Vilka handlingar måste skrivas under? Används elektroniska signaturer? Frågor till leverantörer Funktionalitet Har ni stöd för hela bygglovsprocessen? Har ni stöd för nya PBL? Innebär nya PBL några förenklingar för processen? Har ni stöd för annat ex detaljplanen? Egna mina sidor Har ni egna mina sidor? För status? För meddelanden? Kan dessa federeras med andra mina sidor Statistikuppgifter Vilka? Hur tas de ut? Hur skickas de in till SKL? Processer och informationsutbyte Ankomstregistrering; analogt eller digitalt? Vilken grund använder ni för er klassificering av informationen? Arkiv format XML & TIFF Vilka är möjligheterna med e-förvaltning? Vilka är hindren för att realisera möjligheterna? 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 8 (26)
Elektronisk signering Kan bygglov signeras elektroniskt? Vad säger lagen undertecknande av bygglov? 4 Nulägesanalys 4.1 Generella åtgärder Utredningen har på bredden synat de frågeställningar som har förmedlats vid inläsning och genomförda intervjuer. En tydlig slutsats som gäller generellt är att många gånger är såväl möjligheter som hinder är kända sedan tidigare, men paradoxalt nog har denna insikt inte föranlett någon förändring. Det faktum att alla är överens om vad som behöver göras gör att man kan förvänta sig att insatser som fokuserar på HUR det ska gå till kommer ge positiva effekter! En samlad bedömning är att det finns behov av generella åtgärder inom två områden: Åtgärd 1 Kompetens: För att kunna utveckla verksamheterna med e-förvaltningsstödjande tjänster kommer det generellt krävas en ökad kompetens. Vilken kompetens och lämpliga åtgärder för att höja kompetensen behöver utredas. Områden som har efterfrågas: a. Ökad kunskap om hur PBL ska tolkas och tillämpning b. Kompetens för utvecklings- och förändringsarbete Åtgärd 2 Samverkan: Det behövs insatser för praktisk samverkan på lokal, regional och nationell nivå. För att hitta en avvägd balans mellan central styrning och lokala initiativ bör SKL med tillsammans med berörda intressenter fortsätta skapa forum för samverkan. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 9 (26)
I en nyligen genomfört enkät som SKL låtit göra anger 37 av 223 tillfrågade kommuner att bygglov finns som e-tjänst, det motsvarar en 1/6. Det framgår även att av de kommuner som har en e-tjänst för bygglov kan endast 11 tillhandahålla tjänster som gör det möjligt för att följa ärendet. Åtgärd 3 Den låga användningen av e-tjänster inom Plan och bygg som enkäten redovisar gör att det finns anledning att följa upp med en fördjupad analys som identifierar insatser som driver på en ökad utveckling av e-tjänster inom kommunerna. Genom uppföljande enkäter kan effekter av genomförda insatser mätas. 4.2 Strategier och handlingsplaner I SKL:s Strategi för esamhället formuleras tre målsättningar för kommunal sektors utveckling av e-förvaltning som bidrag till e-samhället: Enklare vardag för privatpersoner och företag Smartare och öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten I strategin framgår att nästa steg är att SKL i nära samråd med medlemmarna, staten och andra intressenter konkretiserar och kompletterar strategin med underlag som vägleder medlemmarnas arbete samt med projekt- och handlingsplaner. I Sammanställning av framtidsseminariet den 19 maj 2011 efterfrågar E-delegationen ett antal generella förbättringar avseende strategier och handlingsplaner. Om man jämför föreslagna förbättringar med de behov som Nulägesanalysen har identifierat för området Plan och bygg går det att lyfta fram följande hinder för utveckling av e-tjänster: Ett antal strategier är formulerade men det saknas ett gemensamt dokument som sammanfattar en långsiktig vision, med prioriterade och tidssatta delmål. De handlingsplaner som finns pekar ut insatsområden men samtidigt saknas det beskrivningar av vägen till målen. Styrande dokument anger att åtgärder behövs med det saknas tydlighet om HUR. Åtgärd 4 E-delegationens slutsatser från framtidsseminariet den 19 maj pekar på behovet av ett fortsatt arbete med berörda aktörer 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 10 (26)
Åtgärd 5 Det behövs ett fortsatt arbete på nationell och regional nivå som beskriver HUR utveckling av e-förvaltning ska gå till: a. Strategier är formulerade men det saknas ett gemensamt dokument som sammanfattar en långsiktig vision, med prioriterade och tidsatta delmål. b. Handlingsplaner som finns pekar ut insatsområden men samtidigt saknas det beskrivningar av vägen till målen. Det behövs styrande dokument som anvisar både att åtgärder ska genomföras och tydlighet HUR. 4.3 Ledning och styrning, ansvar och mandat Botkyrka kommun sammanfattar i E-strategi för Botkyrka kommun framgångsfaktorerna för beslutad e-strategi med ett budskap som kan användas som en allmän inriktning: För att nå framgång med e-strategin krävs en tydlig styrning, ansvarsfördelning och organisation. En utgångspunkt är att alla verksamheter ska ha tillgång till en gemensam och väl definierad teknisk plattform; samordnad, standardiserad, säker, hög tillgänglighet. Bara speciella skäl ska motivera att man gör avsteg från den gemensamma infrastrukturen. Åtgärd 6 Kommuner som ännu inte har en tydlig e-strategi behöver formulera handlingsplaner för området Plan och bygg. Beslut att alla verksamheter ska ha tillgång till gemensam infrastruktur ska gälla för Plan och bygg som för övriga verksamheter, MEN det är viktigt att notera att det inom Plan och bygg finns speciella skäl som behöver hanteras: Ärenden inom Plan och bygg ställer specifika krav på hantering av information; långa tidsmässigt utsträckta ärenden och komplexa och stora datamängder. Exempel: Brister i ankomstregistrering av stora och komplexa datamängder har identifierats som ett hinder. Det förekommer att Entreprenörer som använder t.ex. BIM (Building Information Modelling) tvingas skriva ut sina 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 11 (26)
underlag för att kunna skicka in dessa till kommunen. Kommunen tvingas skanna in ritningar och andra underlag. Åtgärd 7 Det krävs en aktiv styrning av alla satsningar på infrastruktur. Bristande insikt och anpassningar till de specifika förutsättningar som gäller för Plan bygg vid investeringar i gemensam infrastruktur riskerar att introducera nya hinder. E-delegationen konstaterar i Sammanställning av framtidsseminariet den 19 maj 2011 att det saknas mandat för att fatta beslut om infrastruktur. Åtgärd 8 Många anser att Plan och bygg har specifika krav på systemlösningar. Oavsett vilken grad av behov av specifika lösningar som föreligger krävs ett aktivt ledarskap med tydligt ansvar och mandat inom kommunen för att kunna prioritera och hantera frågor inom Plan och bygg. 4.4 Informationsstruktur, begrepp, definitioner och standardisering SKL har i Strategi för esamhället formulerat mål att gemensamma begrepp och termer är definierade, strukturerade och används inom de kommunala verksamheterna. För att nå dessa mål inom område Plan och bygg behövs insatser: Åtgärd 9 För att utveckla e-förvaltning och e-förvaltningsstödjande tjänster behöver nya PBL behöver tolkas och beskrivas som en process både i ett helhetsperspektiv och på handläggarnivå som anvisar hur lagen ska tillämpas. Åtgärd 10 För samverkan mellan kommuner och berörda myndigheter, och vid kravställning och upphandling av systemstöd behövs ett samordnande ansvar för; - processer för hur handläggning går till enlig PBL - utformning av gemensamma informationsstrukturer - definitioner för information och informationsutbytet samt - standardisering av informationsflödet För att informationsutbyte ska fungera i praktiken krävs ett överenskommet datautbytesformat. SIS Standard för detaljplaner 2011-10 beskriver på ett formellt och tekniskt sätt hur planbestämmelser i detaljplaner ska redovisas digitalt. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 12 (26)
Standarden vänder sig i första hand till den som ska utveckla eller ställa krav på programvaror och system som ska stödja arbete med digitala planer. Det gäller såväl stöd för själva planarbetet som stöd för processer som behöver tillgång till planinformationen, t.ex. vid handläggning av bygglovsärenden eller i webbtjänster för medborgarna. Att tillämpa en formaliserad beskrivning av termer och definitioner, administrativa bestämmelser samt krav på data skapar möjligheter ett kravställa och utveckla/anskaffa systemstöd. Åtgärd 11 Ett samordnande ansvar för standardiseringen krävs; av termer och definitioner, administrativa bestämmelser, tolkning av regler samt informationsflödet och de gränssnitt som krävs för kommunikation. Informationsägare, systemleverantörerna och övriga intressenter bör ingå i detta arbete. Strategi för esamhället pekar ut ytterligare möjliggörare: Åtgärd 12 Åtgärd 13 SKL ska stödja utveckling och främja användning av gemensamma begrepp och fackspråk inom kommunens hantering av Plan och bygg. SKL ska bidra till ökad kompetens kring modeller och metoder för utveckling av informationsstrukturer och begrepp. 4.5 Processer och informationsflöden Nya Plan och Bygglagen PBL uppfattas som betungande. Intervjuade kommuner vittnar om att handläggningen har blivit mer administrativt betungad. Sveriges byggindustri framhåller att utredarens förslag med hänvisning till ett ökat IT-stöd fallit bort i den slutliga versionen. Jämförelser kan göras med Danmark och Norge där IT-stödet är lagstadgat. Som nulägesanalysen har uppfattat situationen är PBL egentligen flera processer där olika myndigheter ansvarar för olika delar i processerna. Illustrationen nedan pekar ut några exempel på ansvarsområden. Samtidigt som de ingår en sammanhållen process delas eller överlappas de av olika myndigheter. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 13 (26)
Lantmäteriet Fastighetsbildning Samordning för geografisk information Huvudmannaskap för Geodatarådet och geodatastrategin Boverket Vägledning för detaljplanläggning Boverket och Länsstyrelsen Nationell och regional uppsikt/tillsynsvägledning Nationell och regional kunskapsförmedling Länsstyrelsen Samordna statens intressen i planärenden, statlig kontroll PBL Tillsyn över kommunens byggtillsyn, pröva överklaganden Kommunerna Översiktsplaner i samråd med Länsstyrelsen och andra intressenter Detaljplaner utifrån översiktsplanen i samråd med intressenter Hanterar och beslutar om bygglov Notera att syftet med illustrationen är att visa på delat ansvar, bilden inte ska läsas som en förteckning över vilka ansvar som respektive myndighet har. Utredningen uppfattar att SKL har ett samordnande ansvar att beskriva hur processerna för hur handläggning går till enlig nya PBL. Åtgärd 14 Åtgärd 15 En aktivitet som synliggör processen och deltagande aktörer utifrån myndigheternas olika ansvarsområden bör genomföras. En aktivitet som beskriver informationen och informationsflödet i en processmodell bör initieras. Arbetet bör ske i syfte att skapa koncensus bland intressenterna och verka för fortsatt standardisering. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 14 (26)
4.6 Verksamhet och tjänster E-delegationen redovisar i betänkandet Så enkelt som möjligt för så många som möjligt en bit på väg (SOU 2o11-27) att målgrupper som har flera pågående ärenden med flera offentliga organisationer har störst behov av att samla ärendena på en plats. Denna slutsats är tillämpbar på Plan och bygg där hantering av den enskildes ärende innebär en samverkan med kommunen, Boverket och Lantmäteriet vid t.ex. bygglov. Åtgärd 16 För att ta tillvara möjligheter och utveckla e-förvaltning inom Plan och bygg behöver en insats identifiera och kravställa den infrastruktur som Mina sidor är beroende av. Denna nulägesanalys har jobbat med en modell för att identifiera den infrastruktur som Mina sidor är beroende av. Modellen innehåller följande funktionsblock; En Mina sidor funktion som erbjuder möjlighet att hantera e-formulär och mottagningsbekräftelse för initiering och fortsatt uppföljning av ärendets handläggning. Specifikationer och standards för formulär och blanketter (information, semantik, begrepp, definierat regelverk och flöde) baserat på ett XML-schema som stödjer kommunens e-tjänster. Formulär och blanketter utformade för att stödja verksamhetens processer (bygglov, ärendehantering, support, överklaganden etc.), inklusive arbetsflöde, identifiering och behörighetsstyrning. Kanal för informationsutbyte som med kommunens, övriga myndigheters och leverantörers verksamhetsstödjande system (asynkron SHS, SOAP, REST, XML, JDBC). En struktur för ärendehantering som håller ihop kommunens samlade ärendehantering, samtidigt som Plan och bygg kan behöva hantera ärenden för ett antal verksamhetsspecifika stödsystem. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 15 (26)
Åtgärd 17 Åtgärd 18 Ett insatsområde som utvecklar/vidareutvecklar processer för t.ex. bygglov behöver definiera de gränssnitt som gör att samtliga e-tjänster och tillhörande ärendehanteringssystem kan skicka/ta emot ärenden på ett samordnat sätt. För att ta bort hinder för utveckling av e-förvaltning behöver ett standardiserat XML schema baserat på regelverk, begrepp, information och process/flöde definieras. 4.7 Finansiering och ekonomi Strategi för esamhället av pekar på möjligheter att finansiera insatser. För Plan och bygg kan sådana särskilda överenskommelser och finansieringsmodeller användas för att etablera forum för samverkan. Insatser som fungerar som möjliggörare behöver identifieras. Åtgärd 19 SKL kan inom sin ordinarie verksamhet för området Plan och bygg ta initiativ att upprätta särskilda överenskommelser och utforma finansieringsmodeller som kan användas för att etablera forum för samverkan. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 16 (26)
4.8 Upphandling och anskaffning Samordnade upphandlingar kan vara möjliggörare för utveckling av verksamheterna med stöd av verksamhetsstödjande tjänster. Genom upphandling av ramavtalet E-förvaltningsstödjande tjänster 2010 har Kammarkollegiet skapat möjligheter att avropa kontaktstödjande utåtriktade e-tjänster och verksamhetsstödjande tjänster och infrastruktur som en samlad tjänsteleverans. Ramavtalet innehåller följande tjänste- och funktionsområden; a. Kontaktstödjande tjänster o Informationstjänster o Elektronisk datafångst o Mina sidor o Söktjänster b. Verksamhetsstödjande e-tjänster o Mottagning och utskick, integration o Diarietjänst och ärendehantering o E-arkiv/system för bevarande o Workflow/processtyrning o Dokumenthantering o Publicering, web content management, portal c. Infrastrukturella tjänster o Säkert informationsutbyte o Identifiering av användare med e-legitimationer 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 17 (26)
Kontaktstödjande och utåtriktade e-tjänster Externa parters system Befintliga interna system EID, identifieringstjänst och federering Informationsutbyte SHS, SOAP, REST, XML Behörighetskontroll och behörighetsstyrning Mottagning och utskick Dokumenthantering Workflow (processtyrning) Diarietjänst och ärendehantering earkiv System för bevarande Publicering på webb, portal etc. Verksamhetsstödjande tjänster och infrastruktur Åtgärd 20 Åtgärd 21 Insatser för att ta tillvara möjligheter och utveckla e-förvaltning inom Plan och bygg behöver kunna identifiera och kravställa funktionalitet på ett sätt som gör det möjligt att utnyttja ramavtalet E-förvaltningsstödjande tjänster. För att underlätta avrop från ramavtalet E-förvaltningsstödjande tjänster bör en vägledning för avrop av verksamhetsstödjande tjänster inom Plan och bygg utformas. Vägledningen och stödjande kravformuleringar anpassade för Plan och bygg bör omfatta ramavtalets tjänste- och funktionsområden. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 18 (26)
Åtgärd 22 Det finns även behov av insatser som stimulerar marknaden vilket kan ske genom riktade upphandlingar. En förberedande insats kan vara att initiera en samverkansgrupp som får till uppgift att definiera en korg av funktionalitet anpassad för plan och bygg där alla intressenter, även marknadens leverantörer, får chans att medverka. 4.9 Lagar och regler Ett juridiskt perspektiv som behöver beaktas är att den myndighet som tillhandahåller en tjänst för Mina sidor inte förfogar över innehållet i dessa sidor. Myndigheten kan inre förändra, nyttja eller läsa innehåll eftersom användarens innehåll på Mina sidor inte är offentliga handlingar. Ett hinder som Försäkringskassan vid genomförda kundinterjuver 2010 har identifierat är att myndigheten som sätter upp Mina sidor behöver inge ett förtroende. Bristande tillit till Mina sidor riskerar att underminera förtroendet och göra att tjänsten inte används. Åtgärd 23 En vägledning eller motsvarande riktad till kommuner som planerar sätta upp tjänster för Mina sidor bör tydliggöra vilka regler som gäller för den samlade information som användaren lägger upp på Mina sidor. 5 Slutsatser 5.1 Utgångspunkter och kommunernas utmaning De slutsatser som nulägesanalysen redovisar bygger på följande utgångspunkter: Vi har en ny Plan och bygglag Alla har behov av effektivisering och ökad service Nationella och regionala initiativ driver på utvecklingen av e-tjänster. Men läget i kommunerna visar på en låg användning av e-tjänster inom Plan och bygg. Vi vet att inte alla kommuner klarar den utmaningen! En tydlig slutsats är att det behövs ett fortsatt arbete på nationell och regional nivå som beskriver mer konkret HUR utveckling av e-förvaltning ska gå till: Regeringens Digitala agenda pekar på att nu behöver vi söka HUR SKL har angett en strategi för esamhället - vad är nästa steg? 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 19 (26)
Med följande illustration har den utmaning som aktörerna inom Plan och bygg står inför givits några röster hämtade från genomförda intervjuer: - Vår process är analog i grunden - Vi är så unika, alla 290 - Vi måste standardisera - IT och verksamhet tillsammans - PBL-processen delad på olika organisationer - Vad gäller för arkivering? - Den kommunala sektorn har inte resurser att driva utvecklingsprojekt - Kommunen sätter upp processen som de själva vill, vi leverantörer får anpassa oss och våra system blir onödigt komplexa 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 20 (26)
5.2 Hur jobbar kommunerna idag? Kommunerna uppger att har ett analogt arbetssätt i grunden. Exempel: Bara 37 av 223 tillfrågade kommuner anger att bygglov finns som e-tjänst, det motsvarar en 1/6. Av de som har en e-tjänst för bygglov kan endast 11 tillhandahålla tjänster som gör det möjligt för att följa ärendet. Från genomförda intervjuer lyfter kommunerna från områden som man uppfattar som hinder för att utveckla förvaltningen med e-tjänster. Exempel: Vi är inte trygga med digitaliseringen, speciellt ritningar och GIS data kan förvanskas om de kommuniceras digitalt Vi saknar stöd för att gå över till elektronisk signering Vi hindras av att såväl informationsobjekt som gränssnitt är inte standardiserade t.ex. kartmaterial hanteras i olika format Aktörerna uppfattar att verksamhetssystemen idag är som isolerade informationsöar: Verksamhetsstödet består idag av en palett med både egenutvecklade system och lösningar från ett fåtal leverantörer Kommunala exempel finns men de borde finnas fler! mittbygge.se en samlingsplats för 35 kommuner Enskilda kommunala initiativ finns, såsom kommuner i samverkan (Orust), Sambruk, etc. 5.3 Varför gå från analogt till digitalt? För att motivera insatser för att gå från analogt till digitalt behöver man visa att effektivare förvaltning kan skapas med e- tjänster och verksamhetsstöd som skapar nyttor. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 21 (26)
Slutsatsen att trots att såväl möjligheter som hinder har varit kända sedan tidigare inte har föranlett någon förändring går att tolka på ett optimistiskt sätt det bör gå att utnyttja situationen att alla är överens om vad som behöver göras, även om det saknas kunskap om hur. För att utveckla förvaltningen med e-tjänster bör man därför lyfta fram argument för varför man ska gå från dagens analoga arbetssätt till ett digitalt. Exempel på argument som har framförts under nulägesanalysen är: Ökad rättsäkerhet genom ökad transparens i handläggningen Medborgaren får bättre insyn Handläggningen blir effektivare och med bättre kvalitet Ökad automation i handläggningen ger mer tid för kvalificerad handläggning Minskat behovet av direktkontakt i rutinärenden Kortare ledtider och minskade kostnader genom självservice Lasten telefonsamtal typ hur går det med mitt ärende kan minska avsevärt Nyanställning underlättas med ett väl definierat arbetssätt med ett IT-stöd Mindre papper och porto i samverkan och beslutsgång Manuell inmatning av uppgifter från pappersblanketter elimineras Scanning och manuella rutiner kan tas bort. 6 Handlingsplan 6.1 Sammanställning och prioriterade åtgärder I avsnitt 4 Nulägesanalys redovisas förslag på åtgärder. Detta avsnitt innehåller en sammanställning av de åtgärder som anses ge störs effekt och som därför bör prioriteras. 6.1.1 Kompetens och samverkan En samlad bedömning visar att det finns behov av att prioritera generella åtgärder inom följande två områden. Kompetens: Praktisk samverkan: För att kunna utveckla verksamheterna med e-förvaltningsstödjande tjänster kommer det generellt krävas en ökad kompetens. Vilken kompetens och lämpliga åtgärder för att höja kompetensen behöver utredas. Det behövs insatser för praktisk samverkan på lokal, regional och nationell nivå. För att hitta en avvägd balans mellan central styrning och lokala initiativ bör SKL med tillsammans med berörda intressenter fortsätta skapa forum för samverkan. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 22 (26)
6.1.2 Att gå från strategier till konkreta handlingsplaner Av Strategi för esamhället framgår att nästa steg är att SKL i nära samråd med medlemmarna, staten och andra intressenter konkretiserar och kompletterar strategin med underlag som vägleder medlemmarnas arbete samt med projekt- och handlingsplaner. I Sammanställning av framtidsseminariet den 19 maj 2011 efterfrågas fortsatta och fördjupade insatser avseende strategier och handlingsplaner. Konkreta handlingsplaner: Inom området Plan och bygg saknas beskrivningar av vägen till målen. En viktig åtgärd för att komma vidare är att konkretisera styrande dokument med beskrivningar och handlingsplaner. SKL kan inom sin ordinarie verksamhet ta initiativ att upprätta särskilda överenskommelser och utforma finansieringsmodeller: Etablera forum för samverkan: Inom området Plan och bygg bör SKL utnyttja möjligheter inom ordinarie verksamhet att upprätta överenskommelser och finansieringsmodeller för att etablera forum för samverkan. 6.1.3 Ledning och styrning För att nå framgång med e-strategin krävs en tydlig styrning, ansvarsfördelning och en organisation med tydligt ansvar och mandat att prioritera och hantera frågor inom Plan och bygg. Styrning med kommunala handlingsplaner: Kommuner som ännu inte har en tydlig e-strategi behöver formulera handlingsplaner för området Plan och bygg. Det krävs en aktiv styrning av alla satsningar på infrastruktur. Arbetet behöver utgå från att alla verksamheter ska ha tillgång till en gemensam och väl definierad teknisk plattform. Anpassningar av infrastrukturen: Bristande insikt och anpassningar till de specifika förutsättningar som gäller för Plan bygg vid investeringar i gemensam infrastruktur riskerar att introducera nya hinder. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 23 (26)
6.1.4 Informationsstruktur, begrepp, definitioner och standardisering SKL har i Strategi för esamhället formulerat mål att gemensamma begrepp och termer är definierade, strukturerade och används inom de kommunala verksamheterna. Nulägesanalysen bedömer att en viktig åtgärd är att underlätta tolkning av nya PBL och att säkerställa att tillämpning av lagen ske på ett likformat sätt. Process som stöd för tolkning av nya PBL: Nya PBL behöver tolkas och beskrivas som en process både i ett helhetsperspektiv och på handläggarnivå som anvisar hur lagen ska tillämpas. För samverkan mellan kommuner och berörda myndigheter, och vid kravställning och upphandling av systemstöd behövs ett samordnande ansvar. Samordning av ansvar: - processer för hur handläggning går till enlig PBL - utformning av gemensamma informationsstrukturer - definitioner för information och informationsutbytet samt - standardisering av informationsflödet Informationsägare, systemleverantörerna och övriga intressenter bör ingå samordnad standardiseringen inom följande områden: Standardisering: - termer och definitioner - administrativa bestämmelser - tolkning av regler, samt - informationsflödet och gränssnitt Strategi för esamhället pekar ut ytterligare områden där SLK bör genomföra insatser: Gemensamma begrepp: Modeller och metoder: Utveckling och användning av gemensamma begrepp och fackspråk inom kommunens hantering av Plan och bygg. Ökad kompetens kring modeller och metoder för utveckling av informationsstrukturer och begrepp. 6.1.5 Processer och informationsflöden Nya Plan och Bygglagen PBL uppfattas som betungande. Intervjuade kommuner vittnar om att handläggningen har blivit mer administrativt betungad. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 24 (26)
Som nulägesanalysen har konstaterat att PBL egentligen flera processer där olika myndigheter ansvarar för olika delar i processerna. Utredningen uppfattar att SKL kan ta ett samordnande ansvar att beskriva hur processerna för hur handläggning går till enlig nya PBL. Processmodell En aktivitet som synliggör processen och deltagande aktörer utifrån myndigheternas olika ansvarsområden bör genomföras. En viktig faktor för framgång för fortsatt standardisering är förmågan att skapa koncensus bland intressenterna, vilka bör medverka i planerade aktiviteter. Informationsmodell En aktivitet som beskriver informationen och informationsflödet i en processmodell bör initieras. 6.1.6 Verksamhet och tjänster Nulägesanalysen har använt en modell för att beskriva olika funktionsblock som ingår i tjänster som används av verksamheten. Exempel på funktioner är mina sidor, specifikationer och standards, formulär och blanketter, kanaler för informationsutbyte samt en samlad syn på ärendehantering. Ett insatsområde som utvecklar/vidareutvecklar processer för t.ex. bygglov behöver omfatta följande funktionsblock: Gränssnitt Standardiserat XML schema Definierade gränssnitt som gör att samtliga e-tjänster och tillhörande ärendehanteringssystem kan skicka/ta emot ärenden på ett samordnat sätt. Ett standardiserat XML schema baserat på regelverk, begrepp, information och process/flöde. 6.1.7 Upphandling och anskaffning För att ta tillvara möjligheter som upphandling och anskaffning erbjuder behöver man kunna identifiera och kravställa funktionalitet inom Plan och bygg. Underlätta avrop från ramavtal En vägledning för avrop av verksamhetsstödjande tjänster inom Plan och bygg bör utformas. Vägledningen och stödjande kravformuleringar anpassade för Plan och bygg bör omfatta de tjänste- och funktionsområden som omfattas av ramavtalet E-förvaltningsstödjande tjänster. 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 25 (26)
Det finns även behov av insatser som stimulerar marknaden vilket kan ske genom riktade upphandlingar. Insatser som stimulerar marknaden En samverkansgrupp bör få till uppgift att definiera en korg av funktionalitet anpassad för plan och bygg som kan användas vid efterföljande riktade upphandlingar. Alla intressenter, även marknadens leverantörer, bör få chans att medverka. 7 dokument Strategi för esamhället, SKL 2011-04-29 E-förvaltning och e-tjänster i Sveriges Kommuner 2011, SKL Sammanställning av framtidsseminariet den 19 maj 2011, E-delegationen Uppföljning av myndigheternas arbete med e-förvaltning och e-tjänster 2011, E-delegationen E-förvaltningsstödjande tjänster, Kammarkollegiets ramavtal Så enkelt som möjligt för så många som möjligt en bit på väg (SOU 2o11-27), E-delegationen SIS Standard för detaljplaner 2011-10 Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, Boverkets detaljplanehandbok 171 45 Solna Org nr: 556593-5698 26 (26)