Revisionsrapport Debitering av planavgifter Marks kommun 2010-01-21 Fredrik Carlsson, Certifierad kommunal revisor
Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning... 3 1. Inledning... 4 1.1 Bakgrund... 4 1.2 Syfte och revisionsfråga... 4 1.3 Avgränsning och metod... 4 2 Granskningsresultat... 5 2.1 Organisation och ansvar... 5 2.2 Underlag för debitering av plankostnader... 6 2.3 Taxans konstruktion vid debitering av planavgift... 6 2.4 Debiteringsrutin på enheten... 7
1 Sammanfattande bedömning PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av kommunens revisorer gjort en förstudie avseende den interna kontrollen kring debitering av planavgifter. Syftet med granskningen är att översiktligt bedöma om kommunen har ändamålsenliga rutiner för debitering av planavgifter (finansiering av planarbete). Ansvaret för debitering av planavgifter har Plan- och Byggnadsnämnden. Vi bedömer att den interna kontrollen i samband med debitering av avgifter är tillräcklig vad avser beslut och uträkning av avgift. Efterkontroll av gjorda debiteringar sker dock inte annat än på aggregerad nivå (uppföljning på enhetsnivå). Detta bedömer vi inte som tillräckligt utan föreslår att Plan- och byggnadsnämnden (PBN) inom ramen för sitt internkontrollarbete stickprovsmässigt granskar att beslut om avgift också faktureras. Debiteringslängd bör också hållas tillgänglig för bygglovshandläggarna. Alternativt kan kopia på utsänd faktura fogas till akten. För att utveckla rapporteringen och uppföljning till Plan- och Byggnadsnämnden lämnar vi följande förslag till utveckling av rutinerna: Rutiner och eventuella kommunala riktlinjer/strategier för finansiering av planarbete bör dokumenteras. Ett ändamålsenligt verksamhetsledningssystem bör inskaffas på planenheten för att underlätta planering, uppföljning och analys av genomförda planer. Detta gäller framför allt hur nyttjande av egen personal sker i planarbetet. Systematisk uppföljning av fakturering av ersättningar vid planavtal bör införas. Rutinen för kontroll att externa kostnader vidarefaktureras (t ex konsultkostnader) bedöms som tillräcklig. Justeringar av debiterad avgift bör uppmärksammas särskilt gentemot nämnden. Det bör prövas om särskilda riktlinjer för detta bör fastställas. 3
1. Inledning 1.1 Bakgrund Att upprätta en detaljplan för ett område är förenat med kostnader för bl a kontroll och eventuell komplettering av grundkartan som är grunden för varje detaljplan - innehållet måste stämma med verkligheten. Det är viktigt att kommunen har rätt uppgifter om ägare, exempelvis behöver en markägarförteckning upprättas så att alla som är berörda av ett planarbete skall kunna kontaktas. Planhandlingar skall sammanställas. De består av plankarta, planbeskrivning, genomförandebeskrivning och i de flesta fall en plan-illustration. En skriftlig redogörelse över alla synpunkter som kommer in under samrådstiden en samrådsredogörelse sammanställs. I den ingår även kommunens kommentarer och förslag till ändringar med anledning av synpunkterna. Samrådsredogörelsen ska upprättas enligt lag och skall ligga till grund för nämndens beslut i ärendet. Annonsering ska ske i ortspressen vid utställning och när planen vunnit laga kraft. Exempel på kostnader som kommunen har är exempelvis: Kopieringskostnader Arkivering Administrativ hantering För planer som har vunnit laga kraft kan kommunen ta ut planavgift för att täcka kostnaderna för planarbetet. Avgiften tas ut enligt en taxa som är konstruerad enligt rekommendation från Sveriges kommuner och landsting (SKL) och är antagen av kommunfullmäktige. Nämnden får dessutom rätt att ta ut avgift för det arbete som föranleds av bygganmälan. 1.2 Syfte och revisionsfråga Säkerställer Plan- och byggnadsnämnden att det finns en tillräcklig intern kontroll avseende debitering av planavgifter (finansiering av planarbete)? 1.3 Avgränsning och metod Granskningen avser en genomgång av rutinerna samt en översiktlig bedömning av taxans konstruktion. Intervjuer har skett med berörd personal samt genomgång och analys av dokument och rutiner kring debitering av planavgifter. 4
2 Granskningsresultat 2.1 Organisation och ansvar Ansvar för framtagande av planer och därmed för debitering av planavgifter har Plan- och byggnadsnämnden (PBN). Organisationen har förändrats på senare år i och med att Kommunstyrelsens (KS) möjlighet att beställa detaljplaner av PBN har tagits bort. Numera initieras planarbete av PBN medan KS skall godkänna genomförandebeskrivningen före utställning av planen. Ett planprogram behöver genomföras om det inte är uppenbart onödigt (planprogram behövs exempelvis om översiktsplanen inte är aktuell). KS skall godkänna planprogrammen. Planarbete kan finansieras på tre sätt; Planavgift inom befintlig bebyggelse (gällande detaljplaner) baserat på taxa. För att planavgift skall kunna tas ut måste detta anges på kartan över området. Debitering av avgift sker vid bygglovsdebitering. Planavtal vid exploatering tecknas avtal om fast eller rörligt pris för att täcka kostnaderna. Skattefinansiering anslag via budgetmedel (vanligare tidigare) Huvudprincipen som tillämpas är att planavtal med rörligt pris skall användas om inte Marks kommun initierat planarbetet. Då tas planavgift ut enligt gällande taxa. Noteras bör att beslut om planavgift (eller ersättning via planavtal) är frivilligt. Marks kommun (liksom de flesta andra kommuner) tar dock normalt betalt för planarbete. Principbeslut (från fullmäktige eller PBN) att avgift alltid skall tas ut saknas dock. Detta regleras dock indirekt årligen i samband med MORP-beslutet. Riktlinjer för när finansiering av planarbete kan ske med skattemedel finns inte. Fr o m år 2010 har tydligare reglering skett att planavtal skall tecknas även vid kommunala exploateringar. Avtal med exploateringsenheten (KS) kommer då att tecknas på samma villkor som sker med privata exploatörer. PBN har ca 3 mnkr i intäkter år 2009 varav 500 tkr utgörs av ersättningar för planarbete. Kostnadtäckningsgraden är ca 85 % år 2009 men planeras att öka till 100 % år 2010. Kostnaden för att upprätta en enskild plan varierar starkt. 5
Bedömning Organisation och ansvar för planarbete bedöms som tillräckligt god. Vi noterar dock att PBN har valfrihet att besluta om huruvida planavgift skall tas ut eller inte. Vi förordar att nämnden prövar om huruvida riktlinjer för ersättning för planarbete behövs. Vi noterar att KS har en mindre budget (ca 200 tkr) för mindre justeringar av befintliga planer ( städplaner ). Det är också viktigt att PBN fortlöpande analyserar och följer hur stor andel av planarbetet som finansieras via planavtal eller planavgift. I det senare fallet förskotterar kommunen avgifter som kan tas ut av enskilda personer/företag i framtiden. En uppföljning torde vara ett väsentligt underlag i nämndens MORP-arbete. 2.2 Underlag för debitering av plankostnader Plan- och byggnadskontoret redovisar nedlagd tid per plan genom att handläggarna anger detta på excel-blad. Särskilt anpassat verksamhetssystem för tidredovisning saknas. I de fall fast pris skall tas ut via planavtal görs en förkalkyl över hur mycket tid som beräknas. Om kalkylen blir felaktig belastar detta nämndens budget. Normalt sett görs ingen systematisk efterkalkyl vid fasta priser för planarbete men erfarenhetsmässigt är kostnadstäckningsgraden god. Om rörligt timpris tas ut (vid planavtal) används ett timpris (år 2009) om 740 kr. Timpriset är enhetligt oavsett vilken handläggare som är aktuell och är beräknat som ett genomsnitt baserat på förvaltningens lönekostnader. Under hösten 2009 fanns mellan 15 och 20 pågående planavtal. Samtliga var fastprisavtal. Bedömning Särskilt verksamhetssystem för registrering och uppföljning av nedlagd tid på planarbete saknas. Uppföljning av fastprisavtal sker inte på systematiskt sätt. Rutin som säkerställer att all registrerad tid på excel-bladen också faktureras saknas (i de fall avtal med rörliga priser tillämpas). Till följd av det begränsade antalet planer så bedömer vi ändå att en rimlig intern kontroll avseende fullständighet är möjligt att upprätthålla. Vi förordar dock att anpassat verksamhetssystem för planarbete skaffas. 2.3 Taxans konstruktion vid debitering av planavgift Planavgift tas ut enligt de rekommendationer som Sveriges kommuner och landsting givit ut år 2004 (se även skriften Plan och bygglovstaxa 2004 utgiven av SKL). Formeln för taxan framgår nedan: 6
Planavgiften = G x PF x OF x N Avgiften beräknas genom att grundavgiften (G) multipliceras med åtgärds- eller planfaktorer (PF beräknas enligt SKL:s rekommendation) varefter multiplicering sker med objektsfaktorn (OF baseras på objekts yta). Till detta finns en möjlighet att koppla en särskild justeringsfaktor (N) då särskilda omständigheter föreligger vilket inte är vanligt förekommande. De rörliga delar i avgiften som Marks kommun kan påverka är: Grundfaktorn G (grundavgift) Särskild justeringsfaktor N Grundfaktorn för år 2009 är 42 i Marks kommun. Uträkningen av grundfaktorn har gjorts inför MORP-beslutet år 2008. Uppdatering sker årligen baserat på en bedömning huruvida självkostnadsprincipen uppfylls eller inte. Dessutom sker en jämförelse med andra kommuners planavgifter. Justeringsfaktorn (N)är normalt satt till 1 men kan justeras i särskilda fall. Justering kan ske av stadsarkitekten efter överläggningar med enhetschefen. Dokumentation kring när och på vilka grunder justering kan ske saknas. Detta arbete är i mångt och mycket erfarenhetsbaserat. Tillämpning av justeringsfaktorn anmäls till nämnden via delegationsbeslut eller beslutas direkt av nämnden. Alternativt kan planavgiften reduceras baserat på erfarenhetsmässig och/eller efter skälighetsbedömning. Bedömning Debitering av planavgift sker enligt SKL:s taxekonstruktion vilket är det vanligast förekommande bland Sveriges kommuner. Taxekonstruktionen och tillämpning av densamma får anses som väl beprövade. Justeringar av avgiften bör uppmärksammas särskilt gentemot nämnden. Riktlinjer för detta bör diskuteras. 2.4 Debiteringsrutin på enheten Dokumentation över debiteringsrutinen saknas. Enhetschefen på plan- och bygglovskontoret har ansvar för att kontorets budget efterlevs och följs upp gentemot PBN. Förteckning över aktuella planer där planavtal reglerar ersättningen finns i särskild pärm på enheten. Debitering i enlighet med avtalen sker på manuellt sätt genom att underlag för 7
fakturering lämnas till assistenten på kontoret som därefter skriver ut faktura via kommunens ekonomisystem. Bevakning av utsända fakturor sköts av ekonomienheten på sedvanligt sätt. Systematisk uppföljning av debiterad andel av ersättningen enligt avtalen sker inte. Flera personer är ansvariga för pärmen och enhetschefen har tillgång till den. Fortlöpande sker dock kontroll att vidarefakturering av betalda externa kostnader skett genom kontroll via projektredovisning i ekonomisystemet. Egen nedlagd tid som registreras på excel-blad kan dock inte följas via ekonomisystemet. Ansvar för debitering och uträkning av planavgift har stadsarkitekten i samband med bygglovsbeslutet och det registreras i akten. Underlag för fakturering (sker av assistent på kontoret) överlämnas manuellt. Systematisk uppföljning av gjorda debiteringar (t ex via debiteringslängd) sker inte. Rapportering till PBN sker enligt kommunens rutiner för ordinarie ekonomiska uppföljningar. Bedömning Vi bedömer att den interna kontrollen i samband med debitering av avgifter är tillräcklig vad avser beslut och uträkning av avgift. Efterkontroll av gjorda debiteringar sker dock inte annat än på aggregerad nivå (uppföljning på enhetsnivå). Detta bedömer vi inte som tillräckligt utan föreslår att PBN inom ramen för sitt internkontrollarbete stickprovsmässigt granskar att beslut om avgift också faktureras. Debiteringslängd bör också hållas tillgänglig för bygglovshandläggarna. Alternativt kan kopia på utsänd faktura fogas till akten. Systematisk uppföljning av planavtal (både med fast och rörligt pris) sker inte. Vi förordar att så sker så att PBN exempelvis får information om hur stor andel av gällande ersättningar i planavtal som fakturerats. Rutinen för kontroll att externa kostnader vidarefaktureras (t ex konsultkostnader) bedöms som tillräcklig. Dokumentation av debiteringsrutinen bör ske. 8