Resor i tjänsten Landstingets revisorer Revisionsrapport Februari 2013
Tjänsteställe, handläggare Revisionskontoret Innehållsförteckning 1 Bakgrund...1 2 Syfte och revisionsfråga...1 3 Revisionskriterier...1 4 Granskningsansvarig...2 5 Metod, avgränsning och urval...2 6 Resultat av granskningen...3 6.1 Resultat av tidigare granskning...3 6.2 Godkännande av resa utanför länet respektive utanför Norden...4 6.3 Styrkande av resan...5 6.4 Styrkande av resans syfte...6 6.5 Attestering av egna resor...7 6.6 Kontering...7 6.7 Intern kontroll...8 7 Sammanfattande kommentarer och revisionell bedömning...10
Tjänsteställe, handläggare Revisionskontoret 2013-02-20 13REV9 1 (11) Revisor Anders Emnegard Distribution 1 BAKGRUND Landstingets revisorer har under 2010 granskat om landstingets regelverk för tjänsteresor är ändamålsenligt och tillämpas på ett korrekt sätt ur ett redovisningsperspektiv. Landstingets interna regelverk befanns i huvudsak vara ändamålsenligt men tillämpningen varierade. Efter granskningen avsåg att informera om gällande riktlinjer samt att se över riktlinjer och blanketter för att säkerställa att de är tillräckligt tydliga. 2 SYFTE OCH REVISIONSFRÅGA Syftet med granskningen är att bedöma om nämnderna har en tillräcklig intern kontroll avseende tjänsteresor. Utifrån syftet ska följande revisionsfrågor besvaras: Finns det formellt beslutade och dokumenterade regler och rutiner för hur resefakturorna ska redovisas? Följer verksamheten reglerna och rutinerna? Är redovisningsunderlagen kompletta? I vilken utsträckning ingår tjänsteresor i nämndernas internkontrollplaner? 3 REVISIONSKRITERIER Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna hämtas bland annat från lagar, interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Resultatet av granskningen kommenteras och bedöms med stöd av landstingets interna styrdokument, kommunallagen och lagen om kommunal redovisning. Postadress Besöksadress Telefon E-post Internet Landstinget Västernorrland Södra vägen 3-5, Härnösand 0611-800 00 revision@lvn.se www.lvn.se 871 85 HÄRNÖSAND
2013-02-20 13REV9 2 Granskningens revisionskriterier utgörs huvudsakligen av: Kommunallag (1991:900), främst 6 kap, 7 och 8 kap. Lag (1997:614) om kommunal redovisning Attest- och utbetalningsreglemente 1 Resepolicy 2 Resor i tjänsten, riktlinje 3 Nämndernas ansvar att planera, leda och kontrollera verksamheten kommer till uttryck i kommunallagen. Nämnderna ska inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Grunden för landstingets bokföringsskyldighet och skyldighet att upprätta delårsrapporter och en årsredovisning regleras i kommunallagen och den kommunala redovisningslagen. Attest- och utbetalningsreglementet förtydligar uppgifter och ansvarsfördelning för den interna kontrollen avseende ekonomiska transaktioner i landstinget. Resepolicyn anger styrande principer för de resor som görs i tjänsten av landstingets anställda och förtroendevalda. Syftet med riktlinjen Resor i tjänsten är att säkerställa att resor i tjänsten följer landstingets resepolicy och att resekostnaderna redovisas i enlighet med attest- och utbetalningsreglementet, kommunala redovisningslagen, inkomstskattelagen samt anvisningar från Skatteverket. 4 GRANSKNINGSANSVARIG Yrkesrevisor Anders Emnegard har svarat för granskningsarbetet. 5 METOD, AVGRÄNSNING OCH URVAL Granskningen genomförs med hjälp av dokumentstudier, intervjuer och kontroll av ett urval fakturor avseende resekostnader. Samtliga verksamheter (kostnadsställen) som organiserades under respektive nämnd under den aktuella tidsperioden har legat till grund för 1 Landstingsfullmäktige, 2010-11-24, 175 2 Landstingsfullmäktige 2009-02-12, 16 3 2012-05-09, 100
2013-02-20 13REV9 3 det slumpmässiga urvalet av fakturor. Urvalet består av 50 fakturor (exklusive kreditfakturor) per nämnd som har bokförts på följande konton under perioden 1 januari-30 september 2012: 68100, resebiljetter personal, 68101, resebiljetter personal produktion, 68102, resor, skattepliktiga, 68900, övriga resekostnader Granskningen är avgränsad till,, och. ansvarar för folktandvården och den landstingsdrivna primärvården, Folkhälsocentrum och Österåsens hälsohem. Totalt har 485 resefakturor bokförts under perioden. ansvarar för den specialiserade vården vid sjukhusen, Hörselvården och Rättspsykiatriska regionkliniken. Totalt har 3 046 resefakturor bokförts under perioden. ansvarar för landstingsstaberna, Landstingsservice och Laboratoriemedicin. Totalt har 1 249 resefakturor bokförts under perioden. ansvarar för den egna förvaltningen Regional utveckling. Totalt har 349 resefakturor bokförts under perioden. I det följande redovisades resultatet av granskningen för respektive nämnd. 6 RESULTAT AV GRANSKNINGEN 6.1 Resultat av tidigare granskning Landstingets revisorer granskade senast landstingets resepolicy, riktlinjer för resor och internkontroll i februari 2010 4. Revisorerna bedömde att landstingets resepolicy i huvudsak var ändamålsenlig men att riktlinjerna behövde förtydligas och den interna kontrollen inom området behövde stärkas. svarade 5 bland annat att information om gällande riktlinjer liksom hur olika konton ska användas kommer att ges på olika sätt, bland annat genom den nya chefskanalen på intranätet. I samband 4 Landstingets revisorer, granskningsrapporten Landstingets resepolicy, februari 2010 5, 2010-08-31, 209
2013-02-20 13REV9 4 med informationsinsatserna kommer riktlinjer och blanketter att ses över för att säkerställa att de är tillräckligt tydliga. har i december 2010 och maj 2012 beslutat om revidering av riktlinjerna Resor i tjänsten. De förändringar i riktlinjerna som rör vår granskning är: Förtydligande om underlag som ska bifogas för att styrka syftet med resan samt att anteckning om resans syfte ska anges i anteckningsfältet i fakturasystemet (2010). Förtydligande om att vid godkännande av resa utanför länet ska även färdsättet godkännas i förväg (2012). 6.2 Godkännande av resa utanför länet respektive utanför Norden Enligt landstingets riktlinjer ska förvaltningschef i förväg godkänna resor utanför Norden och dokumentera beslutet på avsedd blankett. Tjänsteresa som görs utanför länet, men inom Norden, ska vara godkänd i förväg av resenärens chef. Samma blankett kan användas. Enligt riktlinjerna kan förvaltningschef besluta om på vilket sätt godkännande ska ske för olika typer av resor. Landstingsservice, Folktandvården, Anestesikliniken Sundsvall och Röntgenkliniken Sundsvall har fastställt och upprättat sådan rutin/regel i Platina styrdokumentsmodul. Det finns inget uttryckligt krav i riktlinjerna att skriftligt beslut om godkännande av resa ska bifogas faktura. Granskningsresultat: Har skriftligt godkännande bifogats faktura för resor utanför länet? 0 % 0 % 0 % 53 % För s verksamheter har skriftligt godkännande bifogats för 4 av 7 resor utanför Norden och 15 av 29 resor utanför länet, men inom Norden. Vid revisorernas tidigare granskning hade skriftlig godkännande inte bifogats någon av fakturorna i urvalet.
2013-02-20 13REV9 5 6.3 Styrkande av resan Enligt landstingets riktlinjer ska underlag som styrker att resan faktiskt företagits alltid sparas och bifogas reseräkning och/eller faktura från reseleverantör. Om resenären erhållit elektronisk biljett via resebyrå/reseleverantör behöver biljett inte bifogas fakturan. Däremot ska bokningsbekräftelse och andra färdhandlingar, t.ex. boardingpass, bifogas. Granskningsresultat: Har biljett eller kvitto bifogats faktura? 0 % 2 % 0 % 2 % I det aktuella urvalet har kvitto bifogats för en taxiresa () och biljetter för en tågresa ( ). De flesta resorna i urvalet (83,5 procent) hade beställts via landstingets avtalsresebyrå. Vid revisorernas tidigare granskning redovisades kvitton och biljetter i samma omfattning. Granskningsresultat: Har bokningsbekräftelse eller andra färdhandlingar bifogats faktura? 2 % 0 % 10 % 22 % Det är uteslutande följesedlar från landstingets avtalsresebyrå som bifogats fakturorna i det aktuella urvalet. Vid revisorernas tidigare granskning redovisats underlag i ungefär samma utsträckning, i genomsnitt för var tionde faktura. Andelen var också då högst i s verksamheter.
2013-02-20 13REV9 6 6.4 Styrkande av resans syfte Enligt landstingets riktlinjer ska underlag som styrker syftet med resan alltid sparas och bifogas reseräkning och/eller faktura från reseleverantör. Enligt landstingets riktlinjer ska noteringar göras om resans syfte i fakturasystemets anteckningsfält. Enklast är att styrka syftet genom att skanna in eller bifoga program, kallelse, inbjudan etc. och hänvisa till dessa. Granskningsresultat: Har resans syfte styrkts genom program, inbjudan, kallelse eller liknande? 4 % 0 % 2 % 62 % Mönstret var detsamma vid revisorernas tidigare granskning, även om en utveckling synes ha skett inom s verksamheter. Inga underlag hade bifogats till fakturorna som styrkte resans syfte i de verksamheter som idag organiseras under och tandvårds respektive. För s verksamheter bifogades underlag för ett fåtal av resefakturorna. Redovisningen har nära fördubblats för s verksamheter från tidigare 35 procent av fallen. Granskningsresultat: Har resans syfte noterats i fakturasystemet i de fall syftet inte styrkts genom program, inbjudan eller kallelse? 79 % 88 % 88 % 89 % Vid revisorernas tidigare granskning bedömdes anteckningarna om resans syfte vara tillräckliga i ungefär samma utsträckning som idag. Undantaget är s verksamheter där andelen anteckningar som bedömts tillräckliga stigit från 43 till 79 procent.
2013-02-20 13REV9 7 6.5 Attestering av egna resor Betalningsattest innebär en bekräftelse av att beslut och regelverk följs samt att anslag finns för ändamålet. Betalningsattest innebär kontroll av att jäv enligt detta reglementes 4 inte föreligger. Enligt landstingets riktlinjer för tjänsteresor ska fakturor på kostnader föranledda av resor i tjänsten alltid attesteras av resenärens chef. I landstingets tillämpningsanvisningar till attest- och utbetalningsreglementet förtydligas också att betalningsattest inte får tecknas för personnära utgifter i tjänsten. Granskningsresultat: Har betalningsattesten gällt egen resa? 0 % 2 % 2 % 0 % Vid revisorernas tidigare granskning attesterades egna resor i något större utsträckning än idag, ungefär var tionde betalningsattest gällde egen resa i de verksamheter som idag organiseras under respektive. 6.6 Kontering Enligt landstingets kontoplan ska kostnaden för de anställdas biljetter bokföras på följande konton: 68100 (resebiljetter personal), 68101 (resebiljetter personal produktion), 68102 (resor, skattepliktiga). Övriga resekostnader för anställda ska bokföras på konto 68900. Allmänna förtydliganden och kommentarer till kontoplanen lämnas på landstingets intranät. Granskningsresultat: Har andra kostnader bokförts som resekostnad (på konto 68100, 68101, 68102, 68900)? 8 % 14 % 10 % 18 %
2013-02-20 13REV9 8 De flesta felkonteringar i urvalet avser hotellkostnader, men även deltagaravgifter och intern representation förekommer. Vid revisorernas tidigare granskning var felkonteringar mer allmänt förekommande, i genomsnitt innehöll cirka 20 procent av fakturorna kostnader som konterats felaktigt. De verksamheter som organiseras under har idag minst andel felkonteringar, tidigare låg nivån på 38 procent. 6.7 Intern kontroll I landstingets attest- och utbetalningsreglemente samt i respektive nämndsreglementen förtydligas att styrelsen och nämnderna ansvarar för den interna kontrollen inom sina verksamhetsområden. Det innebär bland annat att: Organisera arbetet och utse ansvariga personer för olika kontrollfunktioner. Styrelse och nämnd får delegera rätten att utse betalningsattestanter samt rätten att besluta om kompletterande kontroller. Ansvara för att attest- och utbetalningsreglementet samt dess regler för tillämpning följs inom respektive verksamhetsområde. Vid behov utfärda ytterligare regler för respektive verksamhetsområde. Årligen planera och genomföra uppföljning av efterlevnaden av attest- och utbetalningsreglementet genom att fastställa planer för uppföljning av den interna kontrollen. Revisorernas tidigare granskning visar att tjänsteresor har varit ett vanligt förekommande kontrollområde. Tjänsteresor ingick obligatoriskt i internkontrollen under 2007. Även under 2008 och 2009 granskades tjänsteresor i delar av förvaltningsorganisationen. Enligt s yttrande över revisionsrapporten skulle redovisning av resor även ingå i den interna kontrollen under 2010. och de granskade nämnderna har fastställt internkontrollplaner för 2012. 6 Samtliga planer berör tjänsteresor, i varierande 6 2012-04-17, 56 2012-05-31, 82 2012-05-09, 107 2011-10-06, 164
2013-02-20 13REV9 9 grad. s plan berör resefakturorna endast indirekt (se tabell nedan). Avdelningen Ekonomi & Administration uppger i intervjuer att den nya nämndsorganisationen, med fler nämnder, har inneburit ett ökat politiskt intresse för den interna kontrollen. Nämndernas internkontrollplaner för 2012: Kontrollpunkter avseende tjänsteresor Följs regler i resepolicy samt riktlinjer för tjänsteresor? Särskilt vad gäller beslut, miljöhänsyn och redovisning. Är verifikationer korrekta? (Urval på resor samt ett allmänt stickprov.) Är verifikationer korrekta? (Ett allmänt stickprov.) Är verifikationer korrekta? (Urval för resor samt ett allmänt stickprov.) Följs resepolicy samt riktlinjer för tjänsteresor? Uppföljning resor och bifogade dokument till reseräkningar och fakturor (stickprov). Regional utveckling har bistått med underlag inför beslut om internkontroll i samband med s beslut om budget för 2012. En närmare beskrivning av risk- och väsentlighetsanalysen redovisas inte i underlaget. Avdelningen Ekonomi & Administration i landstingsdirektörens stab har bistått övriga berörda nämnder med underlag under våren 2012. I underlagen till nämnderna redovisas en kommentar/riskanalys för respektive kontrollmål. I underlaget för och tandvårds har följande kommentar/riskanalys redovisats för tjänsteresor: Risk kan finnas för privat vinning. Resebeslut och resesätt utgör en del i landstingets miljöpåverkan. Det är även viktigt ur förtroendesynpunkt att landstingets resor redovisas öppet och korrekt. I s och s underlag tar kommentaren/riskanalysen upp en obligatorisk verifikationsgranskning för att säkerställa en rättvisande redovisning.
2013-02-20 13REV9 10 7 SAMMANFATTANDE KOMMENTARER OCH REVISIONELL BEDÖMNING Arbetet med intern styrning och kontroll ska säkerställa att verksamheten uppfyller lagstiftningens krav och de mål som gäller för verksamheten. Det kan således gälla såväl minskad miljöpåverkan som skydd mot oegentligheter och krav på den ekonomiska redovisningen. Vi finner att det är god ordning på den interna kontrollen på en övergripande strukturell nivå: Ansvarsfördelningen för den interna kontrollen är tydliggjord i nämndernas reglementen samt i attest- och utbetalningsreglementet. Berörda reglementen, riktlinjer och tillämpningsanvisningar avseende tjänsteresor är upprättade i landstingets system för styrdokument och därmed tillgängliga för alla anställda. De granskade nämnderna har fastställt internkontrollplaner för 2012. Den nya nämndsorganisationen med fler nämnder, har enligt intervjuuppgifter inneburit ett ökat politiskt intresse för den interna kontrollen. Tjänsteresor har varit vanligt förekommande som kontrollpunkter i den interna kontrollen och ingår också i varierad utsträckning i styrelsens och nämndernas internkontrollplaner för 2012. Granskningen visar att följsamheten till landstingets riktlinjer för tjänsteresor i flera avseenden är fortsatt låg: Biljetter, kvitton, bokningsbekräftelser och följesedlar bifogas sällan till fakturorna. Undantaget är s verksamheter som bifogat följesedlar från landstingets avtalsresebyrå i viss utsträckning. Resans syfte styrks sällan med program, inbjudan eller liknande. Undantaget är s verksamheter. Beslutsattest av kostnader för egna resor förekommer fortfarande. Var tionde faktura innehåller kostnader som helt eller delvis felaktigt konterats som resekostnader.
2013-02-20 13REV9 11 De flesta anteckningarna i fakturasystemet om resans syfte bedöms dock vara tillräckliga idag. Det finns inget uttryckligt krav i riktlinjerna att beslutsblanketten för godkännande av resa ska bifogas fakturorna. Här har tillämpat riktlinjerna annorlunda än övriga nämnder. De förtydliganden som gjorts i landstingets riktlinje Resor i tjänsten och andra vidtagna åtgärder som t.ex. utbildning och information har överlag inte medfört en förbättrad följsamhet i verksamheterna. Bristerna indikerar att den interna kontrollen är ineffektiv och vi är tveksamma till nyttan av en fortsatt internkontroll i dess nuvarande form. För att utveckla den interna kontrollen inom området rekommenderar vi och berörda nämnder att gemensamt ta initiativ till en total genomlysning och dokumentation av de risker som är kopplade till området tjänsteresor. Någon sådan analys finns inte dokumenterad idag. Sannolikheten att fel ska uppstå bör värderas liksom konsekvenserna om de inträffar. En efterföljande riskvärdering bör tydliggöra behovet av olika insatser. Proportionalitetsprincipen bör vara avgörande för vilka risker som kan accepteras och vilka risker ska reduceras eller minimeras. Värderingen och valda insatser bör dokumenteras i riskanalysen. Vi menar att en utvecklad riskanalys och systemsyn på den interna kontrollen är grundläggande för att öka förutsättningarna till måluppfyllelse och uppfyllande av krav i lagstiftningen. I avsaknad av en total genomlysning och värdering av riskerna går det inte att bedöma om riktlinjerna för tjänsteresor är ändamålsenliga. Härnösand den 20 februari 2013 Anders Emnegard Revisor