Revisionsrapport nr 3/2014 Granskning av intern kontroll över konst inom Södertälje kommun
Innehåll 1 Sammanfattning och rekommendationer...2 2 Inledning...4 2.1 Bakgrund...4 2.2 Syfte...4 2.3 Revisionsfrågor...4 2.4 Granskad nämnd och avgränsning...4 2.5 Revisionskriterier...4 2.6 Metod...4 3 Revisionsfrågor och bedömning...5 3.1 Har kommunen en tydlig organisation och ansvarsfördelning gällande hantering av konst och konstföremål?...5 3.2 Hur är riktlinjer för konsten i kommunen utformade?...6 3.3 Finns anläggningsregister/förteckning över konsten? Vem har ansvar för att uppdatera detta?...6 3.4 Hur sker och vilka riktlinjer finns för inventering av konstföremål? Vem ansvarar för att inventering genomförs?...7 3.5 Finns ett tillräckligt försäkringsskydd?...8 3.6 Bedömning...8 4 Källförteckning...10 1
1 Sammanfattning och rekommendationer EY har på uppdrag av revisorerna granskat den interna kontrollen avseende konsten inom Södertälje kommun. Granskningen har omfattat en genomgång av vilka riktlinjer som finns vid anskaffande och avyttring av konst, uppdateringar av anläggningsregister samt rutiner för inventering av konst. Granskningen avser kultur- och fritidsnämnden. Det är konstenheten inom kultur- och fritidskontoret som har ansvar för konsten inom kommunen. De ansvarar för konstregistret samt inköp och underhåll av konstverken. Alla enheter inom kommunkoncernen har möjlighet att kvittera konstverk att ha i verksamhetslokaler eller på enskilda tjänsterum. Det är depositionsansvarig vid enheten som har ansvar för deponerad konst. Vår bedömning är att det finns förutsättningar för en tydlig struktur och ansvarsfördelning gällande konst och konstföremål. Det har dock visat sig vara svårt att i praktiken upprätthålla strukturen med depositionsanavariga ute på enheterna. När depositionsansvarig slutar eller byter tjänst förs inte ansvaret över till någon ny person per automatik och det saknas rutiner för att hantera detta på ett ändamålsenligt sätt. Det saknas även en sammanställning över vilka medarbetare som har depositionsansvar. Det saknas uppdaterade riktlinjer för anskaffning och avyttring av konsten. De riktlinjer som vi har tagit del av från år 1974 har inte anpassats till rådande organisation och förutsättningar och omfattar i depositionsverksamheten. Ingen konst, förutom fastighetsanknuten konst, har köpts in de senaste åren med anledning av mycket begränsad budget. För närvarande tas ingen avgift/hyra ut för deponerad konst eller för hängning av konst. Konstenheten har under 2013 fått i uppdrag av kultur- och fritidsnämnden att se över möjligheterna att ta ut hyra för deposition av konstverk, ett system som finns i flera andra kommuner. Det finns ett register över konst i kommunen. Registeret innehåller uppgifter om konstnär, titel, teknik, konstverkets mått med och utan ram, årtal när den skapades, signatur, anskaffningsvärde, datum för senaste inventering, status, eventuell brand eller stöld. Där framgår också var konsten är placerad. Det är konstenheten som har ansvaret för att uppdatera registret. Depositionsanasvariga ska rapportera in förändringar till konstenheten. I konstregistret finns omkring 1 000 verk som inte återfinns på angiven plats. Det är osäkert om de överhuvudtaget finns kvar i kommunens ägo. Inventering av konst ska enligt instruktioner ske årligen. Det är konstenheten som har ansvar för att uppdatera och skicka ut instruktionerna medan den faktiska inventeringen sker på enheterna där depositionsansvarig har ansvaret. Trots anvisningar sker inte inventering av samtliga konstföremål årligen. Detta beror enligt ansvariga vid konstenheten på att det ofta saknas depositionsansvariga och därmed ingen som tar ansvar för att inventeringen genomförs. En inventering av samtliga konstföremål pågår. Vid granskningstillfället hade enbart 25 procent av alla föremål inventerats. Uppföljning av arbetet pågår. EY har stickprovsinventerat tio föremål, fem i konsthallen samt fem i kommunhuset. Av de tio stickproven gick fyra inte att återfinna på den plats som angivits i konstregistret. Detta indikerar att uppgifterna i konstregistret inte är uppdaterade vilket bekräftar brister i rutinerna. Det finns en separat fullvärdesförsäkring för konsten vilket innebär att egendomen i skadeögonblicket alltid har ett försäkringsskydd som motsvarar dess fulla värde. Försäkringen omfattar alla konstföremål i kommunen. 2
Vår granskning föranleder följande rekommendationer: Kultur- och fritidsnämnden bör besluta om fullständiga riktlinjer för hanteringen av konsten. Dessa bör omfatta åtminstone riktlinjer för inköp, avyttring och intern kontroll. Nämnden bör också finna former för att följa upp att riktlinjerna efterlevs. Det bör finnas en rutin som säkerställer att ansvaret för deponerad konst vid respektive enhet inom kommunkoncernen överlämnas när ansvarig slutar. Ett centralt register över ansvariga bör upprättas. Avstämning mellan konstregistret och anläggningsregistret bör ske årligen för att säkerställa överensstämmelse. Ansvaret för den fastighetsanknutna konsten i kommunkoncernen behöver tydliggöras. 3
2 Inledning 2.1 Bakgrund Södertälje kommun äger konstföremål såväl inomhus i lokaler som utomhus. Ur intern kontrollsynpunkt är det viktigt att konstföremålen finns upptagna i ett register med möjlighet till fysisk härledning samt att det finns tydliga rutiner för anskaffning, avyttring och underhåll. Revisorerna i Södertälje kommun har beslutat att genomföra en granskning av den interna kontrollen kopplat till hanteringen av konst. 2.2 Syfte Granskningen syftar till att bedöma den interna kontrollen avseende konsten inom Södertälje kommun. I granskningen belyses; vilka riktlinjer som finns vid anskaffande och avyttring av konst, uppdateringar av anläggningsregister samt rutiner för inventering av konst. 2.3 Revisionsfrågor I granskningen har följande revisionsfrågor besvarats: Har kommunen en tydlig organisation och ansvarsfördelning gällande hantering av konst och konstföremål? Hur är riktlinjer för konsten i kommunen utformade? Finns anläggningsregister/förteckning över konsten? Vem har ansvar för att uppdatera detta? Hur sker och vilka riktlinjer finns för inventering av konstföremål? Vem ansvarar för att inventering genomförs? Finns ett tillräckligt försäkringsskydd? 2.4 Granskad nämnd och avgränsning Granskningen omfattar kultur- och fritidsnämnden. 2.5 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Kommunens övergripande riktlinjer för konst. Allmänt vedertagna principer för god intern kontroll kopplat till tillgångar i allmänhet och konst i synnerhet. 2.6 Metod Granskningen grundas på intervjuer med ansvariga inom kultur- och fritidskontoret. Jämte intervjuer har relevanta dokument granskats. Stickprovsinventering av konst och konstföremål har skett. Samtliga dokument som granskats listas i källförteckningen. 4
3 Revisionsfrågor och bedömning 3.1 Har kommunen en tydlig organisation och ansvarsfördelning gällande hantering av konst och konstföremål? Ansvaret för inköp av konstföremål samt löpande kontroll över kommunens konstföremål har kultur- och fritidsnämndens konstenhet. Från den 1 maj 2014 är konsenheten en egen resultatenhet inom kultur- och fritidskontoret. Enheten har ansvar för utställningsverksamheten i konsthallen, konsten, och vandringsutställningar. Totalt arbetar sex personer, varav tre heltid, inom enheten. Den löpande hanteringen av konstföremålen sköts av konstenheten. De ansvarar för konstregistret där kommunens 6 500 konstföremål finns registrerade. Registret inkluderar den konst som fördes över till Nykvarns kommun vid kommundelningen. 1 I konstregistret finns en notering om var föremålen finns placerade. I samband med kommundelningen gjordes en värdering av konsten. Resultatet av värderingen har inte förts in i konstregistret utan där anges endast anskaffningsvärden per konstverk. Bedömningen är att det var en försiktig värdering som gjordes. Det finns inga föremål som konstenheten bedömer är dyrbara i konstsamlingen. När olika verksamheter vill ha konst ska en företrädare för verksamheten kvittera ut konsten med särskild blankett. Av blanketten framgår: Konstverkets nummer Konstnär Teknik Upplaga År för inköp Signatur Konstverkets mått Motiv Ev åtgärd Kommundel/förvaltning Depositionsplats Depositionsansvarig/kontaktperson På blankettens baksida framgår vilka regler som gäller för depositionsverksamheten. Dessa regler fastställdes av kulturnämnden 1974. Varje kommunal förvaltning eller institution har rätt till konstdepositioner för både offentliga utrymmen och enskilda tjänsterum. En ansvarig tjänsteman för det samlade depositionsinnehavet ska utses på varje förvaltning eller institution som har egna lokaler. Depositionsansvariga ska kvittera och förvara förteckning över deponerade konstverk. Depositionsansvariga ska snarast möjligt rapportera skador på konstverk eller dess ram, glas eller passepartout till kultur- och fritidskontoret, konstenheten. Depositionsansvarige ska även informera om flyttning, byte eller ny position av konst. Det är inte tillåtet att ställa undan konstverk. Om ett konstverk måste flyttas ska detta anmälas till kultur- och fritidskontoret för förvaring i dess arkiv tills beslut om ny placering av konstverket är gjort. All hantering av depositionskonsten utförs av konstenhetens personal. Detta gäller uppsättning, nedtagning (med vissa undantag), hemtagning till arkivet etc. alla förändringar ska föras in i depositionsregistret. 1 Nykvarns kommun fick 9 procent att det totala vädret av konstföremål. 5
Den är vanligt att den person som har kvitterat konsten inte har fört över kunskapen eller utsett någon ny ansvarig varför kunskapen om hur konsten ska hanteras har minskat eller försvunnit helt ute i verksamheten. Det finns ingen sammanställning över vilka som är depositionsansvariga i kommunens verksamheter. Det yttersta ansvaret för deponerad konst har verksamhetschefen. 3.2 Hur är riktlinjer för konsten i kommunen utformade? Det saknas uppdaterade riktlinjer för inköp eller avyttring av konst. De riktlinjer som finns är över 10 år gamla och bedöms inte vara tillämpliga eftersom de i första hand innehöll information om konstinköpen skulle ske. Kommunen har inte köpt in konst sedan konstinköpsanslaget om 100 tkr togs bort 2007. Det har vid något enstaka tillfälle hänt att ett konstverk gått sönder i konsthallen som kommunen tvingats köpa in och laga. Dessa har förts in i konstregistret och ingår nu i konstsamlingen. Arbete med att se över och uppdatera riktlinjerna pågår. Vid nybyggnation ska 1 procent av investeringsutgiften avsättas för konstnärlig gestaltning. Dessa inköp och förvärv ingår inte i konstenhetens ansvarsområde utan hanteras av konstinköpsdelegationen. En anställd inom konstenheten ansvarar dock för framtagande av förslag på lämpliga konstnärer. Beslut om renovering/restaurering av skadad konst fattas på kultur- och fritidskontoret, konstenheten. Det finns inga specialdedikerade anslag för detta utan ska rymmas inom befintlig ram. Detta har i praktiken medfört att renovering eller reparationer endast utförs i mycket begränsad omfattning. För att skapa ekonomiskt utrymme för renovering och underhåll har konstenheten tittat på den modell som finns i Norrköpings och Västerås kommuner där en avgift tas ut för varje deponerat konstverk. Kontoret har fått i uppdrag av kultur-och fritidsnämnden att utforma ett förslag kring detta. För närvarande är utkörning, upphängning och deponering helt kostnadsfritt i Södertälje. De olika kommunala enheterna får inte köpa in egen konst utan alla inköp ska gå via kultur- och fritidsnämnden. Rätten att fatta beslut om inköp är delegerat till kontorschefen. Konstinköp över två basbelopp ska nämnden fatta beslut om. 3.3 Finns anläggningsregister/förteckning över konsten? Vem har ansvar för att uppdatera detta? Det finns ett konstregister som konstenheten ansvarar för. Registret uppfördes i början på 1960-talet och alla konstverk finns inlagda, även reproduktioner. Alla föremål som funnits i kommunens ägo finns kvar i registret med notering om de avyttrats. För varje konstföremål finns uppgifter om konstnär, titel, teknik, konstverkets mått med och utan ram, årtal när den skapades, signatur, anskaffningsvärde, datum för senaste inventering, status, eventuell brand eller stöld. Det har brunnit vid två tillfällen, dels 1989 på vinden i Tom Tits experiment där vissa föremål lagrades. Därefter har det brunnit på Hovsjöskolan vilket också medfört skadade eller förstörda konstföremål. När verksamhet lagts ned har det förekommit att konst har utrangerats. Medarbetare har enligt uppgift från konstenheten hittat konst i containers för skräp i samband med renovering eller rivning av byggnader. I konstregistret går det att ta fram en summering av det totala anskaffningsvärdet på samtliga konstföremål. 6
I registret finns omkring 1 000 verk som inte återfinns på angiven plats. Det är osäkert om de överhuvudtaget finns kvar i kommunens ägo. Alla konstföremål var ursprungligen märkta med mässingsplaketter som visade att de ägdes av Södertälje kommun. Dessa har på senare år ersatts av en stämpel på baksidan av konsten men stämpeln har i många fall bleknat med åren vilket gör det svårare att identifiera konstföremålen. Skulpturer märks med permanent svart tusch och textilier märks med lapp på baksidan. Ansvar för att uppdatera registret åligger konstenheten. De är de enda som har tillgång till registret. Alla konstföremål finns inte inlagda med fotografier i registret. Mycket finns på diabilder och disketter, registret kommer att uppdateras med dessa bilder. Fastighetsanknuten konst finns i ett separat register i en excelfil. Det är otydligt vem som har ansvar för den fastighetsanknutna konsten, om det är kultur- och fritidsnämnden, fastighetsägaren eller hyresgästen. Ett arbete med att förtydliga dessa roller pågår. Viss fastighetsanknuten konst är underhållskrävande och det är otydligt vem som ska bekosta eventuellt underhåll eller renovering. I kommunens anläggningsregister uppgår det bokförda värdet på konsten till 1 348 tkr. I anläggningsregistret framgår inte vilka föremål som omfattas. Kommunens konst fördelar sig så att Hölö-Mörkö kommundel har konst till ett värde av 6 tkr, utbildningsnämnden har konst till ett värde av 138 tkr och kultur- och fritidsnämnden 1 201 tkr. Det görs ingen avstämning mellan konstregistret som konstenheten har ansvar för och anläggningsregistret som förs av kommunstyrelsens kontor. I anläggningsregistret redovisas flertalet konstöremål i klump vilket gör att enskilda föremål inte går att urskilja. Detta försvårar arbetet vid utrangering eller försäljning av konst. 3.4 Hur sker och vilka riktlinjer finns för inventering av konstföremål? Vem ansvarar för att inventering genomförs? Avskiten är att inventeringar ska genomföras årligen. År 2002, 2006 och 2008 genomfördes totalinventeringar. En totalinventering har påbörjats under våren/sommaren 2014. Utfallet av inventeringen visar per augusti att endast 25 procent av konsten inventeras. Inför de årliga inventeringarna skickas anvisningar ut med utdrag ur konstregistret bifogat till samtliga enheter som har konst. Riktlinjerna för inventering är från 1980-talet och har fastställts av dåvarande kulturnämnden. Bilder på föremålen bifogas inte. Respektive enhet får inventera och skicka tillbaka listorna med det sammanställda utfallet. I samband med inventeringen sker en uppdatering av konstens status, dvs eventuella skador eller om föremål flyttats mellan olika enheter. Uppdateringarna läggs in i konstregistret. Ambitionen är att den årliga inventeringen ska ske i samband med bokslut. Chefsbytena som varit inom konstenheten har medfört att inventeringar haft olika prioritet. Påminnelser skickas ut om inventering inte genomförs. Trots detta blir inte samtliga konstföremål inventerade årligen. Vissa enheter skickar årligen in inventeringsunderlag medan andra inte skickar in trots påminnelser. Det är respektive enhet som har ansvar för att inventering sker. Inventeringarna försvåras av att det är många enheter och föremål. En stor del av konsten finns i lagerutrymmen i anslutning till Luna kulturhus. Dessa är inte fullt ut anpassade för förvaring av konsten vilket gör det svårinventerat. EY har stickprovsinventerat tio föremål, fem i konsthallen samt fem i kommunhuset. Av de tio stickproven gick fyra inte att återfinna på den plats som angivits i konstregistret. Detta indikerar att uppgifterna i konstregistret inte är uppdaterade vilket visar brister i rutinerna. 7
3.5 Finns ett tillräckligt försäkringsskydd? Det finns en separat försäkring för konsten. Försäkringen omfattar alla konstföremål i kommunen. Försäkringen omfattar även tillfälliga utställningar i konsthallen upp till ett värde av 5 Mkr. Överstiger värdet 5 Mkr tecknas en tilläggsförsäkring, vars premie konstenheten står för. Konstförsäkringen är en fullvärdesförsäkring vilket innebär att egendomen i skadeögonblicket alltid har ett försäkringsskydd som motsvarar dess fulla värde. Självrisken uppgår till 1 basbelopp. Självrisken är hög eftersom försäkringspremien för att ha en lägre självrisk inte är motiverad. 3.6 Bedömning Det finns förutsättningar för en tydlig ansvarsfördelning gällande hantering av konst. Det är konstenheten inom kultur- och fritidskontoret som har ansvar för konsten inom kommunen. De ansvarar för konstregistret samt inköp och underhåll av konstverken. Ansvaret för deponerad konst har depositionsansvarig. Det har dock varit svårt att vid personalförändringar att överföra depositionsansvaret. Detta medför att ansvarsfördelningen hos enheterna i praktiken inte fungerar tillfredsställande. Det finns ingen sammanställning över vilka som är depositionsansvariga på enheterna. Rutinen för att föra över ansvaret för konst som finns ute i verksamheterna behöver enligt vår bedömning stärkas så att ansvaret förs över vid personal- eller verksamhetsförändringar. Det bör även finnas en sammanställning över vilka som har ansvaret ute i de olika verksamheterna. Den otydlighet som finns i ansvarsfördelningen har medfört att rutiner inte följts och att konst flyttats eller utrangerats utan att konstenheten informerats. Även ansvarsfördelningen avseende fastighetsanknuten konst är otydlig. Det saknas uppdaterade riktlinjer för hantering av konst inom kommunen. De riktlinjer som finns omfattar inte på ett tillräckligt sätt den interna kontrollen och har inte anpassats till de förutsättningar som gäller och används därför inte. De fastställda riktlinjer vi har tagit del av är från 1974. Det ekonomiska utrymmet för att köpa in ny konst har varit begränsat under flera år vilket sannolikt bidragit till att en översyn av riktlinjerna inte prioriterats. Vi rekommenderar dock att kultur- och fritidsnämnden uppdaterar de riktlinjer som finns för hantering av konstföremål. Bland annat behöver ansvarsfördelningen för konstnärlig utsmyckning vid nybyggnationer förtydligas. Under 2013 fick konstenheten i uppdrag att utreda hur en framtida finansiering av konst skulle kunna genföras. Utredningen är inte avslutad. Det finns rutiner och instruktioner för inventering av konst, dessa har fastställts av kulturnämnden. Dessa är enligt vår bedömning tillräckliga. De brister som har identifierats är kopplade till efterlevnaden av instruktionen. Det finns inga kontroller som säkerställer att samtliga föremål inventeras. Detta har medfört att all konst inte inventeras och att kommunen inte har fullständig kontroll över samtliga konstföremål. En bidragande orsak till att inventering inte genomförs enligt instruktion är enligt vår bedömning att det inte finns depositionsansvariga för alla enheter. Den stickprovsinventering som EY har genomfört visar att konstregistret inte är uppdaterat. Mot bakgrund av resultatet, att fyra av tio föremål inte har kunnat identifieras, kommer vi att följa upp resultatet av kommunens egen inventering som pågår. Det bör finnas en avstämning mellan konstregistret och anläggningsregistret. Vid utrangering eller anskaffning av nya konstverk måste båda registren uppdateras så att de överensstämmer och för att säkerställa att det bokförda värdet är korrekt. 8
Rekommendationer: Kultur- och fritidsnämnden bör besluta om fullständiga riktlinjer för hanteringen av konsten. Dessa bör omfatta åtminstone riktlinjer för inköp, avyttring och intern kontroll. Nämnden bör också finna former för att följa upp att riktlinjerna efterlevs. Det bör finnas en rutin som säkerställer att ansvaret för deponerad konst vid respektive enhet inom kommunkoncernen överlämnas när ansvarig slutar. Ett centralt register över ansvariga bör upprättas. Avstämning mellan konstregistret och anläggningsregistret bör ske årligen för att säkerställa överensstämmelse. Ansvaret för den fastighetsanknutna konsten i kommunkoncernen behöver tydliggöras. Stockholm den 18 september 2014 Rebecka Hansson Auktoriserad revisor 9
4 Källförteckning Inventering av kommunens konst, Kultur- och fritidskontoret Konstdeposition, Södertälje kommun Utdrag ur konstregistret 10