Revisionsrapport Granskning av ekonomisk styrning och uppföljning, måltidsverksamheten. Servicenämnden Halmstads kommun 2009-07-01 Leif Johansson Carl-Magnus Stensson
2009-07-01 Namnförtydligande Namnförtydligande
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning...1 2 Bakgrund, syfte, avgränsning och revisionsfrågor...2 3 Granskningsresultat...4 3.1 Organisation...4 3.2 Nämndens planering och styrning...4 3.2.1 Verksamhetsplan...5 3.3 Dokumentation av förekommande rutiner...6 3.4 Budget- och prognosarbete, månadsrapportering...6 3.5 Styrande nyckeltal (bruttovinster, kostnad per portion m.m.)...8 3.6 Svinn...8 3.7 Menyer/ekonomi...9 3.8 Inköpsrutiner, varumottagning och attest av fakturor...10
1 Sammanfattning Halmstads kommuns revisorer har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska ekonomisk styrning och uppföljning av måltidsverksamheten inom Servicenämnden. Våra slutsatser kan sammanfattas enligt nedan; Vår bedömning är att det saknas ett tydligt samband mellan insatta resurser, utförda prestationer samt uppnådda resultat och effekter. Tydliga och mätbara mål bör definieras för måltidsverksamheten. Vi anser att områdescheferna bör medverka i detta arbete och att dessa i sin tur involverar personalen i en lokal verksamhetsplan. Ekonomi utgör inte ett eget målområde i verksamhetsplanen, vilket vi tycker är nödvändigt särskilt med tanke på verksamhetens ekonomiska situation. Livsmedels- och personalkostnader utgör en stor andel av måltidsverksamhetens totala kostnader. Vi anser att det är väsentligt att nämnden fokuserar på dessa områden och tar fram relevanta nyckeltal som följs upp månatligen. Måltidsverksamheten har med något undantag redovisat underskott sedan 2004. Vår bedömning är att den ekonomiska styrningen och uppföljningen uppvisar brister. Under granskningen har vi uppmärksammat följande: Budgetarbetet har inte skett på ett ändamålsenligt sätt. Områdescheferna har ekonomiskt ansvar för sin verksamhet och borde därför vara delaktiga i budgetarbetet och i de ekonomiska krav som ställs på enheterna. Områdescheferna upplever att de hittills inte kunnat påverka den ekonomiska situationen i någon större omfattning. Deras kunskaper om ekonomifrågor är ofta begränsade, vilket till stor del beror på bristande erfarenhet och utbildning. Alla interna avtal för 2009 är ej färdigförhandlade (maj 2009). Prissättningen varierar beroende på om kunden är privat eller kommunal skolverksamhet. Osäkerhet i kalkyl/prissättning gentemot kund. Ingen fullständig kontroll över de delar i verksamheten som är kostnadsdrivande såsom personal och livsmedelskostnader. Rapporteringen omfattas inte av några nyckeltal, vilket bidrar till att den ekonomiska uppföljningen inte är komplett och bidrar till osäkerhet i den ekonomiska styrningen. Vi anser att nämnden ska fastställa mål och ange nyckeltal kopplat till dessa. Nyckeltalen bör mätas, analyseras kontinuerligt och eventuella åtgärdsplaner bör upprättas vid behov. Nämnden och förvaltningen skulle utifrån dessa kunna göra jämförelser och styra verksamheten på ett mer ändamålsenligt sätt. 1
Vi har stickprovsvis granskat några enheter och funnit relativt stora skillnader när det gäller relevanta nyckeltal för personalkostnader och livsmedelskostnader. Vi anser att användandet av olika nyckeltal även kan vara ett ändamålsenligt sätt att analysera uppkommet svinn. I de fall livsmedelsåtgången avviker från fastställt måltal bör en närmare analys göras av orsakerna. Vi anser att funktionen att ta fram och kostnadsberäkna menyerna är betydelsefull. Sker kalkyleringen på ett felaktigt sätt kan detta få stora ekonomiska konsekvenser för verksamheten. Våra stickprovskontroller av livsmedelskostnaderna visar på att dessa i flera fall är högre än vad som avtalats med kunderna. Kontinuerlig uppföljning ska ske. Vi anser att förvaltningen måste tidigarelägga hanteringen av matsedlar så att områdescheferna i tid kan planera sina inköp. Vi anser att det förekommer otydligheter om vem som ansvarar och gör vad i attestförfarandet. Vi ifrågasätter hur man som ansvarig för attestförfarandet kan godkänna faktura till betalning utan att veta om man fått rabatt enligt avtal eller att man inte betalar mer för en ersättningsvara. Förvaltningen bör säkerställa rutiner när det gäller kontroll av att priserna vid beställning motsvarar priset på fakturorna. Avtalsprislista, orderlista, följesedel och faktura bör överensstämma. Vi anser att Servicenämnden brister i följsamhet mot upprättade upphandlingsavtal. Vår rekommendation är att upphandling sker av efterfrågade varor och tjänster för att säkerställa bra leverans- och prisvillkor. Vi ser positivt på att förvaltningschefen påbörjat arbetet med att förbättra den ekonomiska styrningen och uppföljningen av ekonomin. Samtidigt anser vi att takten i förändringsarbetet måste öka. Åtgärder görs i varierande grad men är ej tillräckliga. 2 Bakgrund, syfte, avgränsning och revisionsfrågor Halmstads kommuns revisorer har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska den ekonomiska styrningen och uppföljningen av måltidsverksamheten inom Servicenämnden. Av Kommunallagens 9 kap 9 framgår bl a att revisorerna ska pröva om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Nämndernas ansvar i detta arbete framgår av Kommunallagen 6 kap 7 i vilken det anges att nämnderna ska se till att den 2
interna kontrollen är tillräcklig. Nämnderna ansvarar för en ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust för kommunen och säkerställer att redovisningen är rättvisande. Servicenämnden ansvarar för ett antal kök i kommunen. Syftet med granskningen har varit att bedöma ifall den ekonomiska styrningen och uppföljningen är ändamålsenlig och uppfyller kraven på god intern kontroll. Granskningen har skett genom kartläggning och analys av gällande regelverk/rutiner. Reglerna har bedömts huruvida de uppfyller kraven på god intern kontroll eller ej. Reglernas praktiska tillämpning i verksamheten har undersökts. Intervjuer med ansvarig personal, såväl centralt som ute i verksamheten har genomförts. Vidare har stickprovskontroller skett. Rapporten har sakgranskats av förvaltningens tjänstemän. Granskningen begränsas till nedanstående kök i kommunen: -Kattegattskolan -Nyhems servicehus -Vallåsköket -Östergårdsskolan Utifrån väsentlighets- och riskperspektivet har ett antal kontrollmål valts ut. För dessa har vi gjort en genomgång och bedömning av tillämpade rutiner samt granskat befintlig dokumentation av rutiner och förvaltningens egna kontrollaktiviteter. Följande är aktuella: Nämndens riktlinjer (ekonomi, näringsvärde, miljö m m) Verksamhetsplan Dokumentation av förekommande rutiner Hur sker budget- och prognosarbete, månadsrapportering Styrande nyckeltal (bruttovinster, kostnad per portion m m) Svinn Menyer/ekonomi Tillämpas upprättade upphandlingsavtal Attestrutiner 3
3 Granskningsresultat 3.1 Organisation Servicekontoret är en säljande förvaltning där de huvudsakliga intäkterna kommer från försålda tjänster. Måltidsverksamheten har nyligen genomfört en omorganisation (från 2009-02-01). Under förvaltningschefen finns en enhetschef med ansvar för hela måltidsverksamheten. Därunder finns tio områdeschefer med ansvar för bl.a. personal och ekonomi. Varje områdeschef ansvarar för flera olika enheter. Inom varje enhet finns dessutom en produktionsledare/kock med ansvar för den dagliga verksamheten. Till sin hjälp har organisationen en stabsfunktion. Enhetschef Måltid Stabsfunktion Områdeschefer (10 stycken) Produktionsledare/kock (för varje kök) Organisationsschema måltidsverksamheten, Servicenämnden. 3.2 Nämndens planering och styrning Fr o m 1 december 2004 har kommunallagen kompletterats med föreskrifter som förtydligar synen på god ekonomisk hushållning i kommunal verksamhet. Förändringen innebär bl.a. att kommunen skall ta fram särskilda mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning. För att skapa förutsättningar för att få en god ekonomisk hushållning måste det finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Detta säkerställer en kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet. För att åstadkomma detta krävs bl.a. en utvecklad planering med framförhållning och beredskap, tydliga och mätbara mål samt en rättvisande och tillförlitlig redovisning som ger information om avvikelser gentemot uppställda mål. Vidare behövs resultatanalyser och kontroller som utvisar hur verksamhetens prestationer och kvalitet motsvarar uppställda mål samt en effektiv organisation som säkerställer måluppfyllelsen. 4
3.2.1 Verksamhetsplan Servicenämnden har 2008-10-20 antagit en verksamhetsplan för 2009-2011. Tidigare har nämnden inte fastställt någon verksamhetsplan. Servicenämnden utför på uppdrag intern service och produktion för kommunens olika verksamheter. Servicenämnden skall mot ersättning tillhandahålla beställande nämnder kompetens och tjänster i fråga om bland annat måltidsservice. Servicenämnden skall bedriva ett internt effektiviseringsarbete samt i samverkan med de beställande nämnderna genomföra förändringar i syfte att skapa effektiviseringar för dessa och/eller genomföra förändringar för att skapa kommunövergripande nytta. I verksamhetsplanen för 2009 beskriver Servicenämnden att livsmedelspriserna står för ca 30% av måltidsservice totala kostnader. Det förekommer en osäkerhet för hur livsmedelsupphandlingen kommer att påverka priserna framöver. Vidare anser nämnden att måltidsutredningen kan komma att påverka verksamheten. Verksamhetsplanen omfattas av följande målområden: Tydliga avtal Planering Medarbetarutveckling Miljö och energi Marknadsföring Friskvård Bedömning: Vår bedömning är att det saknas ett tydligt samband mellan insatta resurser, utförda prestationer samt uppnådda resultat och effekter. Intervjuer med områdescheferna visar på dålig kunskap om verksamhetsplanen och att den i vissa fall uppfattas som otydlig. Vår bedömning är att verksamhetsplanen bör brytas ned till respektive verksamhetsområde. Tydliga och mätbara mål bör definieras för måltidsverksamheten. Vi anser att områdescheferna bör medverka i detta arbete och att dessa i sin tur involverar personalen i en lokal verksamhetsplan. Slutligen bör aktivitetsplan införas ifall resultaten avviker mot uppsatta mål. En tydlig koppling bör finnas mellan nämndens riktlinjer, verksamhetsplan och den praktiska verksamheten. Ekonomi utgör inte ett eget målområde i verksamhetsplanen, vilket vi tycker är nödvändigt särskilt med tanke på verksamhetens ekonomiska situation. Vi kan vidare konstatera att nämnden saknar mål avseende näringsvärde och miljö. 5
Livsmedels- och personalkostnader utgör en stor andel av måltidsverksamhetens totala kostnader. Vi anser att det är väsentligt att nämnden fokuserar på dessa områden och tar fram relevanta nyckeltal som följs upp månatligen. En möjlighet är här att ta fram styrande nyckeltal för exempelvis bruttovinsten per objekt eller livsmedelskostnad per portion. Förvaltningen bör även fastställa vilken bruttovinst som erfordras för att få täckning för måltidsverksamhetens samtliga fasta kostnader. Bruttovinsten kan även utgöra utgångspunkt vid framräknandet av priset för en matportion. 3.3 Dokumentation av förekommande rutiner Under granskningen har vi tagit del av förvaltningens rutiner avseende bland annat kontanthantering, bisysslor, hygienrutiner, områdeschefernas befattningsbeskrivning och rutin för egen tillsyn. Bedömning: I vår rapport Granskning av kontanthanteringen vid café- och restaurangverksamheten vid Servicenämnden (2009-05-25), gör vi en genomgång av de rutiner som vi anser behöver utvecklas ytterligare. Utöver dessa anser vi att även inköps- och attestrutinerna behöver kompletteras. 3.4 Budget- och prognosarbete, månadsrapportering Budget för 2009 är satt av tidigare måltidschef i samarbete med administrativ chef. Områdescheferna har tidigare inte varit delaktiga i budgetarbetet. Under granskningen har områdescheferna uttryckt att de inte fått någon förklaring till hur de olika enheternas budgetar är fastställda. Enligt uppgifter från förvaltningen kommer det att under 2009 ske en förändring av enheternas budget. Månadsrapportering och prognosarbete sker från och med 2009 på ett nytt sätt. Områdescheferna och ekonomerna träffas månadsvis för att gå igenom den ekonomiska situationen och prognoser för helår per objekt. I avstämningsmötet hanteras främst områden så som ej fakturerade tjänster, livsmedelskostnader och personalkostnader. 6
Nedan redovisas verksamhetens resultat sedan 2004. År Årets resultat (tkr) 2004-420 2005 900 2006-1 261 2007-2 383 2008-1 117 Prognos 2009 337 per maj Bedömning: Måltidsverksamheten har med något undantag redovisat underskott sedan 2004. Vår bedömning är att den ekonomiska styrningen och uppföljningen uppvisar brister. Under granskningen har vi uppmärksammat följande: Budgetarbetet har inte skett på ett ändamålsenligt sätt. Områdescheferna har ekonomiskt ansvar för sin verksamhet och borde därför vara delaktiga i budgetarbetet och i de ekonomiska krav som ställs på enheterna. Vi har noterat att Vallåsköket har ett budgetkrav på 3,9 mnkr. Vi anser att detta är missvisande och budgeten är satt utifrån felaktiga förutsättningar. Enligt uppgift kommer en justering att ske. Vår uppfattning är att budget ska spegla verkligheten. Områdescheferna upplever att de hittills inte kunnat påverka den ekonomiska situationen i någon större omfattning. Deras kunskaper om ekonomifrågor är ofta begränsade, vilket till stor del beror på bristande erfarenhet och utbildning. Ekonomisk kompetens är viktig för att kunna medverka vid analysarbetet. Alla interna avtal för 2009 är ej färdigförhandlade (maj 2009). Prissättningen varierar beroende på om kunden är privat eller kommunal skolverksamhet. Osäkerhet i kalkyl/prissättning gentemot kund. Ingen fullständig kontroll över de delar i verksamheten som är kostnadsdrivande såsom personal och livsmedelskostnader. 7
Rapporteringen omfattas inte av några nyckeltal, vilket bidrar till att den ekonomiska uppföljningen inte är komplett och bidrar till osäkerhet i den ekonomiska styrningen. Vi ser positivt på att förvaltningschefen påbörjat arbetet med att förbättra den ekonomiska styrningen och uppföljningen av ekonomin. Samtidigt anser vi att takten i förändringsarbetet måste öka. Åtgärder görs i varierande grad men är ej tillräckliga. 3.5 Styrande nyckeltal (bruttovinster, kostnad per portion m.m.) Under granskningen har det framkommit att verksamheten eller nämnden inte använder sig av någon typ av nyckeltal för att jämföra och styra verksamheten. Bedömning: Vi anser att nämnden ska fastställa mål och ange nyckeltal kopplat till dessa. Nyckeltalen bör mätas, analyseras kontinuerligt och eventuella åtgärdsplaner bör upprättas vid behov. Nämnden och förvaltningen skulle utifrån dessa kunna göra jämförelser och styra verksamheten på ett mer ändamålsenligt sätt. Vi har stickprovsviss granskat några enheter och funnit relativt stora skillnader när det gäller relevanta nyckeltal för personalkostnader och livsmedelskostnader. 3.6 Svinn Svinn i en restaurangverksamhet kan bl.a. innebära dels att maten efter servering till gästen slängs, oekonomisk hushållning av råvaror, fel portionsstorlek och stölder. Områdescheferna uppger att verksamheten följer menyernas portionsstorlekar. Ifall menyn är uträknad för 1 person går det enligt uppgift inte att multiplicera råvarumängden med antalet portioner som ska tillagas ex 500 portioner. En manuell bedömning måste ske, vilket kräver kunskap både om kunden och om maträtten. Vid skolorna har man under en begränsad tid infört att den mat som eleverna slänger vägs och statistikförs. Den mat som blir över och inte transporterats ut i matsalen snabbkyls och kan därigenom sparas i flera dagar. Enligt uppgift serveras i regel den mat som blir över nästkommande dag. Vid servicehusköken lagas maten i större utsträckning efterhand som den tar slut. Detta innebär att svinnet inte behöver bli så stort. Vid Vallåsköket som inte har någon restaurang 8
lagas den mat som kunderna beställt, vilket normalt inte behöver innebära något större svinn. Bedömning: Vi anser att användandet av olika nyckeltal även kan vara ett ändamålsenligt sätt att analysera uppkommet svinn. I de fall livsmedelsåtgången avviker från fastställt måltal bör en närmare analys göras av orsakerna. Beträffande portionsstorlekar är det bl.a. viktigt att enheterna ser över arbetsformerna för portionering. Vi anser att förvaltningen bör skaffa sig en komplett bild över hur mycket som kasseras i form av mat. Detta gäller såväl skolor som verksamhetens övriga kök. Både gästernas och kökens svinn bör vägas och följas upp. När det gäller stölder är det viktigt att se över säkerhetsrutinerna i verksamheten. Prioriterade områden kan vara nyckelhantering och låsningsrutiner av lokaler men också av kyl- och frysutrymmen. 3.7 Menyer/ekonomi Framtagandet av menyer för skollunch och äldreboende sker hos förvaltningen. Menyerna för äldreboendena skrivs en månad i taget, diskussioner förs i matsedelsgrupp och återkoppling sker. Grunden är en sju veckors matsedel med inslag av säsongsbetonad mat. Skolmatsedel tas fram två gånger/termin och grunden är sex veckors matsedel. Enligt uppgift ska livsmedelskostnaden för lunch till äldreboende uppgå till18 kronor per portion. Hemvårdsförvaltningen debiteras med 58 kronor (vissa fall 48 kronor) per portion. Livsmedelsandelen uppgår således till ca 31% alternativt 38% (= bruttovinst 69% respektive 62%). Bruttovinst definieras som försäljningspris minus livsmedelskostnad. Motsvarande livsmedelskostnader för skolor uppgår till 7,9 kronor. Utbildningsförvaltningen och barn- och ungdomsförvaltningen debiteras 23,03 kronor per portion. Livsmedelsandelen uppgår här till 34,3% (=bruttovinst 65,7%). Bedömning: Livsmedelsandelen alternativt bruttovinsten kan således utgöra ett nyckeltal och följas upp på objektsnivå. Nyckeltalet kan även ligga som grund för prissättning och kvalitetskontroll gentemot nämndens kunder. Vi anser att funktionen att ta fram och kostnadsberäkna menyerna är betydelsefull. Sker kalkyleringen på ett felaktigt sätt kan detta få stora ekonomiska konsekvenser för 9
verksamheten. Det är inte enbart kostnaden per tillagad portion som har betydelse utan även mängden sålda portioner. Våra stickprovskontroller av livsmedelskostnaderna visar på att dessa i flera fall är högre än vad som avtalats med kunderna. Kontinuerlig uppföljning ska ske. 3.8 Inköpsrutiner, varumottagning och attest av fakturor Matsedel och vad menyerna ska omfattas för råvaror skickas från förvaltningen. På underlaget anges beställningsnumret på respektive vara. Matsedel för skolor, servicehus och för äldreboende skiljer sig åt. Maten innehåller bland annat olika näringsvärden. Verksamheterna handlar i stort sett enbart från Arla, Krönleins, Servera, Kahls, Delicato Halmstad frukt och grönt samt Östras bröd. Framtagandet av matsedlarna görs av två olika personer, en för skolorna och en för äldreboenden. Områdeschefer för äldreboendenas kök anser i högre utsträckning att framtagandet av menyerna måste snabbas upp för att planering av inköp ska ske ändamålsenligt. Detta gäller särskilt för varor som benämns som beställningsvaror, där leveranstiden enligt uppgift kan uppgå till 10-15 dagar. Beställningsvaror kan vara exempelvis matjessill och vissa köttprodukter. Det förekommer att leverantören har slut på varan. Om avtalad vara inte kan levereras skall ersättningsvara levereras till högst samma pris och med samma eller högre kvalitet som avtalad vara, dock först efter kontakt med beställande enhet. I de flesta fall finns en utsedd person/personer som sköter beställning av varor. Vid leverans hjälper de som har möjlighet till med att kontrollera leverans mot följsedel. En allmän regel som råder är att den person som beställer inte godkänner leveransen. Attest av faktura sker enligt stegen leveransgodkännande, kontering och beslutattest. Under granskningen har vi fått redovisat att områdescheferna i flera fall kontrollerar följesedel mot faktura därefter kastas följesedeln. Förvaltningen har ett datoriserat program Basera, där man begär in underlag från leverantörer avseende statistikuppgifter. Förvaltningen kontrollerar härigenom att verksamheten köper in varor som är anpassade till menyerna. Bedömning: Vi anser att förvaltningen måste tidigarelägga hanteringen av matsedlar så att områdescheferna i tid kan planera sina inköp. Vidare ser vi att matsedlar/menyer även kan skickas till de större leverantörerna för att ytterligare säkerställa att de har motsvarande varor hemma för leverans. 10
Vissa av områdescheferna uppger att ingen kompensation har utgått för ersättningsvara. Det är väsentligt att köpande enhet muntligen kontaktar leverantör för eventuell ersättningsvara till högst samma pris. Vi anser att det förekommer otydligheter om vem som ansvarar och gör vad i attestförfarandet. Vi ifrågasätter hur man som ansvarig för attestförfarandet kan godkänna faktura till betalning utan att veta om man fått rabatt enligt avtal eller att man inte betalar mer för en ersättningsvara. Förvaltningen bör säkerställa rutiner när det gäller kontroll av att priserna vid beställning motsvarar priset på fakturorna. Avtalsprislista, orderlista, följesedel och faktura bör överensstämma. Rutiner för inköp och fakturahantering bör tas fram och dokumenteras. Ur intern kontroll synvinkel är det viktigt att mottagnings- och beslutsattest sker av olika befattningshavare. Vi anser inte att hanteringen sker ändamålsenligt. Förvaltningen bör ta fram rutiner som överensstämmer med god intern kontroll Vi ser positivt på att förvaltningen kontrollerar vad som köps in via avtalsleverantörerna och därigenom erhåller viktig kunskap avseende statistik och vilken typ av varor som köps in. Under granskningen har det framkommit att områdescheferna inte har tillgång till IT systemet Basera, vilket vi ser som en brist. Vidare anser vi att nämnden i större utsträckning även bör kontrollera att man inte köper varor av icke avtalsleverantörer. Vi har vid våra stickprovskontroller noterat att förvaltningen brister i följsamhet mot upprättade upphandlingsavtal. Vår rekommendation är att upphandling sker av efterfrågade varor och tjänster för att säkerställa bra leverans- och prisvillkor. 11