Vägledning Jämförelse av egenregiverksamhet med köp av tjänster från Statens servicecenter

Transkript

1 Vägledning Jämförelse av egenregiverksamhet med köp av tjänster från Statens servicecenter

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från Datum: Dnr: /2013 ESV-nr: Copyright: ESV Rapportansvarig: Leif Lind

3 INNEHÅLL Innehåll 1 Inledning Utgångspunkt Kvantitativ beräkning Syfte Tjänster Jämförelser Kostnader för egen hantering Personalkostnader Externa tjänster Lokaler Systemkostnader Övriga driftkostnader OH-kostnader Kostnader för köp av tjänster från SC Avgift till servicecentret Kostnader för att hantera beställarrollen och för att följa upp serviceöverenskommelsen Systemkostnader Omställningskostnader Kalkylmetod och kalkylparametrar Jämförelser av årsvärden Livscykelkalkyl Prisnivå Kalkylmetod Kalkylränta Kvalitativ bedömning av effekter på resursutnyttjandet Syfte Positiva effekter och möjligheter Negativa effekter och risker Mall Referenser

4 INLEDNING 1 Inledning Detta är en beskrivning av hur man kan gå till väga för att ta fram ett första underlag för att bedöma om det är lönsamt för en myndighet att köpa administrativa stödtjänster av Statens servicecenter (SC). Vägledningen omfattar denna textbeskrivning och en bifogad mall som underlättar arbetet med beräkningar och bedömningar. Texten i vägledningen utgår från ESV:s rapport Metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten (ESV 2011:3) som togs fram i samband med regeringens servicecenterutredning, avstämning har gjorts mot E-delegationens generella stöd för nyttorealisering. Vägledningen ska ses som ett stöd för en första bedömning av potentialen i att använda Statens servicecenter som tjänsteleverantör. För att underlätta arbetet görs ett antal förenklade antaganden som kan behöva kompletteras inför ett slutligt ställningstagande. 2 Utgångspunkt För att bedöma om det är lönsamt att låta SC utföra stödtjänsterna behöver myndigheten ta hänsyn till de väsentliga konsekvenser som detta får på resursutnyttjandet, oavsett om effekterna kan kvantifieras och värderas eller ej. I beslutsunderlaget bör därför ingå såväl en kvantitativ beräkning av effekter på resursutnyttjandet som en kvalitativ bedömning av effekter som man inte kan ange i monetära termer med en rimlig grad av precision, men som man ändå anser vara viktiga att beakta. Vad en rimlig grad av precision innebär är naturligtvis en bedömningsfråga. Ett krav bör dock vara att det finns någon form av empiriskt underlag som kan ligga till grund för en kvantifiering och värdering. Det kan vara uppgifter som hämtas från myndighetens redovisning eller data från särskilda undersökningar. Alla bedömningar bör dock grundas på någon form av erfarenhet, egen eller andras. 4

5 KVANTITATIV BERÄKNING 3 Kvantitativ beräkning 3.1 Syfte Syftet med den kvantitativa beräkningen är att i identifiera och beräkna de väsentliga skillnaderna i resursutnyttjandet mellan två möjliga val: ett läge där myndigheten fortsätter att producerar tjänsterna i egen regi och ett läge där tjänsterna levereras av SC. Den kvantitativa beräkningen bygger på jämförelser av relevanta variabler (ärendevolym, resursförbrukning för egenproduktion och avgifter till SC) i nutid och över en kalkylperiod som kan antas motsvara en eventuell kommande avtalsperiod. 3.2 Tjänster Vägledningen bygger på jämförelse av de tre tjänsteområden som i dag tillhandahålls av SC: Löne- och personaladministration, ekonomiadministration och hantering av elektroniska beställningar. Bedömningar och kalkyler gör för varje område var för sig. 3.3 Jämförelser Kvantitativa jämförelser görs av volymer och kostnader. Volymjämförelserna utgörs av nyckeltal i form av antal hanterade volymer per arbetsinsatsårsarbete (t.ex. antal lönespecifikationer per årsarbete). Kostnaderna jämförs dels på årsbasis, dels över en bedömd livscykel. Volymjämförelsen och jämförelsen av kostnader på årsbasis syftar till att ge en första uppfattning om effektiviteten i hantering hos den egna myndigheten respektive SC. Jämförelsen över en livscykel beaktar även kostnader för övergång från egen hantering till hantering hos SC samt kostnader som uppstår vid senare tidpunktvid fortsatt hantering i egen regi. En tungt vägande komponent i livscykelkalkylen kommer i många fall att vara kostnader för systembyte när befintliga avtal för ekonomi- personal och e-handelssystem löper ut. Det finns en skillnad i analysperspektiv mellan denna vägledning och det tidigare omnämnda Metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten. I den här vägledningen är analysperspektivet kostnader för egen hantering i jämförelse med 5

6 KVANTITATIV BERÄKNING kostnader för köp från SC. I metodstödet är huvudindelningen NU-läge respektive NY-läge. Vägledningen (detta dokument) Kostnader för egen hantering Kostnader för egen hantering nu Kostnader för egen hantering under kalkylperioden Kostnader för köp från SC Kostnader för köp från SC nu Kostnader för köp från SC under kalkylperioden Jämförelser görs mellan kostnader för egen hantering nu och kostnader för köp från SC nu kostnader för egen hantering under kalkylperioden och kostnader för köp från SC under kalkylperioden Metodstödet (ESV 2011:3) NU-läge Kostnader för egen hantering nu NY-läge Tillkommande egna kostnader under kalkylperioden Kostnader för köp från SC under kalkylperioden Jämförelser görs enbart mellan egna kostnader (nu plus tillkommande) och kostnader för köp från SC under hela kalkylperioden Trots olikheterna i analysperspektiv är definitionen av komponenterna i avsnitten nedan desamma. 3.4 Kostnader för egen hantering Kostnader för egen hantering omfattar alla kostnader som myndigheten beräknas få om man fortsätter att producera stödtjänsterna i egen regi och som man skulle slippa om man använde servicecentret. Uppskattningen av driftkostnaderna underlättas om myndighetens redovisningssystem fångar de relevanta kostnaderna. I annat fall får en uppskattning av kostnaderna göras baserat på bedömning av fördelning av arbetstid Personalkostnader Personalkostnaden (lön plus sociala avgifter) räknas ut med ledning av rådande löner för den berörda personalen, till exempel ledningspersonal, handläggare och assistentpersonal. 6

7 KVANTITATIV BERÄKNING Beräkning av årsarbeten (ÅA) För att beräkna vad den produktiva tiden måste man ta hänsyn till att personalen också ägnar tid åt intern planering, kompetensutveckling, friskvård och andra aktiviteter. Den produktiva tiden är alltså en del av närvarotiden (som definieras som den totala arbetstiden minus semestrar och sjukledighet). Saknar myndigheten underlag som visar hur stor andelen produktiv tid är kan man räkna med 85 procent av närvarotiden. Om man utgår från att närvarotiden under ett år är timmar innebär det att den produktiva tiden blir ungefär timmar (0, ). Åtgången av personal i termer av årsarbetskrafter blir med dessa förutsättningar lika med total tidsåtgång i timmar under året enligt tidredovisningen dividerad med Externa tjänster Externa tjänster omfattar kostnader för inhyrd personal som engageras för arbete med de rutiner som är föremål för kartläggningen Lokaler I lokalkostnader ingår kostnader för kontorsrum och övriga utrymmen som disponeras i aktuell process, med undantag av de lokaler som ingår i systemkostnader Systemkostnader Systemkostnader består av löpande driftkostnader som licensavgifter, support, systemunderhåll samt kostnader för att förnya befintliga system som stöder de typer av tjänster myndigheten överväger att köpa från servicecentret. Även myndighetens egna kostnader för egen driftspersonal och lokaler tas med. I livscykelkalkylen ska även följande kostnader tas med: Beslutade förändringar som är tidsbestämda och där kostnadskonsekvenserna är kända. Ej beslutade, men troliga väsentliga förändringar som det är möjligt att grovt tidsbestämma tas med i kalkylen om man har underlag för att åtminstone göra en uppskattning av kostnaderna. I den bifogade mallen finns stöd för beräkning av kostnader för byte av system. Underlag för beräkning av kostnaden för systembyte finns i ESV:s mall. Beräkningen baseras på befintliga ramavtal. 7

8 KVANTITATIV BERÄKNING Övriga driftkostnader Övriga driftkostnader kan vara kostnader för lokaler, tele och förbrukningsmateriel etc. i den mån de direkt kan hänföras till tjänsterna i fråga OH-kostnader Kostnader för OH beräknas enligt samma principer som vid övrig kostnadskalkylering i myndigheten. Om underlag för beräkning saknas kan en schablon på 15 procent användas. 1 I Metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten står det så här: I allmänhet påverkar knappast köp av en eller flera administrativa stödtjänster myndighetens verksamhetsgemensamma kostnader av typen centrala ledningsfunktioner, registratur, bibliotek, informationsservice, vaktmästeri, reception etc. Sådana så kallade OH-kostnader bör därför inte tas med i kalkylen, såvida inte utnyttjandet av servicecentret verkligen leder till en minskning av dessa kostnader. Eftersom utgångspunkten för analysen i detta sammanhang handlar om tjänsteområden/funktioner som helhet anser vi att OH-kostnader bör ingå i kalkylen. 3.5 Kostnader för köp av tjänster från SC Avgift till servicecentret Avgiften till servicecentret är den dominerande driftkostnaden i NY läget. Den beräknas med ledning av SC:s prislista Kostnader för att hantera beställarrollen och för att följa upp serviceöverenskommelsen När ett avtal om köp av stödtjänster är träffat och servicecentret övertagit driften av tjänsterna behöver myndigheten avsätta resurser för att hantera beställarrollen och följa upp serviceöverenskommelsen. De roller som ska bemannas och de uppgifter som ska utföras är de som ingår i den samverkansmodell som SC beskriver på sin hemsida. Samverkansmodellen reglerar formerna för samarbetet mellan SC och dess kundmyndigheter. Den syftar i första hand till att säkerställa att 1 Nyckeltal för OH-kostnader ESV 2005:3 8

9 KVANTITATIV BERÄKNING tjänsterna håller god kvalitet och ständigt förbättras, tjänsterna levereras i enlighet med träffade överenskommelser, tjänsteutbudet utvecklas i takt med förändrade behov, samt att uppkomna incidenter och avvikelser hanteras effektivt. Grunden i samverkansmodellen utgörs av ett kundråd för strategiska diskussioner i kundgemensamma frågor, ett kundspecifikt forum på strategisk nivå, kund- och tjänstespecifika forum på taktisk och operativ nivå, samt former för löpande samverkan mellan operativa kontaktpersoner. Bilden illustrerar samverkansmodellen och de olika eskaleringsnivåer som ingår De uppgifter som förväntas ta mest tid i anspråk är hanteringen av inträffade incidenter, följa upp efterlevnaden av processer och rutiner, lösa problem i det dagliga arbetet samt förebygga och sätta in åtgärder för att undvika framtida problem. Eftersom servicecentret inte på samma sätt som en egenregiverksamhet har kännedom om beställarmyndighetens personal och andra interna förhållanden kan sakenheterna ( linjen ) i beställarmyndigheten bli mer belastade till exempel med att svara på frågor från dem som hanterar det administrativa stödet Systemkostnader SC:s priser innehåller i normalfallet även kostnader för PA-/EA och e- beställningssystem. 9

10 KVANTITATIV BERÄKNING Avgifterna omfattar bland annat följande: Investering i och tillgång till systemstöd, inklusive drift, underhåll och förvaltning Upphandling, införande och utveckling av systemstöd (inklusive framtida uppgraderingar och upphandlingar) Systemadministration inklusive underhåll av användar- och attestregister Kontinuerlig utveckling av processer samt rekrytering och utbildning av personal Administration och handläggning av lönerelaterade, ekonomiadministrativa och e-handelstjänster Kundsupport för kundmyndigheternas chefer och medarbetare samt kontinuerlig kundsamverkan I de fall tjänsterna utförs i kundmyndighetens systemstöd görs en särskild justering av avgifterna. För tillfället (dec 2013) ger SC 25% rabatt på avgiften Omställningskostnader I livscykelkalkylen ska även kostnader förenade med själva omställningen från egen hantering till köp av tjänster från SC ingå. Omställningskostnaderna inträffar i början av kalkylperioden och är av engångskaraktär. Till omställningskostnaderna räknas alltså inte kostnader för att hantera den löpande beställarrelationen med servicecentret, som här ses som en del av driftkostnaderna. Till omställningskostnaderna hör kostnader för att planera omställningen och förankra den hos den egna personalen. Omställningen är vidare förenad med olika slags transaktionskostnader, till exempel kostnader som uppstår i samband med förhandlingar och upprättandet av överenskommelsen med servicecentret. Transaktionskostnadernas storlek beror bland annat på hur pass komplicerade tjänsterna är. Handlar det om standardiserade tjänster blir transaktionskostnaderna lägre än om det gäller tjänster som utvecklats speciellt för beställarmyndigheten. Dessutom uppstår kostnader i samband med själva överförandet av tjänsterna till servicecentret, det vill säga aktiviteter som myndigheten måste utföra som förberedelse före och under driftsättningen i servicecentret, t.ex. kostnader för att anpassa IT-system eller för att överföra data till servicecentret. Till omställningen hör också att myndigheten kan behöva skaffa kompetens för att kunna fungera som en kompetent beställare, t.ex. genom att utbilda chefer och medarbetare. 10

11 KVANTITATIV BERÄKNING Vidare uppstår kostnader för att avveckla eller föra över personal till andra uppgifter i myndigheten. Exempel på sådana kostnader är lön under uppsägningstiden, avgångsersättning och kostnader för utveckling av personal som ska arbeta vidare med andra uppgifter i myndigheten eller till servicecentret. Andra exempel är kostnader i samband med avveckling av intern IT drift och licenskostnader för IT stöd. 3.6 Kalkylmetod och kalkylparametrar Kostnaderna jämförs dels som årsvärden, dels över en bedömd livscykel/avtalsperiod (8 år). I jämförelsen av årsvärden står effektivitet och kostnader i löpande hantering i fokus. I livscykelkalkylen ingår, utöver löpande kostnader, även de kostnader för omställning och eventuella systembyten som uppstår under avtalsperioden Jämförelser av årsvärden För att få en uppfattning om den egna myndighetens kostnadseffektivitet görs en jämförelse av beräknad kostnad för hantrering av ett tjänsteområde hos SC med de egna kostnaderna för motsvarande hantering. Den egna myndighetens kostnader beräknas med utgångspunkt från senast slutförda verksamhetsår. För beräkningen av kostnaden för att nyttja tjänster från SC används aktuell prislista för år 3 (det år när myndighetens rutiner är intrimmade i SC:s verksamhet priserna för år 1 och 2 är högre) Livscykelkalkyl Det kan ligga närmast till hands att låta kalkylperioden vara lika med den tid myndighetens kontrakt med servicecentret löper på. Med tanke på att omställningskostnaderna kan bli betydande kan kalkylperioden emellertid behöva vara åtminstone fem år. Eftersom beslutet att använda servicecentret är ett strategiskt beslut (det är kostsamt att återgå till produktion i egen regi) bör som komplement också göras en bedömning för en ännu längre period. Den bedömningen blir naturligtvis osäkrare och behöver inte ha formen av en regelrätt lönsamhetskalkyl. Det man vinner på att komplettera med en långsiktig bedömning är att risker i den långsiktiga kundrelationen synliggörs och att man då får anledning att fundera över hur riskerna ska hanteras. Vidare kan de initiala kostnaderna på så sätt fördelas över flera år Prisnivå Man räknar i en fast prisnivå. Förutsättningen är då att relativpriserna på de resurser som används i alternativen inte ändras i någon väsentlig utsträckning under 11

12 KVANTITATIV BERÄKNING kalkylperioden. Den förväntade kostnadsutvecklingen i beställarmyndigheten respektive servicecentret bör alltså inte avvika alltför mycket Kalkylmetod För att man ska kunna jämföra monetära belopp som inträffar vid olika tidpunkter måste de räknas om till ett belopp som motsvarar värdet vid en gemensam tidpunkt. Man beräknar då ett nuvärde för varje år, som man sedan summerar till ett nettonuvärde för hela kalkylperioden Kalkylränta När man beräknar nuvärden måste man välja en diskonteringsränta (kalkylränta). Räknar man i fasta priser ska en real kalkylränta användas. För att få jämförbara och enhetliga kalkyler mellan myndigheterna används en real kalkylränta på 4 procent. 2 Detta är en samhällsekonomisk kalkylränta som är avsedd att spegla samhällets tidspreferens men också osäkerhet om framtiden. 2 Denna kalkylränta rekommenderas i Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 4 (SIKA PM 2008:3), s. 72 f.). 12

13 KVALITATIV BEDÖMNING AV EFFEKTER PÅ RESURSUTNYTTJANDET 4 Kvalitativ bedömning av effekter på resursutnyttjandet 4.1 Syfte Vid sidan av den kvantitativa lönsamhetskalkylen behöver myndigheten också ta hänsyn till effekter på resursutnyttjandet som man inte kan värdera i monetära termer med en rimlig grad av precision, i det fall dessa kan få en väsentlig betydelse för den slutliga lönsamhetsbedömningen. Nedan lämnas några exempel på positiva och negativa effekter av det slaget. 4.2 Positiva effekter och möjligheter Köp av stödtjänster innebär att ledningen kan koncentrera sig mer på kärnverksamheten. En annan fördel är att stödtjänsterna blir mindre personberoende (till exempel på grund av sjukfrånvaro och avgångar) eller variationer i arbetsbelastning om de utförs av servicecentret. Det ger bättre förutsättningar för en stabil och enhetlig hantering. De positiva effekterna bedöms med hänsyn till sannolikhet och konsekvens. Bedömningen kan sammanfattas med gula och gröna färgsignaler som i nedanstående tablå. Tabell 1 Positiva effekter Sannolikhet Liten Konsekvenser Små Måttliga Stora Måttlig Gul Grön Stor Gul Grön Grön Gul 4.3 Negativa effekter och risker Myndigheten måste acceptera att servicecentret har ett standardiserat tjänsteutbud och kan därmed förlora en del av möjligheterna att anpassa tjänsterna till egna önskemål och behov. Det är kostsamt för myndigheten att återgå till produktion i egen regi om servicecentret inte anses leverera tjänster med en godtagbar kvalitet. Om det finns alternativa leverantörer vid sidan av servicecentret kan myndigheten överväga att byta leverantör. Men inte heller det är gratis utan förenat med transaktionskostnader. 13

14 MALL De negativa effekterna, liksom de positiva, bedöms med hänsyn till sannolikhet och konsekvens. Bedömningen kan sammanfattas med gula och röda färgsignaler som i nedanstående tablå. Tabell 2 Negativa effekter Sannolikhet Liten Konsekvenser Små Måttliga Stora Måttlig Gul Röd Stor Gul Röd Röd Gul 5 Mall Mall för beräkningar och bedömningar kommer senare att läggas ut på ESV:s externa websida. Tills vidare kan mallen beställas från Leif Lind, leif.lind@esv.se eller Birger Tellmann birger tellmann@esv.se 14

15 REFERENSER Referenser ESV: Metodstöd för bedömning av stödverksamheten E-delegationen: Vägledning i nyttorealisering. Värderingsprinciper och kalkylfaktorer Nyckeltal för OH-kostnader ESV 15

16 ESV gör Sverige rikare Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn Box Fax ISSN: Stockholm ISBN: