Onödig efterfrågan inom Försäkringskassan och Skatteverket

Transkript

1 Onödig efterfrågan inom Försäkringskassan och Skatteverket En förstudie Arbetsrapport 2013:2

2 2(53)

3 3(53) Förord ISF och Skatteverket är huvudmän för var sin del av detta gemensamma forskningsprojekt om effektiviseringsmöjligheter i Försäkringskassans och Skatteverkets verksamhet. Intresset rör hur så kallad onödig efterfrågan kan upptäckas och elimineras. I denna arbetsrapport redovisas en förstudie som gjorts under projektets första år. Från Skatteverkets sida är Suzanne Lindblom ansvarig medan Maria Kain har motsvarande roll för ISF. Forskningen utförs och samordnas vid Centrum för tjänsteforskning (CTF), Karlstads universitet. Rapporten har författats av ekonomie doktor Johan Quist och ekonomie doktor Martin Fransson. Stockholm i maj 2013

4 4(53) Innehåll Förord... 3 Sammanfattning Inledning Bakgrund och uppdrag Förstudiens syfte Metod Litteraturstudie Fallstudier Semistrukturerade intervjuer Dokumentstudier Deltagande observation Studiebesök av doktorander Uttag ur produktionssystem Analys En kritisk reflektion angående metoden Onödig efterfrågan en bakgrundsbeskrivning Bärande princip En tillbakablick Tjänsteforskning En tjänstedominant logik Värde uppstår vid användning Systemsynsättet Kundbegreppet i offentlig verksamhet Med tjänstelogiken som referensram Begreppet onödig efterfrågan Tänkta fördelar Idén i ett svenskt sammanhang Iakttagelser vid fallstudierna... 32

5 5(53) 4.1 Fem kategorier av efterfrågan Begäran! Regelverk? Så här ligger det till! Hur gör jag? Vad gör ni? En preliminär bild Onödig efterfrågan existerar E-post Klagomål och förbättringsförslag Två illustrativa episoder Tillgängliga data Framåtblick Utformning av huvudstudien Kunskapsöversikt Lära känna myndigheterna Forskningsfrågor Hur data kan samlas in och analyseras En fortsatt begreppsutveckling Referenser... 51

6 6(53) Sammanfattning I denna rapport redovisas resultatet från arbetet i den första fasen av ett projekt som behandlar onödig efterfrågan. Projektet har sin empiriska bas i Försäkringskassan och Skatteverket och utförs av forskare vid Centrum för tjänsteforskning (CTF) vid Karlstads universitet. Rapporten kommer att följas av ytterligare två inom ramen för det aktuella projektet. Onödig efterfrågan är en översättning av engelskans failure demand. Idén om onödig efterfrågan bygger på antagandet att organisationer har en tendens att betrakta flödet av inkommande ärenden 1 som givet. Oavsett om ett telefonsamtal handlar om att medborgaren vill reda ut vilka regler som gäller i ett visst ärende eller fråga varför inga pengar har betalats ut är samtalet ett ärende som ska hanteras. I den aktuella studien antas att en del ärenden som kommer in har orsakats av att medborgares tidigare kontakter eller informationssökning har misslyckats. Den typen av förnyade försök benämns onödig efterfrågan. Genom att studera och förstå orsaken till misslyckandena bör man kunna eliminera delar av den onödiga efterfrågan. Synfältet ska inte få begränsas av organisatoriska gränser. Genom att studera inkommande ärenden kan man identifiera bakomliggande orsaker som kan återfinnas i en helt annan del av verksamheten. Mötet med medborgaren kan vara en källa till kunskap om den egna verksamheten. Genom att studera efterfrågan läggs fokus på det värde som medborgaren vill uppnå i sin kontakt med organisationen. Värdet kan i hög utsträckning förväntas harmoniera med organisationens syfte. Till skillnad från arbete som fokuserar på inre effektivitet, kostnader och mätning av aktiviteter, leder studier av efterfrågan till ett intresse för yttre effektivitet, kvalitet och innehåll. I denna rapport har litteraturen kring onödig efterfrågan konfronterats med data från Skatteverket och Försäkringskassan. Intervjuer, produktionsdata och dokument har bidragit till att sätta ramarna för den kommande huvudstudien. Rapportens kunskapsöversikt visar på brister i den teoretiska förankringen av onödig efterfrågan som fenomen. I stort sett saknas det akademisk litteratur, och begreppet kan snarast betraktas som ett managementkoncept. Inte desto mindre är det uppenbart att fenomenet existerar. Dessutom är myndigheterna mycket intresserade av att eliminera det slöseri som orsakas av onödig efterfrågan. 1 Med ärende avses i den här rapporten inte bara ärenden i förvaltningsrättslig mening utan begreppet används i mer allmän betydelse.

7 7(53) För att kunna vända och vrida på begreppet onödig efterfrågan och tolka de iakttagelser som gjorts, introduceras också en tjänsteteoretisk referensram. Genom att beskriva karaktären hos onödig efterfrågan i de båda myndigheterna bidrar rapporten också med ökad kunskap på området. I analyser av e-post används exempel på klagomål, förbättringsförslag och ett par beskrivna episoder för att underbygga påståendet om att onödig efterfrågan existerar, att den kan antas motsvara en väsentlig andel av kontakterna med medborgarna, samt att den kan tänkas ha betydelse för myndigheternas effektivitet. I rapportens sista kapitel vänds blicken mot det fortsatta arbetet. En ambition med förstudien har varit att utveckla en förståelse för hur data kan samlas in och analyseras, det vill säga hur man letar efter och hittar onödig efterfrågan. I myndigheternas informationssystem saknas till stor del data för att kunna kvantifiera onödig efterfrågan och samtidigt lära något av denna. Det som mäts i till exempel en kundtjänst är aktiviteter: antal inkommande samtal, antal tappade samtal och samtalslängd. Detta är data som sedan används för att planera och dimensionera kundtjänsten men som inte duger för att klassificera efterfrågan som verklig eller onödig. I rapporten presenteras och diskuteras alternativa vägar. Avslutningsvis introduceras tolv tentativa forskningsfrågor som ska vägleda det fortsatta arbetet.

8 8(53) 1 Inledning Statliga myndigheter hanterar ofta en imponerande mängd kontakter med medborgare och företag. Enbart Försäkringskassan hanterar tiotusentals kontakter varje dag. En stor volym kan vara ett tecken på att en verksamhet presterar bra och är starkt efterfrågad. Men volymen kan också orsakas av en tidigare felaktig hantering. Privatpersoner och företag är inte alltid framgångsrika i kontakten med en myndighet. Problem uppstår genom missförstånd, otydlighet, otillgänglighet eller okunskap. En tjänst kan ibland vara svårbegriplig eller direkt felaktig utifrån medborgarens perspektiv. Ytterligare ett skäl kan vara att beteendet hos myndighetens personal, eller hos medborgaren, avviker från hur det är tänkt. För att lyckas krävs förnyad kontakt. Personen i fråga hör av sig igen, vilket ger avtryck i antalet inkommande telefonsamtal, mejl eller personliga besök (figur 1). Vissa författare 2 menar att sådan onödig efterfrågan kan utgöra merparten av all hantering. Hej! Den 22 juli så ansökte jag om föräldrapenning i samband med mitt barns födsel. På sidan så står det att det ska ta 30 dagar. Nu är det den 9 september o jag har inte hört ett ord från er. Kommer jag att få någon föräldrapenning, har ni glömt bort mig eller vad är det frågan om? Figur 1. Ett mejl som exempel på onödig efterfrågan Ett problem är att den onödiga efterfrågan kan vara svår att särskilja från en verklig efterfrågan. I båda fallen finns ett konkret behov som måste tillgodoses. Orsakerna kan också vara svåra att komma åt. Felet måste ofta sökas i en annan del av verksamheten än den där efterfrågan dyker upp. 1.1 Bakgrund och uppdrag Både Skatteverket och Försäkringskassan har en relativt god kunskap om potentialen i att komma tillrätta med onödig efterfrågan. Under arbetet med denna studie har de visat ett tydligt och utbrett intresse av att ta tag i frågan. Beredskapen kan åtminstone delvis förklaras av att personal på båda myndigheterna deltagit i kurser och föreläsningar där systemsynsätt och onödig efterfrågan var centrala begrepp. 2 Seddon (2005) och Middleton (2010).

9 9(53) Intresset har bland annat resulterat i att Skatteverket genom Mälardalsregionen ingår i den försöksverksamhet med systembaserad styrning som Innovationsrådet bedriver under Från början deltog även Försäkringskassan i Innovationsrådets projekt. Engagemanget finns delvis kvar genom en representant i projektgruppen. Både Skatteverket och Försäkringskassan har tagit initiativ för att förstå och komma åt onödig efterfrågan. Det kan dock konstateras att idén om onödig efterfrågan ännu inte har fått ett egentligt genomslag i utvecklingsarbetet. Ett skäl kan vara att det är svårt att översätta ett teoretiskt begrepp som onödig efterfrågan till den egna verksamheten. Ett annat skäl kan vara utmaningen att se hur det egna sättet att styra och leda kan vara en orsak till onödig efterfrågan om det nu är så. Om projektet Tanken om en vetenskaplig studie föddes i parallella samtal mellan å ena sidan Inspektionen för Socialförsäkringen (ISF) respektive Skatteverket och å den andra Centrum för tjänsteforskning (CTF) vid Karlstads universitet. Samtalen utmynnade i två systerprojekt som gemensamt ska belysa tre områden: kunskap om hur idén om att identifiera och eliminera onödig efterfrågan kan tillämpas inom respektive myndighet, vilken kan vara värdefull inför liknande insatser som myndigheterna kan genomföra på egen hand konkreta förslag på åtgärder för att minska den onödiga efterfrågan inom några centrala delar av respektive myndighet ett generellt kunskapsbidrag rörande onödig efterfrågan i offentlig sektor. ISF har initierat och finansierar den del av studien som berör Försäkringskassan, medan Skatteverket finansierar sin del av studien. Studien utförs och delfinansieras av CTF. I projektet ingår seniora forskare med ansvar för huvudstudien samt två doktorander som deltar i datainsamlingen men vars forskning sker fristående. Konstellationen innebär att datainsamlingen kommer att ske inom Skatteverket och Försäkringskassan. Dock bedriver de båda myndigheterna var för sig en mycket omfattande och komplex verksamhet. Komplexiteten och behovet av ytterligare empiriska avgränsningar har delvis motiverat denna förstudie.

10 10(53) 1.2 Förstudiens syfte Fokus i detta forskningsprojekt är att analysera den del av efterfrågan inom Skatteverket och Försäkringskassan som kan anses vara onödig. Sett ur ett större perspektiv kan studien bidra till en väsentlig effektivitetsvinst inom den svenska statsförvaltningen. Det är viktigt att förstå vad som driver onödig efterfrågan och i vad mån bristerna kan åtgärdas. Det övergripande syftet med förstudien har varit att utforma huvudstudien. Mera precist har förstudien syftat till att skapa en kunskapsöversikt kring begreppet onödig efterfrågan lära känna myndigheterna, deras strategier, hur de styrs samt de utvecklingsprojekt som pågår utveckla relevanta forskningsfrågor utveckla en förståelse för hur data kan samlas in och analyseras, det vill säga hur man letar efter och hittar onödig efterfrågan. Vad gäller de två sistnämnda punkterna pågår ingående diskussioner med myndigheterna om design och metod, parallellt med att denna rapport författas. Rapporten avslutas med vissa slutsatser om huvudstudien. Detaljerna får preciseras i senare rapporter.

11 11(53) 2 Metod Här redovisas de tillvägagångssätt som har använts för att uppnå de fyra delsyften som presenterades i slutet av det förra kapitlet. 2.1 Litteraturstudie John Seddon la grunden till resonemanget om onödig efterfrågan, failure demand, efter att i mitten av 1980-talet ha lyssnat på efterfrågan från kunderna i en säljorganisation. Han fann att många samtal handlade om klagomål. Det dröjde dock en bit in på 1990-talet innan han formulerade sina idéer i tryck. 3 Det får anses allmänt erkänt att Seddon därigenom bidrog till att utveckla tänkandet kring tjänsteproduktion. Merparten av litteraturen inom området har dock författats av Seddon själv eller getts ut i nära relation till hans företag Vanguard Consulting Ltd. Även om Seddon har en master i psykologi och har haft uppdrag som gästprofessor, måste det konstateras att det mesta som har författats i ämnet är managementlitteratur. Det här aktuella forskningsprojektets akademiska värde baseras till stor del på att utbudet av forskningsartiklar är begränsat. För att verifiera detta förhållande och för att precisera forskningsfrågor och centrala begrepp har det varit nödvändigt med en studie av relevant litteratur. Tidigare litteratur refereras i rapporten men sökningen har koncentrerats till litteratur efter För att fånga upp något av det som sagts, gjorts och skrivits inom svensk statsförvaltning blev Lars Stigendal ombedd att bidra med underlag. Han var tidigare anställd på bland annat Verket för förvaltningsutveckling (Verva), har själv författat förvaltningsrapporter kring systemsynsättet och har ett brett kontaktnät i dessa frågor. 2.2 Fallstudier De båda fall som har studerats är Skatteverket och Försäkringskassan. Uppgiften har varit att identifiera och förstå data som ska samlas in samt att erhålla en ökad förståelse för myndigheterna som helhet. De metoder som har använts är semistrukturerade intervjuer, dokumentstudier samt deltagande observation. 3 Seddon (1992). 4 För en mera fullständig genomgång av tidigare referenser hänvisas till Quist (2007).

12 12(53) Semistrukturerade intervjuer Intervjuerna som har genomförts har syftat till att dels ge en ökad förståelse för myndigheterna som helhet, dels identifiera data som ska samlas in. Inom myndigheterna genomfördes 13 (Skatteverket) respektive 24 (Försäkringskassan) intervjuer om cirka 1 timma vardera med 1 3 personer samtidigt. Strateger, områdesansvariga, controllrar, operativa chefer och projektansvariga intervjuades. Intervjuerna fokuserade på ledning och styrning flöden, arbetssätt och utvecklingsprojekt vid kundmöten erfarenheter av praktiskt arbete med onödig efterfrågan förslag på empiriska avgränsningar, till exempel ett visst ärendeslag, en mötespunkt eller en enhet preliminära idéer om hur data kan samlas in. I flera fall har intervjuerna följts upp i efterhand med kompletterande frågor via telefon eller e-post. Sekretessavtal och en allmänt öppen inställning från myndigheternas sida har gjort det möjligt att direkt kontakta olika personer för kompletterande information Dokumentstudier Med samma syfte och urvalskriterier som för de nyss nämnda intervjuerna, samlades en stor mängd rapporter in som myndigheterna själva eller externa granskare producerat. Det var policyer, strategidokument, produktionsstatistik, projektrapporter, granskningar och andra dokument. Med hjälp av sekretessavtal och egen behörighet hämtade forskarna visst material ur myndigheternas intranät. Annat material skickades till dem, ofta som ett resultat av en intervju Deltagande observation För att öka sin förståelse av data som ska samlas in har forskarna i begränsad omfattning deltagit under det pågående arbetet. På Skatteverket lyssnade de på en handfull inkommande samtal om företagsbeskattning. De efterföljande informella samtalen med den personal som hanterade samtalen gav också en uppfattning om förutsättningarna för datainsamlingen Studiebesök av doktorander De båda doktoranderna besökte myndigheternas huvudkontor, callcenter och servicekontor. Under sammanlagt en veckas tid per myndighet vistades de i Lund, Stockholm, Solna, Linköping och Malmö. Där fick de bland annat tillfälle att lyssna på telefonsamtal och bevittna e-posthanteringen. Det blev många tillfällen till samtal och myndigheterna bjöd in dem till olika föreläsningar. Inte minst viktigt var att de fick delta på luncher och fikaraster.

13 13(53) Genom möten som varade i allt från 20 minuter till hela dagar, kunde doktoranderna bygga upp ett kontaktnät med ett trettiotal handläggare, verksamhetsutvecklare, analytiker och sektionschefer. Syftet var att lära känna myndigheterna och underlätta tillgången till viktig information i ett senare skede Uttag ur produktionssystem För att ytterligare förstå den information som ska samlas in har data hämtats ur myndigheternas produktionssystem. Från Skatteverkets myndighetsbrevlåda hämtades 300 mejl från perioden november Från Försäkringskassan hämtades 300 mejl från perioden 1 12 september Därutöver hämtades 300 kundklagomål från den 1 16 maj och lika många kundklagomål från den 1 17 november. För motsvarande tre perioder (första halvan av maj, september och november) hämtades också utdrag ur nyhetsflödet för att få en känsla av om den mediala uppmärksamheten i någon enskild fråga kunde påverka urvalet, men så verkade inte vara fallet. Via Försäkringskassans externa webbplats hämtades samtliga inkomna förbättringsförslag (73 stycken) från perioden 13 augusti till 12 september Analys För att säkerställa kvaliteten har rapporten tagits fram med koppling till aktuell litteratur på området och i ett samarbete mellan forskare, doktorander och berörda myndigheter. Ett delsyfte med förstudien har varit att lära känna myndigheterna, deras strategier, hur de styrs och de utvecklingsprojekt som pågår. Vissa iakttagelser nämns i rapporten men någon strukturerad analys har inte gjorts. En mer systematisk analys har dock gjorts vad gäller uttagen ur myndigheternas produktionssystem. För att förstå den information som kan komma att samlas in och hur den kan analyseras gjordes en induktiv analys. Varje ärende klassificerades i dimensioner och kategorier som växte fram under arbetets gång. En iakttagelse var att det i flera avseenden gick att ha gemensamma kategorier för de båda myndigheterna. Inte minst var resultatet i sig självt intressant, vilket illustreras i avsnitt En kritisk reflektion angående metoden De stora, styrda, tydliga och mest lättillgängliga ärendeflödena finns i myndigheternas system för telefoni och e-post. Forskarna har av naturliga skäl hänvisats dit, men de har även själva velat gå dit för att förstå den information som kan samlas in och hur den kan analyseras. Just callcenter är kanske det vanligaste exemplet på hur onödig efterfrågan illustreras i litteraturen. Avgränsningen har varit givande men i viss mån också begränsande. Som tidigare nämnts kan onödig efterfrågan skapas i ett sammanhang och dyka upp i ett annat. Det räcker inte att studera enstaka delar för att förstå ett helt system.

14 14(53) Vad som inte riktigt har kommit fram är den interaktion som kanske sker mera varierat och ad hoc ute i landet, exempelvis mellan personliga handläggare och deras klienter. Inte heller har den löpande hanteringen studerats, exempelvis av data från formulär och blanketter. Till viss del kan sådan hantering tänkas utgöra onödig efterfrågan och hanteringen kan i sin tur generera nya fel. De båda myndigheterna bedriver en omfattande verksamhet och mycket har undgått forskarnas blick. Ett syfte med förstudien var att den skulle ge insikt, och en sådan insikt är att några av de lite mer svåråtkomliga delarna måste beaktas i huvudstudien. Hur detta ska gå till diskuteras senare.

15 15(53) 3 Onödig efterfrågan en bakgrundsbeskrivning Det här kapitlet innehåller en kunskapsöversikt av begreppet onödig efterfrågan och en utvecklad bakgrundsbeskrivning till projektet om onödig efterfrågan inom Försäkringskassan och Skatteverket. Inledningsvis beskrivs den bärande principen om att kostnader för en myndighet uppstår i flödet och inte i aktiviteterna. Vidare framhålls den problematik som följer av att mätning och styrning ofta är inriktade mot de senare. Därefter diskuteras ursprunget till idén om onödig efterfrågan inom kvalitetsrörelsen. Det framhålls att förmågan att se helhet och förstå hur delar hänger samman i ett system, står i kontrast till den syn på ledarskap som dominerar många organisationer i dag. För att kunna vända och vrida på begreppet onödig efterfrågan och tolka iakttagelserna introduceras också en tjänsteteoretisk referensram. Resultatet blir ett slags glasögon eller perspektiv som ska användas för att tolka fenomenet i huvudstudien. Vidare utvecklas tankarna om de fördelar som ett arbete med onödig efterfrågan kan förväntas ge. Kapitlet avslutas med en kort genomgång av idéns närvaro i svensk offentlig sektor. 3.1 Bärande princip Idén om onödig efterfrågan vilar på antagandet att organisationer tenderar att betrakta alla inkommande ärenden som givna. Oavsett om ett telefonsamtal handlar om att kunden vill reda ut vilka regler som gäller i ett visst ärende eller fråga varför inga pengar har betalats ut betraktas samtalet som just ett samtal. Det är något som ska hanteras och som kräver likvärdiga resurser. I samma antagande ligger att organisationer inte mäter och kategoriserar inkommande ärenden efter typ och frekvens. Ett annat sätt att uttrycka detta är att idén om onödig efterfrågan bygger på ett synsätt som säger att kostnaden uppstår i flödet, inte i aktiviteten. Resonemanget är dock komplicerat och förtjänar att belysas med ett förenklat exempel. Den som betraktar flöden från ax till limpa från det ett behov uppstår till dess att det har tillgodosetts kan upptäcka att ett och samma ärende kan ha orsakat exempelvis två telefonsamtal, ett mejl och ett besök på ett kontor. I stället för att betrakta det som fyra separata transaktioner så finns det en potential i att se att det i grunden är ett och samma ärende som kanske kunde ha hanterats med hjälp av ett enda telefonsamtal. Var och en av de tre senare interaktionerna är i grunden ett resultat av tidigare, misslyckade försök. Så länge ingen letar efter sambanden mellan de fyra interaktionerna kommer de att betraktas som fyra separata enheter

16 16(53) av arbete som ska utföras. De kommer att bokföras och ligga till grund för till exempel budgetering, bemanning och målstyrning. Just det sistnämnda, målstyrning, kan vara ett exempel på något som förklarar hur onödig efterfrågan uppstår. Som exempel kan man tänka sig en chef som ansvarar för att hantera inkommande telefonsamtal till en stor myndighet. Chefen har x samtal som ska hanteras med y resurser. Chefens egen chef, generaldirektören, har i sin iver att leva upp till departementets förväntningar lagt någon form av effektivitetskrav på verksamheten. Alla chefer förväntas bidra till att minska kostnaderna. Vad gör chefen? Risken är att chefen genom ett överslag räknar ut hur mycket snabbare varje telefonsamtal behöver vara, för att kunna dra sitt strå till stacken. Chefen styr sedan sina anställda genom att sätta mål för hur lång tid varje samtal bör eller får ta. De anställda svarar upp mot de nya kraven och varje samtal kan nu hanteras med mindre resurser. I själva verket har det inte åstadkommits någon egentlig besparing. De medborgare som upplever att de inte har fått hjälp genom det allt för korta samtalet söker sig andra vägar för att lösa problemet. De kanske ringer en gång till, mejlar eller besöker ett kontor. Det här är såklart till nackdel för den som söker hjälp, men också kostnadsdrivande för myndigheten som helhet. Hade kostnaderna kopplats till flöden hade detta blivit synligt, men så länge kostnaderna knyts till aktiviteter framgår inte sambanden. Självfallet är det inte enbart styrning som kan ligga bakom förekomsten av onödig efterfrågan. It-system, organisatorisk indelning och en alltför långtgående standardisering av arbetssätt är andra exempel på tänkbara orsaker. 3.2 En tillbakablick Att ensidigt se delar utan att förstå hur de hänger samman i en helhet, exempelvis uppgiften att styra en kundtjänst isolerad från den övriga verksamheten, kan liknas vid reduktionism. Systemteoretiker har sedan mitten av föregående sekel riktat kritik mot detta synsätt. Jackson (2003, s. 3f) uttrycker det till exempel så här: The traditional, scientific method for studying such systems is known as reductionism. Reductionism sees the parts as paramount and seeks to identify the parts, understand the parts and work up from an understanding of the parts to an understanding of the whole. The problem with this is that the whole often seems to take on a form that is not recognizable from the parts. Alternativet till denna reduktionism är holism där intresset primärt riktas mot delarnas inbördes relationer. Jackson (ibid) fortsätter: The whole merges from the interactions between the parts, which affect each other through complex networks of relationships. Once it has emerged, it is the whole that seems to give meaning to the parts and their interactions. A living organism gives meaning to the heart, liver and lungs; a family to the roles of husband, wife, son, daughter. Sedan lång tid tillbaka har olika discipliner intresserat sig för det holistiska synsättet. Viktiga begrepp och synsätt har utvecklats för att studera och beskriva system.

17 17(53) John Seddon, som redan i inledningskapitlet onämndes som ursprunget till begreppet onödig efterfrågan (failure demand), betraktar sig själv som en systemteoretiker och använder ofta begreppet systems thinking i sina resonemang. 5 I detta avseende är Seddon tydligt inspirerad av den systemsyn som en av förgrundsfigurerna inom den moderna kvalitetsrörelsen, W E Deming, har utvecklat. A system is a network of interdependent components that work together to try to accomplish the aim of the system. ( ) Management of a system therefore requires knowledge of the interrelationships between all the components within the system and of the people that work in it. A system must be managed. It will not manage itself. Left to themselves in the Western world, components become selfish, competitive, independent profit centres, and thus destroy the system. The secret is cooperation between components toward the aim of the organization. 6 I Blankenship och Petersen (1999) beskrivs sambanden mellan den på 1930-talet unge Deming och hans mentor W A Shewhart. Båda var intresserade av statistik och Shewharts kanske viktigaste bidrag till kvalitetsrörelsen är styrdiagrammet. Genom att över tid mäta utfallet av till exempel antalet producerade enheter per tidsenhet kan man illustrera variation. Både Seddon 7 och Deming 8 argumenterar för att ett system producerar precis det resultat som det är designat att åstadkomma. Så länge de centrala förutsättningarna inte förändras fortsätter systemet att producera inom de styrgränser som ramar in den normala variationen. Deming har också influerat Seddon när det gäller synen på styrning. Han var mycket kritisk till användningen av targets, det vill säga kvantitativa produktionsmål. De negativa effekter av targets som Seddon 9 räknar upp i sin bok är direkt kopierade från Deming 10, dock utan referens. Kopplingen till kvalitetsrörelsen förstärks genom att Seddon så tydligt refererar till Toyotas produktionsfilosofi i sina texter. Seddon 11 hävdar explicit att han översatt de principer som ligger till grund för Toyota Production System (TPS) till tjänsteverksamhet. Han gör detta mot bakgrund av att tjänsteverksamhet skiljer sig från biltillverkning. Utgångspunkten är Ohno s arbete inom Toyota. Centralt i Ohno s 12 resonemang var att Produktionen ska vara efterfrågestyrd. Det innebär att bilar inte ska produceras på lager (push-principen) utan svara mot efterfrågan (pull-principen). Därför måste efterfrågan kunna hanteras direkt i produktionsprocessen. Den variation som kunderna skapar genom sina olika preferenser ska alltså hanteras i själva processen. (I Toyota innebär det exempelvis att en Yaris kan följas av en Avensis på produktionslinan.) Arbetet ska flyta kontinuerligt genom varje del i systemet och i den takt som färdiga bilar lämnar produktionslinan. Detta innebar ett skifte från skalekonomi (resurseffektivitet) till flödesekonomi 5 Den läsare som vill fördjupa sina kunskaper om systemsyn hänvisas till Innovationsrådets rapport Lean och systemsyn i stat och kommun. 6 Deming (1994) s Seddon (2003). 8 Deming (1994). 9 Ibid. 10 Ibid. 11 Ibid. 12 Ohno (1988).

18 18(53) (flödeseffektivitet) 13. Ohno visade att det ligger stora kostnader i ett ineffektivt flöde och att ett optimerat flöde (ett jämnt, fel- och störningsfritt flöde) ger låga kostnader. Att arbeta utifrån ett flödesperspektiv innebär att onödigt arbete ( waste ), till exempel lager och omarbetningar, kan identifieras och elimineras. Därmed kan också onödiga kostnader skäras bort. Den sloganliknande titeln på Seddons bok Freedom from command and control indikerar att det handlar om något som kontrasterar eller utmanar den funktionellt baserade, uppifrån eller top-down -styrning som dominerar i många organisationer i dag. I förordet till boken skriver Seddon (2005, s. xi): Our organizational norms are based on command-and-control thinking. We think of our organizations as top-down hierarchies; we separate decision making from work; we expect managers to make decisions with measures like budgets, standards, targets, activity and so on. We teach managers that their job is to manage people and budgets. These are the principles and practises that constitute command-and-control management. Alternativet som förs fram är att utgångspunkten bör tas i det värde som skapas för mottagaren av den aktuella produktionen (kunden). För att kunna lära sig mer om det egna systemets variation måste man se och förstå den process där värdet skapas för mottagaren och man behöver göra det utifrån mottagarens situation. Deming är bekymrad över den fragmentering eller uppdelning av värdeskapande processer som så ofta sker (1994, s. 60): The pyramid only shows responsibilities for reporting, who reports to whom. It shows the chain of command and accountability. A pyramid does not describe the system of production. It does not tell anybody how his work fits into the work of other people in the company. If a pyramid conveys any message at all, it is that anybody should first and foremost try to satisfy his boss (get a good rating). The customer is not in the pyramid. A pyramid, as an organization chart, thus destroys the system, if ever one was intended. ( ) The pyramid contributes to fragmentation of the organization. 3.3 Tjänsteforskning Seddon är inte tjänsteforskare. Sedan år 2004 har det skett ett genombrott inom tjänsteforskningen som tydliggör det faktum att Seddons idéer är precis det han själv hävdar: en översättning från industrin. En intressant fråga är vad som skulle komma fram om Seddons idéer korsbefruktas med senare tids tjänsteforskning. Kanske vore det fruktbart att språkgranska Seddons översättning utifrån en modern tjänstenomenklatur. Tjänsteforskning är en relativt ung forskningsgren. En artikel av Lynn Shostack 14 anges ofta som banbrytande men även Levitt 15 var tidigt ute. Vad som kan konstateras är att någonstans där i början av 1970-talet tog forskningen om tjänster fart. Utvecklingen stöttades av nationalräkenskaperna som återkommande visade att varor och jordbruk minskade till förmån för vad som benämndes som tjänster. 13 Den läsare som vill fördjupa sina kunskaper om resurseffektivitet och flödeseffektivitet hänvisas till Modig och Åhlström (2012). 14 Shostack (1977). 15 Levitt (1972).

19 19(53) Forskare vid olika universitet använder fortfarande dessa siffror som argument för att mer medel ska satsas på detta område. Kategorin tjänster i nationalräkenskaperna framstår dock som oklar när det gäller innehållet. Övrigt hade kunnat vara en alternativ benämning. I linje med nationalräkenskapernas klassificering ägnade sig tjänsteforskare under många år åt att definiera tjänster som motsatsen till varor. Om en vara är materiell så är en tjänst immateriell. Om en vara kan lagras så kan en tjänst inte lagras. Och så vidare. En samtida upptäckt var att konsumtionen av en tjänst ofta sammanfaller med produktionen men forskningen utgick fortfarande från begreppsparet producent-konsument och sinnebilden för produktionen var fortsatt en fabrik. Under slutet av 1990-talet blev det allt tydligare att tjänsteforskningen kommit till ett vägskäl. Det blev uppenbart för allt fler att nya produktionsmönster utmanade många av de tidigare sanningarna. Den klassiska bilden av en tjänst som varans motsats och begreppsparet producent-konsument ifrågasattes allt oftare. Hur skulle man till exempel betrakta teknologi som möjliggjorde olika former av självservice? En tjänstedominant logik I början av 2000-talet kom så ett genombrott i form av en artikel i den vetenskapliga tidskriften Journal of Marketing, författad av de amerikanska forskarna Vargo och Lusch (2004). Artikeln kommenterades av åtta välkända forskare inom ämnet och tidskriftens chefredaktör skrev i sin egen kommentar att idéerna som presenterades i artikeln skulle få konsekvenser långt utanför den egna disciplinen. Hon argumenterade för att discipliner som bland andra informationsteknologi, politik, produktionsstyrning och ledarskap skulle komma att påverkas 16. Det kan konstateras att artikeln egentligen inte innehöll så mycket nytt. Genomslagskraften kan delvis förklaras av att den publicerades i en väl ansedd vetenskaplig tidskrift. Den sammanställning och analys av kunskapsläget som gjordes i artikeln kom därmed att få stor betydelse. Artikeln blev avgörande på så vis att gamla synsätt kunde läggas åt sidan och en samsyn uppstod kring den fortsatta forskningsagendan. I dag, snart tio år efter den ursprungliga artikeln, kan man med fog säga att redaktören fick rätt. Den ursprungliga artikeln har följts av ett stort antal andra, inom många olika discipliner, och det initiala budskapet har förstås utvecklats sedan dess. I stället för att betrakta tjänster (services) som antivaror och resultat ser man i dag hellre tjänster som en logik för att förstå hur värde uppstår. Logiken kallas tjänstedominant (service dominant logic, SDL) och är tydligt skild från den varudominanta logiken (goods dominant logic, GDL). Inom tjänstelogiken används inte längre fabriken som sinnebild för hur produktion går till. Borta är också produktionslinjerna, fokus på slutprodukt samt begreppsparet producent - konsument. Vad som snarare utväxlas mellan parterna är kunskaper och förmågor. 17 Bärare av kunskaper och förmågor kan vara människor lika gärna som varor, eller rentav djur. 16 Bolton et al. (2004), s Lusch och Vargo (2006), s. 55.

20 20(53) Tjänsteforskningen verkar ha satt ned foten och i hög grad brutit med gamla föreställningar. Mycket tyder dock på att den varucentrerade logiken ännu dominerar tänkandet inom många delar av samhället och påverkar hur verksamhet förstås. Den riskerar därmed att påverka uppfattningen om hur idén om onödig efterfrågan kan omsättas i praktisk handling Värde uppstår vid användning Enligt traditionell marknadsföring och produktionslogik överlämnas färdiga varor till kunder för konsumtion. Produktionens värde bärs av varan och värdet upphör när varan har förbrukats. Det är intressant att till och med många industriföretag på senare år har uppmärksammat hur detta varucentrerade synsätt har begränsat deras utveckling. Fransson (2004) beskriver hur industriföretaget SKF analyserade sin verksamhet utifrån ett tjänsteperspektiv och fann en radikalt ny affärsmodell. I stället för att som tidigare ha fokus på volymförsäljning uppstod en strävan att så få av företagets kullager som möjligt ska förbrukas. Lösningen innebär att lager på fartyg, flygplan och annan utrustning runt om i världen övervakas i realtid. När utrustningen kräver underhåll, larmar den själv i god tid innan den havererar. På så vis kan SKF kvalitetssäkra den tjänst som erbjuds i stället för kullager: driftsäkerhet. SKF har förstås alltid varit medvetet om att kunderna egentligen är ute efter driftsäkerhet snarare än företagets kullager. Tack vare tjänstelogiken kunde man se hur modern teknologi kunde användas för att utveckla företagets erbjudanden. På ett liknande sätt som SKF tänker om sina kullager bör myndigheter kunna tänka om sina tjänster. Den som exempelvis hämtar ut ett personbevis ser sällan ett värde i personbeviset i sig. Dokumentet ingår som en del i en hel kedja av händelser, exempelvis i samband med ett giftermål. Det kan finnas en stor potential i att försöka betrakta andra aktörers värdeskapande ur deras perspektiv. Vad är det egentliga värdet av ett personbevis och hur skulle tjänsten kunna ändras för att på bästa sätt ge stöd i det större sammanhang där det ska användas? Går det att helt eliminera behovet av personbevis genom samverkan med andra aktörer? Sådana försök med livshändelser (life events) som perspektiv för verksamhetsutveckling har exempelvis initierats av Innovationsrådet. 18 Med livshändelser som perspektiv kan den enskilda tjänsten ses som en viktig kugge i ett större sammanhang. Ett kullager gör ingen nytta förrän det har monterats och börjat användas i en maskin. Och den som införskaffar en borr är, i de flesta fall, inte ute efter något annat än de hål som uppstår när den används. En mobiltelefon gör ingen nytta om den är oladdad, saknar abonnemang eller är kvarglömd hemma. En central utgångspunkt inom tjänstelogiken är att värdet av en resurs uppstår när den används. Ett personbevis kan med andra ord, tillsammans med exempelvis varor och personliga förmågor, ses som en av flera resurser i ett tjänstesystem. Resursernas värde avgörs av dess användbarhet och position i systemet. 19 Att aktörerna ibland misslyckas i värdeskapandet så att onödig efterfrågan uppstår, kan förmodligen härledas till såväl användbarhet som tjänstens tillgänglighet. 18 Nationella rådet för innovation och kvalitet i offentlig verksamhet (se Quist & Fransson, 2011). 19 Normann (2001).

21 21(53) Systemsynsättet Ett tjänstesystem består av många typer av resurser. Ett exempel är grundutbildningen på ett universitet. Vad är det egentligen som pågår och hur kan man förstå och prata om det? Med tjänstelogiken för ögonen skulle det kunna framställas som att universitetet erbjuder en resursstruktur. Strukturen innehåller kunskaper och förmågor i form av kursplaner, litteraturlistor, bibliotek, föreläsningar, inlämningsuppgifter och metoder för examination. Strukturen består också av det som erbjuds av andra aktörer, till exempel CSN, studentkåren och restauranger på universitetsområdet. Universitetet kan inte skapa värde på egen hand. Inte minst måste studenten själv bidra med resurser i form av sin erfarenhet och sina förmågor, bland annat studieteknik, teoretiska kunskaper, tid, engagemang, dator och kreativitet. Värde kan uppstå först när studentens, universitetets och andra aktörers resurser integreras. Inom tjänsteforskningen används begreppet tjänstesystem (service system) för den resursstruktur som diskuteras här ovan. Det innebär ett annorlunda perspektiv jämfört med vad som präglat den varucentrerade produktionslogiken. Perspektivet är inte begränsat till det transaktionsorienterade gränssnittet mellan en varuleverantör och dess kund. Värt att notera är att när Seddon diskuterar systemsynsättet är det vanligen begränsat till två parter: myndigheten och dess kund(er). Systemsynen inom tjänsteforskningen anger ingen omfattning av ett tjänstesystem som är given på förhand. Det är inte heller givet att systemet enbart omfattar en tvåpartsrelation. Systemet bör avgränsas efter vad som är rimligt och lämpligt för den analys som ska göras och det problem som ska lösas. En av de viktigaste poängerna med ett systemperspektiv är att undvika suboptimering av det slag som beskrevs i avsnitt 3.1 där enheten uppnådde sina mål på bekostnad av den övriga organisationen. Perspektivet avgör vad man ser och kan beakta. I avsnitt 3.4 diskuteras hur valet av systemgränser dessutom avgör vad som kan klassas som onödig efterfrågan. I ett tjänstesystem kan det finnas många verksamma aktörer, men inom den privata sektorn har kunden alltid en särställning. Där är det kunden som håller i plånboken och som kan välja vilken aktör som ska anlitas. Men hur fungerar kundbegreppet i offentlig verksamhet? Kundbegreppet i offentlig verksamhet Kund är ett begrepp som både varit centralt och samtidigt ett problem i förvaltningsutveckling de senaste åren. Brunsson och Sahlin-Andersson 20 beskriver i en välciterad artikel hur offentliga organisationer mot slutet av 1900-talet strävade efter att kunna jämföras med riktiga, det vill säga privata, organisationer. Genom denna strävan tog myndigheterna också till sig sådana uppfattningar, normer och tillvägagångssätt som ofta förknippas med det privata näringslivet. Detta bekräftas av Hall 21 som beskriver hur man med förebild från näringslivet under paraplybegreppet New Public Management (NPM) kompletterade med 20 Brunsson och Sahlin-Andersson (2000). 21 Hall (2012).

22 22(53) en marknadisering som innebar att offentliga organisationer i högre utsträckning skulle styras av kunders efterfrågan. Det är uppenbart att varulogikens syn på medborgaren som en konsument i hög grad har anammats inom NPM. Ursprunget verkar till stor del ha varit forskning om kvalitetsutveckling inom marknadsföringen. Där har forskarna traditionellt intresserat sig för värde ur ett konsumentperspektiv. Konsumenter väljer tjänster på en marknad och valfriheten har på senare tid ofta präglat utformningen. Exempelvis finns det numera alternativ att välja mellan inom skolan. Barns och föräldrars upplevelser av skolans kvalitet har blivit ett viktigt konkurrensmedel. En tydlig orsak till kundorienteringen, och en del av NPM, är att många myndigheter har tilltalats av kvalitetsrörelsens idé om att identifiera verksamhetens kund. Trots frånvaron av konkurrens har man velat utveckla förmågan att skapa värde för de medborgare och företag för vilka man finns till. Även om denna ambition varit god har användningen av kundbegreppet inneburit att en stor andel av de projekt för utveckling av kvalitet som har initierats inom offentlig sektor har försvårats. Det har ofta kommit invändningar mot begreppet, vilket starkt förknippas med inköp och konsumtion av varor. Många ändlösa och sällan fruktbara diskussioner har därför uppstått när företrädare för koncept från näringslivet förespråkat att patienter, elever och skattskyldiga ska kallas kunder. En tydlig skillnad mot den privata verksamheten är att kundnöjdheten där är central för lojalitet och återköp. Ifråga om myndighetsutövning har medborgaren sällan ett alternativ. Det kan också finnas anledning att ifrågasätta några av de trossatser som följer med kundbegreppet, exempelvis den att kunden har alltid rätt som inte alltid är förenlig med myndighetsutövning. Ofta finns ett kollektivt intresse som måste beaktas före det individuella. Den som anlägger ett systemperspektiv kan se varför en alltför ensidig kundorientering inte fungerar. Som i exemplet med universitetet ovan är det ofta flera aktörer som medverkar i ett tjänstesystem. Värde ska uppstå för studenterna, men alla har egna mål för sitt deltagande. Prestationer belönas med motprestationer och alla aktörer deltar utifrån de mål, syften och krav som de själva har, eller som har ställts på dem. Ibland lämnas kontant ersättning. Vanligare, kanske också inom näringslivet 22, är att ersättningen innebär att andras resurser blir tillgängliga för det egna värdeskapandet. Om studenterna exempelvis använder sina resurser för att studera så uppstår värde inte bara för dem utan också för universitetet. Utan medverkan av samtliga aktörer kan universitetet inte nå de mål som regeringen angivit. Om någon misslyckas med sitt värdeskapande, är risken stor att också värdet för andra aktörer reduceras. En optimal situation uppstår när alla gör sitt yttersta för att hjälpa de andra att lyckas med sin del av värdeskapandet. När den offentliga sektorn betraktas som ett tjänstesystem, framträder en bild av en ständigt pågående resursintegration och ett gemensamt skapande av värde mellan myndigheter, organisationer, medarbetare och enskilda. Med andra ord kan det vara många olika aktörer som samtidigt hämtar olika slags värde ur samma system. I värdeskapandet kan lika 22 Se Ramírez och Wallin (2000).

23 23(53) gärna myndighetens personal som andra myndigheter, organisationer eller medborgare vara aktiva. Den här argumentationen innebär inget annat än att medborgarnas upplevelser måste vara en central parameter även i fortsättningen. För det första finns det ett egenvärde i att medborgare är nöjda med den offentliga service de faktiskt betalar för via skattsedeln. Legitimiteten för staten och skattesystemet hänger på detta. För det andra är det värde som skapas ofta beroende av medborgarnas (och andra aktörers) positiva inställning och medverkan. 23 För det tredje kan organisationer i offentliga värdeskapande system inte bedömas utifrån egna, interna och alltför smala perspektiv och produktionsmått. Systemsynsättet understryker att myndigheters prestationer i stället bör bedömas utifrån de förutsättningar de bidrar med till de medborgare och andra intressenter som ska hämta värde. Erfarenheten hos alla som hämtar värde ur systemet är viktig för att bedöma de förutsättningar den enskilda organisationen bidrar med till värdeskapandet. I motsats till kvalitetsrörelsens lite ensidiga fokus på kunder är en konsekvens att erfarenheterna från exempelvis medarbetare på operativ nivå också måste anses viktiga när förutsättningarna ska bedömas. 24 Medarbetare bidrar också till det värde som andra vill uppnå. Om det brister i förutsättningarna för medarbetarna så brister det också i förutsättningarna för andra. Ur ett samhällsperspektiv är det på motsvarande sätt viktigt att varje myndighet gör sitt yttersta för att anpassa sin verksamhet så att den på bästa möjliga sätt ger stöd åt andra myndigheters verksamhet. När en aktör prioriteras på bekostnad av någon annan, minskar hela systemets effektivitet. I en väl utformad kedja är alla länkar oumbärliga, och för att optimera systemet måste alla intressenters erfarenhet tas tillvara. Medborgaren kan vara en central intressent, men inte alltid och inte den enda. Powell 25 menar att den väljande konsumenten är ett begränsande och ofta felaktigt synsätt när det gäller offentliga tjänster. Alla organisationer har inte tydliga kunder. Ofta hämtar många olika aktörer värde ur samma system. I likhet med många andra är Seddon upptagen av kundbegreppet: verksamheten ska betraktas ur kundens perspektiv. Men lika ofta pratar Seddon om systemtänkande. I båda fallen verkar idén vara att betrakta organisationer och tjänsteproducerande system med kundens ögon, från utsidan. Att ställa sig i någon annans skor kan vara svårt, men Seddon har en poäng i att det är viktigt att försöka se hur misslyckanden i en del av systemet leder till onödig belastning i andra delar. 23 Katz et al. (2005). 24 En invändning kan exempelvis vara att medarbetarnas delaktighet ingår som en av tretton grundläggande värderingar i SIQ:s modell för kundorienterad verksamhetsutveckling. Ändå råder det inte något tvivel om att det faktiska arbetet med att värdera och utveckla kvalitet i de flesta fall har varit inriktat på kundens upplevelse av att interagera med systemet. 25 Powell et al. (2010).

24 24(53) Vissa myndigheter har ett tydligt uppdrag att underlätta och bidra till värdeskapandet för en viss kategori av medborgare. I andra fall är det inte så lätt att identifiera den kund för vilken verksamheten finns till. Det kan däremot konstateras att det sällan bara är kunder som skapar värde. I regel måste aktörer av olika slag ges förutsättningar att tillsammans skapa värde för att systemet ska fungera. Oavsett vilken av aktörerna som misslyckas, kan ny efterfrågan uppstå av det slag som Seddon vill undvika. I avsnitt redovisas hur detta har påverkat designen av den kommande huvudstudien Med tjänstelogiken som referensram Under de knappa tio år den har utvecklats har den tjänstedominanta logiken främst utforskats med det privata näringslivet i åtanke. Bara i begränsad omfattning har den applicerats på offentlig sektor. 26 De möjligheter som perspektivet för med sig är dock uppenbara. Att exempelvis tala om offentlig tjänsteproduktion som något som pågår inom de offentliga organisationerna, skilt från medborgare och omvärld, bör ha ett begränsat värde. En tjänstedominant logik har potential att förändra hur människor ser på och pratar om produktionen i offentlig sektor. I detta avsnitt har grunden lagts för en begreppsutveckling av terminologin kring onödig efterfrågan. En slutsats är att mötet mellan Seddon och tjänsteteori verkar fruktbart. Tjänsteteorin, det vill säga teoribildningen inom service dominant logic, fungerar därmed som glasögon som kan användas i huvudstudien. Perspektivet ska i första hand prägla de resultat som redovisas i senare rapporter, men används redan i nästa avsnitt för en första problematisering av begreppet onödig efterfrågan. 3.4 Begreppet onödig efterfrågan Onödig efterfrågan är det svenska begrepp som kommit att motsvara Seddons failure demand. Den ursprungliga översättningen kommer från dåvarande stabsmyndigheten Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) samt senare Verket för förvaltningsutveckling (Verva). I rapporten Processbaserad verksamhetsstyrning i staten 27 introducerades en systemmodell för att illustrera de idéer som Seddon presenterat i sin bok året före. Dock är det först 2007 i Vervas rapport Styrning för ökad effektivitet som det dyker upp en svensk översättning av Seddons två typer av efterfrågan. 28 Verklig efterfrågan (Value demand), sådan efterfrågan vi vill ha. Sådan efterfrågan som är ett uttryck för syftet med verksamheten, dvs. uppgiften/uppdraget. Onödig efterfrågan (Failure demand), sådan efterfrågan som vi inte vill ha och som beror på att vi underlåtit att göra något som vi borde ha gjort eller vi har inte agerat rätt sett ur kundens perspektiv. 26 Osborne et al. (2013). 27 KKR/ESV (2004). 28 Stigendal (2007), s. 12.

25 25(53) I detta avsnitt problematiseras begreppen. En svårighet är att båda orden onödig och efterfrågan riskerar att leda tankarna fel. Onödig kan associera till att det är en kontakt som är lätt att bortse från. Medborgaren borde inte besvära oss med så onödiga frågor. Men med tanke på att det i själva verket ligger ett verkligt ärende i botten kan det vara missledande. Det är dessutom en påtaglig skillnad mellan engelskans failure och svenskans onödig. Failure riktar intresset mycket tydligare mot det som har misslyckats och som förorsakat den nya kontakten. Definitionen av vad som är onödigt beror också på systemets gränser. Ett exempel kan vara en äldre kvinna som bor i ett eget boende med viss kommunal service. Hennes man har nyligen gått bort, och numera måste hon själv klättra upp på pallar och byta glödlampor och gardiner till jul. Inom landstinget vet man att fallolyckor i hemmet är en vanlig orsak till inkommande ärenden (och mänskligt lidande). Om systemet definieras med gränser som motsvarar landstingets, bör fallskador betraktas som verklig efterfrågan. Det kan anses ligga utanför landstingets ansvar att förebygga den här typen av olyckor. Om systemet definieras så att det i stället inkluderar både den kommunala äldreomsorgen och landstinget, kan slutsatsen bli en annan. Tillsammans sitter de på både kunskap om orsakerna till fallolyckorna och resurserna att förebygga dem. 29 I offentlig sektor återkommer den här typen av resonemang, ofta i anslutning till diskussioner om onödig efterfrågan. Givet vida systemgränser, och definitionen i början av detta avsnitt, skulle en fallolycka kunna vara ett exempel på onödig efterfrågan. Orsaken skulle i så fall vara att kommunen hade underlåtit att förebygga fallet. Bicheno (2008) beskriver det som preventable failure demand. Å andra sidan kan detta ifrågasättas, enligt samma definition, eftersom det inte är givet att ett sådant förebyggande arbete ingår i det kommunen erbjuder genom äldreomsorgen. Efterfrågan är definitionsmässigt inte onödig om den ligger utanför myndighetens eller förvaltningens uppdrag. Olika parters ansvar för att möta medborgarnas behov fastställs ofta i lagstiftning och styrdokument. Regelverken är dock skapade av människor och kan därmed ändras. Mycket är också oreglerat och en del begränsningar finns bara som uppfattningar. Systemets gränser och de krav som ska tillgodoses, sammanfaller ibland med organisationens. Men systemets och organisationens gränser ska inte förväxlas. Det har exempelvis diskuterats att inom ramen för detta projekt analysera onödig efterfrågan i gränssnittet mellan Försäkringskassan och Skatteverket. 30 Detta skulle kunna vara relevant dels med tanke på de servicekontor som myndigheterna bedriver gemensamt, dels skulle man kunna finna onödig efterfrågan som, frånsett servicekontoren, orsakas i den ena myndigheten och upptäcks i den andra. Exemplet illustrerar att det inte är givet vilka gränser som ska sättas för det system som ska analyseras och utvecklas. För att avgöra vad som ska klassas som onödig efterfrågan måste systemets gränser definieras. 29 Jämför Hjalmarson (2012). 30 Idén har inte avfärdats men är skjuten på framtiden.

26 26(53) Huvudstudien måste ta hänsyn till att onödig efterfrågan är ett fenomen som genereras inom, och därmed definieras av, det system som studeras. Efterfrågan som orsakats av felaktig hantering i andra system är kanske onödig, men inte i den bemärkelse som avses här. Ett problem med definitionen i inledningen av detta avsnitt är att de båda kategorierna med verklig och onödig efterfrågan inte är ömsesidigt uteslutande. Vad kallas den efterfrågan som inte ingår i uppdraget men som beror på att myndigheten inte har agerat rätt, sett ur kundens perspektiv? Och vad kallas den efterfrågan som faktiskt ingår i uppdraget men där myndigheten inte rimligen kan anses ha underlåtit att förhindra aktörens misslyckande? Att begreppet är otydligt inbjuder till tolkning. Detta kan förklara varför myndigheterna ibland använder begreppet onödig efterfrågan för kontakter som utifrån ett internt perspektiv dyker upp på fel ställe. Myndigheten kanske har utvecklat en e-tjänst som medborgaren själv ska kunna använda för att på egen hand skapa värde. Trots det fortsätter medborgarna att ringa och mejla helt i onödan. Inom tjänsteforskningen finns många olika teoriområden och perspektiv på hur tjänstesystem kan utvecklas för att underlätta värdeskapandet. Frågan är om onödig efterfrågan ska omfatta alla dessa fält. Helt klart finns det ett behov av precisering och ytterligare begreppsutveckling. Det kanske största problemet med de tillgängliga beskrivningarna av onödig efterfrågan är att de inte innehåller någon konkretiserad, mer detaljerad beskrivning (operationalisering). Det verkar vara lite av en affärshemlighet hur Vanguard steg för steg väljer ut, samlar in och analyserar data. Därmed saknas en precis och allmänt tillgänglig definition som gör begreppet fullt begripligt och praktiskt användbart. Det är besvärande att innebörden av onödig efterfrågan är en tolkningsfråga. På grund av det går det exempelvis inte att jämföra två skilda mätningar av volym. Det är oklart vad som egentligen mäts och därför måste de volymuppgifter som återges i litteraturen tas med en nypa salt. En konsekvens för den här studien är också att studieobjektet är en mer öppen fråga än vad som annars varit fallet. För att råda bot på detta föreslås i avsnitt en mer precis tolkning och en operationell definition. Efterfrågan är å sin sida ett begrepp vars innebörd skiljer sig åt mellan språken. Engelskans demand kan också översättas som krav eller begäran, medan det svenska ordet efterfrågan kanske oftare för tankarna till en marknad. I nationalekonomi är utbud och efterfrågan två centrala begrepp för att förklara mekanismerna på just en marknad. En privat aktör kan betrakta efterfrågan som något som kan mötas med ett utbud, eller så låter man bli. Prismekanismen gör det möjligt att reducera en efterfrågan som är större än vad som kan hanteras. Så fungerar inte efterfrågan för de båda myndigheterna i den här studien. Alla inkommande ärenden måste hanteras. När Seddon använder ordet demand tänker han förmodligen inte på en marknad. Som exempel kan ett inkommande ärende i form av en företagares skattedeklaration för oktober månad användas, där arbetsgivaravgifter och moms ska redovisas. Med Seddons synsätt är detta ett möte som ger tillfälle att lära något om verksamheten och som är värt att

27 27(53) studera. Det kan till exempel vara många som fyller i blanketten på ett felaktigt sätt på grund av otydliga instruktioner. Det är dock få företagare som i marknadsmässig mening efterfrågar att skicka in deklarationen. Möjligen är begäran ett bättre ord? Företagaren har en skyldighet att deklarera och begär att myndigheten ska ta emot och hantera de lämnade uppgifterna. På svenska har det förekommit andra begrepp än onödig efterfrågan. I den svenska översättningen av Seddons bok, med titeln Bort från styrning och kontroll (2010) används begreppen verkliga behov och falska behov. Detta är inte bara en felöversättning, utan en direkt felaktig tolkning av begreppens innebörd. Behov är något människor har, medan efterfrågan (begäran) mer uttrycker något de gör. 31 Konsultorganisationen Vanguard Sverige har använt begreppet värdeefterfrågan och icke värdeefterfrågan. Nyligen har de dock översatt en av Seddons artiklar till svenska och använde då begreppet onödig efterfrågan. Trots sina brister har begreppet onödig efterfrågan satt sig i det svenska språket. I brist på bättre används det även i denna rapport. Senare i rapporten argumenteras för behovet av en vidareutveckling av terminologin. 3.5 Tänkta fördelar Studier av efterfrågan är ett kraftfullt verktyg enligt förespråkarna. Att möta medborgaren i de kontaktytor som används vid interaktion beskrivs som en källa till kunskap om det egna systemet. we have to build our understanding of service organisations as systems by studying what occurs at the point of transaction, we need to understand more about customer demand what customers want and how the system responds to those demands. (Seddon et al., 2011) Studier av efterfrågan skapar ett naturligt intresse för det värde som kunden eftersträvar i sin kontakt med systemet. Det är rimligt att anta att detta i hög utsträckning överensstämmer med det syfte systemet är satt att fylla. Till skillnad från arbete som fokuserar på inre effektivitet, kostnader och mätning av aktiviteter, leder studier av efterfrågan till ett intresse för yttre effektivitet, kvalitet och innehåll. I varuproducerande verksamheter betonas ofta vikten av att reducera slöseri. Genom värdeflödesanalyser undersöks vad som tillför värde i tillverkningsprocessen och vad som inte gör det. Måttstocken är den i sammanhanget väl definierade varan och dess bestämda egenskaper. För offentliga tjänster är måttstocken ofta svårare att fastställa. Kundens medverkan i produktionen är många gånger påtaglig och dessutom kan det som har ett positivt värde för en medborgare ha ett negativt värde för en annan. Det är ofta svårare att standardisera hanteringen, jämfört med vid varutillverkning. 31 Även titeln är felöversatt. Den svenska titeln får en annan innebörd än den engelska.

28 28(53) Mot bakgrund av ovanstående resonemang kan onödig efterfrågan antas uppstå när offentliga system designas utifrån ett internt perspektiv, enligt strategin att detta är vad vi erbjuder. Seddon argumenterar för att en verksamhet enbart kan utvärderas om man studerar och förstår efterfrågan. Han tar ett kontaktcenter som exempel. Det påstods att 80 procent av ärendena kunde avslutas vid första kontakten, men vid en närmare granskning visade det sig att begreppet avslutat ärende inte tog hänsyn till om kunden upplevde att ärendet var avslutat. Vad medarbetarna rapporterade som avslutat var ärenden där det fanns inget mer jag kunde göra. När siffrorna justerades, visade det sig att den verkliga andelen var 5 procent. 32 Enligt Seddon (ibid.) är förmågan att hantera den variation som kunden för in i produktionen begränsad i många organisationer. Han menar att standardiseringen ofta har drivits för långt och att detta är en av de vanligaste orsakerna till onödig efterfrågan. Att fullt ut utreda efterfrågan ger kunskap om i vilken omfattning efterfrågan varierar. Bara med kunskap om variationen, kan organisationen designas för att hantera densamma. Att förstå orsakerna till den onödiga efterfrågan är givetvis centralt för att kunna reducera mängden. I den engelskspråkiga litteraturen talas om system conditions 33, vilket i de svenska texterna ofta har översatts till systemfaktorer. Ett viktigt steg i analysen är att avgöra vilken eller vilka systemfaktorer som driver den onödiga delen av efterfrågan, genom att studera inkommande ärenden. Standardisering kan vara en anledning, medan styrning kan vara en annan. Anta till exempel att personalen i en kundtjänst har riktlinjer som anger att varje samtal bör hanteras inom 100 sekunder. Anta vidare att personalen då har utvecklat ett beteendemönster som gör det möjligt att hantera det kravet, men som leder till att kunden inte får ärendet löst vid första kontakten. I det här fallet går det att konstatera att styrningen är en systemfaktor som driver onödig efterfrågan. I idealfallet skulle man kunna förändra styrningen så att den onödiga efterfrågan minskar. Andra exempel på systemfaktorer kan vara processen för utformning av blanketter, ett itsystem eller arbetsorganisationen. Några studier som visar relationen mellan onödig efterfrågan och resursförbrukning har inte hittats (en förklaring kan vara svårigheterna med en sådan studie som diskuteras i avsnitt 5.1.1). Däremot kan det konstateras att de potentiella vinsterna åtminstone framstår som påtagliga. Anta en volym av inkommande telefonsamtal, varav det visar sig att 52 procent är onödiga. Då är det rimligt att anta att omkring 52 procent av resurserna i detta kontaktcenter används till att hantera arbetsuppgifter som organisationen själv har genererat. Insatserna för att för att minska antalet onödiga samtal måste förstås vägas mot kostnaden och förmodligen går det inte att komma åt alla 520 samtal. Det är dessutom troligt att det inte enbart är resurser i kontaktcentret som tas i anspråk av den onödiga efterfrågan. Det går till exempel att föreställa sig hur en medborgare som inte fått hjälp i första instans söker andra och kanske mer kostnadskrävande vägar. Just det faktum att det handlar om arbetsuppgifter som organisationen själv har orsakat genom sättet att styra, organisera och utföra arbetet talar för att den också kan eliminera dem. 32 Seddon (2008), s Se exempelvis Seddon (2008).

29 29(53) Förutom att man frigör resurser som i dag används till arbete som organisationen själv har förorsakat finns det en potential på myntets andra sida. Att medborgarna blir mer nöjda och att förtroendet för den skattefinansierade verksamheten i offentlig sektor ökar är inte oviktigt i sammanhanget. 3.6 Idén i ett svenskt sammanhang En del av förstudien har gått ut på att samla in erfarenheter av arbete med onödig efterfrågan inom svensk förvaltning. Som tidigare nämnts var stabsmyndigheterna Statens kvalitets- och kompetensråd samt Verket för förvaltningsutveckling aktiva med att introducera systemsynsätt och idén om onödig efterfrågan. Båda myndigheterna hade under sin respektive livstid ansvar för att stödja andra myndigheter i deras utvecklingsarbete, och det är naturligt att se hur tankegångarna passade in i deras verksamheter. Det förvaltningspolitiska handlingsprogram som då var aktuellt betonade att förvaltningen var i medborgarens tjänst. Det byggde i mångt och mycket på idéer från kvalitetsrörelsen. I kurser som de båda myndigheterna drev med CTF (se tidigare text), medverkade John Seddon personligen åren 2005 och 2006 och hans medarbetare Jeremy Cox åren 2007 och Den senare medverkade även i ett seminarium i Regeringskansliet under ett av sina besök. John Seddon har också medverkat vid Kvalitetsmässan och i flera andra svenska arrangemang sedan dess. Det är alltså rimligt att påstå att idén om onödig efterfrågan introducerades i Sverige främst genom de båda stabsmyndigheternas arbete under åren Men som tidigare har konstaterats om Skatteverket och Försäkringskassan har genomslaget i andra myndigheter och förvaltningar varit tämligen begränsat. Några exempel finns ändå att redovisa, och det första och mest väldokumenterade kräver en bakgrundsbeskrivning. Som en direkt följd av ett tidigare projekt om horisontell styrning, initierade regeringen under 2007 det så kallade styrstrategiprojektet. Med utgångspunkt i företagarens vardag skulle Regeringskansliet utveckla regeringens myndighetsstyrning. Syftet var att skapa bättre förutsättningar för företagande (dnr Fi 2007/9781). Utgångspunkten för den försöksverksamhet som bedrevs inom projektet var att regeringen och dess kansli har stora möjligheter att påverka mötet mellan företagaren och förvaltningen. Samtidigt måste det finnas information som möjliggör uppföljning av hur verksamheten lever upp till sina åtaganden gentemot medborgaren. I en av projektets delrapporter ( ) refereras till den så kallade styrutredningen (s. 6f): Styrutredningen ansåg i sitt betänkande att styrningen av statliga myndigheter borde verksamhetsanpassas. I budgetpropositionen 2009 delar regeringen denna syn varför ett reformarbete av styrningen nu har inletts. Kravet på återrapportering av resultatinformation tonas ned och myndigheterna behöver inte i årsredovisningen redovisa eventuella effekter av verksamheten Styrutredningen gav ingen konkret vägledning när det gäller hur styrningen bör utvecklas för att bättre leda till att syftet med verksamheten realiseras på effektivast möjliga sätt. Syftet med denna försöksverksamhet är att delvis försöka fylla detta tomrum.

30 30(53) I projektets slutrapport (promemoria ) står att arbetsgruppen har gjort en samlad bedömning av hur regeringens myndighetsstyrning bör förändras för att bättre främja företagande (s. 3): En bärande tanke i projektgruppens arbete är att styrningen bör förändras så att den tydligare utgår från ett företagarperspektiv i stället för nuvarande inomstatliga produktionsperspektiv. Genom att kartlägga de kontakter företagare måste eller kan ha med statliga myndigheter har projektet visat ett sätt som fungerar för att åskådliggöra en viss grupps perspektiv. En del av det relativt omfattande projektet utgjordes av en studie av inkommande nyregistreringsärenden på Bolagsverket. Studien var direkt inspirerad av idén om systemsynsätt och onödig efterfrågan. De mötespunkter som beaktades var telefon och inkommande handlingar. När det gäller telefonsamtalen fick ordinarie handläggare instruktioner om att anteckna vad samtalet handlade om och om det var första kontakten i ärendet eller inte. Totalt bokfördes samtal i front- och backoffice som sedan klassificerades som verklig eller onödig efterfrågan. Den onödiga efterfrågan uppgick till 26 procent (front) respektive 41 procent (back). En stor andel handlade om att kunden ville veta om deras ärende, komplettering eller avgift hade kommit in, samt handläggningstiden för sitt ärende. En annan stor grupp var samtal som berodde på misslyckade försök att finna information via hemsidan eller att någon av de e-tjänster som myndigheten tillhandahöll inte gick att använda. De inkommande handlingarna delades upp i rena ärenden som kunde gå direkt till handläggning och ärenden som behövde kompletteras. De senare klassades som onödig efterfrågan. I ett urval om ansökningar uppgick andelen till 40 procent. Det går att hämta intressant praktisk erfarenhet ur försöket på Bolagsverket. Både goda och mindre goda tillvägagångssätt och avgränsningar kan studeras. Studien fokuserade däremot inte lika tydligt på onödig efterfrågan som den aktuella på Försäkringskassan och Skatteverket. Fokus låg i stället på genomloppstider och förståelse för den variation som fanns inom ramen för Bolagsverkets hantering. Försöket sattes också upp och genomfördes med ett pressat tidsschema. Genom Innovationsrådet har erfarenheterna från styrstrategiprojektet plockats upp. Styrningsfrågan behandlas i en sekretariatsrapport 34 som kan ses som en vidareutveckling av den rapport som gavs ut av Verva, Styrning för ökad effektivitet 35. Utifrån ett systemsynsätt problematiserar båda rapporterna det faktum att regeringens styrning är ett reellt problem vid utformningen av effektiva medborgarmöten. I januari 2012 bjöd Innovationsrådet och Ekonomistyrningsverket in åtta statliga myndigheter för att diskutera förutsättningarna för att utifrån en systemansats bedriva ett långsiktigt utvecklingsarbete rörande styrning och utveckling av offentlig verksamhet. Sedan mars 2012 bedrivs det så kallade SyS-projektet där Polismyndigheten i Gävleborg, Migrationsverket, Skatteverket och Försäkringskassan deltar, med stöd från Innovationsrådet och Ekonomistyrningsverket. Arbetet visar en vilja att beakta dels att offentlig 34 Lean och systemsyn i stat och kommun förutsättningar, hinder och möjligheter (Innovationsrådet, 2012). 35 Stigendal (2007).

31 31(53) sektor producerar tjänster och att tjänsteproduktion i väsentliga avseenden skiljer sig från varuproduktion, dels att offentliga verksamheter ofta är komplexa och svåra att både styra, mäta och följa upp utifrån syftet med verksamheten. Vidare framhålls att utveckling av offentlig verksamhet bör ske utifrån en systemsyn. Inom ramen för arbetet har även polismyndigheten i Gävleborg, Migrationsverket och Skatteverket påbörjat en försöksverksamhet för att praktiskt testa att utveckla verksamheten och styrningen. Det är rimligt att tro att onödig efterfrågan berörs inom ramen för försöksverksamheten samt att Innovationsrådets slutbetänkande under sommaren 2013 kommer att redovisa sådana erfarenheter.

32 32(53) 4 Iakttagelser vid fallstudierna I litteraturen om onödig efterfrågan framhålls att service occurs at the customer transaction points. En tjänsteforskare skulle antagligen uttrycka det annorlunda, men ändå hålla med om att mötet mellan medborgare och myndighet är centralt för värdeskapandet och möjligheten att förstå efterfrågans karaktär. Kanal och gränssnitt hade båda varit tänkbara svenska översättningar, men i den här rapporten används framför allt ordet mötespunkter. För både Försäkringskassan och Skatteverket är volymerna i mötespunkterna stora. Hanteringen sysselsätter många tusen anställda. I förstudien har mötespunkten inkommande e-post studerats mest utförligt. Andra mötespunkter som är viktiga för den kommande huvudstudien är telefonsamtal, fysiska möten på servicekontor och inkommande formulär och handlingar. Gemensamt för dem är att de innehåller mer eller mindre tydlig information om medborgarens efterfrågan. Genom att studera denna efterfrågan finns det en möjlighet att lära något. I det här kapitlet beskrivs inledningsvis hur studier av efterfrågan lett fram till fem kategorier som visat sig fungera för klassning av inkommande e- post. Därefter underbyggs påståendet om att onödig efterfrågan existerar och kan antas motsvara en väsentlig andel av kontakterna med medborgare. Kapitlet avslutas med ett resonemang om tillgängliga data. En förvaltningsrättslig logik ställs mot en relationslogik, för att förklara varför myndigheterna inte redan i dag mäter onödig efterfrågan. Kapitlet baseras på iakttagelser från båda myndigheterna. I de avsnitt där redovisningen enbart bygger på data från en av myndigheterna framgår detta av sammanhanget. 4.1 Fem kategorier av efterfrågan Analysen av inkommande e-post visar att båda myndigheterna kan klassificera efterfrågan i fem stora grupper. Självfallet innehåller några mejl fler än en kategori, och det har ibland varit svårt att välja mellan grupperna. Men grupperna har ändå framträtt så tydligt i materialet att det känns rimligt att ta dem med sig in i det fortsatta arbetet Begäran! Den här gruppen består av inkommande ärenden som tydligt uppmanar myndigheten att reagera. Medborgaren vill till exempel beställa en blankett, ett personbevis eller något dylikt. Texten nedan redovisar ett mejl till Skatteverket med en relativt komplex begäran. Ett ombud för ett företag verkar inte ha fått underlaget för en skatteinbetalning från sin klient.

33 33(53) Tidigare försök att hämta ett nytt underlag från Skatteverket via telefon har misslyckats. Nu görs ett nytt försök, denna gång via e-post: [Företaget] ska enligt uppgift ha en skatteskuld som ska betalas senast 26/11. Vi har inte fått något underlag för detta och skulle omgående behöva det för att kunna betala skulden i tid. Jag har försökt att komma i kontakt med Skattemyndigheten per telefon, men har inte fått kontakt. Kan ni hjälpa oss med detta. Tack på förhand Regelverk? Båda myndigheterna greppar över stora materiella sakområden som vilar på mer eller mindre komplexa regelverk. Därför är det inte förvånande att många mejl innehåller frågor som syftar till att få klarhet om regler. I vissa fall beskrivs ärendet ingående och mejlskrivaren refererar till det specifika fallet. I andra fall är frågan av mer generell natur. Men många gånger ligger texten någonstans mittemellan, som i detta mejl som skickats till Försäkringskassan: Jag har en fråga angående föräldrapenning och doktorandtjänst. Jag har haft en doktorandtjänst som omfattats av det sociala skyddsnätet och som var SGI och pensionsgrundad. Jag saknar dock tjänst sedan några månader och har alltså bara utbildningsbidrag/vikariat. Hur påverkas föräldrapenningen av detta? Kommer jag endast kunna få basbeloppet 180kr/dag i föräldrapenning om inte min anställning förändras innan barnet kommer? Så här ligger det till! Många mejl vill förklara eller utveckla ett sakförhållande. Skribenterna vill ursäkta sig för att de glömt något eller helt enkelt gjort fel på ett eller annat sätt. Ibland är mejlet ett tydligt svar på en tidigare begäran från myndigheten. I andra fall, likt det som här redovisas från Skatteverket, är det medborgaren själv som tagit ett initiativ. Jag har flyttat till Indonesien flera månader tillbaka men glömde anmäla flyttning. Nu upptäcker jag att det inte går att göra det med e-leg (gäller endast för flyttning inom Sverige). Då skickar jag anmälan till Er som bifogad fil. Anmälan är undertecknad. Jag är inte säker på vilket datum jag ska skriva för utflyttning (det aktuella eller anmälans datum?) men jag tror förstå att Ni betraktar utflyttning från dagen Ni får anmälan så skriver jag dagens datum. Jag har registrerats sedan länge på Svenska konsulatet på Bali (Indonesien) så om Ni vill få det riktiga datumet förr i tiden då kan jag skicka en ny anmälan och eventuellt med bestyrkt intyg från konsulatet. Tack för Er bekräftelse. Med vänlig hälsning Hur gör jag? Analysen visar att medborgaren titt som tätt är konfunderad och inte riktigt vet hur kontakterna med myndigheten förväntas gå till. Ibland verkar man ha gett upp redan i förväg, eller ser det möjligen som en enkel utväg att be om en detaljerad färdplan för att lösa sitt ärende. I andra fall ser medborgaren ut att ha påbörjat resan på egen hand, men blivit villrådig någonstans längs vägen och söker därför hjälp. I vissa fall är det uppenbart att flera offentliga aktörer är inblandade. Texten nedan är hämtad från ett mejl till Försäkringskassan och berör ett pågående ärende där också CSN och Arbetsförmedlingen verkar ha en roll. Kärnan i texten uttrycker ett behov av hjälp med hanteringen av ärendet. Hur gör jag med min anmälan?

34 34(53) Jag kommer antagligen att börja plugga vid högskola under nästa vecka. Hur gör jag med min anmälan? Jag måste ju gå över från aktivitetsstöd till CSN, och det rätt fort. Ansökan till CSN är genomförd, och jag har kommit in på kursen. Jag har en träff med min aktuella coach på måndag och jag har varskott henne om att jag kommer att börja studera. Jag vill bara kolla så att allt går rätt till Vad gör ni? För många mejlskrivande medborgare ser myndigheterna ut att vara som svarta lådor utan insyn där deras ärenden har hamnat. De vanligaste frågorna verkar bero på långa handläggningstider och en otydlighet när det gäller utbetalningar. Men det finns också exempel på ärenden som verkar hamna mellan stolar, där medborgaren på egen hand försöker spåra vad som händer. Det är i flera fall tydligt att medborgaren söker information på egen hand och sedan skriver till myndigheten först när informationen inte visar sig stämma. Här ryms exemplet från rapportens inledning där en nybliven förälder undrar vad Försäkringskassan gör. Den 22 juli så ansökte jag om föräldrapenning i samband med mitt barns födelse. På sidan så står det att det ska ta 30 dagar. Nu är det den 9 september o jag har inte hört ett ord från er? Kommer jag att få någon föräldrapenning, har ni glömt bort mig eller vad är det frågan om? En preliminär bild Figur 2 visar en preliminär bild av efterfrågans karaktär hos respektive myndighet. Förhoppningen är att senare faser av studien ska generera mer precisa bilder och dessutom inkludera fler mötespunkter än e-post. Figur 2. Efterfrågans karaktär för e-post Datamaterialet är ännu för litet för att det ska vara möjligt att dra några slutsatser om exempelvis skillnader mellan myndigheterna. Kategorierna väcker dock intressanta frågor. Kan en kategorisering av inkommande ärenden göra det lättare att förstå efterfrågan så att verksamheten kan utvecklas och följas upp på ett bättre sätt? Hur skiljer sig i så fall karaktären på efterfrågan mellan olika typer av mötespunkter och hur kan den kunskapen användas vid utformning av dem?

35 35(53) 4.2 Onödig efterfrågan existerar Förstudien har också resulterat i ett positivt utfall när det gäller förekomsten av onödig efterfrågan hos de båda myndigheterna. Det är okänt hur stor den är, men en sammantagen bedömning pekar på att den inte är oväsentlig. I det här avsnittet redovisas några av de poster som ligger till grund för bedömningen E-post I det förra avsnittet redovisades delar av resultatet från analysen av e- posten. De fem mejlen som användes för att illustrera olika grupper kan användas även i detta avsnitt. I tabell 1 listas mejlen. Utifrån texten går det att skapa sig en uppfattning om det handlar om verklig eller onödig efterfrågan. Notera att alla kategorier kan innehålla verklig och onödig efterfrågan. Det handlar inte om att klassificera hela kategorier som verklig eller onödig efterfrågan. Det första fallet (tillhörande kategorin Begäran!) ger en tydlig indikation om att det handlar om onödig efterfrågan eftersom det har gjorts försök att ta kontakt via telefon innan mejlet skrevs. Det går dessutom att argumentera för att det saknade underlaget indikerar att något har gått snett tidigare i processen. Med den begränsade information som ges i texten är det svårt att säga något säkert, men sammantaget är det ett exempel på onödig efterfrågan. Det andra fallet (Regelverk?) klassificeras som verklig efterfrågan. Om det hade gått att prata med doktoranden i fråga så kanske en annan slutsats hade dragits. Det kan finnas tidigare interaktioner som inte syns i texten. Att egna studier har bedrivits på Försäkringskassans hemsida eller i broschyrer är inte orimligt. Ett tidigare samtal eller mejl ligger också inom rimlighetens gräns. Men detta är höljt i dunkel. Mejlet klassificeras som verklig efterfrågan. Sedan gäller det emigranten som missat att meddela flytt (Så här ligger det till!). Ärendet är klassat som onödig efterfrågan eftersom personen i fråga beskriver ett tidigare misslyckat försök (e-leg). Med ett internt produktionsperspektiv kan problemet verka litet: att en emigrant i Indonesien lägger onödigt mycket tid på en flyttanmälan som Skatteverket inte verkar ha vare sig saknat eller efterfrågat. Men med det aktuella systemsynsättet som utgår från medborgarens händelsekedja, end-to-end, så är mejlet ett exempel på onödig efterfrågan. Det fjärde fallet (Hur gör jag?) klassificeras som verklig efterfrågan, medan det femte (Vad gör ni?) är ett typiskt fall av onödig efterfrågan. Listan med olika exempel på onödig efterfrågan bland de mejl som analyserats kan göras lång. Det finns exempel inom samtliga fem kategorier. Den största gruppen är naturligt Vad gör ni?. Kategorin är, i någon mening, onödig per definition. Kontakter av detta slag tas förmodligen inte av väl informerade medborgare som får respons på utsatt tid. Metoden som har använts visar att onödig efterfrågan existerar men den är inte tillförlitlig när det gäller andelen. Informationen är alltför knapphändig. För det första är det inte säkert att mejlskrivaren berättar om tidigare

36 36(53) misslyckanden. Ärendet kan därför se ut som verklig efterfrågan fast det i själva verket rör sig om onödig efterfrågan. För det andra är osäkerheten stor med tanke på det snedvridna urval det innebär att bara granska mejl. Representativiteten kan vara låg med tanke på demografiska skillnader kring att använda mejl vid myndighetskontakter. Kanske är det också så att för vissa är ett mejl en sista utväg när inget annat ger resultat? Tabell 1. Exempel på klassificering av inkommande mejl E-post Verklig Onödig [Företaget] ska enligt uppgift ha en skatteskuld som ska betalas senast 26/11. Vi har inte fått något underlag för detta och skulle omgående behöva det för att kunna betala skulden i tid. Jag har försökt att komma i kontakt med Skattemyndigheten per telefon, men har inte fått kontakt. Kan ni hjälpa oss med detta. Tack på förhand. Jag har en fråga angående föräldrapenning och doktorandtjänst. Jag har haft en doktorandtjänst som omfattats av det social skyddsnätet och som var SGI och pensionsgrundad. Jag saknar dock tjänst sedan några månader och har alltså bara utbildningsbidrag/vikariat. Hur påverkas föräldrapenningen av detta? Kommer jag endast kunna få basbeloppet 180kr/dag i föräldrapenning om inte min anställning förändras innan barnet kommer? Jag har flyttat till Indonesien flera månader tillbaka men glömde anmäla flyttning. Nu upptäcker jag att det inte går att göra det med e-leg (gäller endast för flyttning inom Sverige). Då skickar jag anmälan till Er som bifogad fil. Anmälan är undertecknad. Jag är inte säker på vilket datum jag ska skriva för utflyttning (det aktuella eller anmälans datum?) men jag tror förstå att Ni betraktar utflyttning från dagen Ni får anmälan så skriver jag dagens datum. Jag har registrerats sedan länge på Svenska konsulatet på Bali (Indonesien) så om Ni vill få det riktiga datumet förr i tiden då kan jag skicka en ny anmälan och eventuellt med bestyrkt intyg från konsulatet. Tack för Er bekräftelse. Med vänlig hälsning. Jag kommer antagligen att börja plugga vid högskola under nästa vecka. Hur gör jag med min anmälan? Jag måste ju gå över från aktivitetsstöd till CSN, och det rätt fort. Ansökan till CSN är genomförd, och jag har kommit in på kursen. Jag har en träff med min aktuella coach på måndag och jag har varskott henne om att jag kommer att börja studera. Jag vill bara kolla så att allt går rätt till. Den 22 juli så ansökte jag om föräldrapenning i samband med mitt barns födelse. På sidan så står det att det ska ta 30 dagar nu är det den 9 september o jag har inte hört ett ord från er? Kommer jag att få någon föräldrapenning, har ni glömt bort mig eller vad är det frågan om?

37 37(53) Sammanfattningsvis har det inte gått att dra några definitiva slutsatser om andelen onödig efterfrågan. Arbetet med att klassificera inkommande mejl stärker dock den bild som förs fram i litteraturen. Det är inte otänkbart att kanske hälften av efterfrågan är onödig Klagomål och förbättringsförslag Genom att studera de klagomål och förbättringsförslag som har lämnats till Försäkringskassan har bilden av att onödig efterfrågan existerar stärkts. I det här avsnittet redovisas några exempel som beskriver materialets karaktär. Som nämnts tidigare har en del material hämtats genom uttag ur produktionssystemet, medan annat har tagits som skärmdumpar från webben. De första exemplen rör funktionen i de tekniska system vars syfte är att underlätta mötet mellan myndighet och medborgare. En medborgare ger till exempel uttryck för viss frustration efter problem med att nå fram via telefon. Efter att ha suttit i telefonkö i 25 minuter och 107 platser, la handläggaren på luren när jag väl kommit fram. Hon bad mig vänta och sen blev jag nerkopplad. 7 kronor och 25 minuter slängda i sjön Och nu får jag sitta i kö 84 platser TILL. Texten uttrycker antingen ett tekniskt problem med hur växeln hanterar inkommande samtal eller i värsta fall ett styrningsproblem. Jämför gärna med det tidigare exemplet där Seddon beskriver att det som följs upp är avslutade ärenden. Det finns en möjlighet att det ovanstående exemplet kan klassificeras som ett avslutat ärende. Vad som i vart fall kan konstateras är att samtalet snabbt blev avklarat. På Försäkringskassan är man medveten om att man under den aktuella tidsperioden sällan lyckades hålla de väntetider som medborgarna hade utlovats. Det är tydligt att väntetider och brutna löften snabbt genererar ny efterfrågan. Hej! Läste på er hemsida att ni normalt ska svara inom 5 minuter. Det verkar inte fungera så bra för jag har försökt ringa flera gånger vid olika tidpunkter under dagen i en veckas tid och har varit allt från nr 760 till 82 i kön med som kortast 15 min beräknad kötid. Känns som ett hån. Allt jag vill är att få min begäran om allvarligt sjukt barn behandlad. Begäran skickades in den 4:e april och har fortfarande inte blivit behandlad eftersom vår handläggare har varit sjuk i 10 dagar. Ringde för att få prata med en kollega till henne men då måste jag tydligen gå via kundcenter och då är problemet igen kötiden... För en vanlig anmälan/begäran om vab så kanske 30 dagars handläggning är okej men jag hade 27 dagars frånvaro i mars eftersom min son genomgick en hjärtoperation. Det känns i lönekuvertet. Tycker det vore trevligt om växeltelefonisterna kunde koppla till handläggare på ett visst kontor. Samt att ni kan utöka antal personer på kundcenter för det är ju tydligt att det behövs. Förutom det faktum att en kö snabbt skapar ny efterfrågan, illustrerar det senaste exemplet hur en arbetsorganisation också kan vara en systemfaktor som driver onödig efterfrågan. I det här fallet upplever medborgaren att det inte går att vända sig direkt till handläggaren som är sjuk utan tvingas ta omvägen via kundcenter. I själva verket finns ett gruppnummer för medborgare med svårt sjuka barn som leder direkt till en annan handläggare, men den informationen saknades uppenbarligen i det aktuella 36 Jämför exempelvis Middleton (2010).

38 38(53) fallet. Medborgarens upplevelse är att myndighetens arbetsorganisation utgör ett hinder. Ett annat stödsystem som verkar orsaka en del onödig efterfrågan har noterats av en medborgare som lämnat ett förbättringsförslag på myndighetens webbplats (figur 3). Figur 3. En medborgare klagar på att det inte går att svara på mejl från Försäkringskassan (skärmdump från webben). Inkommande e-post besvaras alltså i ett format som innebär att medborgaren inte kan fortsätta dialogen med den handläggare som svarat. En annan medborgare beskriver hur problemen kan se ut. Hej, Under 2010 var vi föräldralediga med vår nyfödde son. Jag var mammaledig 3/2-1/10 och därefter var min sambo pappaledig. Således bör vi ha gjort oss förtjänta av jämställdhetsbonus. Vi har dock inte fått hem några papper om detta och då jag häromveckan kontaktade kundtjänst för att fråga om varför det blivit såhär, får jag bara till svar "Det är för sent att söka nu". Men vi har ju inte ens fått en chans?! Det skulle vara uppskattat med tydligare information om detta och dispens att söka i efterhand. Att få livet att gå ihop som föräldraledig är tufft nog och även för den föräldern som jobbar heltid. Att vi dessutom inte ens har fått blanketter skickade till oss (vilket vi väntat på eftersom det var den infon vi hade om hur det funkade med jämställdhetsbonus) gör inte det hela direkt mer glasklart. Att dessutom få svar från försäkringskassans kundtjänst vid e-postkontakt som inte går att svara på är fullständigt värdelöst. Det ger inte en chans till möjlighet att be om förtydligande eller ställa följdfrågor som kommer upp. I kundtjänsthänseende är det att sätta krokben för sig själv fullständigt. I övrigt är möjligheterna till självbetjäning bra, men det finns en hel del kvar att göra avseende kontakt via e-post mm. Det är rimligt att anta att ärenden som liknar det senaste inte blir lösta med hjälp av e-post. Kanske drivs frågan vidare genom ett telefonsamtal eller ett besök på ett servicekontor. I båda fallen innebär det onödig efterfrågan. I litteraturen nämns it-system ofta som en faktor som kan förklara hur onödig efterfrågan uppstår. Detta har fångats upp av en medborgare med ett förbättringsförslag (figur 4).

39 39(53) Figur 4. En medborgare framför det olämpliga med att ange datum som inte stämmer (skärmdump från webben). Det sista exemplet i det här avsnittet, där ambitionen har varit att visa på förekomsten av onödig efterfrågan, har också hämtas från medborgarnas förbättringsförslag på webbplatsen (figur 5). Figur 5. Synpunkt på en uppskattad internettjänst som dock kan förbättras Den första punkten beskriver hur oro för att inte lyckas göra rätt riskerar att orsaka nya kontakter med myndigheten för att försäkra sig om att material i olika former kommit fram. Även bakom de båda andra punkterna verkar medborgaren tidigare ha gjort misslyckade försök att hämta värde.

40 40(53) Två illustrativa episoder Förstudien har också innehållit intervjuer och dokumentstudier som i många fall understrukit närvaron av onödig efterfrågan hos de båda myndigheterna. I det här avsnittet återberättas ett par exempel som på olika sätt ger en indikation om bakomliggande orsaker. En person på Skatteverket berättade hur myndigheten nyligen skickade ett brev till företagare. Bakgrunden var att räntan som företagare med restskatt ska betala var felberäknad av myndigheten. För att inte drabbas av en allt för hög straffränta uppmanades företagarna därför att göra en kontrollberäkning. På baksidan av brevet fanns ett räkneexempel (figur 6) där det gick att se hur det skulle kunna se ut på skattekontot. Problemet var att myndigheten inte tydligt kommunicerade att det var ett räkneexempel. Många mottagare trodde i stället att det handlade om deras faktiska uppgifter. Då den kvarstående skatten i exemplet var drygt 8,6 miljoner, blev en och annan orolig (kanske fick någon också en glad överraskning?). Figur 6. Ett räkneexempel, här hämtat från webben, som misstogs av många företagare som ett krav på inbetalning av 8,6 miljoner kronor Utskicket resulterade i en kraftig ökning av inkommande samtal till Skatteupplysningen under ett par dagar. Episoden illustrerar hur onödig efterfrågan som drabbar en organisatorisk enhet kan ha sitt ursprung någon annanstans. Skatteupplysningen hade ingenting med utskicket till företagarna att göra, men det är där problemet kommer att märkas. Materialet från de båda myndigheterna innehåller flera liknande exempel. Det kan vara brev som i fallet ovan, men också broschyrer, blanketter eller webbsidor. Otydlig information ser ut att vara en vanlig orsak till onödig efterfrågan. Risken verkar vara särskilt hög när publiceringen sker i all hast, som i det aktuella fallet. När misstaget snabbt ska korrigeras så begås ännu ett.