Erfarenheter av kommunfusionerna. Kommunernas framtida roll. Kommunförbundet Skåne, Kommunledningens studieresa till Finland 30.6.

Transkript

1 Erfarenheter av kommunfusionerna Kommunernas framtida roll Kommunförbundet Skåne, Kommunledningens studieresa till Finland Marianne Pekola-Sjöblom,

2 * Huvudresultat från utvärderingsprogrammet ARTTU ( ) * Meta-analys av kommunsammanslagningar några centrala punkter * Kommunernas framtida roll - Framtidens kommun

3 Sammanslagningar på 2000-talet: Tre typer 3. Ökar kommunens och samfundets vitalitet och konkurrenskraft (kommunerna strävar att få strategisk nytta genom sammanslagning) Olika kombinationer (1+2+3) 1/5 1. Erövrar kommunens ekonomiska svårigheter (sammanslagning med ekonomiskt starkare kommun) 1/5 2/5 1/5 2. Ökar storleken på kommunen (Enligt strukturreformlagen 2007* kommuner med minst invånare) *Sammanlagt 92 sammanslagningar år *Lag om en kommun- och servicestrukturreform (169/2007)

4 Ett stort antal kommunsammanslagningar har utretts, en del av dom genomfördes 144 utredningar gjordes åren » antal resultatlösa utredningar 77 st (53%)» antal utredningar som ledde till sammanslagning 67 st. (47%) Morotspengar gav fart åt sammanslagningarna.» den största kommunens andel av den nya kommunens invånarantal oftast över 50% (i nästan tredjedel över 90%) Sammanlänkade kommunsammanslagningar:» en stor del av sammanslagningskommuner varit med om flera sammanslagningar. De flesta sammanslagningar skedde i skiftet av fullmäktigeperioder. 18 folkomröstningar om sammanslagningar.» 10 st för fusionen och gjordes, 5 st emot men fusionen gjordes ändå.

5 Utvärderingsprogrammet ARTTU Syftet var......att samla in systematiska och jämförbara uppgifter om förändringsprocesserna i samband med strukturreformen och effekterna av förändringarna ur olika kommuners och olika aktörers synvinkel under åren

6 Kommun som organisation och som lokalsamfund Kommun A som organisation: Ledningssystem Balans Kommun B som organisation: Ledningssystem Balans Val Utveckling Markanvändning, trafik närings- och bostadspolitik Val Utveckling Markanvändning, trafik närings- och bostadspolitik. Inkomster - Skatter, avgifter och statsandelar Utgifter Kommunala tjänster, olika sätt att organisera Inkomster - Skatter, avgifter och statsandelar Utgifter Kommunala tjänster, olika sätt att organisera Kommun A som lokalsamfund: Kommuninvånare Företag och andra gemenskap Kommun B som lokalsamfund: Kommuninvånare Företag och andra gemenskap Livet över kommungränser: pendel, bruk av tjänster, flyttningsrörelse... Källa: Meklin och Paatelainen 2006.

7 Forskningshelheten för ARTTU-programmet FEM BASMODULER: SÄR- PROJEKT:: SERVICE Social- och hälsovården & utbildningen ÖSTRA FINLANDS UNIVERSITET, Inst. för ledarskap inom social- och hälsovården JYVÄSKYLÄ UNIVERSITET, Forskningscentrum för utbildning PERSONAL TAMMERFORS UNIVERSITET, Centrum för arbetslivsforskning UTVÄRDERING AV PLANERINGSSKEDET INFÖR GENOMFÖRANDET AV REFORMEN LAPPLANDS UNIVERSITET (avslutats 3/09) REFORMENS SPRÅKLIGA KONSEKVENSER (SpråKon) HELSINGFORS UNIVERSITET, SSKH & ÅBO AKADEMI REFORMENS KONSEKVENSER FÖR JÄMSTÄLLDHET ÅBO AKADEMI EKONOMI TAMMERFORS UNIVERSITET, School of management (Johtamiskorkeakoulu JKK) FUNGERANDE SAMHÄLLSSTRUKTUR på stadsregioner AALTO UNIVERSITET / Tekniska högskolan, YTK DEMOKRATI OCH LEDARSKAP ÅBO AKADEMI & KOMMUNFÖRBUNDET

8 Forskningskommuner: 40 forskningskommuner i utvärderingsprogrammet ARTTU Kommungränser: Statistikcentral. Korsholm Vasa Björneborg Harjavalta Vörå Vimpeli Juuka Lappo Äänekoski Siilinjärvi Seinäjoki Kuopio Lieto Halsua Uurainen Mänttä-Vilppula Åbo Lempäälä Salo Kimitoön Raseborg Pudasjärvi Haukipudas Högfors Pello Uleåborg Varkaus Jyväskylä Tavastehus Hollola Sibbo Kyrkslätt Sodankylä Kajana Kuusamo Hirvensalmi Fredrikshamn Kotka Kitee Villmanstrand 1) Björneborg 2) Fredrikshamn 3) Halsua 4) Harjavalta 5) Haukipudas 6) Hirvensalmi 7) Hollola 8) Högfors 9) Juuka 10) Jyväskylä 11) Kajana 12) Kimitoön 13) Kitee 14) Korsholm 15) Kotka 16) Kuopio 17) Kuusamo 18) Kyrkslätt 19) Lappo 20) Lempäälä 21) Lieto 22) Mänttä-Vilppula 23) Pello 24) Pudasjärvi 25) Raseborg 26) Salo 27) Seinäjoki 28) Sibbo 29) Siilinjärvi 30) Sodankylä 31) Uleåborg 32) Uurainen 33) Tavastehus 34) Varkaus 35) Vasa 36) Villmanstrand 37) Vimpeli 38) Vörå 39) Åbo 40) Äänekoski

9 Sammanfattande rapport Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland Utvärdering av kommun- och servicestrukturreformen och utvecklingspotentialen i kommunerna på basis av undersökningarna inom programmet ARTTU Den sammanfattande rapporten ger en komprimerad bild av kommun- och servicestrukturreformen och de förändringar som skett i kommunen under reformen. Kan laddas som en gratis nätpublikation på Kommunförbundets bokhandel: - Rapporten finns även på engelska: - The reform to restructure municipalities and services - in Finland: A research perspective

10 INNEHÅLL: 1. Introduktion Sammanfattande rapport 2013: Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland 2. Kommunernas beslut och åtgärder under strukturreformen vad har hänt i kommunerna? 3. Vilka konsekvenser har kommunernas reformpolitik? 4. Faktorer som gjorde att strukturreformen framskred olika i olika kommuner 5. På vilket sätt har den statliga styrningen påverkat genomförandet av strukturreformen i kommunerna? 6. Summa summarum: Tjugo iakttagelser om vad vi har lärt oss om en kontinuerlig kommunreform

11 Förnyelsen är kontinuerlig verksamhet Iakttagelser om vad vi har lärt oss av de kontinuerliga kommunreformerna Källa: Pentti Meklin & Marianne Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

12 8. Koordinera styrningen 7. Strategiskt tänkande i utvecklingsarbetet 6. Variation i förändringarna 1. Kommunerna är olika ARTTUforskningsprogrammets lärdomar av kommunreformer 5. Processerna har betydelse 2. Utveckling mot större variation 3. Bristfälliga motiveringar 4. Effekterna svåra att bevisa Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

13 Detta har ARTTU forskningsresultaten lärt oss: 1) Kommunerna är olika: Kommunerna är olika och deras problem varierar Kommunens storlek och serviceenhetens storlek är två olika saker Skalfördelar uppstår i första hand av serviceenheternas och serviceställenas storlek Man kan inte definiera en allmän optimal kommunstorlek Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

14 Bl a detta har ARTTU forskningsresultaten lärt oss: 2) Utveckling mot större variation Kommunernas differentieringsutveckling fortgår -> Olika utmaningar att leda kommuner med minskande vs växande befolkningen. - Hur trygga service? Likartade kommuner kan följa olika utvecklingsvägar -> Påverkande faktor bakom utvecklingsvägarna förefaller vara ledarskap i vid bemärkelse - Gäller både den politiska och den professionella ledningen. Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

15 Bl a detta har ARTTU forskningsresultaten lärt oss: 3) Bristfälliga motiveringar Reformer måste ge kommunerna en nytta och den måste kunna motiveras Motivering av nettofördelar ökar engagemang. Viktigt dock att informera även om eventuella nackdelar. Med tanke på att leda förändringar och reformer är analysen av utgångsläget före reformen nödvändigt. Viktigt att lyfta starkt fram framtidens förändringsfaktorer. Även små vinster viktiga vid reformer och förnyelser. Motiveringar behövs inte bara för de förtroendevalda och kommuninvånare utan också för personalen. Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

16 Detta har ARTTU forskningsresultaten lärt oss: 4) Effekterna svåra att bevisa Reformens fördelar uppstår på lång sikt. Sammanslagningsfasen skapar fusionskostnader. T ex löneharmonisering, harmonisering av servicenivån, samordningen av datasystemen, införandet av den nya organisering etc. I reformprocesser finns minst två huvudsakliga faser. Hur utnyttja utvecklingspotentialen? * Betydelsen av en förändringsledning som pågår i flera år accentueras när utvecklingspotential tas till vara. * I samband med kommunsammanslagningar verkar det vara av stor betydelse vilken kommuns verksamhetsform som den nya kommunen börjar tillämpa. * Betydelsen av verksamhetskulturen. Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

17 Mål och verktyg för strukturreformen, 2 faser: MÅLET är en livskraftig kommunstruktur "högklassiga tjänster som producerats på ett ekonomiskt sätt" Verktyg i fasen II: Utökat samarbete samarbetsområden Ledningssystemet ledarskapet Verktyg i fasen I: (4 ) Sammanslagningar Erbjuder utvecklings -potential Kommunens verksamhet: 1. Tillhandahållande av tjänster 2. Utveckling av lokalsamhället

18 Detta har ARTTU forskningsresultaten lärt oss: 5) Processerna har betydelse: Personalen är en avgörande resurs i kommunen, både i den vardagliga verksamheten och vid reformer Uppsägningsskyddet på 5 år har varit med tanke på personalen ett viktigt element i kommunreformen. Förtroende (tillit) är en resurs och ett kapital Kommuner som bereder en sammanslagning bör vägledas Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

19 Detta har ARTTU forskningsresultaten lärt oss: 6) Variation i förändringarna: Servicen kommer att tillhandahållas på allt fler sätt: alternativ tas fram och ändras snabbt. Att behålla situationen oförändrad / att återgå till gamla strukturer / att snabbt gå vidare i en helt ny riktning. Krävande för ledarskapet men också för personalen. Både demokratin och dess underskott ändrar form vid reformen Från mellankommunalt samarbete mot koncernledning. Viktigt att betona brukar- och kundorienteringen. Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

20 Detta har ARTTU forskningsresultaten lärt oss: 7) Strategiskt tänkande i utvecklingsarbetet: Verksamheten kan utvecklas också utan strukturella förändringar I praktiken görs inte alltid utan. Här också viktigt att komma ihåg personalen som resurs och potential. Utveckling av verksamheten är investering för framtiden på längre sikt. Tvåspråkigheten och mångkulturaliteten bör vändas till en resurs för utvecklingen Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

21 Detta har ARTTU forskningsresultaten lärt oss: 8) Koordinera styrningen: Statliga beslutsfattares riktlinjer är oenhetliga Det är viktigt att bygga broar mellan regeringsprogrammen Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

22 Förnyelsen är kontinuerlig verksamhet Det finns ett reformbehov Kommunerna måste anpassa sig till förändringarna i omvärlden. De kommunala beslutsfattare skall agera på lång sikt. Källa: P. Meklin & M. Pekola-Sjöblom (red.) (2013): Forskarperspektiv på kommun- och servicestrukturreformen i Finland.

23 Genomförandet avgörande vid kommunsammanslagningar > viktigt med utvärdering i realtid

24 Motiveringar för att utvärdera kommunsammanslagningar i realtid 6. Att producera dokumenterad data om beredning och genomförande av kommunsammanslagningar även för andra berörda parters bruk. 1. Case-baserad information för att förbereda och genomföra enskilda kommunsammanslagningar 5. Att sporra kommunaktörer att satsa på ett högklassigt och långsiktigt genomförande av kommunsammanslagningar. 4. Att få utnyttja utomstående sakkunniga vid beredning och genomförande av kommunsammanslagningar Fördelar med att utvärdera kommunsammanslagningar i realtid 2. Att följa förändringar i atmosfären vid beredning och genomförande av kommunsammanslagningar 3. Att försäkra att man gör rätta saker i rätt tid. Källa: Arto Koski et al 2013: Kommunsammanslagningarna under lupp. Observationer och konklusioner av 2000-talets kommunsammanslagningsdokument

25 Viktigt även att göra realtid evalueringar vid förändringar Några iakttagelser/viktiga punkter att ta till hänsyn från realtid evaluering av Ny kommun Uleåborg ( ) Från förberedningsskedets projektorganisation till ny organisation Olika verksamhetskulturer Strategisk verksamhetssätt Chefsrekryteringar Stöd för när- och mellanledningen Personalpolitik Löneharmonisering Kommunikation och information Praxis för beslutsfattandet Arbetsfördelning mellan politiska och administrativ ledning Arbete med ev. förnyandet av servicenätverket

26 Sju (7) faser av kommunala fusionsprocessen 7. Utvärdering 1. Sondering (1 mån 10 år) 2. Utredning (3 9 mån) 3. Sammanslagningsrapport (4-12 mån) 4. Beslutsfattande (2 4 mån) 5. Beredning av fusionen (0,5 3 år) 6. Genomförande (3 12 år) Utredningsfaser Första fasen inte alltid nödvändig Source: Arto Koski, AFLRA 2015

27 Ramen med fyra (4) tidsperioder för att analysera kommunsammanslagningar 01/01/ Ny kommun 3 dagar 3 månader 3 år 3 fullmäktigeperioder Fyra (4) tidsperioder för analysering: 1) TRE DAGAR; Hur inleds verksamheten ? 2) TRE MÅNADER; Hur kommer det gå t ex med personal? 3) TRE ÅR; Hur framgångsrik kommer det vara efter 3 år som omfattas av fusionsavtalet? 4) TRE FULLMÄKTIGEPERIODER; Hur väl kommer skapandet av den nya kommunen fortsätta? Source: Arto Koski, AFLRA 2015

28 1. När har kommunsammanslagningen gjorts? 2. Hur stor förändring är det frågan om? 3. Hur mycket har det funnits utvecklingspotential på kommunsammanslagningsområdet? 4. Hur har kommunsammanslagning genomförts? 5. På hur lång tidperiod granskar man effekter för kommunsammanslagningen? Utmaningar för att utvärdera kommunsammanslagningens effekter 6. Vilka effekter beror på kommunsammanslagningen, vilka effekter av andra faktorer? Kommunsammanslagningar på 1970-talet vs Sammanslagningar på ja 2000-tal. Förändringar i omvärlden och i själva sammanslagningar. Sammanslagning av två småa kommuner vs. en strategisk sammanslagning av många kommuner på en stor stadsregion I enskilda fall kan det finnas stora skillnader i mängden av utvecklingspotential vid sammanslagningen. Sammanslagningar av sk brödhålkommuner har vanligen haft mera utvecklingspotential än i genomsnitt. Genomförandet har central betydelse. Ofta tror man att fördelar och nackdelar av sammanslagningen är automatiska. Granskning av effekter kan variera från några månader till tiotals år. Viktigt att känna till hur effekter av sammanslagningen beror på tidsperioden. Att jämföra effekter kan bli svårare pga att jämförelsegrunden försvinner. Svårt att försöka utvärdera hurdan läget vore om kommuner fortsatt som självständiga utan att ha gjort sammanslagning.

29 Forskningsprogrammet

30 Ett omfattande forskningsprogram utvärderar genomförda och förestående reformer i kommunerna Forskningsprogrammet för utvärdering ARTTU2, som samordnas av Kommunförbundet, utreder effekterna av de förändringar som genomförda och kommande reformer i kommunerna medför för kommunerna och kommuninvånarna. Forskningsprogrammet inletts hösten 2014 och pågår till förvåren Sammanlagt 40 kommuner har valts till forskningsprogrammet. Programmet är en fortsättning på det motsvarande programmet för utvärdering av strukturreformen som genomfördes Finansiärer: Finlands Kommunförbund, deltagarkommunerna, finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och andra ministerier. Forskningsprogrammets olika delprojekt genomförs i samarbete med olika universitet

31 ARTTU2 DELPROJEKT: Utvärdering av reformprocesserna i kommunerna år Pressmeddelande om forskningresultat : Beredningsprocessen för de kommunala reformerna och besluten inom den utvärderats i en undersökning vid Tammerfors universitet, Lapplands universitet och Kommunförbundet ( Kommunerna som drivved från fors till timmerbröte. Utvärdering av reformprocesserna i kommunerna år Undersökningen behandlats det kommunreformspaket som Jyrki Katainens regering inledde: målsättning, atmosfär, framgångar och misslyckanden i beredningsprocessen samt reformernas verkningar på kommunerna och på förhållandet mellan kommunerna och staten. Några slutsatser från forskningsrapporten:» Kommunerna anser att de kommunala reformerna bereds ryckvis» Osäkerheten om framtiden har försvagat samarbetet» Forskarna efterlyser mera förutsebarhet i beredningen

32 Vård- och landskapsreformen på gång -> Framtidens kommuner

33 Kommunförbundet bygger framtiden tillsammans med kommunerna Spetsprojektet Framtidens kommun Vårdreformen/ landskapsreformen Kommunförbundets program Kommunerna

34 Utkast till Kommunförbundets strategiska mål för framtidens kommun 10. En sund och säker livsmiljö och verksamheten i samhällen med olika slags struktur tryggas också långsiktigt. 9. Kommunerna och landskapen ska ha lagstadgad möjlighet att komma överens om samarbetsarrangemang och överföring av uppgifter med beaktande av kommunernas och landskapens olikhet. 8. De möjligheter digitaliseringen ger används fullt ut till nytta för invånarnas service och delaktighet. 1. Välfärdsfrämjande, bildning, livskraftspolitik, sysselsättning och förebyggande av segregation och utslagning betonas i framtidens kommun. Strategiska mål för framtidens kommun 2. En fungerande kommunal självstyrelse tacklar framtidsutmaningarna och leder till bättre nationell framgång. 3. Mellan kommunerna och staten utformas en tydlig bild av kommunen som ett självstyrande samhälle och utarbetas en gemensam strategi som sträcker sig över regeringsperioderna. 4. Invånarna, de förtroendevalda, personalen och kommunernas olika intressentgrupper engageras i utvecklingen av framtidens kommun. 7. De normer som styr kommunerna lättas upp och blir smidigare för att olika slags kommuner ska kunna ge invånarna god service. 6. En hållbar kommunal ekonomi och efterlevnad av finansieringsprincipen säkerställs, liksom också kommunernas möjlighet att vara en bra och attraktiv arbetsgivare. 5. Konkurrenskraften i den offentliga servicen säkerställs, KT Kommunarbetsgivarnas verksamhet utsträcks också till landskapen och den finansiella basen för de kommunala pensionerna tryggas.

35 Ledarskap 4 Livskraftsoch sysselsättningsrollen Verksamhetssätt Stärkandet av roller för framtidens kommun 6 Självstyrande rollen 5 Livsmiljörollen 1 Delaktighetsoch samhällsrollen 7 Utvecklar- och partnerskapsrollen 2 Välfärdsfrämjande rollen 3 Bildningsrollen Know-how Processer

36 Utkast till Kommunförbundets substansmål för framtidens kommun 10. Kommunindelningen utvecklas på kommunernas villkor och nödvändiga tvångssammanslagningar i kriskommunsförfarandet genomförs så att den nya kommunens verksamhetsförutsättningar säkerställs. 9. Kommunens roll i styrningen av markanvändningen och byggandet tryggas och utvecklas och ansvaret för att organisera byggnadstillsynen kvarstår hos kommunerna. 8. Lagstiftningen om styrningen av markanvändningen revideras och det säkerställs att styrningsrätten och hanteringen av servicenätet kvarstår hos kommunerna. Samtidigt tryggas infrastrukturens resurser och verksamhetsförutsättningar 1. Kommunens starka roll och tillräckliga verksamhetsförutsättningar tryggas inom bildningen, från småbarnspedagogik till undervisning och utbildning samt inom biblioteks-, kultur-, idrotts- och fritidsverksamheten. Substansmål för framtidens kommun 2. Vikten av välfärdsfrämjandet betonas och nödvändiga verksamhetsförutsättningar tryggas för kommunerna i detta sammanhang. 3. Ansvaret, resurserna och befogenheterna för att främja kommunernas livskraft och sysselsättning stärks. 4. Revideringen av kommunallagen och kommunernas statsandelssystem inleds så snabbt som möjligt. 7. Miljövården och uppgifterna i miljö- och hälsoskyddet enligt hälsoskyddsl kvarstår hos kommunerna. Också avfallshanteringen kvarstår som en del av de tekniska tjänsterna. 6. De fungerande modellerna för stödservice avvecklas inte i samband med revideringarna. I stället för en enda modell för en nationell stödserviceenhet väljs en modell för flera ekonomi-, personal- och informationsförvaltningsenheter. 5. Vårdfastigheter lämnas inte att stå tomma i kommunerna. Fastigheterna värderas rättvist.

37 Kommunförbundets program Kommunerna 2021 Framtidens kommun byggs i kommunerna och regionerna Statens spetsprojekt Framtidens kommun vision 2030 Interaktiva forum/ workshoppar och informationsprodukter Stöd till förändringsledning inklusive nya fullmäktigeledamöter Coachningar Informationsprodukter Nätverk för erfarenhetsutbyte God praxis Olika verksamhets- och ledarskapsmodeller Partnerskap Inkluderande ledarskapspraxis Stärkt kompetens Programmets vision: Kommunerna 2021 Den nya proaktiva kommunen Blandade känslor Kommunalval 4/2017 Avstående och sökande av en ny roll Landskapsval 1/2018 Landskapsorganisationerna inleder sin verksamhet 1/2019 Nya verksamhetsmodeller och samarbetsförhållanden byggs upp Kommunal- och landskapsval 4/2021 Ny identitet år 2016 år 2017 år 2018 år 2019 år 2020 år 2021

38 Kommunförbundets program Kommunerna2021 Framtidsbilder och precisering av kommunens roll i den nya situationen Nätverksprojektet Nya generationens organisation och ledarskap, brainstorming om Framtidens kommun, förhandsbedömning av konsekvenser, På väg mot framtidens kommun Intressebevakning Kommunförbundets representation i den parlamentariska arbetsgruppen och sakkunniggruppen för Framtidens kommun Samarbete mellan kommunerna och landskapen, förhandlingspraxis Projektet Gränssnitt Framtidens kommun /utvecklingsvägar Arjen pelastajat, Kraft i vardagen, Nätverksprojektet service, livskraft och demokrati, Kollektivt nytänkande, programmet Våga försöka. Jämförelsedata, forskningsrön, kommunikationsmaterial ARTTU2: Forskningsprogram för utvärdering av genomförda och förestående reformer i kommunerna och andra undersökningar, videor och material

39 39 [pvm]