Alingsås kommun. Fördjupad uppföljning av 2012 års granskning av kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning

Transkript

1 Revisionsrapport 2014 Genomförd på uppdrag av revisorerna december 2014 Alingsås kommun Fördjupad uppföljning av 2012 års granskning av kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och avgränsning Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Implementering av kommunens styrmodell års granskning Kommunstyrelsens svar Nuläge Vår bedömning Kommunstyrelsens uppsikt över de kommunala bolagen års granskning Kommunstyrelsens svar Nuläge Vår bedömning Information till kommunstyrelsens ledamöter års granskning Kommunstyrelsens svar Nuläge Vår bedömning Samlad bedömning Bedömning utifrån revisionsfrågorna Slutsats...13 Bilagor: Bilaga 1 Dokumentförteckning 1

3 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Alingsås kommun har EY genomfört en uppföljning av 2012-års granskning av kommunstyrelsens (KS) övergripande verksamhetsstyrning. Syftet med uppföljningen har varit att granska hur KS arbetat vidare utifrån de rekommendationer och synpunkter som lämnades vid granskningen Sedan 2012 har inga nya beslut avseende styrmodellen fattats. Ett förslag till översyn av styrmodellen behandlades av kommunstyrelsens arbetsutskott (KSAU) den 12 november 2014, KS den 24 november och ska enligt plan behandlas av kommunfullmäktige den 10 december Samtliga politiker och tjänstemän som intervjuats inom ramen för granskningen delar uppfattningen att arbetet med utveckling av styrmodellen har gått långsamt. Vår bedömning är att KS arbete för att säkerställa styrmodellens implementering avstannat sedan 2012 års granskning och att få av de åtgärder som signalerades i samband med granskningen genomförts. Det saknas fortfarande uppdaterade och förankrade tillämpningsanvisningar vilket försvårar arbetet med att implementera styrmodellen. Vår bedömning är därför att rekommendationen från 2012 års granskning kvarstår. Granskningen visar att bolagsutredningen avslutats utan resultat och att inga förändringar av bolagsordningar eller ägardirektiv genomförts i enlighet med utredningens intentioner. Vår bedömning är att KS genom bolagsutredningen inte har lyckats stärka sin styrning av de kommunala bolagen. Därmed kvarstår rekommendationen som lämnades i samband med 2012 års granskning. Utifrån granskningens enkätresultat med KS ledamöter samt förändrade rutiner är vår bedömning att KS stärkt ledamöternas möjlighet till att fullgöra sitt uppdrag enligt kommunallagens 6 kap Samtidigt är det enligt enkäten fortfarande en tredjedel av ledamöterna som upplever att de saknar information, vilket är en brist då revisionsansvaret som utgångspunkt är kollektivt i styrelse och nämnder. Vi bedömer därför att KS bör fortsätta att stärka ledamöternas tillgång till den information som krävs för att fullgöra uppdraget som kommunstyrelseledamot. Sammantaget bedömer vi att kommunstyrelsen i huvudsak inte vidtagit tillräckliga åtgärder utifrån granskningens rekommendationer och identifierade förbättringsområden. Utifrån uppföljningen bedömer vi att samtliga rekommendationer som lämnades vid granskningen 2012 kvarstår: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att styrmodellen implementeras och används på det sätt som kommunfullmäktige beslutat. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen förbättrar uppsikten över de kommunala bolagen. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen säkerställer att samtliga ledamöter i styrelsen erhåller den information som behövs för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med kommunallagens 6 kap

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund EY genomförde, på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna, under revisionsåret 2012 en granskning av kommunstyrelsens (KS) övergripande verksamhetsstyrning. I granskningen bedömdes att KS kan förbättra sin ledning, uppföljning och kontroll avseende styrmodellens implementering samt sin uppsikt och kontroll över de kommunala bolagen. Granskningen lämnade följande tre rekommendationer: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att styrmodellen implementeras och används på det sätt som kommunfullmäktige beslutat. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen förbättrar uppsikten över de kommunala bolagen. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen säkerställer att samtliga ledamöter i styrelsen erhåller den information som behövs för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med kommunallagens 6 kap Denna uppföljande granskning har fokuserat på hur kommunstyrelsen arbetat vidare utifrån de rekommendationer och synpunkter som lämnades vid granskningen Syfte och avgränsning Syftet med uppföljningen är att granska hur kommunstyrelsen arbetat vidare utifrån de rekommendationer och synpunkter som lämnades vid granskningen Granskningen omfattar även de svar som kommunstyrelsen lämnat i anslutning till revisionens årliga granskningar samt 2012 års granskning av implementeringen av styrmodellen i ett antal utvalda nämnder Revisionsfrågor Följande revisionsfrågor har formulerats utifrån syftet och ska sammantaget besvaras i granskningen: Hur säkerställer kommunstyrelsen att styrmodellen implementeras och används på det sätt som kommunfullmäktige beslutat? På vilket sätt har kommunstyrelsen, genom bolagsutredningen, lyckats stärka styrningen av de kommunala bolagen? På vilket sätt har kommunstyrelsen säkerställt att alla ledamöter får tillräcklig information för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med kommunallagen? 3

5 2.4. Revisionskriterier Revisionskriterierna i denna uppföljande granskning utgörs framförallt av de svar som KS lämnat, utifrån de rekommendationer och synpunkter som framkom i 2012 års granskning av KS övergripande verksamhetsstyrning Metod Den fördjupade uppföljningen har genomförts som en dokument-, intervju- och enkätstudie. Intervjuer har genomförts med: KS presidium Kommundirektör Ekonomichef Administrativ chef Kvalitetsstrateg En elektronisk enkät, med KS ledamöter, har genomförts som en del av granskningen. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 4

6 3. Implementering av kommunens styrmodell års granskning Utifrån granskningen 2012 lämnades följande rekommendation avseende implementering av kommunens styrmodell: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att styrmodellen implementeras och används på det sätt som kommunfullmäktige beslutat Kommunstyrelsens svar I KS svar till revisionen ( ), avseende granskningen av KS övergripande verksamhetsstyrning, yttrades att ett arbete med att ta fram tillämpningsanvisningar pågick. Vidare uppgav KS att kommunledningskontoret hade för avsikt att presentera ett förslag till reviderad styrmodell, inklusive fullständiga tillämpningsanvisningar till fullmäktige under året (2013). I KS svar till granskningen av implementeringen av styrmodellen i utvalda nämnder skrev KS ( ) att en anledning till att tillämpningsanvisningar ännu inte tagits fram och beslutats är att styrmodellen utvecklas i och med att den införs i verksamheterna. KS nämnde bland annat integrering av intern kontroll och tydligare definitioner av åtaganden som pågående projekt vilka ytterligare skulle anpassa styrmodellen till kommunens organisation. I revisionens årliga granskning 2013 uppgav KS att arbetet med att implementera styrmodellen är en pågående utmaning. KS anser att det i vissa fall är svårt att samordna och följa att KF:s mål avspeglas i nämndernas åtaganden. Vidare uppgav KS att de är medvetna om att avsaknaden av tillämpningsanvisningar gör det svårt att arbeta enhetligt med implementering av styrmodellen Nuläge Sedan de tidigare granskningarna har styrmodellen inte formellt reviderats och inga tillämpningsanvisningar har beslutats. Ett förslag till översyn av styrmodellen behandlades av kommunstyrelsens arbetsutskott (KSAU) den 12 november 2014, KS den 24 november och ska enligt plan behandlas av kommunfullmäktige den 10 december Översynen av styrmodellen beskrivs i tjänsteskrivelsen som att till stor del ha bestått av att samla ihop de olika förändringar som har visat sig nödvändiga genom åren. Exempel på förändringar är att internkontrollen och tillväxtprogrammet lyfts in som delar i modellen. Strukturen i dokumentet har även förändrats något och kommunens ekonomistyrningsprinciper (beslutade i juni 2014) lyfts fram som en del i styrningen. Om den reviderade modellen beslutas uppges att kommunledningskontoret ansvarar för att ta fram tillämpningsanvisningar och anpassa redan befintliga anvisningar. Av intervjuerna framkommer att nuvarande anvisningar behöver ses över och förankras ytterligare ute i respektive nämnd och förvaltning. 5

7 När internkontrollen nu skrivs in som del i styrmodellen uppges att nuvarande reglemente för internkontroll upphör och ersätts av styrmodellen samt dess tillämpningsanvisningar. Samtliga intervjuade tjänstemän uppger att internkontrollarbetet behöver förtydligas och stärkas i kommunen. Detta gäller såväl att uppdatera tillämpningsanvisningarna som att tydliggöra vilken avdelning på kommunledningskontoret som ska ansvara för internkontrollarbetet. Enligt granskningens intervjuer planeras en större utbildningsinsats avseende styrmodellen till våren. Detta skall ske i samband med introduktionsutbildning för nya politiker. När det gäller utbildning för tjänstemän har styrmodellen tagits upp som en del i kommunens ledarskapsprogram. Samtliga politiker och tjänstemän som intervjuats inom ramen för granskningen delar uppfattningen att arbetet med utveckling av styrmodellen har gått långsamt. Detta gäller både arbetet med att revidera modellen och att ta fram tillämpningsanvisningar. Alla de intervjuade är också överens om att det kommer att bli utmanande att tillämpa styrmodellen fullt ut under kommande verksamhetsår. Några orsaker till den långsamma processen som nämns är personalförändringar underbemanning på kommunledningskontoret samt att det varit en uttalad strategi att modellen ska utvecklas i takt med implementeringsprocessen. I intervjuerna framgår också att avvaktan på val av politisk ledning gjort att styrmodellens utveckling inte fortskridit som planerat Vår bedömning KS uppgav efter granskningen 2012 att ett förslag till reviderad styrmodell, inklusive fullständiga tillämpningsanvisningar, skulle beslutas av fullmäktige under Vår bedömning är att KS arbete för att säkerställa styrmodellens implementering avstannat sedan 2012 års granskning och att få av de åtgärder som signalerades i samband med granskningen genomförts. Det saknas fortfarande uppdaterade och förankrade tillämpningsanvisningar vilket försvårar arbetet med att implementera styrmodellen. Vår bedömning är därför att rekommendationen från 2012 års granskning kvarstår. 6

8 4. Kommunstyrelsens uppsikt över de kommunala bolagen års granskning Utifrån granskningen 2012 lämnades följande rekommendation avseende KS styrning av de kommunala bolagen: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen förbättrar uppsikten över de kommunala bolagen Kommunstyrelsens svar I sitt svar till revisionen ( ) uppgav KS den pågående bolagsutredningen som ett led i att stärka styrningen över bolagen. KS lyfte särskilt fram att utredningen inbegriper ett arbete med att se över bolagsordningar och ägardirektiv. I revisionens årliga granskning 2013 uppgav KS att det är en fortsatt utmaning att styra bolagen i riktning mot att följa de kommunala målen Nuläge Den bolagsutredning som KS hänvisade till i sitt svar på revisionens granskning 2012 inleddes i och med ett uppdragsdirektiv som antogs av styrelsen den 12 november Enligt utredningsdirektivet var målet med utredningen att lämna förslag på förändringar för att öka koncernnyttan och effektiviteten i bolagen. Utredningen skulle även förslå justeringar av bolagens styrande dokument utifrån beslut och lagändringar som berör koncernen. Utredningen skulle inriktas på: Framtida investeringsbehov Genomgång av bolagsutredningar, ägardirektiv mm. Ränteavdragsbegränsningar Avkastningskraven Fastigheter i kommunens ägo Fastigheter där det inte bedrivs kommunal verksamhet Samordning med kommunen Som del i den sista av dessa punkter anges särskilt att utredningen ska lämna förslag på hur ledning och styrning av bolagen kan förändras. Detta bland annat för att stärka implementeringen av styrmodellen samt kommunens internkontroll i bolagen. Utredningen skulle ha slutrapporterats under andra halvåret Den har dock inte avrapporterats och uppdraget har enligt granskningens intervjuer avbrutits. Av intervjuerna framkommer att förvaltningen såväl som den politiska ledningen uppfattar styrningen av de kommunala bolagen som komplicerad. Såväl KS som tjänstemännen uppger att anledningen till att bolagsutredningen aldrig avrapporterades är att den rapport som först presenterades för KSAU inte levde upp till politikens förväntningar. Detta på grund av olika uppfattning, hos tjänstemän och politiker, om vad utredningen skulle leda till. Den aktu- 7

9 ella statusen för bolagsutredningen uppges vara omtag och nytänkande där ansatsen att avklara alla bolag inom ramen för samma utredning lämnats. Konkret framgår att utredningen lagts på is i avvaktan på att verksamhetsplaneringen inför 2015 ska färdigställas. Utgångpunkten för det fortsatta arbetet är dock att ta ett bolag i taget, vilket framhålls av såväl den tillträdande politiska ledningen som tjänstemän på kommunledningskontoret. Arbetet med att uppdatera bolagsordningar och ägardirektiv har dock fortsatt trots att bolagsutredningen avstannat. Våren 2014 har förslag till justering av bolagsordningar utifrån nya lagkrav behandlats i KSAU för att därefter remitterats till bolagen för yttrande. Bolagen ombads att inkomma med yttrande senast den 1 oktober 2014, men enligt uppgift har bolagen begärt och beviljats förlängd tidsfrist Vår bedömning I KS svar på granskningen 2012 uppgavs att den pågående bolagsutredningen var ett led i att stärka styrningen över bolagen. Den uppföljande granskningen visar att bolagsutredningen avslutats utan resultat och att inga förändringar av bolagsordningar eller ägardirektiv genomförts i enlighet med utredningens intentioner. Vår bedömning är att KS genom bolagsutredningen inte har lyckats stärka sin styrning av de kommunala bolagen. Därmed kvarstår rekommendationen som lämnades i samband med 2012 års granskning. 8

10 5. Information till kommunstyrelsens ledamöter års granskning Utifrån granskningen 2012 lämnades följande rekommendation avseende kommunstyrelseledamöternas tillgång till information: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen säkerställer att samtliga ledamöter i styrelsen erhåller den information som behövs för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med kommunallagens 6 kap Kommunstyrelsens svar I sitt svar på granskningen ( ) uppgav KS att alla dess ledamöter har tillgång till aktuella beslutsunderlag via kommunens ärendeportal. Vidare angavs att en ny ordning skulle införas, vilken innebär att dagordningen för KSAU:s sammanträden mailas ut till samtliga KS ledamöter Nuläge Den elektroniska enkät som skickats till samtliga kommunstyrelseledamöter samt ersättare 1 besvarades av 23 personer, vilket motsvarar drygt 88 % av de 26 som ombads besvara enkäten. Figur 1: Information och beslutsunderlag till kommunstyrelens ledamöter Anser du att du som kommunstyrelseledamot får tillräckligt med information för att kunna fullgöra ditt uppdrag? Nej 33% Ja 67% KS anger i sitt svar till revisionen att kommunledningskontoret säkerställer att samtliga ledamöter erhåller beslutsunderlag till respektive ärende via kommunens ärendeportal. Upplever du att detta fungerar väl? Nej 9% Ja 91% Precis som 2012 är det en tredjedel av ledamöterna som anser att de inte får tillräcklig information för att fullgöra sitt uppdrag enligt kommunallagen 2. Det stora flertalet ledamöter (91 1 Ledamöter används i fortsättningen som samlad beteckning på såväl ledamöter som ersättare. 9

11 %) bekräftar att alla i KS har tillgång till beslutsunderlag via kommunens ärendeportal. Ett par ledamöter påpekar dock att ärenden kan ändras eller dyka upp med kort varsel, vilket ger otillräckligt med tid för inläsning. I intervjuer och enkäten framhåller flera KS ledamöter att det inte enbart är förvaltningens och KSAU:s ansvar att förse ledamöterna med information, utan att det även åligger varje enskild ledamot att efterfråga information. Figur 2: Utskick av KSAU:s dagordning Hur upplever du att rutinen med utskick av KSAU:s dagordningar fungerar? 100 Anser du att rutinen med utskick av KSAU:s dagordning har: 9% 4% 1-3 Mycket dåligt % 14% Mycket bra Stärkt din insyn i KSAU:s beredning? Förbättrat din möjlighet att fullgöra ditt updrag i KS? Ja Nej Den rutin som KS nämner avseende utskick av arbetsutskottets dagordning har införts. Rutinen innebär att KSAU:s dagordningar skickas till samtliga ledamöter vilket enligt KS syftar till att stärka ledamöternas insyn i ärenden tidigt i beredningsrocessen. En klar majoritet (73 %) av dem som svarat på enkäten menar att rutinen fungerar mycket bra (8-10 på skala 1-10). Ett fåtal ledamöter menar att det fungerar mindre väl. En klar majoritet (74 %) av de som svarat på enkäten (och som inte uppgett att de sitter i arbetsutskottet) menar också att rutinen har stärkt deras insyn i KSAU:s beredning. Drygt hälften av respondenterna uppger även att rutinen stärkt möjligheten att fullgöra uppdraget som kommunstyrelseledamot. KSAU protokollför endast de sammanträden där de fattar beslut, så kallade ärende-au som äger rum en till två gånger i månaden. Då KSAU sammanträder betydligt oftare lyfts ett önskemål fram i enkäten, om att KSAU:s samtliga möten skall protokollföras. Detta framhålls även i 2012 års granskning som ett led i att stärka transparens och informationsspridning i KS. Enligt uppgift upprättar och skickar KSAU dock ut dagordningar för samtliga sammanträden Vår bedömning Utifrån enkätresultat samt förändrade rutiner är vår bedömning att KS stärkt ledamöternas möjlighet till att fullgöra sitt uppdrag enligt kommunallagens 6 kap Samtidigt är det fortfarande en tredjedel av ledamöterna som upplever att de saknar information, vilket är en brist då revisionsansvaret som utgångspunkt är kollektivt i styrelse och nämnder. Vi bedömer års enkät besvarades dock av betydligt färre ledamöter (15 stycken) vilket bör beaktas när resultaten av de båda jämförs. 10

12 därför att KS bör fortsätta att stärka ledamöternas tillgång till den information som krävs för att fullgöra uppdraget som kommunstyrelseledamot. Därför kvarstår rekommendationen som lämnades i 2012 års granskning. 11

13 6. Samlad bedömning 6.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna Revisionsfrågor Hur säkerställer kommunstyrelsen att styrmodellen implementeras och används på det sätt som komunfullmäktige har beslutat? På vilket sätt har kommunstyrelsen, genom bolagsutredningen, lyckats stärka styrningen av de kommunala bolagen? På vilket sätt har kommunstyrelsen säkerställt att alla ledamöter får tillräcklig information för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med kommunallagen? Bedömning Sedan 2012 har inga nya beslut avseende styrmodellen fattats. Ett förslag till översyn av styrmodellen behandlades av kommunstyrelsens arbetsutskott (KSAU) den 12 november 2014, KS den 24 november 2014 och ska enligt plan behandlas av kommunfullmäktige den 10 december Samtliga politiker och tjänstemän som intervjuats inom ramen för granskningen delar uppfattningen att arbetet med utveckling av styrmodellen har gått långsamt. Vår bedömning är att KS arbete för att säkerställa styrmodellens implementering avstannat sedan 2012 års granskning och att få av de åtgärder som signalerades i samband med granskningen genomförts. Det saknas fortfarande uppdaterade och förankrade tillämpningsanvisningar vilket försvårar arbetet med att implementera styrmodellen. Vår bedömning är därför att rekommendationen från 2012 års granskning kvarstår. Den uppföljande granskningen visar att bolagsutredningen avslutats utan resultat och att inga förändringar av bolagsordningar eller ägardirektiv genomförts i enlighet med utredningens intentioner. Vår bedömning är att KS genom bolagsutredningen inte har lyckats stärka sin styrning av de kommunala bolagen. Därmed kvarstår rekommendationen som lämnades i samband med 2012 års granskning KS skickar KSAU:s dagordningar till samtliga ledamöter och ersättare i KS. En majoritet av ledamöterna menar att detta stärkt deras insyn i KSAU:s beredning samt möjlighet att fullgöra sitt uppdrag som kommunstyrelseledamot. Utifrån enkätresultat samt förändrade rutiner är vår bedömning att KS stärkt ledamöternas möjlighet till att fullgöra sitt uppdrag enligt kommunallagens 6 kap Samtidigt är det fortfarande en tredjedel av ledamöterna som upplever att de saknar information, vilket är en brist då revisionsansvaret som utgångspunkt är kollektivt i styrelse och nämnder. Vi bedömer därför att KS bör fortsätta att stärka ledamöternas tillgång till den information som krävs för att fullgöra uppdraget som kommunstyrelseledamot. 12

14 6.2. Slutsats Syftet med uppföljningen var att granska hur kommunstyrelsen arbetat vidare utifrån de rekommendationer och synpunkter som lämnades vid granskningen Sammantaget bedömer vi att kommunstyrelsen i huvudsak inte vidtagit tillräckliga åtgärder utifrån granskningens rekommendationer och identifierade förbättringsområden. Utifrån uppföljningen bedömer vi att samtliga rekommendationer som lämnades vid granskningen 2012 kvarstår: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att styrmodellen implementeras och används på det sätt som kommunfullmäktige beslutat. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen förbättrar uppsikten över de kommunala bolagen. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen säkerställer att samtliga ledamöter i styrelsen erhåller den information som behövs för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med kommunallagens 6 kap Göteborg den 9 december 2014 Erik Söderberg Certifierad kommunal yrkesrevisor Joel Wetterberg Verksamhetsrevisor Ulrika Berling Kvalitetssäkrare 13

15 Bilaga 1: Dokumentförteckning Delårsrapport 2014 Alingsås kommun Granskning av nämndernas implementering av den nya styrmodellen, revisionsrapport 2012, Alingsås kommun Granskning av kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning, revisionsrapport 2013, Alingsås kommun Sammanställning av nämndernas svar utifrån genomförda nämnddialoger inom ramen för den årliga granskningen, revisionsrapport 2013, Alingsås kommun Styrmodell Alingsås kommun Översyn för fastställande, Styrmodell för Alingsås, Antagen av kommunfullmäktige , 79 Tillämpningsanvisningar Alingsås kommuns styrmodell, Tjänsteskrivelse Översyn av styrmodell för fastställande, KS, Tjänsteskrivelse Utredningsdirektiv, utredning bolagskoncernen, KS, Protokoll: Protokollutdrag, KF 83 Dnr KS 004, Köp av aktier i Alingsås Energi AB, samt ändringar i bolagsordningen för Alingsås Energi AB, Protokollutdrag, KS 38 Dnr KS 005, Protokollutdrag, KS 15 Dnr KS 016, Granskning av nämndernas implementering av den nya styrmodellen Protokollutdrag, KS 83 Dnr KS 016, Granskning av kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning Protokollutdrag, KS 62 Dnr KS 004, Prövning av verksamheten i kommunens bolag 2013, Protokollutdrag KSAU, AU 77-81, Dnr KS 005,