Alingsås kommun Granskning av kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning

Transkript

1 Revisionsrapport 2013 Genomförd på uppdrag av revisorerna Januari 2013 Alingsås kommun Granskning av kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och avgränsning Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Alingsås kommuns nya styrmodell Styrmodellen Resultat från tidigare granskning samt nämnddialoger Kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning På vilket sätt säkerställer kommunstyrelsen implementeringen av den nya styrmodellen? Hur arbetar kommunstyrelsen med att integrera intern styrning och kontroll som en del i styrmodellen? På vilket sätt följer kommunstyrelsen upp den interna styrningen och kontrollen och eventuella brister som uppmärksammas? Upplever ledamöterna i kommunstyrelsen att de får tillräckligt med information för att fullgöra sitt uppdrag? Bedömning Slutsatser...14 Bilaga: Bilaga 1 Dokumentförteckning Bilaga 2 Enkät 1

3 1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Alingsås kommun granskat kommunstyrelsens (KS) övergripande verksamhetsstyrning. Fokus i granskningen var implementeringen av styrmodellen, arbetet med intern styrning och kontroll samt att genom en enkät tillfråga samtliga ledamöter i KS om de upplever att de får tillräckligt med information för att fullgöra sitt uppdrag. Granskningen visar att KS följer implementeringen av styrmodellen i nämnder och bolag främst via möten och diskussioner med nämndpresidierna, vilka kallas till KSAU. Vi bedömer att dialogen med nämnderna avseende deras arbete med implementering av styrmodellen är positiv, men att det krävs en mer systematisk uppföljning av styrmodellen på KS sammanträden. Granskningen visar att konsekvenserna av att diskussionerna främst förs i KSAU är att ledamöterna i KS har bristande kunskaper om hur implementeringen fungerar. Tidigare granskningar visar också att nämnderna arbetar på olika sätt med implementeringen av styrmodellen. Vi bedömer att KS i högre utsträckning behöver utforma anvisningar för implementering av styrmodellen samt regelbundet följa hur implementeringsarbetet bedrivs i kommunen. Av granskningen framkommer att bolagen har arbetat på olika sätt med tillämpningen av den nya styrmodellen. Bolagen hade inte flerårsstrategier för 2012, men inför 2013 har bolagen tagit fram åtaganden och egna indikatorer. KS ska enligt kommunallagen ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala företag. Av granskningen framgår att KS utför sin uppsikt främst via information från årsredovisningarna. Fem av sju ledamöter i KSAU är också ledamöter i ABAR:s styrelse. Vår bedömning är att KS har bristande insyn i huruvida de kommunala bolagen implementerat styrmodellen. Vi bedömer att KS behöver förbättra uppsikten kring de kommunala bolagen för att säkerställa att de följer upprättade beslut och anvisningar avseende styrmodellen. Enligt kommunallagen och Reglemente för intern kontroll har KS det övergripande ansvaret för att tillse att det finns en god intern kontroll. Reglementet fastställer bland annat att nämnderna ska rapportera uppföljningar till KS. Av granskningen framkommer att KS erhåller en kort sammanställning av den interna kontrollen årligen men att det sedan inte sker någon uppföljning från KS kring hur eventuella brister som framkommit ska åtgärdas. Vi bedömer att det är viktigt att KS, vid revideringen av styrmodellen, tillser att den interna styrningen och kontrollen på ett tydligt sätt skrivs in i styrmodellens tillämpningsanvisningar. Detta för att skapa förutsättningar till analys, förbättringar och en röd tråd avseende såväl styrning som intern kontroll. KS ska enligt kommunallagen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnder. Av granskningen framkommer att majoriteten av ledamöterna i KS tycker att de får tillräckligt med information för att kunna fullgöra detta ansvar, men att det ofta krävs egna initiativ och frågor för att få tillgång till all information. I dokumentet Reglemente för kommunstyrelsen beskrivs att KSAU vid behov ska bereda ärenden som KS ska avgöra. Av granskningen framkommer i genomförd enkät att ledamöterna i KS upplever att KSAU:s beredning minskat diskussionen i styrelsen, att utskottet behandlar ärenden som är av så betydelsefull art att hela KS bör delta, samt att KSAU inte för vidare all information till KS. KS är en nämnd i kommunalrättslig mening och vi bedömer det som väsentligt att samtliga ledamöter såväl erhåller som efterfrågar den information som är nödvändig för att kunna fullgöra sitt uppdrag enligt KL 6 kap Vi bedömer vidare att KSAU för att öka transpa- 2

4 rensen och underlätta informationsspridningen till KS bör tillse att samtliga möten protokollförs. Utifrån granskningens revisionsfrågor och grunderna för ansvarsprövning bedömer vi att kommunstyrelsen kan förbättra ledning, uppföljning och kontroll avseende hur styrmodellen implementerats i kommunen. Vi bedömer vidare att kommunstyrelsen behöver förbättra och utveckla sin uppsikt och kontroll över de kommunala bolagen för att säkerställa att kommunfullmäktiges beslut efterlevs. Utifrån granskningens resultat har vi följande rekommendationer till kommunstyrelsen: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att styrmodellen implementeras och används på det sätt som kommunfullmäktige beslutat. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen förbättrar uppsikten över de kommunala bolagen. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen säkerställer att samliga ledamöter i styrelsen erhåller den information som behövs för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med kommunallagens 6 kap

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunstyrelsen (KS) är en nämnd i kommunallagens (KL) mening och skall liksom övriga nämnder tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. KS har därutöver ett ansvar för att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och de kommunala bolagens verksamhet. Alingsås kommun införde under 2011 en ny styrmodell i kommunen, där syftet uppges vara att omsätta politisk vilja i praktisk verklighet för kommunens invånare. Utifrån de förtroendevalda revisorernas väsentlighets- och riskanalys samt de synpunkter som framkommit i dialoger och fördjupade granskningar under 2011och 2012 bedömer revisorerna att det är viktigt att få en bild av hur KS arbetar med den övergripande verksamhetsstyrningen. Kommunfullmäktige identifierade också ett flertal risker kring målstyrning och intern styrning och kontroll vid den väsentlighets- och riskanalys som fullmäktige genomförde i januari Bland annat nämndes riskområden som implementering av den nya styrmodellen samt brister i tillämpning och uppföljning av kommunens internkontroll. De förtroendevalda revisorerna har fullmäktiges mål, riktlinjer och uppdrag till styrelse och nämnder som utgångspunkt i hela revisionsprocessen, det vill säga i planering, granskning och prövning. Genom att revisorerna granskar verksamheten och prövar hur styrelse och nämnder fullgör sitt uppdrag bidrar de till att fullmäktiges beslut följs. KS ledning, styrning, uppföljning och kontroll är centrala delar i revisorernas grund för ansvarsprövning och kommer att belysas i denna granskning Syfte och avgränsning Syftet är att granska kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning. Granskningen avgränsas till kommunstyrelsen och dess förvaltning Revisionsfrågor Följande revisionsfrågor har formulerats utifrån syftet och ska sammantaget besvaras i granskningen: På vilket sätt säkerställer kommunstyrelsen implementeringen av den nya styrmodellen? Hur arbetar kommunstyrelsen med att integrera intern styrning och kontroll som en del i styrmodellen? På vilket sätt följer kommunstyrelsen upp den interna styrningen och kontrollen och eventuella brister som uppmärksammas? Upplever ledamöterna i kommunstyrelsen att de får tillräckligt med information för att fullgöra sitt uppdrag? 4

6 2.4. Revisionskriterier Revisionskriterier är de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, bedömningar och slutsatser. Revisionskriterierna för denna granskning kommer i huvudsak att utformas med utgångspunkt från kommunallagen, kommunstyrelsens reglemente samt Alingsås kommuns reglemente och tillämpningsanvisningar för intern kontroll Kommunallagen KS är en nämnd i kommunallagens (KL) mening och skall liksom övriga nämnder tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt, samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Respektive nämnd skall även enligt KL 6 kap. 7 se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. KS har därutöver ett ansvar för att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. KL anger vidare i 6 kap. 2 att styrelsen uppmärksamt skall följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som kommunen lämnat över till företag att bedriva, samt sådana kommunalförbund som kommunen är medlem i. Genom en förändring i KL ska KS efter i årliga beslut pröva om den verksamhet som bedrivits av helägda och delägda aktiebolag varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet, samt utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om så inte är fallet ska KS lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder Reglemente för kommunstyrelsen Reglemente för kommunstyrelsen är antaget av kommunfullmäktige (reviderat ). I reglementet står bland annat att KS övergripande uppgift är att ansvara för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Vidare beskrivs att KS ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt. KS skall till fullmäktige rapportera hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. I dokumentet Reglemente för kommunstyrelsen beskrivs KS arbetsutskott (KSAU). Arbetsutskottet består av sju ledamöter och dess uppgift är enligt reglementets 24 att vara krisledningsnämnd. Vidare beskrivs i 28 att de ärenden som skall avgöras av kommunstyrelsen i dess helhet ska beredas av utskottet, om beredning behövs Reglemente och tillämpningsanvisningar för intern kontroll Reglementet är antaget av kommunfullmäktige och syftar till att säkerställa att KS och nämnderna upprätthåller en tillfredsställande intern kontroll, det vill säga, de ska med rimlig grad av säkerhet tillse att följande mål uppfylls: Ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet Tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten Efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer med mera. Reglementet fastställer att KS har det övergripande ansvaret för att tillse att det finns en god intern kontroll. Vidare beskrivs att nämnderna senast i mars månad ska rapportera resultatet från uppföljningen av den interna kontrollen till KS. Rapportering ska 5

7 samtidigt ske till kommunens revisorer. KS ska med utgångspunkt från nämndernas uppföljningsrapporter utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och föreslå förbättringar i de fall det behövs. KS ska även informera sig om hur den interna kontrollen fungerar i de kommunala bolagen. KS beslutade om tillämpningsanvisningar till reglementet för intern kontroll I anvisningarna anges bland annat att nämnden inom sin organisation ska tydliggöra ansvaret för den interna kontrollen och innebörden av denna. Vidare anges att som grund för planering, prioritering och uppföljning av internkontrollarbetet ska en väsentlighets- och riskanalys göras. I anvisningarna framgår att allvarligare brott mot eller brister i den interna kontrollen omedelbart ska rapporteras till KS Metod Granskningen har genomförts som en intervju-, dokument- och enkätstudie. Intervjuer har genomförts med KS presidium, administrativ chef, controller på kommunledningskontoret och kommundirektör. Enkäter har även mejlats ut till KS 15 ordinarie ledamöter och 11 ersättare. Det inkom sju svar. Den låga svarsfrekvensen medförde att ytterligare ledamöter slumpvis valdes ut för telefonintervju. Telefonintervjuerna bestod av samma frågor som enkäterna och sammanlagt intervjuades åtta ledamöter. Totalt har därmed 15 av KS 26 ledamöter svarat på enkätfrågorna. Bland respondenterna finns ordinarie ledamöter, ersättare och ledamöter i KSAU. Både majoriteten och oppositionen är representerade. Enkäten som skickades via mail till KS ledamöterna redovisas i bilaga 2. 6

8 3. Alingsås kommuns nya styrmodell I detta avsnitt presenteras den nya styrmodellen. Vi redogör även för vad som framkommit av tidigare granskning samt nämnddialoger när det gäller implementeringen av styrmodellen Styrmodellen Kommunfullmäktige beslutade om en ny styrmodell I dokumentet Styrmodell för Alingsås framgår att styrmodellens syfte är att omsätta politisk vilja i praktisk verklighet för Alingsås kommuns invånare. Modellen ska tydliggöra hela styrkedjan från medborgarna via kommunfullmäktige, nämnder, förvaltningar, chefer och medarbetare tillbaka till medborgarna. Alingsås kommuns vision är utgångspunkt för allt arbete. Utifrån den formulerar kommunfullmäktige prioriterade mål för den kommande mandatperioden. Målen presenteras i en flerårsstrategi och för att målen ska vara uppföljningsbara kopplas de samman med indikatorer för kvalitet, ekonomi och volym. KS, nämnderna och de kommunala bolagen ska sedan utifrån de prioriterade målen och ekonomiska ramen formulera sina åtaganden. Åtagandena beskriver hur nämnden/bolagen bidrar till måluppfyllelse. Åtagandena ska godkännas av KS, som har ansvar för att åtagandena är tillräckliga för att målen ska nås. Enligt beslutad styrmodell har nämnden i flerårsstrategin möjlighet att sätta upp egna mål om det är nödvändigt för att fullgöra nämndens uppdrag enligt lagar och andra statliga krav. Enligt styrmodellen beskriver också förvaltningen i flerårsstrategin sina åtaganden gentemot nämndens åtagande och eventuella mål från nämnden. I styrmodellen beskrivs vidare att nämndens flerårsstrategi är utgångspunkt för förvaltningens styrning och att förvaltningens storlek och organisation avgör om det behövs en eller flera arbetsplaner för att nämndens flerårsstrategi ska få genomslag hos varje medarbetare. I årsredovisningen ska kommunfullmäktige följa upp de prioriterade målen och indikatorerna utifrån KS, nämndernas och bolagens åtaganden, samt den ekonomiska resursförbrukningen under det gångna året. Årsredovisningen beslutas av kommunfullmäktige i mars och ska vara ett underlag till revidering av mål, åtaganden och ekonomiska ramar för nästkommande flerårsstrategi Resultat från tidigare granskning samt nämnddialoger Hösten 2012 granskade kommunrevisionen nämndernas implementering av den nya styrmodellen. Granskningen visade att nämnderna har kommit olika långt i implementeringen och att nämnderna har arbetat på olika sätt med tillämpningen av den nya styrmodellen. Vidare visade granskningen att bristen på tillämpningsanvisningar skapar otydlighet och variation i nämndernas implementering av styrmodellen, vilket gör det svårt att värdera hur fullmäktiges prioriterade mål tar sig uttryck i verksamheten. I granskningen gavs ett antal rekommendationer till granskade nämnder samt KS. Bland annat rekommenderades KS att tillse att styrmodellen implementeras och används på det sätt som kommunfullmäktige beslutat, samt att säkerställa att tillämpningsanvisningar i tillräcklig utsträckning tas fram utifrån beslutad styrmodell. KS rekommenderades också att se över möjligheten att utveckla uppföljningssystemet, för att tydligare kunna värdera hur nämnderna utifrån beslutade åtaganden arbetar utifrån kommunfullmäktiges prioriterade mål. 7

9 Granskningen beskrivs vidare i rapporten Granskning av nämndernas implementering av den nya styrmodellen. I kommunrevisionens grundläggande årliga granskning för 2012 träffade revisionen samtliga nämnder för dialog. I dialogen handlade en av frågorna om hur nämnderna arbetat med implementering av den nya styrmodellen. Nämnderna beskrev att de kommit olika långt i implementeringen och åsikter som nämnderna framförde var bland annat att modellen medfört att politikerna kan arbeta mer övergripande och att arbetet med mål stärkts. Nämnderna framförde även kritik, bland annat mot bristen på direktiv, att styrmodellen och den interna kontrollen är två skilda system, samt att kärnverksamheten inte får tillräckligt med utrymme i styrmodellen. 8

10 4. Kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning I detta avsnitt presenteras granskningens resultat. Resultatet redovisas under respektive revisionsfråga På vilket sätt säkerställer kommunstyrelsen implementeringen av den nya styrmodellen? Av intervjuerna framkommer att KS arbetsutskott (KSAU) följer nämndernas implementering av styrmodellen genom möten med nämndpresidierna. Mötena med presidierna avseende styrmodellen är ett nytt forum och formen på mötena har ändrats under året. Först träffade KSAU varje nämnd var för sig, sedan ändrades formen till ett gruppmöte med presidierna från de hårda nämnderna 1 och ett med de mjuka nämnderna. 2 På mötena deltog även kommundirektören, administrativ chef och controller från kommunledningskontoret. Enligt intervjuerna medför mötena att KSAU får ett bra underlag till KS diskussioner och beslut gällande utveckling av styrmodellen. Det förs inga protokoll på mötena. KS har även haft en heldag tillsammans med samtliga nämnder, då styrmodellen diskuterades. Enligt intervjuerna finns det ingen systematisk uppföljning i KS om hur styrmodellen implementerats, utan det uppges att den diskussionen främst förs i KSAU. För att få till den röda tråden i styrningen uppges att ett nytt IT-system ska implementeras. I systemet ska nämnderna kunna lägga in sina åtaganden och arbetsplaner. Kommunledningskontoret ska även ha två planeringsdagar i januari med förvaltningschefer samt chefer på kommunledningskontoret. Fokus under dagarna uppges vara hur de ska utveckla styrmodellen så att den får avsedd effekt. Enligt dokumentet Styrmodell för Alingsås ska de helägda kommunala bolagen också upprätta flerårsstrategier med åtaganden gentemot fullmäktiges prioriterade mål. Av granskningen framkommer att bolagen inte hade flerårsstrategier för 2012, men inför 2013 har bolagen tagit fram åtaganden och egna indikatorer. FABS har åtaganden till samtliga mål, Alingsås Energi har åtaganden till fem mål och Alingsåshem har åtaganden (eller leverans enligt deras benämning) till sju mål. Bolagens indikatorer är inte de som är framtagna av kommunfullmäktige utan indikatorer som bolagen själva tagit fram. Vår dokumentanalys visar att bolagens måldokument inte kallas flerårsstrategier utan Utvecklingsplan för Alingsås Energi, Alingsåshems leverans och FABS åtaganden. I arbetet med styrmodellen har bolagen haft representanter som deltagit i arbetsgrupper. Av intervjuerna framkommer att det finns brister i kommunikationen mellan bolagen och KS. KS upplever att bolagen lever lite vid sidan av och att KS inte har full uppsikt över om bolagen arbetar efter styrmodellen. KS har inga formella möten med bolagen utan får information från årsredovisningarna och via KSAU. Fem av sju ledamöter i KSAU är ledamöter i ABAR:s styrelse 3. Bolagscheferna deltar även på kommunledningsgruppens 4 (KLG) utökade möten, som sker två gånger per termin. Av intervjuerna framkommer att det var ett val från KS sida att inte fastställa anvisningar om styrmodellen, utan tanken var att modellen skulle testas och utformas under implementeringen. Det finns därför få politiskt beslutade dokument gällande styrmo- 1 De hårda nämnderna är samhällsbyggnadsnämnden, tekniska nämnden och miljöskyddsnämnden. 2 De mjuka nämnderna är socialnämnden, utbildningsnämnden, barn- och ungdomsnämnden, kulturoch fritidsnämnden, samt vård- och omsorgsnämnden. 3 AB Alingsås Rådhus (ABAR) är moderbolaget för Alingsås kommuns bolag. 4 Kommunledningsgruppen består av samtliga förvaltningschefer och kommundirektören. 9

11 dellen. De dokument som finns är främst godkända av strukturgruppen 5 och administrativ chef. Fokus i implementeringen från kommunledningen har istället varit utbildning och information om hur styrmodellen ska fungera. Enligt intervjuerna har kommunledningen arrangerat informationsträffar på både central nivå och på förvaltningarna. Tidigare granskningar visar att frånvaron av anvisningar resulterat i att nämnderna implementerat styrmodellen på olika sätt. Av intervjuerna framkommer att förklaringen till skillnaderna är att förvaltningarna är organiserade på olika sätt och att de försökt anpassa modellen till deras nuvarande organisation. Enligt intervjuerna är KS medveten om att nämnderna implementerat styrmodellen på olika sätt. En annan svårighet med styrmodellens implementering uppges vara att kommunledningskontoret inte har några system för att följa upp hur arbetet med styrmodellen fungerar på respektive förvaltning. Det innebär exempelvis att kommunledningskontoret inte har följt upp om förvaltningarna har upprättat de arbetsplaner som styrmodellen kräver. Enligt intervjuerna har frånvaron av anvisningar kring styrmodellen även inneburit en del osäkerhet kring implementeringen av styrmodellen. Enligt KS presidium är detta åtgärdat med kommunledningskontorets omorganisation. Det uppges att Administrativa avdelningen då fick ett tydligare ansvar i kvalitet och uppföljning, samt styrmodellen som ett av deras politiska uppdrag. Det beskrivs dock fortfarande som en utmaning för administrativa avdelningen att ta del av all information kring styrmodellen, då det inte finns ansvariga tjänstemän som deltar i alla forum där styrmodellen diskuteras. Det främsta forumet för styrmodellen uppges vara KLG, som träffas varannan vecka. Styrmodellen beskrivs vara en återkommande punkt på gruppens sammanträden, men enligt intervjuerna skulle diskussionerna kunna ske med större systematik. Mötena protokollförs inte utan det skrivs arbetsanteckningar. Anteckningarna är ett arbetsmaterial som distribueras till alla i KLG. Av granskningen framkommer att detta är en brist i arbetet med implementeringen, då alla uppgifter inte alltid når fram till nämnderna och tjänstemännen. En annan svårighet uppges vara att alla åsikter inte alltid framkommer i forumet, utan att de stannar på förvaltningarna. Det lyfts även fram att KLG fungerar lite som ett filter till KS, vilket gör att tjänstemännens kritik inte upplevs nå fram till KS, utan stannar i KLG. Av intervjuerna framkommer att det lämnats ett förslag till KLG om att styrmodellen ska bli en del i fler befintliga gruppers arbetsuppgifter, exempelvis ekonomgruppen. På så sätt anges att fler personer än bara förvaltningscheferna bli involverade i arbetet och informationsspridningen skulle underlättas. Ett annat forum för styrmodellen var strukturgruppen. Gruppen hade möten fram till och med vårterminen Uppdraget var att hålla ihop strukturen i arbetet med styrmodellen och i praktiken har gruppen fungerat som en form av styrgrupp. Av intervjuerna framkommer att det ligger ett förslag hos KLG att gruppen ersätts av en permanent styrgrupp med uppdrag att se till att styrmodellen ger avsedd styreffekt. Ytterligare ett forum där styrmodellen diskuteras är internkontrollgruppen, där fem controllers deltar från olika förvaltningar. 6 Styrmodellen diskuteras kontinuerligt på gruppens möten var sjätte vecka. I övrigt kommuniceras styrmodellen via kommunens intranät och hemsidan. Enligt flera av de intervjuade upplevs det dock svårt att hitta information om styrmodellen. 5 En grupp med uppdrag att hålla ihop strukturen i arbetet med styrmodellen. Deltagarna i gruppen var kommundirektör, ekonomichef, personalchef, utvecklingschef, administrativ chef, barn- och ungdomschef, socialchef och VD för Alingsås Energi 6 Internkontrollgruppen består av totalt fem personer. De förvaltningar som har representanter i internkontrollgruppen är barn- och ungdomsförvaltningen, vård och äldreomsorgsförvaltningen, socialförvaltningen, tekniska/samhällsbyggnadsförvaltningen samt kommunledningskontoret. 10

12 4.2. Hur arbetar kommunstyrelsen med att integrera intern styrning och kontroll som en del i styrmodellen? För att tydliggöra arbetet med intern styrning och kontroll som en del i styrmodellen beslutade KLG i juni 2012 att alla förvaltningar och nämnder ska göra en väsentlighetsoch riskanalys för att ta fram nämndens åtaganden och internkontrollpunkter. Inför detta arbete tog internkontrollgruppen fram tillämpningsanvisningar som beslutades av KLG, som samtidigt beslutade att internkontrollgruppen får i uppdrag att medverka i förvaltningarnas arbete med väsentlighets- och riskanalysen. Kommunledningskontorets controller har under hösten stöttat flera nämnder och förvaltningar i deras arbete med flerårsstrategi inför 2013, för att enligt uppgift testa tillämpningsanvisningarna och se om de fungerar i praktiken, innan de fastställs. Av intervjuerna i denna och tidigare granskningar framkommer att intern styrning och kontroll har hamnat vid sidan av och i bakgrunden i förhållande till arbetet med styrmodellen. I den årliga granskningen med nämnderna var det flertalet nämnder som var kritiska mot detta förfarande. Nämnderna framförde att styrmodellen och den interna kontrollen nu är två skilda system. Det framkommer i granskningen att kommunledningen arbetar vidare med att integrera de båda systemen och att intern styrning och kontroll ska skrivas in i styrmodellen och dess anvisningar. Enligt intervjuerna ska det nya ITsystemet vara en del i arbetet med att integrera den interna styrningen och kontrollen i styrmodellen På vilket sätt följer kommunstyrelsen upp den interna styrningen och kontrollen och eventuella brister som uppmärksammas? Av intervjuerna framkommer att KS begär sammanställningar av det arbete som genomförs avseende intern kontroll och de brister som uppmärksammats. Rapporter erhålls en gång om året, senast Sammanställningarna är idag korta och ambitionen är att nämnderna i framtiden även ska analysera framkomna brister och hur dessa ska åtgärdas. Enligt KS har arbetet med intern kontroll utvecklats genom omorganisationen av kommunledningskontoret. På den administrativa avdelningen finns nu en controller med ansvar för den interna kontrollen 7. Flera av ledamöterna i KS lyfter dock att de skulle behöva mer kunskap för att förstå internkontrollens betydelse, då begreppet känns abstrakt. Av intervjuerna framkommer att uppföljningen av de kommunala bolagens interna kontroll inte sker på ett tydligt sätt. Bolagen har ingen särskild rapportering om den interna kontrollen, utan KS får rapport en gång om året via årsredovisningen. Genom utförd dokumentanalys av bolagens årsredovisningar 2011 framkommer ingen specifik uppföljning av bolagens interna kontroll. KS uppger att uppsikten främst hanteras via KSAU, där fem av sju ledamöter även är ledamöter i moderbolaget ABAR:s styrelse. Samtidigt påtalar intervjuade KS ledamöter att bolagens interna kontroll är lite av en grå zon för KS idag, men att bolagen på sikt ska använda samma modell för intern styrning och kontroll som de kommunala förvaltningarna. KS menar att dess tillsyn behöver förbättras och att detta är en fråga bland flera i den utredning av bolagskoncernen som KS beslutade om I beslutet anges att uppdraget ska redovisas till kommunstyrelsen senast på sammanträdet den 28 maj Tjänsten är nu vakant då controllern under granskningens genomförande övergått till annan tjänst i kommunen. 11

13 4.4. Upplever ledamöterna i kommunstyrelsen att de får tillräckligt med information för att fullgöra sitt uppdrag? Resultaten som beskrivs nedan är hämtade från genomförd enkät samt telefonintervju med KS ledamöter, utifrån följande fråga: I kommunallagens 6 kap. 1 anges bland annat att styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala företag. I kommunallagens 6 kap. 7 skall de också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Med detta som utgångspunkt ställde vi följande fråga i enkäten: Upplever du som ledamot att du får tillräckligt med information för att kunna fullgöra detta ansvar? Sammanställning av KS svar Av de 15 ledamöter som inkommit med svar svarade 10 personer att de får tillräcklig information, fyra personer svarade nej och en både ja och nej. De ledamöter som svarade ja kommenterar detta med att KS får kontinuerliga rapporter och föredragningar av tjänstemän och ledamöterna i KSAU. En del av respondenterna är ledamöter i KSAU och lyfter det som en fördel när det gäller informationstillgång. Utskottet träffas en gång i veckan till skillnad från KS, som har sammanträde en gång i månaden. I övrigt uppges även att intern dialog inom partiet är en viktig faktor. Av de ledamöter som svarat nej är majoriteten kritiska till KSAU. En person uttrycker det som att KS sitter lite som gisslan, eftersom allt redan är bestämt i KSAU. En annan ledamot bekräftar detta och menar att KSAU:s beredning leder till att KS nästan inte diskuterar längre, utan enbart tar beslut. KSAU uppges ha blivit ett maktcentra där ärenden lyfts som egentligen är av så betydelsefull art att hela KS bör delta. KSAU existens ifrågasätts även av respondenterna när så många som 7 av KS 15 ordinarie ledamöter sitter i utskottet. En del menar att KSAU inte för vidare all information till KS, vilket försvårar arbetet för de partier som inte är representerade i utskottet 8. I övrigt beskriver respondenterna att det ofta krävs att ledamöterna tar egna initiativ, läser mycket och ställer frågor för att få tillgång till all information. Detta beskrivs vara tidskrävande för fritidspolitikerna och det efterfrågas fler muntliga föredragningar. Det framkommer även åsikter om att informationen som delges KS ibland är för övergripande och att många av ledamöterna anser att de inte har fullständig kunskap om vad som händer i verksamheten. En av ledamöterna i KS svarade i sin enkät att möjligheterna till att fullgöra sitt ansvar som ledamot har uppmärksammats i en fråga till KS ordförande som skickades till kommunfullmäktige i juni Inlagan kritiserade KS snabba beslutsförfarande vid ett möte samma månad. Frågan som ställdes var: Vilka åtgärder avser kommunalrådet vidta för att ge kommunstyrelsens ledamöter rimliga villkor att leva upp till sitt ansvarstagande?. Frågan lyftes på kommunfullmäktiges möte samma månad och enligt respondenten svarade KS ordförande att inga åtgärder planerades då allt fungerade bra. 8 I utskottet är Moderaterna, Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Folkpartiet, Centern och Kristdemokraterna representerade. Vänsterpartiet och Sverigedemokraterna är ej representerade. 12

14 5. Bedömning KS ska enligt kommunallagen och Kommunstyrelsens reglemente tillse att kommunens verksamhet bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt. Granskningen visar att KS följer implementeringen av styrmodellen i nämnder och bolag främst via möten och diskussioner med nämndpresidierna, vilka kallas till KSAU. Vi bedömer att dialogen med nämnderna avseende deras arbete med implementering av styrmodellen är positiv, men att det krävs en mer systematisk uppföljning av styrmodellen på KS sammanträden. Granskningen visar att konsekvenserna av att diskussionerna främst förs i KSAU är att ledamöterna i KS har bristande kunskaper om hur implementeringen fungerar. Tidigare granskningar visar också att nämnderna arbetar på olika sätt med implementeringen av styrmodellen. Vi bedömer att KS i högre utsträckning behöver utforma anvisningar för implementering av styrmodellen samt regelbundet följa hur implementeringsarbetet bedrivs i kommunen. Vi bedömer det även som väsentligt att KS, i enlighet med beslutad styrmodell, bedömer och ansvarar för att nämndernas samlade åtaganden är tillräckliga för att uppnå KF:s prioriterade mål samt följer den definition av åtaganden som är framtagen. Av granskningen framkommer att bolagen har arbetat på olika sätt med tillämpningen av den nya styrmodellen. Bolagen hade inte flerårsstrategier för 2012, men inför 2013 har bolagen tagit fram åtaganden och egna indikatorer. KS ska enligt kommunallagen ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala företag. Av granskningen framgår att KS utför sin uppsikt främst via information från årsredovisningarna. Fem av sju ledamöter i KSAU är också ledamöter i ABAR:s styrelse. Vår bedömning är att KS har bristande insyn i huruvida de kommunala bolagen implementerat styrmodellen. Vi bedömer att KS behöver förbättra uppsikten kring de kommunala bolagen för att säkerställa att de följer upprättade beslut och anvisningar avseende styrmodellen. Enligt kommunallagen och Reglemente för intern kontroll har KS det övergripande ansvaret för att tillse att det finns en god intern kontroll. Reglementet fastställer bland annat att nämnderna ska rapportera uppföljningar till KS. Av granskningen framkommer att KS erhåller en kort sammanställning av den interna kontrollen årligen men att det sedan inte sker någon uppföljning från KS kring hur eventuella brister som framkommit ska åtgärdas. Av tidigare granskningar framkommer även att nämnderna upplever den interna kontrollen och styrmodellen som två skilda system. Vår bedömning är att KS är medveten om detta och att KS vidtagit vissa åtgärder för att bättre integrera den interna styrningen och kontrollen i styrmodellen. Granskningen visar att kommunledningsgruppen (KLG) uppges vara det främsta forumet för att diskutera styrmodellen. Vi bedömer att det finns en bristande transparens i KLG:s arbete som försvårar tydligheten och uppföljningen av fattade beslut och i förlängningen arbetet med implementeringen av styrmodellen och intern styrning och kontroll. Detta då KLG:s möten inte protokollförs och arbetsanteckningarna endast distribueras till deltagare i KLG. Vi bedömer att det är viktigt att KS, vid revideringen av styrmodellen, tillser att den interna styrningen och kontrollen på ett tydligt sätt skrivs in i styrmodellens tillämpningsanvisningar. Detta för att skapa förutsättningar till analys, förbättringar och en röd tråd avseende såväl styrning som intern kontroll. Vi bedömer vidare att ett förbättringsområde, utifrån genomförd enkät, är att stärka KS ledamöternas kunskap om betydelsen av intern styrning och kontroll, då flera ledamöter beskriver att begreppet känns abstrakt. KS ska enligt kommunallagen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnder. Av granskningen framkommer att majoriteten av ledamöterna i KS tycker att de får tillräckligt med information för att kunna fullgöra detta ansvar, men att det ofta krävs egna initiativ och frågor för att få tillgång till 13

15 all information. I dokumentet Reglemente för kommunstyrelsen beskrivs att KSAU vid behov ska bereda ärenden som KS ska avgöra. Av granskningen framkommer i genomförd enkät att ledamöterna i KS upplever att KSAU:s beredning minskat diskussionen i styrelsen, att utskottet behandlar ärenden som är av så betydelsefull art att hela KS bör delta, samt att KSAU inte för vidare all information till KS. KS är en nämnd i kommunalrättslig mening och vi bedömer det som väsentligt att samtliga ledamöter såväl erhåller som efterfrågar den information som är nödvändig för att kunna fullgöra sitt uppdrag enligt KL 6 kap Vi bedömer vidare att KSAU för att öka transparensen och underlätta informationsspridningen till KS bör tillse att samtliga möten protokollförs. Utifrån granskningens resultat har vi följande rekommendationer till kommunstyrelsen: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tillser att styrmodellen implementeras och används på det sätt som kommunfullmäktige beslutat. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen förbättrar uppsikten över de kommunala bolagen. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen säkerställer att samliga ledamöter i styrelsen erhåller den information som behövs för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med kommunallagens 6 kap Slutsatser Syftet med granskningen var att granska kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning, med fokus på implementeringen av styrmodellen, arbetet med intern styrning och kontroll samt att genom en enkät tillfråga samtliga ledamöter i kommunstyrelsen om de upplever att de får tillräckligt med information för att fullgöra sitt uppdrag. Utifrån granskningens revisionsfrågor och grunderna för ansvarsprövning bedömer vi att kommunstyrelsen kan förbättra ledning, uppföljning och kontroll avseende hur styrmodellen implementerats i kommunen. Vi bedömer vidare att kommunstyrelsen behöver förbättra och utveckla sin uppsikt och kontroll över de kommunala bolagen för att säkerställa att kommunfullmäktiges beslut efterlevs. Göteborg den 9 januari 2013 Erik Söderberg Verksamhetsrevisor Emelie Arnesson Verksamhetsrevisor Ulrika Berling Kvalitetssäkrare 14

16 Bilaga 1 Dokumentförteckning Alingsås kommuns delårsrapport Alingsås kommun, styrmodellen Alingsåshems leverans Alingsås Energi Årsredovisning 2011 Alingsåshem Årsredovisning 2011 FABS AB Årsredovisning 2011 FABS AB s åtaganden i de tolv prioriterade målen som förverkligar Alinsås kommuns vision Flerårsstrategin Fastställd Fråga till kommunstyrelsens ordförande. Inskickad till kommunfullmäktige juni Granskning av nämndernas implementering av den nya styrmodellen. Genomförd på uppdrag av revisorerna november Protokoll från kommunfullmäktiges möte Reglemente för intern kontroll i Alingsås kommun. Fastställd Reglemente för kommunstyrelsen. Fastställd Styrmodell för Alingsås. Fastställd Tillämpningsanvisningar till reglemente för intern kontroll. Fastställd Uppföljning intern kontroll 2011 Alingsås kommun Utredning bolagskoncernen. KS protokoll Utvecklingsplan för Alingsås Energi,

17 Bilaga 2 Enkät via mail Ernst & Young genomför på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Alingsås kommun en granskning av kommunstyrelsens övergripande verksamhetsstyrning. Granskningens bakgrund, syfte, revisionsfrågor mm framgår i bifogad projektplan. Då en revisionsfråga berör hur arbetet inom kommunstyrelsen sker och om ledamöter upplever att de får tillräckligt med information för att fullgöra sitt uppdrag, skulle vi uppskatta om du som ledamot har möjlighet att skriva svar på nedanstående frågor och skicka tillbaka med vändande mejl. Ditt svar är betydelsefullt för granskningens resultat och vi skulle behöva ditt svar senast den 19 november för att kunna beakta det i granskningen. Svaren kommer att sammanställas och behandlas så att ingen enskild person identifieras. Har ni några frågor så hör gärna av er till undertecknad. Tack för er hjälp! 1. I kommunallagens 6 kap. 1 anges bland annat att styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala företag. Upplever du som ledamot att du får tillräckligt med information för att kunna fullgöra detta ansvar? o o Vid ja, beskriv på vilket sätt du erhåller denna information Vid nej, beskriv vilken information du upplever saknas 2. I kommunallagens 6 kap. 7 anges bland annat att nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Upplever du som kommunstyrelseledamot att du får tillräckligt med information för att kunna fullgöra detta ansvar? o o Vid ja, beskriv på vilket sätt du erhåller denna information Vid nej, beskriv vilken information du upplever saknas 3. Beskriv hur du upplever att kommunstyrelsen följer upp den interna styrningen och kontrollen och vad som händer om eventuella brister uppmärksammas? 4. Beskriv vilken information du som ledamot erhåller för att säkerställa uppsikt över de kommunala bolagen när det gäller den interna styrningen och kontrollen? 5. Beskriv hur du upplever att kommunstyrelsen säkerställer att styrmodellen implementeras i kommunen i enlighet med Kommunfullmäktiges beslut , 79? 16