UBU-VB vid Södertörn Erfarenheter från implementeringen. Andreas Dahl FoU Södertörns skriftserie nr 136/15 1

Transkript

1 UBU-VB vid Södertörn Erfarenheter från implementeringen Andreas Dahl FoU Södertörns skriftserie nr 136/15 1

2 Innehåll Inledning... 3 Kommentarer kring projektets genomförande... 3 Syfte och frågeställning... 5 Metod... 5 Implementering... 6 Handläggarnas berättelse... 9 Förankring i kommunen... 9 Systematisk uppföljning Uppföljning med UBU Slutdiskussion: Förstå, vilja och kunna Att tänka på inför framtiden Litteraturförteckning BILAGA Intervjuguide för studie av implementering av UBU BILAGA Sammanfattning av pilotprojektet BILAGA UBU-systemets uppbyggnad sammanfattande beskrivning (NUSO, 2013) UBU-VB VID SÖDERTÖRN ERFARENHETER FRÅN IMPLEMENTERINGEN FoU Södertörn och författaren FoU Södertörns skriftserie nr 136/15 ISSN

3 Inledning Projektet UBU-VB (Uppföljning av insatser för Barn och Unga i dygnet-runt-vård - Vård och Boende) startades i syfte att bistå kommunerna på Södertörn när det gäller implementering av ett lokalt, systematiskt uppföljningssystem för barn och ungdomar som är placerade i HVB, SiS institutioner, stödboende och träningsboende. UBU influerades av Göteborg stads uppföljningssystem för vuxna med missbruk och utvecklades av Södertörnskommunerna under Uppföljningsmodellens syfte är att, både på kort och lång sikt, öka kunskapen om institutionerna, brukarnas uppfattning och även deras möjlighet att påverka vilka insatser som används. Den direkta och mer kortsiktiga effekten är att kunna se hur exempelvis målen i genomförandeplanen har nåtts. Under projektets gång har kommunerna på Södertörn besökts eller informerats om möjligheten att delta i projektet. Kontakten har bestått av besök i de olika ledningsgrupperna, besök hos personalgrupper eller samtal med enskilda i respektive kommun. Det har skett i större arrangemang som rör hela barn- och ungdomsverksamheten vid socialtjänsten eller i mindre sammanhang som i de enskilda lednings- och arbetsgrupperna. Behovet av att hitta ett lokalt uppföljningssystem där man systematiskt samlar in uppgifter och där kommunerna delar med sig av både kommunens erfarenheter och kanske framförallt brukarnas uppfattning har varit stort och idag har drygt 30 kommuner i landet anslutit sig till UBU och någon av dess olika moduler. Under projekttiden har kommunernas användning av systemet varierat. Vissa kommuner i landet har inte följt upp några placeringar med hjälp av UBU, andra kommuner följer upp i princip alla placeringar. En del av de saknade uppföljningarna förklaras med att det inte är möjligt att göra uppföljningar på just den typen av placeringar då barnen och ungdomarna exempelvis inte mår psykiskt bra. Vissa kommuner har precis kommit igång och har därför inte gjort uppföljningar. Andra icke genomförda uppföljningar kan inte förklaras utifrån dessa aspekter utan andra förklaringar kan finnas. Mot bakgrund av att antalet uppföljningar skiljer sig åt mellan kommuner så har jag, som projektledare, ställt mig frågan, beror det på implementeringen av systemet? Syftet med föreliggande rapport är att diskutera de erfarenheter som gjorts runt implementeringsarbetet av UBU. Erfarenheter som förhoppningsvis kan komma till nytta vid framtida implementeringar av system eller metoder. Studien bygger på intervjuer med tre handläggare från tre olika kommuner. Kommentarer kring projektets genomförande Uppföljning av insatser är centralt för kommunernas socialtjänster. Extra viktiga är insatserna för dem som har minst att säga till om, våra barn och ungdomar. Barnen och ungdomarna är alltid i beroendeförhållande till någon auktoritet. Uppföljningar görs på individnivå, 3

4 verksamhetsnivå men även nationell nivå. På mikronivå, det vill säga den enskilde individen, sker uppföljningen i direkt kontakt mellan handläggaren och barnet eller ungdomen. På nationell nivå sker exempelvis uppföljningen genom öppna jämförelser. Uppföljning på verksamhetsnivå är inte lika enkel att hantera. Hur samlar man kunskap och erfarenheter från brukarna på ett bra sätt, så att man kan dra nyttiga kunskaper till gagn för verksamheten eller kommunen? Ett sätt att göra uppföljningar är exempelvis brukarundersökningar och liknande. Närmar man sig den individuella upplevelsen av en insats, exempelvis en institutionsplacering, blir det mer komplicerat - hur insatsen kan förbättras för den enskilde är en sak, men vad är bäst för gruppen? Hur kan verksamheten anpassas för att kunna erbjuda rätt insats vid rätt tillfälle, till rätt individ? De nationella uppföljningarna i öppna jämförelser säger ingenting om de enskilda ärendena, de enskilda individernas erfarenheter ger inga resultat om regionala eller nationella kunskaper eftersom resultaten inte samlas. Alla är överens om att vi måste hitta ett hanterbart sätt att samla erfarenheter och kunskaper från de enskilda ärendena till en mer aggregerad nivå så att vi kan utveckla verksamheterna och insatserna. UBU utvecklades utifrån detta resonemang. Utifrån behovet att få mer kunskaper och erfarenheter inhämtade från praktiken skapades en uppföljningsmodell där ambitionen var att ha en hög anknytning till verksamheten och som var tekniskt sett lätt att ta till sig. Behovet av att utveckla ett lokalt, systematiskt system för uppföljning av insatser i dygnet-runt-vård uppstod ifrån ett behov från praktiken. Det stod klart i samband med en konferens vid Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), där rapporten Upphandling och uppföljning av HVB för barn och unga presenterades. Rapportens syfte var att ge kommunerna en guide till upphandling och uppföljning av vård vid HVB och i rapporten presenterades ett antal sätt för kommunen att öka kunskaperna om de boenden som upphandlas. I rapporten lyfts uppföljning fram som en viktig faktor i upphandlingen av vård och boende. En brist som också konstaterades var att kommunerna saknade ett strukturerat sätt att samla brukarens upplevelser av insatserna och då framförallt på en aggregerad nivå. De kommuner som har valt att delta i projektet UBU har slutit avtal med den IT-leverantör som projektet samarbetat med och har utbildats av projektledaren. I början av projektet genomfördes en heldagsutbildning för användandet av systemet. Under projektets gång har utbildningen förkortats efter önskemål från deltagande kommuner och idag är utbildningen en halvdag, vilket underlättar för kommunerna att skicka handläggare på utbildning. Även andra delar av kommunen involverades såsom upphandlingsenheter, kommunledningsförvaltningen och även den politiska sfären. Dessutom utsågs s.k. superanvändare i varje kommun. Superanvändarnas uppdrag var att vara lite mer insatta i användandet av systemet för att kunna fungera som inspiratörer och stöd för användare som inte använder systemet lika mycket. Syftet var att underlätta övergången mellan att förstå systemet teoretiskt och att använda detsamma i praktiken. Regelbundna träffar arrangerades för dessa superanvändare där de hade möjlighet att få en uppdaterad kunskap om vad som är på gång. De kunde fungera som språkrör för kollegorna i upptäckten av brister och för att kunna 4

5 återkoppla olika funderingar kring utvecklingen av modellen. Dessa utsedda personer, tillsammans med linjecheferna, hade även uppgiften att tillsammans med de handläggare som följer upp de enskilda ärendena att förändra de arbetssätt och rutiner som behövdes för att underlätta uppföljningen av insatser i dygnet-runt-vård. Arbetet har följts av en styrgrupp och en arbetsgrupp (projektgrupp). Styrgruppen har arbetat med övergripande frågeställningar kring UBU-projektets ledning och praktiska genomförande. Styrgruppen diskuterade bland annat behovet av nationell ledning, då UBU började få en större nationell spridning. Denna fråga har inte fått någon lösning ännu. Arbetsgruppen har arbetat med praktiskt orienterade frågor. Dels har frågor av utvecklingskaraktär diskuterats. Dels har det handlat om enkätfrågornas formuleringar. Dels nyttan och behoven av att förtydliga och förklara frågorna för att säkerställa intervjuernas kvalitet. Även en ny användarhandledning har utarbetats och diskuterats av arbetsgruppen. Under den sista tiden av projektet har arbetsgruppen även diskuterat hur det praktiska arbetet i kommunen ska underlättas, vilket stöd arbetsgrupperna behöver och hur vi ska få en ökad svarsandel. Bland annat har uppgifter från handläggare kommit om att vissa brukare inte är lämpliga att följa upp på grund av deras problematik. Som ett led i detta har även rutiner för avvikelsehantering utarbetats. Syfte och frågeställning Syftet med studien är att undersöka hur handläggarna i kommunerna som implementerat UBU- VB upplever att arbeta med uppföljning av placerade barn och unga vid institutioner och vad handläggarna anser har fungerat bra respektive mindre bra. Rapportens frågeställning handlar om: 1. Vilken betydelse tycker handläggarna att uppföljning har i det sociala arbetet? 2. Hur upplever handläggarna att arbetet med att föra in systemet fungerar i kommunerna? 3. Upplever handläggarna att de får tillräckligt stöd av kommunen för att följa upp ärenden i UBU? 4. Vad kan kommunen göra för att underlätta uppföljning med hjälp av UBU? Metod Studien bygger på intervjuer med tre stycken handläggare från olika kommuner. Intervjuerna genomfördes som halvstrukturerade intervjuer (bilaga 1). Frågorna är utformade utifrån fasta teman, men är möjliga att anpassa utifrån hur samtalet utvecklas (Holme m fl., 1986). Respondenterna som deltagit i undersökningen arbetar inom socialtjänstens barn- och ungdomsenheter i södra Stockholm. Handläggarna har arbetat mellan 5-10 år inom socialtjänstens barn- och utredningsenheter. I varierande grad ingår det i informanternas 5

6 arbetsuppgifter att följa upp placeringar i institutionsvård eller inom övrig samhällsvård. Respondenterna har erfarenheter från flera kommuners verksamheter och/eller annat socialt arbete med barn och unga. De är likvärdiga när det gäller erfarenhet då de arbetar med både LVU och frivilliga insatser genom SoL. Resultaten kopplas till aktuell teori och erfarenheter hämtade från både södertörnskommunerna och landet i övrigt. Ambitionen är att på ett lättillgängligt sätt problematisera implementeringen av uppföljningsmodellen inom socialtjänsten. Utifrån det insamlade materialet och erfarenheterna förs en diskussion om möjliga lärdomar som finns att hämta ur projektet. Implementering Teoribildningen om implementering är enorm. För att inte hamna i en allt för stor teoridiskussion utgår jag här från Karin Alexanderssons (2008) avhandling. Hon beskriver en rad olika teoretiska utgångspunkter som kan tänkas ha betydelse för implementering av metoder för systematisk dokumentation, uppföljning och utvärdering inom socialtjänsten. Framgång i organisationer förklaras ofta utifrån organisationsteori. I organisationsteori förklaras organisationers styrkor och svagheter. Den inriktning inom organisationsteorin som förefaller mest relevant för socialtjänsten som organisation benämns ofta Service Organizations eller Human Service Organizations, (HSO). Denna typ av organisationer skiljer sig från andra, vanliga byråkratiska organisationer främst genom att de består av människor som arbetar med människor (Alexandersson, 2008). HSO (välfärdsorganisation) kännetecknas av av sex aspekter enligt Alexandersson (2008, s. 52f): 1) HSO består av medarbetare som ska skydda eller åstadkomma välfärd för människor som organisationen är tänkt att hjälpa 2) Målen är ofta vaga, mångtydiga och problematiska 3) I HSO är frågor om moral och värderingar väldigt tydliga inslag. Insatserna måste vara moraliskt försvarbara, eftersom de får betydande moraliska konsekvenser för dem de ska hjälpa 4) I HSO finns många oklarheter, okända faktorer och oförutsägbarheter. Det betyder att det i organisationen råder osäkerhet om hur man når beslutade mål, vad man ska göra, när och hur. Detta beror på flera olika saker. Klienterna befinner sig ofta i olika komplicerade sammanhang. Socialsekreterarna vet att kunskapen om hur klienten fungerar och hur förändring sker ofta är ofullständig 5) I HSO saknas tillförlitlig och valid kunskap om insatsernas effekter. Få valida reliabla bedömningsinstrument finns eller till och med saknas 6

7 6) Kärnverksamheten i HSO består av relationer mellan personalen och klienten. Relationen är det verktyg som används för att bedöma behov och verkställa insatser. Det är relationen mellan de båda parterna som bestämmer hur väl organisationen lyckas. I sin avhandling visar Alexandersson att även s k programteori är en viktig faktor i en lyckad implementering. Programteori hämtas från statsvetenskapen och har i hennes avhandling anpassats till HSO. I den teoretiska modell som hon beskriver så lyfter hon fram några aspekter som är viktiga i konstruktionen av programteorin. Vad ska implementeras, hur ska information och utbildning gå till? Genomförande av utbildning och information om programmet sprids. Vad ska utbildningen leda till och när och hur ska programmet användas samt tillämpning av programmet? Vad ska programmet leda till på kort sikt, och även på lång sikt? Dessa aspekter är viktiga när man formulerar den metod, det system eller den policy som man avser att implementera i organisationen. För att få en god implementering menar Alexandersson att åtta stycken faktorer har betydelse. Den första faktorn att beakta är den historiska bakgrunden. Med det menas de faktorer eller skeenden som ligger till grund för beslutet av att införa den nya metoden eller modellen. Den andra faktorn som är viktig vid implementering av en modell är insatsens tydlighet, tekniska komplexitet och programteorins giltighet. Den tredje faktorn är i vilken utsträckning aktörerna på olika nivåer har kunskap om, och förståelse för insatsens införande. Den fjärde faktorn som är central i implementeringsteorin enligt Alexandersson är mottagarnas vilja, förståelse och organisering, samt den allmänna situationen i organisationen. Nästa faktor i implementeringsprocessen är hur efterkontrollen är konstruerad - på vilket sätt planerar man utvärdering av systemets implementering. Den sjätte faktorn i implementeringen är en slags omvärldsanalys hur andra aktörers (utom organisationen) agerande kan påverka programmets genomförande. De sista två aspekterna utgörs av relationen till brukarna, förväntningar av utfall och omgivningens stöd eller motstånd till programmet. I den sista aspekten tittar man i första hand på olika intresseorganisationer, media eller andra aktörers roll, men även yttre faktorer som skapar kriser kan påverka implementeringens utfall (Alexandersson, 2008). 7

8 Karin Alexandersson (2008) illustrerar teorin på följande sätt i den utvecklade implementeringsteorin: 1. Programteorins giltighet i. genomförande ii. substans 2. Planering och förpliktelser a. förstå b. kunna c. vilja i. förankring ii. förändring av arbetssätt 3. Insatsen i. Tydlighet ii. Relevans iii. Teknisk komplexitet 4. Brukarna i. Förståelse ii. Förmåga iii. Vilja 5. Den implementerade organisationen och efterhandskontrollen (utvärdering) 6. Andra samtidiga interventioner i den egna och närliggande organisationer 7. Reformbärare och andra intresseorganisationer 8. Det omgivande samhället, medborgarnas attityder och marknadens ageranden Sammanfattningsvis handlar, enligt Alexandersson, implementering om tre begrepp. Förstå, kunna och vilja. Förstå innebär att känna till och begripa innebörden av interventionen. Kravet på att förstå varierar beroende av storleken av intervention. Det kan handla om hela organisationen eller delar av densamma. Utbildning, information och övning är viktigt i implementeringen och är viktiga beståndsdelar i att förstå. Dessa ska gälla såväl nyanställd som gammal personal. Det är viktigt att även vara klar över distinktionen mellan att förstå interventionen, och att omsätta den i praktisk handling. Alexandersson menar att det även är viktigt att förmå och ge utrymme för socialsekreterare att lära om invanda arbetssätt - det är rent av nödvändigt (Alexandersson, 2008). Kunna handlar om förmågor och resurser. Kunna, utifrån resurser handlar både om ekonomiska medel och kompetens hos personal och dess stabilitet som grupp. I implementeringsskedet är det viktigt med stabilitet i arbetsgruppen eller organisationen. Om det förekommer eller är risk för personalomsättning bör man bygga in en beredskap för hög personalomsättning (Alexandersson, 2008, s. 294). Struktur, rutiner och ansvarsfördelning är viktiga faktorer i begreppet kunna. Vem prioriterar och vad ska prioriteras under införandet av modellen. Även faktorer som stöd och handledning förs in under begreppet kunna. Där handlar det om att klargöra vilket stöd och vilken handledning som man vill ha, vilka aspekter vill man lyfta, eller minimera i införandet av modellen. Vilja handlar om, enligt Alexandersson, personliga motiv, intressen och handlingar hos den anställde, i det här fallet socialsekreteraren. Det handlar om att denne är både en privat person och en del av en organisation. I teorin om HSO framhävs att personerna inom välfärdsarbetet är personer som har stort manöverutrymme och den personliga inställningen som denne har till 8

9 sitt arbete, sin arbetsplats och sina arbetsuppgifter är avgörande. Den personliga situationen och kontexten han eller hon lever i kan ha betydelse för vilja, intresse, inställning och förmåga att agera eller hantera olika situationer inom socialtjänsten som organisation. I förlängningen innebär detta att om den enskildes upplevelse av arbetet (som helhet) inte leder till något positivt är detta en försvårande omständighet för möjligheten att implementera en programteori. För att motverka detta behöver HSO identifiera positivt inställda personer inom organisationen, men även hinder i organisationen, för att få dessa att arbeta evidensbaserat och därigenom öka möjligheten att programmet implementeras (Alexandersson, 2008). Implementering tar ofta lång tid. Socialstyrelsens genomgång visar dock att implementering av metoder kan vara relativt framgångsrikt med kunskap om implementering (Socialstyrelsen, 2012). Handläggarnas berättelse Förankring i kommunen Handläggarna som intervjuats tycker generellt att det är bra med systematisk uppföljning av insatserna i dygnet-runt-vård eftersom det uppfyller socialtjänstens krav på uppföljning i lagstiftning och föreskrifter. Dessutom ger det kunskaper som är till nytta för både handläggare, kommunen och brukaren om vad som upplevs som bra vård, vilka insatser som är bra och för vilka typer av brukare som insatsen kan användas. Däremot upplever handläggarna som intervjuas i undersökningen att implementeringen av UBU är ett påbud uppifrån. I kommunernas mål och liknande dokumentation understryks att uppföljningsarbetet är viktigt. Respondenterna framhåller att de ska använda sig av den evidens och beprövad erfarenhet som finns inom socialtjänsten. De upplever dock att ledningen och kommunen i övrigt inte klarat av att formulera hur uppföljningen ska gå till. Beslut har fattats om att göra det och ett arbete har lagts ner för att få med personalen i arbetet, bland annat genom utbildningsinsatser, men sedan beskriver flera av respondenterna att de själva har fått lösa hur de ska göra rent praktiskt. Ingen av handläggarna uppger de fått någon återkoppling i hur de ska göra. Frågan om uppföljning finns inte med på agendan vid gruppmöten, APT eller liknande forum där personal och ledning samtalar om verksamheten och dess planering. UBU finns med i diskussionerna såtillvida att det påminns om det ibland, men det som handläggarna saknar är att UBU diskuteras på arbetsplatsen. En säger: i vår grupp har vi sagt att vi ska prata om UBU, så att vi inte glömmer bort det. 9

10 Andra beskriver rutinerna så här:..ibland kan man behöva lite stöttning. Chefen behöver ansvara för rutinerna det räcker inte att dra det lite snabbt i korridoren, i övrigt inget från ledningen vi känner oss lite ensamma. Systematisk uppföljning Respondenter menar att det görs individuella uppföljningar i enlighet med dokumentationskraven som ställs i BBIC. Kvaliteten skiftar men alla placeringar och insatser följs upp. Uppföljningarna som görs styrs av vårdplanen och genomförandeplanen och insatsen som följs upp noteras och dokumenteras i barnets eller ungdomens journal. BBIC:s uppföljningsblankett används av handläggarna och den biläggs även akten. Enligt intervjupersonerna finns det inte någon upparbetad rutin i någon av kommunerna för att samla någon systematisk information från uppföljningarna på en aggregerad nivå. När det gäller systematisk uppföljning av brukarens synpunkter på hur insatsen har varit konstaterar respondenterna att: de frågar alltid barnet hur det har varit. Ibland görs då en notering i journalen. Om det har varit något som behöver tas upp och hanteras vidare har det vid något enskilt tillfälle lyfts till antingen enhetens föreståndare eller till kommunens ramavtalsansvarige eller chef. Någon systematisk inhämtning av brukarens synpunkter har inte gjorts menar respondenterna. Som en handläggare uttrycker det: Nej uppföljningarna har styrts av vårdplanen och att man följer upp genomförandeplanen för varje individ. Men någon systematisk sammanställning, det har jag aldrig haft. En annan säger så här: Man lyssnade in vad ungdomen hade att säga om stället. Har ungdomen kritik mot stället så tog man ju tag i det. Om det var något man själv tyckte var helt galet Men vi gjorde bara en journalanteckning om det. En handläggare uttrycker sig på så sätt att man kan tolka dennes utsaga som att man följer upp placeringen men inte själva insatsen. Respondenten menar att fram till placeringen så är det fullt drag, med det menar denne att man inte hinner reflektera kring insatsens mål. Handläggarna försöker hitta en placering som är tillräckligt bra och som kan hantera barnet eller ungdomens bekymmer. När placeringen genomförs så kan handläggaren slappna av och fokusera på nästa ärende som behöver åtgärd. Man utvärderar inte om stället eller insatsen var bra, man tittar bara på målen i genomförandeplanen uppnåtts, det är inte alltid samma sak som om stället var bra eller om insatsen som sådan var bra Om en ungdom varit placerad, så när placeringen är slut, då finns inte insatsen mer. Vad ungdomen har fått med sig från placeringen talar man sällan om. En annan handläggare beskriver situationen: 10

11 Vi pratar mycket om det här med 20-åringar [angående frågan om vad som händer sedan], vad vi lämnar över dem till, när vi är färdiga. Det är klart att vi pratar om skolan, men vi har inga konkreta mål. Handläggarna uttrycker dåligt samvete över att de tänker kortsiktigt när det gäller placeringarna och insatserna. Respondenterna är samtliga överens om att kortsiktigheten inte alltid är ett handläggningsproblem eller ett ledningsproblem. Arbetets natur gör att det blir toppar av hög arbetsbelastning emellanåt. Uppföljning med UBU Respondenterna beskriver att de tycker att UBU är ett system som är lätt att förstå. Det går snabbt att lära sig och har bra förklarande hjälptexter. Det behövs dock visst användande av systemet för att det ska upplevas som enkelt att genomföra en uppföljning, menar respondenterna. Samtliga respondenter uppger att efter en till två uppföljningar så har man lärt sig att göra uppföljningen enligt modellen. Frågorna är lätta att förstå och den tekniska utformningen av plattformen upplevs som enkel att förstå. Stödmaterialet beskrivs av en respondenterna som ett stöd och hjälp: jag är positivt överraskad att det är så lättarbetat i systemet hjälptexterna är tydliga. Respondenterna beskriver enhälligt att det är svårt att få till själva intervjun efter avslutad insats. Det faktum att man ska göra uppföljningen är självklart, men det är svårt att få till ett intervjutillfälle. Detta beror inte på att handläggarna inte träffar barnet eller ungdomen för avslutande samtal utan de beskriver att själva uppföljningen glöms bort. Respondenterna menar att det saknas rutiner vid arbetsplatsen för att få till själva uppföljningen. Någon beskriver att: sista gången man åker till ett ställe har man ett paket med saker som ska göras, en checklista, ett material som ska med eller liknande. Men uppföljningsformuläret är inte med där. En annan uttrycker det så här: chefen behöver ansvara för rutinerna, att man har en punkt på Gruppmötet som det är nu så drar man det lite snabbt i korridoren ibland finns det saker att diskutera. Under intervjuerna diskuterar respondenterna mycket kring frågan varför man ska göra uppföljningar. Intervjupersonerna och även erfarenheterna från landet i övrigt är samstämmiga och visar att alla tycker att uppföljningar ska göras, att den uppföljning som görs inte är tillräckligt ändamålsenlig. De förstår syftet och sympatiserar med ändamålet för uppföljningssystemet. Men när det kommer till det praktiska genomförandet är det svårt att få till det i den allmänna dokumentationen i socialtjänsten. Kraven på dokumentation beskrivs som mycket omfattande och handläggarna uttrycker behov av att minska denna och istället öka samtalet och arbetet med klienten, vilket handläggarna kallar gott socialt arbete. Att då ytterligare följa upp insatser kan ses som att det står i strid mot uppfattningen om det goda sociala arbetet där samtal, samarbete och allians med brukaren står i centrum. 11

12 Jag brukar träffa klienten innan placeringen och ställa de här frågorna [om vad klienten tycker och tänker om insatsen]. Samtidigt som flera intervjupersoner samtidigt uttrycker: [om användandet av UBU] Men för varje dokument som kommer till Du ska ha vårdplan, genomförandeplan, placeringsinformation, uppföljningsdokumentet enligt BBIC, jag tror att handläggarna tycker att det är tillräckligt. Handläggare uppfattar att det är en konflikt mellan kontakten med klienten och de administrativa delarna i arbetet. Man ser behoven och förstår vikten av att följa upp insatser för att säkra brukarens rättigheter, och kraven på dokumentation som viktiga. Men den ökande mängden dokumentation, där exempelvis UBU är en del, är svår att få ihop med vardagen och är inte rimlig, tycker respondenterna. Slutdiskussion: Förstå, vilja och kunna Implementeringen av UBU har kantats av vissa svårigheter. Handläggarna menar att UBU har införts utifrån ett behov, som är angeläget och nödvändigt, men då engagemanget från kommunerna och cheferna är svalt, så har även intresset för uppföljningen blivit lågt för handläggarna. De uttrycker att de förväntade sig mer stöd och intresse från ledningen. Det handlar både om en efterfrågan av resultaten, men även ett intresse för hur den enskilde handläggaren ska få till uppföljningen. En dialog och ett regelbundet arbete i personalgruppen för att hela tiden påminnas om arbetet uttrycks som en nyckel till ett lyckat uppföljningsarbete. I början av projekttiden torde kunskaperna hos personalen och cheferna för programmet varit goda. Även försök att utbilda nya handläggare har gjorts, kanske inte lika framgångsrikt som önskat. En följd av detta är att kunskaperna om uppföljningssystemet UBU har försvunnit från organisationerna vartefter personal och chefer har bytts ut. Hur kan då implementeringen av UBU tolkas med stöd av Alexanderssons begrepp; förstå, vilja och kunna? Förstå innebär för Alexandersson att begripa innebörden av interventionen, i det här fallet den programteori och modell som UBU innebär. Programteorin skapar ramarna, själva förutsättningarna och begränsningarna för modellen och dess genomförande, medan implementeringens succé beror på hur väl man arbetar med att få en förståelse för modellen. Min bedömning är att kommunerna uppfyllde de målsättningar som Alexandersson talar om när det gäller begreppet förstå. I de kommuner som idag använder systemet är det viktigt att man redan tidigt hittar rutiner, och även verkställer dessa riktlinjer avseende utbildning i 12

13 systemet. Utifrån erfarenheterna, och de uppgifter som respondenterna lämnat, framkommer att det inte riktigt har fungerat kring utbildningen av ny personal för att vidmakthålla kompetensen. Även svårigheterna med att återkoppla och fylla på med exempel och resultat från systemet hade varit värdefullt att få med i kunskapsbilden, och det förutsätter att systemet har högre andel ifyllda enkäter. Socialtjänsten beskrivs som en Human Service Organisation (HSO) som kännetecknas av individer med stort manöverutrymme i sitt arbete. Vilja - den personliga inställningen till arbetet, arbetsplatsen och arbetsuppgifterna spelar stor roll för organisationens möjligheter att lyckas i de uppgifter som åläggs den. Därför är det då viktigt att få med sig personalen, att de tycker att förändringen är bra, till nytta för organisation, brukarna och dem själva. I detta fall tycker respondenterna att systemet är bra. Det är lätt att arbeta i och det fungerar att samla brukarnas uppfattning och upplevelse av insatserna. Nyttan med systemet är tydlig för handläggarna. Utifrån ett nationellt perspektiv så är erfarenheterna desamma. De kommuner i landet som lyckats implementera systemet har också lyckats visa på modellens förtjänster för brukaren, handläggarna och organisationen. Vidare beskriver Alexandersson begreppet kunna, i den meningen att det måste finnas förmåga och resurser både på individuell och organisatorisk nivå. Stabilitet är viktigt i implementeringsskedet. Respondenterna redovisar brister inom detta område: det handlar om både chefer och kollegor bytt eller lämnat sina tjänster. Projektet generellt hade inte byggt in tillräckliga förberedelser för förändringar i organisationen. Strukturerna, rutinerna och ansvarsfördelningen var inte tillräckligt tydliga och goda när strategiska personer försvunnit eller gått vidare till andra arbetsuppgifter. De erfarenheter som jag som projektledare har styrker även detta. De kommuner som har kommit längre i implementeringsprocessen, eller som vidmakthåller användandet i större utsträckning, har lyckats behålla chefer och nyckelpersonal (eller nyrekryterat dessa personer) och i förlängningen även intresset för att arbeta med uppföljningsmodellen. Organisationen har skapat rutiner kring uppföljningen som inte är personbundna. Är systemet implementerat? För att beskriva att en programteori eller metod som implementerad i en organisation bör ett antal kriterier var uppfyllda. Metoden bör vara allmänt känd i organisationen. Alla medarbetare bör känna till systemet, både i uppbyggnad och struktur, de bör känna till arbetssättet och syftet med metoden. Alla handläggare bör ha kunskap, förståelse och beredskap för att använda systemet, även chefer i organisationen bör känna till metoden och tillsammans med berörda politiska företrädare efterfråga resultat till följd av uppföljningen. Kommunerna på Södertörn där projektet UBU-VB implementerats har delvis lyckats att uppfylla några av de grundläggande kriterierna i Alexanderssons teori om en god implementering i HSO. Förståelsen för systemets uppbyggnad fanns i början av projektet, kunskaper i systemet var god på en generell nivå bland handläggare och chefer hade samsyn om varför man bör följa upp insatserna på aggregerad nivå. Under projekttiden verkade kunskapen om modellen, både avseende syfte, metod och tillvägagångssätt försvinna hos 13

14 handläggarna och i organisationen. Detta kan bero på ett flertal saker. Flera uttrycker att vi har kännedom om boendena (socialtjänsten) och barnen och ungdomarna frågar vi alltid vad de tycker om insatsen. Detta kan ses som att man inte insett betydelsen och vikten av att göra systematiska uppföljningar, men även att beslutet om införande av modellen inte var tillräckligt förankrat, eller att handläggarna helt enkelt tycker att den befintliga uppföljningen räcker. Ett annat skäl till situationen är den personalomsättning som flertal kommuner haft. Kommunerna har då inte lyckats upprätthålla det behov av tillräckliga utbildningsinsatser hos personalen, både chefer och handläggare. Att tänka på inför framtiden Utifrån min roll som projektledare bedömer jag att det inför framtiden är det av stor vikt att lyfta fram framförallt tre aspekter. För det första bör det utses en eller till och med två nyckelpersoner bland personalen, superanvändare. Det behövs även tydligt utses en chef eller en verksamhetsutvecklare eller motsvarande som ansvarar för de dagliga rutinerna kring uppföljningen, utöver ansvarig verksamhetschef. Denne person bör ansvara för att följa upp hur rutinerna följs. För det andra bör organisationen förbereda rutiner och förhållningssätt kring vad som ska göras om en chef eller nyckelperson slutar. Hur skapar man kontinuitet i arbetet med fortsatt implementering av uppföljningsmodellen? Hur ska utbildningsbehoven tillgodoses när handläggare och annan personal slutar? För det tredje måste arbetet med att jobba fram kommunens egna frågeställningar ur systemet påbörjas snarast. Dessa bör följa hela organisationen i verksamhetsplaner för verksamheten, för enheterna och grupperna och för den enskilde handläggaren. 14

15 Litteraturförteckning Alexandersson, K. (2008). Vilja, Känna, Förstå. Örebro, Sverige: Örebro Universitet. Asplind, A. (2012). UBU - vård och boende - Systematisk uppföljning av dygnsvård för barn och unga. Huddinge: Huddinge kommun. Asplind, A., & Abdullah, M. (2010). Upphandling och uppföljning av HVB. SKL. Holme I M, S. K. (1986). Forskningsmetodik Om kvalitativa och kvantitativa metoder. Lund: Studentlitteratur. NUSO, N. U. (2013). Användaranvisning UBU-VB (v130913a2 uppl.). Göteborg: NUSO. Socialstyrelsen. (2012). Om implementering. Västerås: Socialstyrelsen. Socialtjänstlag. (den ). Socialtjänstlag 2001:453. Stockholm. Hämtat från den

16 BILAGA 1 Intervjuguide för studie av implementering av UBU Personlig bakgrund Namn: Kommun: Yrkestitel/funktion: År i yrket: Roll och funktion och bakgrund Beskriv din roll i kommunen i arbetet med placerade barn och ungdomar? Hur länge har du arbetat med placeringsärenden? Hur arbetade du tidigare med uppföljning av insatser i dygnet-runt-vård? Samlade ni resultaten? Hur jämförde du resultaten? Har du använt dig av något instrument för att samla brukarens kunskaper? På vilket sätt får brukarens erfarenheter betydelse för ditt arbete med placeringar? Implementering Ni (kommunen) har bestämt att ni ska följa upp alla placeringar med hjälp av UBU-VB. Använder du UBU? Varför/varför inte? Hur känns det för dig arbeta med UBU? Vad skulle du behöva för att göra det lättare att arbeta med uppföljningar i UBU? Upplever du att arbetet med UBU är förankrat i kommunen? Vad tänker du är nyttan med UBU? Tänker du att målet/nyttan med UBU uppnås? Har du tillräckligt med kunskaper om varför ni ska följa upp placeringar på en aggregerad nivå? Tycker du att du har tillräcklig med kunskaper för att arbeta med UBU? Om du saknar kunskaper, vad är det då som du tycker saknas? Vad har fungerat bra eller mindre bra under implementeringen av systemet? Hur ser stödet för uppföljningar ut från ledningen till dig som praktiker? Vad var bra eller med vad skulle du önska mer stöd? Fick du tid att genomföra uppföljningarna? Funktionalitet av systemet Vad anser du om frågorna i formuläret? Är frågorna tydliga? Finns det något som behöver förtydligas? Hur var det att intervjua brukarna? Tycker du att frågorna är relevanta och enkla att förstå? När du intervjuar barnet eller vårdnadshavarna (om du gjort det) förstod de frågorna? Behövde du förklara frågorna? På vilket sätt förklarade du frågorna? 16

17 Uppföljningen Var det svårt att få till uppföljningen? Var gjorde du uppföljningen? Med barnet? Med vårdnadshavarna? Om du haft något bortfall, beskriv hur det sett ut och vad du tror att det beror på? Gav uppföljningen dig nya kunskaper om brukaren (både genom sättet att intervjua, men även (om du har provat) genom statistik från systemet? Enligt din bedömning, har uppföljningen gett dig och kommunen ny kunskap som kan komma till nytta nästa gång du placerar? Upplever du något annat positivt eller negativt med att göra uppföljningen? Gav det något mervärde för dig som handläggare, för brukaren eller kommunen? Om det inte gav mervärde, vad tror du det beror på? 17

18 BILAGA 2 Sammanfattning av pilotprojektet Under 2010 lånades två medarbetare från Huddinge kommun ut till SKL med syfte att utarbeta en vägledning för uppföljning och upphandling av HVB. Boken presenterades vid en konferens i januari 2011 anordnad av SKL (Asplind & Abdullah, Upphandling och uppföljning av HVB, 2010). Under konferensen presenterades resultaten och en stor vikt lades vid kommunernas brister i att följa upp placerade barns upplevelse av de institutioner som kommunerna upphandlade. I rapporten presenterades en modell för hur en sådan uppföljning skulle kunna se ut. Modellen fokuserar på ett antal perspektiv som är intressanta för kommunerna att följa upp på en aggregerad nivå, både utifrån lagen men även föreskrifter (SFS 2001:453). Huddinge tillsammans med bland andra Botkyrka, Södertälje och Nacka beslutade att gemensamt starta ett projekt med syfte att utarbeta en modell för i första hand en lokal uppföljning utifrån brukarens perspektiv och av placeringar vid de HVB som kommunerna använder. Projektet presenterades i en projektrapport som förelades bland annat socialnämnden i Huddinge (Asplind, 2012). Det lokala uppföljningssystemet (UBU) är uppbyggt kring tre stycken respondenter. Handläggande socialsekreterare, barnet och slutligen vårdnadshavaren Asplind, 2012). Sommaren 2012 avslutades pilotprojektet i och med att det redovisades för social och äldreomsorgsnämnden i Huddinge. Under slutfasen av projektet diskuterades hur projektet skulle fortsätta att förvaltas. För att hitta en strategi för framtida förvaltning bjöds representanter från hela landet in. Ett nätverksmöte genomfördes den 23 april Värd för mötet var projektgruppen, med representanter från Södertörn. Inbjudna att tala vid nätverket var även FoU-Södertörn och Kjerstin Bergman vid SKL. Projektet redovisades och ett antal frågeställningar diskuterades. Vilken samverkan/samordning behöver projektet, nätverksträffar och beslutsmandat? Givet att vi har samordning i någon form, hur skulle den samordningen kunna se ut? Vilka alternativa sätt finns att samordna ett sådant här projekt och vilka för- och nackdelar finns det med dessa. Dessutom diskuterades även vilka behov kan tänkas finnas för att stödja implementeringsarbetet för projektet. Nätverksmötet avslutades med att uppdraget att arbeta vidare och utveckla dessa frågeställningar, men även att försöka hitta lösningar. Projektägarskapet flyttades över till Botkyrka kommun. Under mötet beslutades att FoU Södertörn tillsammans med Botkyrka skulle undersöka möjligheterna att under en period finansiera projektet med en projektledare. Denne skulle i första hand arbeta med den fortsatta implementeringen men även fortsätta och undersöka vilka förvaltande former modellen skulle få i fortsättningen. Nätverksmötet uttryckte även att man önskade en nationell, övergripande samordning av uppföljningsmodellen, gärna Socialstyrelsen eller SKL. Nödvändigheten att ha en samsyn kring 18

19 utvecklingen och att lyfta bestämmanderätten av frågorna från IT-leverantören var överväldigande att även förslag om annan nationell övergripande lösning förespråkades. Under hösten 2012 diskuterades olika förslag på finansiering och slutligen landade projektet i ett projekt som finansieras genom Europeiska Unionens Socialfond. Projektägare är Stockholm Stad och UBU-projektet är ett delprojekt tillsammans med ytterligare två projekt vid FoU Nordväst och FoU Nordost. Syftet med satsningen är att höja kompetensen om insatsen placering i institution bland socialsekreterare inom barn- och ungdomsvården. Detta sker genom att kontinuerlig följa upp de insatserna och föra in resultaten i en aggregerad databas som den enskilde handläggaren, förvaltningen eller kommunen och regionen själva kan hämta aktuell kunskap i. Målet för UBU-projektet är att 1) genomföra en utbildning i varje deltagande kommun som omfattar all person i deltagande kommuner (vid Södertörn) och 2) mäta antalet uppföljda placeringar ett år efter avslutat projekt. I mars 2013 anställdes undertecknad som projektledare och en styrgrupp och projektgrupp utsågs. 19

20 BILAGA 3 UBU-systemets uppbyggnad sammanfattande beskrivning (NUSO, 2013) UBU-VB (Uppföljning Barn och Unga- Vård och Boende) används för att följa upp biståndsbedömda insatser för barn och ungdomar i åldrarna år vid avslutad placering på HvB, SiS, stödboende och/eller träningsboende. Uppföljningen görs på ensamplacerade barn, det vill säga att placerade familjer inte följs upp i systemet. Det spelar inte någon roll om placeringen sker via SoL, LVU eller om det är en LSUplacering. Även barn eller ungdomar som tillhör någon av personkretsarna jml. LSS, men som är placerade i boende enligt SoL kan följas upp i systemet. Ensamkommande barn som kommit till Sverige och saknar föräldrar i Sverige ska inte följas upp i systemet idag. Om dessa barn placeras vid någon institution utifrån annan social problematik ska även dessa barn följas upp i UBU-VB. UBU-VB:s frågeområden innehåller tre stycken huvudområden. För det första handlar det om bakgrundsinformation som exempelvis ålder, kön, utförare och lagrum. Det andra området handlar om barnet eller ungdomens och vårdnadshavarens värdering av vården och boendet. Sista området är socialsekreterarens värdering av insatsen. Frågeställningarna till barnet eller ungdomen utgår från BBIC:s målformuleringar och omfattar bland annat skola, hälsa, familjerelation och trygghet, men även andra områden. För att säkerställa att frågorna i uppföljningen inte missuppfattats genomförs en personlig dialogintervju med barnet och vårdnadshavaren där dessa intervjuas var för sig. Information om uppföljningens syfte, innehåll och upplägg samt vad informationen ska användas till är viktigt att förmedla till barnet eller ungdomen och vårdnadshavaren tidigt, gärna redan vid placeringstillfället. För att säkerställa validitet, har frågorna utarbetats i en process mellan socialsekreterare, chefer inom socialtjänst och forskare specialiserade inom området. Intervjuerna äger rum i ett behandlingssammanhang där både socialsekreterare och klienter vet vad frågorna handlar om och syftet med frågorna är klarlagda. Dialogintervjun ger möjligheten att klara upp eventuella missförstånd och oklarheter i samband med besvarandet av frågorna. Tillförlitligheten, reliabiliteten, påverkas dock av att vi ställer frågor om barnens eller ungdomarnas subjektiva upplevelser av placeringen som kan påverkas av såväl relationen till stället, personalen på institutionen och till socialsekreteraren. Möjligheten finns då att ta in en intervjuare som inte är insatt i ärendet. Socialsekreteraren svarar på 50 stycken (1-49, 75) frågor som i huvudsak handlar om bakgrundsfaktorer som exempelvis placeringsorsak, typ av utförare och lagrum. Frågorna 20

21 handlar även om vilka frågor som man planerat för i genomförandeplanen och hur utfallet av dessa bedöms. En inte helt oviktig fråga för praktikern handlar om att följa upp hur samarbetet varit med institutionen(dels med socialsekreteraren och dels med andra aktörer i barnets planering som exempelvis skola, psykiatri och dylikt), hur de har skött sina åtagande när det gäller rapporter till uppdragsgivaren och hur övriga administrativa rutiner fungerat. Barnet eller ungdomen svarar på 24 (50-74) stycken frågor och vårdnadshavaren svarar på 20 (76-96) frågor. Frågorna som är riktade mot barnen eller ungdomen och vårdnadshavarna är i huvudsak inriktade mot deras upplevelse av olika aspekter av placeringen. Frågorna berör området hälsa, somatisk och psykisk hälsa, trygghet och tillit till personal och stället men även vilken hjälp barnet fått med exempelvis skolgång och i hur stor grad de har fått vara med och påverka sin vardag vid institutionen. Vårdnadshavarna ges motsvarande möjlighet att svara på samma frågeställningar utifrån en fem-gradig skala. Kristina Engwall FoU Södertörns skriftserie nr 115/13 21