Föreskrifter om arbetsanpassning

Transkript

1 Arbetsmiljöverket Föreskrifter om arbetsanpassning Förhandlings- och samverkansrådet PTK har tagit del av remissen Förslag till föreskrifter om arbetsanpassning. Arbetsmiljöverkets syfte med förslaget till nya föreskrifter är att tydligare visa arbetsgivarens skyldigheter och ansvar för arbetsanpassning. De föreslagna föreskrifterna ska precisera arbetsmiljölagen 3 kap. 2 a och ersätter då de tidigare föreskrifterna AFS 1994:1 om arbetsanpassning och rehabilitering. Den fackliga arbetsmarknadsparten PTK:s inställning till Arbetsmiljöverkets föreskrifter är att de dels ska ge precisa krav utifrån arbetsmiljölagen och dels bidra till att skapa tydlighet i arbetsmiljöregelverket i stort för att underlätta efterlevnad genom de lokala parternas samverkan på arbetsplatsen. Föreskriftstexter, anser PTK, bör så långt som möjligt vara tydligt formulerade så att efterlevnad inte förutsätter inspektion av Arbetsmiljöverket. Formen för de föreslagna föreskrifterna riskerar dock att: - Skapa otydlighet gällande arbetsgivarens arbete med rehabilitering och arbetsanpassning. - Genom alltför långt gången precisering av enbart vissa områden reducera arbetsgivarens arbete att bedriva en organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. - Enligt PTK går Arbetsmiljöverket långt över sina befogenheter i förslaget till 7 när en arbetsrättslig fråga flyttas till arbetsmiljörätten. - Konsekvensen av förslaget i 7 riskerar att låta frågan om omfattning av arbetsanpassning, som idag hanteras av parterna och slutligen fastställs av Arbetsdomstolen, bli en fråga som istället fastställs av Arbetsmiljöverket och slutligen i förvaltningsdomstolarna. Sammantaget, befarar PTK, kan detta leda till minskad efterlevnad av arbetsmiljölagen och socialförsäkringsbalken, där Arbetsmiljöverkets inspektion blir nödvändig för att förtydliga kraven som ställs på arbetsgivaren. Föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering (AFS 1994:1) utvecklar kraven i arbetsmiljölagen 3 kap. 2a att arbetsgivaren ska bedriva en organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Det är olyckligt att det förslag som Arbetsmiljöverket skickat på remiss enbart utgår från kraven att bedriva en arbetsanpassningsverksamhet, trots att lagen ställer krav på både arbetsanpassning och rehabilitering. Kungsgatan 57 A, Stockholm \ info@ptk.se \ 1 (7)

2 Specifika kommenterar Syfte 1 PTK anser att syftet med föreskrifterna bör vara: - att en enskild arbetstagare dels ska kunna utföra arbete trots tillfälligt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga. - Att underlätta den medicinska rehabiliteringen. - Att främja hälsa. - Att underlätta för arbetsgivaren att fullgöra sina skyldigheter enligt socialförsäkringsbalken. Arbete kan ha en positiv inverkan på den enskildes hälsa, detta bör avspeglas i syftet med föreskrifterna. Kraven att bedriva en organiserad rehabilitering finns i arbetsmiljölagen, medan arbetsgivarens skyldighet att bedriva rehabilitering i det enskilda fallet och samverka med myndigheter finns reglerat i socialförsäkringsbalkens 30 kapitel. Systematiskt arbetsmiljöarbete AFS 2001:1 (saknas i förslaget till föreskrifter) De föreslagna föreskrifterna saknar hänvisningar till det systematiska arbetsmiljöarbetet. Hänvisningen är viktig för att det tydligt ska framgå att arbetsgivaren ska låta arbetstagarna medverka i arbetet med att bedriva en på lämpligt sätt organiserad verksamhet med arbetsanpassning och rehabilitering, samt att den organiserade verksamheten ska ingå i den årliga uppföljningen enligt AFS 2001:1,11. Denna hänvisning skulle också underlätta för arbetsgivaren att fullgöra de lagstadgade kraven på arbetet i skyddskommittén (arbetsmiljölagens 6 kap. 9 ). Definitioner 4 PTK välkomnar att begrepp som arbetsanpassning - tydligare definieras i föreskriftstext. Det är också välkommet att föreslagen definition förtydligar att arbetsanpassning handlar om att förebygga risk för ohälsa och olycksfall. Dock saknas en utvecklad definition av begreppet rehabilitering. Definitionerna i föreslagna föreskrifter utgår från att det är anpassningar som görs för den enskilde på individnivå. PTK vill istället se en tydligare koppling till den fysiska, sociala och organisatoriska arbetsmiljön på arbetsplatsen, då det finns forskning som tyder på att det krävs ändringar i arbetsmiljön som helhet vid arbetsanpassning och rehabilitering. 2 (7)

3 Rutiner för arbetsanpassning 5 Rutinerna för arbetsanpassning bör tydligare anknyta till arbetsmiljöregelverkets krav på att arbetsgivaren ska bedriva en organiserad rehabiliteringsverksamhet för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt socialförsäkringsbalkens 30 kapitel. PTK saknar också krav på rutiner för återgång i arbete vid sjukskrivning. I föreskriften bör finnas krav på att rutinerna ska vara kända, likt målen i AFS 2015:4, 7 (OSA) samt ett förtydligande att de ska följas upp årligen. Det bör också finnas krav på att rutinerna ska vara skriftligt dokumenterade, dels för att de ska kunna kontrolleras och dels för att underlätta kännedom hos arbetstagarna. Jämfört med de gällande föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering, saknas även krav på att formulera mål för verksamheten, något som PTK invänder mot. Uppgiftsfördelning och kunskaper (saknas i förslaget till föreskrifter) I anslutning till rutinerna bör det också ingå krav på att det ska finnas en organiserad verksamhet med en uppgiftsfördelning med krav på resurser, befogenheter, kompetens och kunskap hos dem som har uppgifter, liknande kraven i AFS 2001:1, 6 (SAM) om uppgiftsfördelning. Uppgiftsfördelningen i den organiserade verksamheten med arbetsanpassning och rehabilitering kan skilja sig från den uppgiftsfördelning som finns i AFS 2001:1, då arbete med arbetsanpassning och rehabilitering många gånger bedrivs av en särskild avdelning eller funktion hos arbetsgivaren. Arbetsanpassning 7 PTK välkomnar förtydligandet i föreskriftstext att arbetsgivaren, så snart som möjligt ska utreda hur arbetsanpassningen ska utformas. Däremot bör andra stycket om arbetsanpassningens omfattning strykas i sin helhet. Enligt PTK går Arbetsmiljöverket långt över sina befogenheter, både genom resonemang i konsekvensanalysen, och i den föreslagna formuleringen när en arbetsrättslig fråga flyttas till arbetsmiljörätten. Ändringar av detta slag ska göras av riksdag och är av den storleken att det krävs en utredning innan en sådan principiell ändring genomförs. Föreskrifter som utfärdas av Arbetsmiljöverket ska utgå från arbetsmiljölagen och hålla sig till resonemangen i arbetsmiljölagens förarbeten. Med denna föreslagna skrivning riskerar också frågan om omfattning av arbetsanpassning och rehabiliteringsinsatser som idag hanteras genom lokala och centrala parter, och som slutligen fastställs av Arbetsdomstolen, bli en fråga som istället fastställs av Arbetsmiljöverket och slutligen i förvaltningsdomstolarna. 3 (7)

4 PTK:s uppfattning är att Arbetsmiljöverket varken har de resurser eller den kompetens som krävs för att kunna avgöra enskilda fall genom inspektion. Ett sådant förfarande underminerar också de fackliga organisationernas möjligheter att hävda medlemmars intresse, då möjligheten att driva denna fråga civilrättsligt försvagas. Arbetsmiljöverkets önskemål att förtydliga hur långtgående arbetsgivarens skyldigheter är gentemot den enskilde när det gäller arbetsanpassning och rehabilitering, kan mycket väl göras genom Arbetsmiljöverkets vägledningar, då det krävs längre och utvecklade resonemang för att ringa in de skyldigheter som utvecklats genom praxis från Arbetsdomstolen. Den föreslagna skrivningen är också mycket olycklig då den gränsar till begreppet saklig grund i lagen om anställningsskydd. Dessutom ligger den föreslagna skrivningen inte i linje med förarbeten och rättspraxis på området. Medverkan 8-9 PTK anser att kravet på arbetsgivaren att ge möjlighet till medverkan vid utredning och utformning av en arbetsanpassning blir tydligare om det istället formuleras i paragrafen som en rättighet för den enskilde. När det gäller möjligheten för arbetstagare att ha med ett skyddsombud eller skyddskommittéledamot i utredningen och utformningen av arbetsanpassningen riskerar denna paragraf leda till en insnävning, då det många gånger är andra fackligt förtroendevalda än skyddsombud som bistår den enskilde arbetstagaren. PTK anser att kraven på medverkan är för precist skrivna med risken av att det skapar en utveckling mot att arbetsgivaren enbart behöver låta skyddsombudet delta i arbetsanpassnings- och rehabiliteringsarbetet för enskilda ärenden. Detta riskerar att leda till sämre efterlevnad av arbetsmiljölagens krav på att arbetsmiljöarbetet ska bedrivas i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, med skyddsombuden som arbetstagarnas representanter. Arbetsmiljöverket bör snarare, anser PTK, främja efterlevnad och samverkan genom att formulera föreskrifter på ett sådant sätt att arbetstagarnas representanter inbjuds att delta i arbetet med och utformningen av rutiner, organiseringen och mål för arbetsanpassning och rehabilitering, på samma sätt som medverkan används i AFS 2001:1 och AFS 2015:4. Företagshälsovård 10 Arbetsmiljölagen föreskrifter att arbetsgivaren ska svara för att den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver finns att tillgå. Med företagshälsovård avses en oberoende expertresurs inom områdena arbetsmiljö och rehabilitering. PTK anser att en viktig komponent i företagshälsovården är dess oberoende. Oberoende ska gälla gentemot arbetsorganisationen, upprätthållas genom professionella bedömningar 4 (7)

5 och vara oberoende gentemot de lokala parterna. Oberoendet gör också att företagshälsovården blir en partsgemensam resurs till skillnad mot exempelvis HR-tjänster och annat stöd för arbetsgivarens arbete för att uppfylla sina övriga skyldigheter gentemot arbetstagarna. Just när det gäller arbetsanpassning och rehabilitering är oberoende extra viktigt att upprätthålla för att skapa förtroende för de inblandade parterna. Det är PTK:s uppfattning att Arbetsmiljöverkets förslag, där korrekta termer från lagstiftningen inte används, riskerar att leda till en utveckling där företagshälsovård byts mot andra tjänster som saknar kvalitet eller oberoende med lägre skyddsnivå och sämre efterlevnad av arbetsmiljöregelverket som följd. Förslaget riskerar också genom sin hårt preciserade formulering att leda till att företagshälsovård enbart används i de enskilda fallen, och inte som en expertresurs vid utformning av rutiner, mål och uppgiftsfördelning i den organiserade verksamheten med arbetsanpassning och rehabilitering. Vid arbetsanpassning och rehabilitering krävs att insatserna görs så tidigt som möjligt för att ge god effekt. Upphandling av tjänster från företagshälsovården kan ta tid att genomföra, både vid beslut att använda, vid kravspecifikation, offertförfrågan och slutligen också upphandling och utförande. För att föreskrifterna ska ge en effektiv organisation av arbetsanpassnings och rehabiliteringsverksamheten hos arbetsgivaren bör paragrafen om företagshälsovård också ställa krav på att det ska finnas rutiner för hur, och när företagshälsovården ska anlitas. Alkohol och andra berusningsmedel (saknas i förslaget till föreskrifter) I förslaget till nya föreskrifter saknas, den nu gällande paragrafen, om rutiner för att arbetsanpassning och rehabilitering också ska omfatta problem vid alkohol och andra berusningsmedel. I konsekvensutredningen motiveras detta med att området täcks in av kraven på att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. PTK anser att det finns en risk för försämring när det gäller rutiner och policy kring alkohol och andra berusningsmedel då de utryckta kraven försvinner, utan att kraven faktiskt tydliggörs i de mer övergripande föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete. Angående konsekvensutredningen Arbetsanpassning och arbetsförmåga, sjukskrivning, återgång i arbete och rehabilitering är förenat med stora kostnader och möjliga vinster - för samhället, enskilda individer och arbetsgivare. I den konsekvensutredning som Arbetsmiljöverket gjort till remissen saknas dock detta bredare perspektiv i beräkningarna, vilket gör att konsekvensutredningen blir mer än bristfällig. De beräkningar som gjorts gäller enbart de administrativa kostnaderna som finns för arbetsgivare, utan att ta med i beräkningen vad en god organiserad verksamhet för arbetsanpassning och rehabilitering kan ge för vinster för enskilda arbetsgivare, arbetstagare och samhället. I dessa beräkningar saknas dessutom kostnader för utbildning av 5 (7)

6 skyddsombud, något som är förenat med kostnader för arbetsgivare och för de fackliga organisationerna. Att ha goda rutiner kring arbetsanpassning och rehabilitering kan inte reduceras till att ses som en administrativ kostnad för arbetsgivaren, utan är istället förenat med stora vinster. Föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering utgör en grundbult i regelverket kring rehabilitering, bevarande av arbetsförmåga och återgång i arbetet vid sjukskrivning. Därför, anser PTK, bör ändringar föregås av en större och mer genomgripande utredning innan beslut fattas. Det saknas helt analys av vad ändringar i AFS 1994:1 (arbetsanpassning och rehabilitering) får för konsekvenser för övrigt regelverk, som efterlevnad av socialförsäkringsbalken, nya regelverket om att upprätta plan för återgång i arbete, eller vad det får för konsekvenser för civilrättsliga processer kring vad som är tillräckliga insatser vid arbetsanpassning och rehabilitering. Konsekvensutredningen är också bristfällig när det gäller vad ett borttagande av den särskilda paragrafen om alkohol och andra berusningsmedel kan komma att få för konsekvenser för arbetsgivares nuvarande arbete mot alkohol och beroendeproblematik. Det saknas också diskussion kring hur så genomgripande förändringar som att ta bort begreppet rehabilitering från föreskrifterna samt att i föreskriftstext begränsa krav på omfattning av arbetsgivarens insatser vid arbetsanpassning får för konsekvenser på praxisutveckling och tillämpning på området. Försvagade krav på arbetsgivarens insatser vid arbetsanpassning går inte bara ut över enskilda arbetstagare, utan skulle sannolikt också leda till ökade kostnader för omställning hos de olika omställningsorganisationerna. Ett borttagande av begreppet rehabilitering kan dessutom skapa osäkerhet och bidra till otydlighet och osäkerhet i vilket ansvar arbetsgivaren har gentemot den enskilde arbetstagaren. Föreskrifterna är skrivna på ett sådant sätt att de ger klarhet i vissa delmoment, men att de tappar helheten kring arbetsmiljöregelverket. Följden blir att arbetsgivare kan komma att behöva läsa omfattande litteratur för att begripa vad som ska göras inom verksamheten för att leva upp till regelverket då Arbetsmiljöverket inte sätter kraven i sitt sammanhang. Ett exempel på detta är hur medverkan från arbetstagarsidan är beskrivna i förslaget till nya föreskrifter. Medverkan är enbart ett uttryckt krav vid utredning och utformning av en enskild insats. Att förtydliga kraven kring medverkan vid just detta moment är lovvärt, men risken är att en så precis skrivning istället reducerar medverkan till att enbart gälla den specifika utformningen i ett fall. Arbetsmiljölagen föreskriver att arbetsmiljöarbetet ska bedrivas i samverkan och att denna verksamhet ska vara lämpligt organiserad. Utformningen av föreskriftstext bör gynna, snarare än att motverka detta. Slutligen Mot bakgrund av ovanstående synpunkter avstyrker förhandlings- och samverkansrådet PTK remissen starkt i sin helhet. Istället förordar PTK att ett nytt förslag utarbetas och att nuvarande föreskrifter får gälla tills vidare. Förhandlings- och samverkansrådet, 6 (7)

7 Daniel Gullstrand - Arbetsmiljöexpert 7 (7)