Telenors synpunkter på utkastet till rapport om svart fiber

Transkript

1 Post- och telestyrelsen Jenny Bohman Box Stockholm Stockholm den 30 april 2008 Telenors synpunkter på utkastet till rapport om svart fiber PTS har presenterat ett utkast till rapporten Svart fiber marknad och konkurrenssituation (PTS-ER-2008:9). Utkastet är föremål för samråd med marknadens aktörer. Telenor i Sverige 1 lämnar härmed sina samrådssynpunkter. Om Telenor Telenor är en av världens ledande teleoperatörer och finns för närvarande etablerat i 13 länder, varav 9 i Europa. Telenor i Sverige tillhandahåller fasta och mobila kommunikationstjänster till företag, privatpersoner och myndigheter. Företaget erbjuder konkurrenskraftiga och högkvalitativa kommunikationslösningar under varumärkena Telenor, Bredbandsbolaget och Glocalnet. Telenor utgör i Sverige en utmanare till den f.d. monopolisten TeliaSonera, och verkar genom långsiktiga och hållbara investeringar i nät och infrastruktur. Sammanfattning Telenor - instämmer i PTS beskrivning av de många och allvarliga konkurrensproblem som karakteriserar svart fiber - betonar vikten av tillträde till Telias svarta fiber för att säkerställa konkurrens på den svenska bredbandsmarknaden - understryker att stadsnäten varken idag eller under överskådlig tid kan erbjuda ett fullgott alternativ till svart fiber från Telia, och att marknaden därför inte med hänvisning till stadsnäten kan förväntas att över tiden utvecklas mot effektiv konkurrens - uppmuntrar PTS att göra en djupare analys av marknadens avgränsning och härvid särskilt undersöka om svart fiber i accessnät respektive i transportnät i själva verket utgör separata produktmarknader 1 I Telenors svenska verksamhet ingår bl.a. Telenor Sverige AB, B2 Bredband AB och Glocalnet Scandinavia AB. Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

2 - efterlyser ett klargörande av hur rapportens slutsatser ska förstås i förhållande till kommande analyser av regleringsbehovet på marknad 4 - efterlyser en samhällsekonomisk analys av effekterna av PTS slutsatser - varnar för de allvarliga konsekvenserna av att ge Telia ett regulatoriskt friår beträffande svart fiber - uppmanar PTS att ompröva sitt ställningstagande och skyndsamt ingripa på marknaden i syfte att säkerställa konkurrens i enlighet med myndighetens uppdrag och målen i lagen om elektronisk kommunikation. 1. Inledning Telenor välkomnar PTS analys av grossistmarknaden för svart fiber och kan överlag instämma i beskrivningen av de många och allvarliga problem som är för handen på marknaden. Såsom PTS slår fast har utvecklingen de senaste åren tagit en vändning som är mycket bekymmersam för den fortsatta bredbandskonkurrensen i Sverige. Från en situation där det varit förhållandevis enkelt att få hyra svart fiber från Telia har vi plötsligt hamnat i ett läge där Telia i princip vägrar hyra ut svart fiber och där Telia dessutom kan förväntas inte förlänga befintliga avtal. Telias agerande är minst sagt anmärkningsvärt och utgör ett typexempel på hur ett företag med dominerande ställning kan missbruka sin position. Med beaktande av historiken kring fiberutbyggnaden i Sverige kan Telias agerande t.o.m. betecknas som försåtligt, då en relativt generös grossistverksamhet under ett flertal år styrt bort andra aktörer från att själv etablera fiberförbindelser, samtidigt som Telias grossistkunder medverkat till att finansiera Telias fiberutrullning och där Telias konkurrenter nu i större utsträckning än någonsin är beroende av att hyra fiber från Telia för sin verksamhet. Telias fiberförbindelser utgör en nödvändig beståndsdel i merparten av de LLUB-, fiber- och LAN-baserade erbjudanden som svenska slutkunder (hushåll och företag) har att välja mellan. Detta gäller särskilt för de operatörer som gjort egna investeringar i nätinfrastruktur och som således tagit ett stort steg i den s.k. investeringstrappan, något som ju normalt uppmuntras av regleringsmyndigheter. Svart fiber tillhandahålls i begränsad omfattning av andra aktörer än Telia, och är då typiskt sett inte dragen på hela de sträckor som bredbandsoperatörer efterfrågar. I de fall alternativa operatörer erbjuder svart fiber på efterfrågade sträckor väljer Telenor denna i första hand. Stadsnäten och andra fiberägare utgör därför, såsom PTS korrekt påpekar, inte något substitut till Telias fiberinfrastruktur. I nuläget etablerar Telia fiber mellan telestationer och kopplingsskåp / teknikskåp i accessnäten för att realisera VDSL2-baserade erbjudanden till slutkunder. Denna typ av fiberetablering omfattas inte av tillträdesskyldigheten i den befintliga LLUB-regleringen eller av lagförslaget om möjlighet till funktionell separation av Telia. Utan reglerat tillträde till denna fiber kommer Telia att snabbt monopolisera bredbandsmarknaden över koppar genom att erbjuda prestanda och tjänster via de konventionella abonnentledningarna som Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

3 ingen annan aktör kan matcha. Övriga aktörer riskerar att bli utan fiberförbindelse eller hänvisade till att köpa förädlade tjänster som inte ger möjlighet att på lika villkor konkurrera med Telia. Fram till för några månader sedan uttryckte Telia en vilja att göra VDSL2-satsningen tillsammans med övriga intresserade operatörer, för att dela på investeringskostnaderna och få till en snabb utbyggnad. Detta erbjudande har Telia dock utan godtagbar motivering dragit tillbaka. Telia hävdar att de inte kan fortsätta att hyra ut svart fiber då denna tjänst hindrar bolagets strävan att optimera sitt nät. Med detta avses att Telia vill introducera våglängder i fiberkablarna gentemot sina konkurrenter så att flera parallella aktörer kan nyttja samma fiberpar samtidigt. Såsom PTS slår fast i rapporten utgör en våglängdstjänst inte något gångbart alternativ för de grossistkunder som efterfrågar svart fiber. Genom tillgång till svart fiber kan tillträdande operatör själv välja ändutrustning och därmed sätts inga begränsningar för hur operatören kan utforma sina erbjudanden. I takt med den tekniska utvecklingen kan tillträdande operatörer uppgradera sin ändutrustning och introducerar bättre tjänster till sina slutkunder. Om tillträdande operatörer hänvisas till Telias våglängdstjänst försvinner dessa möjligheter. Då blir det Telias ändutrustning som hela tiden sätter gränserna. Utan ett reglerat tillträde till svart fiber ser det mycket dystert ut för den konkurrens som hittills uppnåtts och som givit Sverige en internationell tätposition avseende penetration och prestanda på bredbandserbjudanden till slutkunder. Telias VDSL2 och fiberutrullning sker just nu och det är också nu som konkurrenter till Telia måste agera för att inte hamna ohjälpligt på efterkälken. Om ett år är sannolikt skadan redan skedd. En sådan skada kan inte reverseras utan kommer att belasta bredbandskonkurrensen (och konkurrensen i elektroniska kommunikationer i allmänhet) i fasta nät under många år framöver (10-20 år). Det ligger i PTS uppdrag att förhindra den negativa utveckling vi nu börjar se på den svenska bredbandsmarknaden. PTS har av regering och riksdag givits verktyg för att skapa och bevara konkurrens, där sådan inte uppstår av sig själv. Att i detta läge ge Telia ett regulatoriskt moratorium, såsom i princip föreslås i PTS rapport, kommer enligt vår bedömning resultera i allvarliga, irreversibla och över mycket lång tid bestående skador för bredbandskonkurrensen i Sverige. Det är viktigt att PTS genomskådar Telias retorik i detta avseende. Telia vill slippa reglering med hot om att de annars är tveksamma till kommande investeringar i accessnätet. Telenor vill betona att det är just konkurrensen som driver fram investeringarna. Endast på de marknader där det råder goda förutsättningar för fungerande konkurrens drivs utvecklingen framåt vad gäller innovationer och investeringar, både från dominerade företag och utmanare. Kommissionen har tidigare varit ytterst kritisk till försök från medlemsstater att bevilja regulatory holidays i samband med investeringar i accessnät. Kommissionen inledde t.ex. i februari 2007 ett överträdelseförfarande mot Tyskland gällande ett förslag om att undanta Deutsche Telekom från sektorsspecifik reglering i samband med utrullningen av Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

4 VDSL i Tyskland. Deutsche Telekom hade bett den tyska regeringen om undantag från tillträdesregleringen under de första åren av omfattande investering i optisk fiber i accessnäten. Kommissionen kunde inte acceptera förslaget och kommissionär Viviane Reding uttalade bl.a. att the granting of regulatory holidays to incumbent operators is an attempt to stifle competition in a crucial sector of the economy, and in violation of the EU telecom rules in place since I det följande lämnar Telenor närmare synpunkter på framställningen i rapporten och följer därvid i största möjliga utsträckning rapportens disposition. 2. Beskrivning av tjänsten svart fiber Telenor kan i allt väsentligt instämma i den översiktliga beskrivningen av svart fiber som ges i avsnitt 2. Betydelsen av optisk fiber ökar i takt med allt högre krav på kapacitetskrävande tjänster och applikationer. Utvecklingen mot NGN/NGA bygger i stora delar på optisk fiber som bärare av IP-trafik och den optiska fibern dras hela tiden närmare slutkunden. Beroendet av optisk fiber kommer att öka och därmed blir frågan om lika tillgång till fibern helt avgörande för konkurrenssituationen på flertalet marknader för elektronisk kommunikation. Den som kontrollerar fibern kommer också att ha möjlighet att kontrollera hela marknaden. För den som hyr svart fiber i grossistledet är mer förädlade tjänster såsom våglängd eller kapacitet normalt sett inget gångbart alternativ. Svart fiber är en passiv infrastruktur som kan sägas bli vad operatören vill att den ska vara. Denna egenskap gör svart fiber attraktiv för operatörer som har förmåga och resurser att driva utvecklingen av tjänster och applikationer. PTS anger i rapporten att tjänsten svart fiber ser lika dan ut oavsett var i nätet den tillhandahålls och hur operatören kommer att använda den. PTS upprepar denna formulering när den produktmässiga avgränsningen görs (avsnitt 4). Telenor instämmer inte helt i sådan generaliserande karakterisering av en tänkt grossisttjänst som består av tillträde till passiv infrastruktur. Telenor återkommer därför med synpunkter i avsnitt 4 nedan. 3. Marknadsbeskrivning Telia har, såsom PTS beskriver i rapporten, en särställning avseende tillgång till kanalisation och fiber i stamnät, ortssammanbindande nät och områdesnät. Därtill ska nämnas den fiberutrullning som nu på bred front sker i accessnäten i Telias aggressiva VDSL2-satsning. Telia kan med förhållandevis enkla medel uppgradera accessnäten med fiber fram till kopplingsskåpet, medan det i princip är omöjligt för övriga aktörer att etablera en egen fiber till samma kopplingsskåp på villkor som medger konkurrens om de slutkunder som sitter Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

5 bakom skåpet. Telia vägrar att hyra ut svart fiber i accessnätet med hänvisning till sin nya strategi. Det är inte heller öppet för att etablera egen fiber i Telias kanalisation. Vad som återstår för konkurrenter till Telia är därmed LLUBbaserat tillträde i form av hel eller delad ledning, eller en förädlad kapacitetstjänst. Den reglerade kapacitetstjänsten, s.k. bitströmstillträde, har hittills motarbetats aktivt av Telia och PTS har inte varit framgångsrik i tillsynen över efterlevnaden. Ännu köper ingen operatör bitström från Telia. Bitströmstillträde är därtill såsom PTS uppmärksammar inte ett gångbart alternativ för den som efterfrågar tillträde till kanalisation eller svart fiber i accessnätet. Även LLUB-baserat tillträde fordrar normalt tillgång till optisk fiber för backhaul och s.k. city tail (förbindelsen mellan main site och stamnätet). Den tillträdande operatören är således även här beroende av tillgång antingen till Telias förbindelser eller till kanalisation för etablering av egen fiber. Även här sätter Telias nya strategi käppar i hjulet för såväl nya tillträden som i redan etablerade avtalsförhållanden. I den utsträckning alternativ till Telias fiber finns, t.ex. i form av stadsnät, utnyttjas den redan. När det gäller sista biten, d.v.s. från kopplingsskåpet in till bostaden /företagets lokaler ökar även här efterfrågan på anslutning med hög överföringskapacitet. De befintliga kopparledningarna har begränsningar i förhållande till fiberaccesser, samtidigt som förhållandet mellan investeringskostnad och intäktsmöjligheter gör etablering av fiber till hemmet till en i många fall tveksam affär från ekonomisk synvinkel. Dessutom är det rent praktiskt svårt för andra operatörer än Telia att anlägga fiberförbindelse hela vägen till kunden. Telenor har en relativt hög andel kunder som har fiber till hemmet (LAN), men är för merparten av dessa beroende av att kunna hyra svart fiber från Telia. Tjänsten accessfiber, till vilken Telia bl.a. hänvisar för nya tillträden, innebär att tillträdande operatör får dela ett fiberpar med någon annan, vilket är alltför dyrt och kräver ny utrustning och organisation. Telias våglängdsutrustning sätter dessutom gränser för de tjänster och applikationer som konkurrenterna kan erbjuda. Det är därför absolut inget gångbart alternativ till att få hyra svart fiber i form av ett eget fiberpar. Telenor gör stora investeringar i mobilt bredband för att på sikt försöka minska beroendet av Telias infrastruktur. Radiobaserade accessnät kan dock inte förväntas kunna konkurrera med fiberbaserade accessnät vad gäller överföringskapacitet och stabilitet (krävs för bl.a. HDTV och HDVoD). Mobilt bredband har istället andra egenskaper som kan locka kunder som inte sätter överföringskapaciteten främst. Uppgraderade mobilnät kräver tillgång till fiberinfrastruktur för överföringen fram till basstationen. Även här är Telias infrastruktur en viktig insatsvara. Tillgång till svart fiber eller kanalisation blir därför en nyckelfråga för utvecklingen även av mobiltelefoni och mobilt bredband. PTS berör ytligt kopplingen mellan marknaden för svart fiber och LLUBregleringen. Inom ramen för den befintliga LLUB-skyldigheten har Telia förelagts att tillhandahålla backhaul i form av svart fiber, men länsrätten har upphävt föreläggandet. Telenor är av uppfattningen att backhaulfiber är en Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

6 tillhörande installation som Telia ska vara skyldig att tillhandahålla på rimliga villkor. Den inställning som PTS redovisar i utkastet till rapport skulle dock kunna tolkas som att PTS anser att ingen svart fiber behöver regleras för tillfället, vilket ger ett motstridigt intryck. Det är nödvändigt att PTS redovisar hur rapportens bedömningar och slutsatser skall förstås mot bakgrund av den befintliga LLUB-regleringen. Än viktigare blir detta med tanke på kommissionens nya definition av LLUB-marknaden (marknad 4). Enligt den nya rekommendationen, som ska ligga till grund för den andra generationens LLUB-beslut från PTS, görs ingen begränsning till viss teknik eller visst material i accessnätet. I den mån koppar ersätts av fiber i accessnätet ska tillträdet till fibern regleras, allt annat lika. Även här förefaller rapportens budskap medföra en konflikt, som kräver ett förtydligande från PTS sida. Såsom Telenor återkommer till i avsnitt 4 nedan, kan möjligen grunden till denna motsättning ligga i den avgränsning av marknaden som PTS gör, och som tycks bygga på en uppfattning om att svart fiber har samma egenskaper och användningsområden oavsett var i nätet den tillhandahålls. Hur som helst bör PTS i den slutliga versionen av rapporten göra det fullständigt klart att vilket ställningstagande som än görs i rapporten avseende marknaden för svart fiber, så påverkar detta inte PTS möjlighet att reglera tillgången till svart fiber i det fasta accessnätet, inom ramen för analysen av marknad 4 i kommissionens rekommendation. Ett sådant klargörande är av yttersta vikt för att skingra den oro som rapporten orsakat på marknaden. Av PTS rapport Förslag till bredbandsstrategi för Sverige (PTS-ER-2007:7) framgår bl.a. följande. PTS bedömer att det inte kommer att vara ekonomiskt möjligt, eller samhällsekonomiskt eftersträvansvärt att parallella fibernät byggs fram till slutkunder. Därför bör målet för PTS regleringsarbete vara att skapa bästa möjliga tjänstekonkurrens i etablerade fibernät. Mot bakgrund av detta uttalande vore det intressant om PTS i förevarande rapport redogjorde för om denna uppfattning fortfarande råder eller om myndigheten nu omvärderat sin inställning. Det är en brist i det nuvarande utkastet att någon sådan samhällsekonomisk analys inte görs. Utan reglerat tillträde till svart fiber står det Telia fritt att vägra ingå avtal om hyra av svart fiber. Tillväxten på bredbandsmarknaden avtar då konkurrenter till Telia inte längre kan etablera sig i nya områden med konkurrenskraftiga erbjudanden. Utan reglerat tillträde kan vidare Telia välja att inte förlänga existerande grossistkunders avtal om hyra av svart fiber, bl.a. för s.k. city tails, dvs. de viktiga förbindelserna mellan stamnätet och den centrala punkt på orten som i förbinder såväl telestationer som basstationer för mobiltelefoni. Dessa och liknande avtal avseende svart fiber är en förutsättning för en stor andel av befintliga LLUB-, fiber- och LAN-kundrelationer och om de bringas att upphöra står samtliga seriösa utmanare till Telia plötsligt utan förbindelse med sina slutkunder. Ställt inför ett sådant scenario är det lätt för Telia att tvinga Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

7 igenom avtal om andra mer förädlade tjänster, som marknaden annars inte efterfrågar. Beroendet till Telias grossisttjänster har skapats under ett antal år under vilka det varit förhållandevis enkelt att hyra svart fiber. Under samma tid har Telia pratat om likabehandling och framtida samarbete vid uppgraderingar av accessnäten. När Telia nu byter strategi och upphör att erbjuda tjänsterna optisk accessfiber och transportfiber och sannolikt inte heller har för avsikt att förlänga existerande avtal, är detta ett iögonfallande missbruk inte bara av dominerande ställning utan också av det förtroende som byggts upp i affärsrelationerna på grossistmarknaden. Telia har inte lämnat någon godtagbar förklaring till sitt nya förhållningssätt. Telenor har anmält agerandet till KKV, som dock efter 18 månaders handläggning fortfarande inte visar något tecken till att ingripa mot Telias missbruk. KKV förutsåg redan 1991 problemen med att blivande Telia skulle få ärva Televerkets rikstäckande accessnät och föreslog därför att detta skulle avskiljas före bolagiseringen. Så blev dock inte fallet och KKV har därefter inte varit särskilt drivande i samband med anmälningar om påstått missbruk avseende Telias accessnätsverksamhet. Slutdatumet för de existerande grossistavtalen närmar sig och i avsaknad av ingripande från KKV eller beslut om tillträdesreglering från PTS kommer Telias konkurrenter att berövas möjligheten att verka på marknaden på villkor som möjliggör fungerande och hållbar konkurrens. Istället kommer Telia att skapa sig en särställning gällande fast bredband med hög prestanda. Denna utveckling kommer att ske mycket snabbt och vi har redan sett den inträffa i andra länder, t.ex. Belgien och Nederländerna. Enligt underhandsuppgifter är det troligt att KKV, efter en hastig för oss helt oväntad vändning, inom kort kommer att lägga ner det av Telenor initierade ärendet. PTS noterar i utkastet att den tjänst som Telia hänvisar nya grossistkunder till, Skanova Accesskapacitet, inte utgör ett alternativ till att hyra svart fiber. Telenor kan med emfas intyga att Telias alternativa tjänster inte kan ersätta tillgången till svart fiber. Accesskapacitet innebär att tillträdande operatörer förlorar kontrollen över förbindelsen till kunden och hela tiden begränsas av den kapacitet som Telia anser tillräcklig. Dessutom innebär den kostsamma anpassningar för tillträdande operatörer. PTS beskriver vidare förtjänstfullt de förödande effekterna av Telias nya strategi och konstaterar att det på marknaden i övrigt inte finns något fullgott alternativ till svart fiber från Telia. Stadsnäten kan p.g.a. av deras utbredning och täckning i bästa fall ses som ett långsamt framväxande komplement och de utnyttjas redan i största möjliga utsträckning av Telias konkurrenter på de platser som de erbjuder svart fiber till affärsmässiga villkor. Spekulationen om att Telia på sikt frivilligt skulle börja erbjuda grossittjänsten svart fiber igen, ger föga trygghet åt nuvarande kunder. Förtroendet till frivilliga lösningar och erbjudanden om likabehandling från Telias sida är förbrukat och nu återstår tyvärr endast förbud eller förhandsreglering för att rädda kvarvarande konkurrensen på den svenska bredbandsmarknaden. Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

8 4. Marknadsavgränsning PTS beskriver karaktären hos svart fiber på ett i Telenors tycke väl svepande och generaliserande sätt. PTS anger t.ex. att tjänsten svart fiber innehåller inga begränsningar vad gäller användningen, att tjänsten svart fiber ser lika dan ut oavsett var i nätet den används, att ändamålet för grossisttjänsten svart fiber är detsamma oavsett var i nätet den används och att svart fiber efterfrågas på likartat sätt oavsett var i elektroniska kommunikationsnät den ska användas, för hur lång sträcka den ska användas och oberoende av vad den ska användas till. Telenor är ett företag som i stor utsträckning efterfrågar grossisttjänsten svart fiber, men känner inte riktigt igen sig i PTS beskrivning av hur tjänsten efterfrågas. Enligt Telenors uppfattning kan man inte bortse från var i nätet denna passiva infrastruktur finns när dess egenskaper och användningsområde karakteriseras. Tvärtom utkristalliserar sig ett antal distinkta kännetecken baserat på fiberns lokalisering när Telenor bedömer utbytbarheten mellan olika potentiella grossisttjänster. Redan det faktum att Telias grossisttjänster är (var) indelade i optisk accessfiber och transportfiber ger en fingervisning om att efterfrågan skiljer sig åt beroende på var i nätet den svarta fibern finns. PTS borde därför ha analyserat hur fiber i transportnät efterfrågas i förhållande till hur fiber i accessnät efterfrågas. Användningsområdena för dessa två olika typer skiljer sig på ett avgörande sätt och borde vid en konkurrensrättslig bedömning av produktmarknadens omfattning leda till frågan om de ska avgränsas till olika marknader. En tänkbar ansats för att testa om accessfiber och transportfiber kan utgöra olika marknader är att se hur de används i förädlat skick. Om de förädlade produkterna är desamma kan det vara en indikation på att efterfrågesidan kan betrakta produkterna som utbytbara. Vid en produktmässig avgränsning enligt konkurrensrättslig metodik är det först och främst substitutionsmöjligheterna på efterfrågesidan som ska stå i centrum, vilket innebär att köparens behov är utgångspunkten. För att matcha Telias kommande VDSL2-baserade tjänster är Telenor beroende av tillgång till svart fiber i den optiska fiberkabel som Telia drar i den befintliga kanalisationen mellan telestationen och kopplingsskåpet. Tillgång till svart fiber i stam- eller ortssammanbindande nät är i detta fall inte något substitut för Telenor. Däremot skulle tillgång till kanalisation i accessnätet eventuellt betraktas som ett möjligt substitut för Telenor. I Tyskland har nyligen en domstol beslutat att Deutsche Telekom ska ha skyldighet att bereda konkurrenter tillträde till kanalisation, och uttryckt att när plats i kanalisationen inte finns ska DT istället erbjuda tillträde till svart fiber för samma sträcka 2. När PTS utför sin substitutionsanalys görs denna i förhållande till anläggande av egen fiber, koppar, elnät, radiolänk och övriga trådlösa tekniker, samt 2 Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

9 våglängder och hyrda förbindelser. PTS gör däremot ingen ansats till att analysera huruvida svart fiber i accessnät är utbytbar mot svart fiber i transportnät. Telenor hade gärna sett att PTS analyserat utbytbarheten mellan svart fiber belägen i accessnätet och svart fiber i transportnät. Förutom att dessa tjänster efterfrågas på olika sätt, har de också erbjudits som separata produkter på grossistmarknaden och kännetecknas dessutom av helt olika marknadsförutsättningar. Telenor hade även välkomnat en närmare analys av i vilken utsträckning kanalisation kan anses som substitut till svart fiber. När det gäller den geografiska avgränsningen av marknaden finns ett nära samband med det som anförts ovan. PTS generella karakterisering av produkten leder direkt till en nationell avgränsning. Det är dock lång ifrån självklart att detta är det naturliga utfallet vid en strikt bedömning enligt konkurrensrättslig metodik. PTS slår fast att en svart fiberförbindelse i ett område inte kan ersättas av en svart fiberförbindelse i ett annat område, men pekar samtidigt på det orimliga i en så snäv geografisk avgränsning. PTS uttalar sedan att operatörernas efterfrågan blir likartad i hela landet på grund av att den tjänst som slutkunderna efterfrågar är likartad i hela landet. Denna slutsats känns långt ifrån självklar och borde beläggas med fakta för att bli trovärdig. Slutligen slår PTS fast att den tjänst som leverantörer av svart fiber erbjuder är likartad i hela landet. Telenor känner inte fullt ut igen sig i det påståendet. Utbudet är i själva verket i högsta grad differentierat och efterfrågan skiljer sig stort beroende på var i landet man befinner sig och vilken grossisttjänst (accessfiber eller transportfiber) som behövs. Konkurrenssituationen är också helt olika beroende på vilket område som bedöms. Åtminstone på marknaden för accessfiber är skillnaderna i konkurrensförhållandena så stora mellan olika regioner att det är påkallat att PTS utför en ambitiös analys med denna utgångspunkt. Ur Telenors perspektiv, såsom grossistkund av svart fiber, framstår konkurrenssituationen som enhetlig på de orter där Telia är den enda möjliga uthyraren av svart fiber och situationen skiljer sig markant från de få områden där det finns fullgoda alternativ. Detta kan tala för att hela Sverige inte utgör en och samma marknad. Telenor hänvisar till Ofcoms analys av marknad 5 i Storbritannien, där myndigheten genomförde en analys i enlighet med konkurrensrättslig metodik och kunde komma fram till att det fanns så stora regionala skillnader avseende konkurrenssituationen att det var befogat med en geografisk differentiering. De principiella resonemang som framförs av Ofcom borde vara giltiga i lika mån vid PTS analys av svart fiber. 5. Fastställande av relevant marknad Telenor instämmer i bedömningen att det första kriteriet hänförligt till stora och varaktiga inträdeshinder med råge är uppfyllt. Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

10 När det gäller det andra kriteriet hänförligt till marknadsdynamik har däremot Telenor mycket svårt att finna belägg för PTS resonemang. PTS redogör utförligt för det bekymmersamma läget på marknaden på flera ställen i rapporten och förefaller fullt införstådd i de mycket allvarliga konsekvenserna av Telias nya strategi att inte längre hyra ut svart fiber. Det är med andra ord i princip omöjligt att få till stånd nya avtal om hyra av svart fiber från Telia och dessutom har Telia skapat stor osäkerhet om vad som ska gälla när befintliga avtal löpt ut. Telia genomför just nu en omfattande utrullning av fiber i accessnätet för att realisera VDSL2. Telia kommer efter uppgraderingen ha möjlighet att erbjuda slutkunder mycket hög prestanda och attraktiva tjänster, medan övriga aktörers konkurrenskraft reduceras väsentligt. Det finns inga tecken på att denna utveckling skulle vända under överskådlig tid. PTS hänvisningar till att det finns tendenser till att stadsnäten i framtiden kommer att utvecklas till ett fullgott alternativ till svart fiber från Telia framstår de som rena önsketänkanden. Hänvisningen till Cesar förtjänar härvid en närmare kommentar. Cesar omfattar endast 28 procent av Svenska stadsnätsföreningens medlemmar, och berör inte Stockholm, Göteborg och Malmö. Cesar är en anslagstavla, inte någon avtalspart, så relationerna gentemot respektive stadsnät kvarstår. Fördelen med Cesar ligger enbart i lägre administrativa kostnader för alternativa operatörer i samband med hyra av svartfiber. För större aktörer som Telenor innebär inte Cesar att vi får fler större stadsnät som vi kan hyra svartfiber från. Vi skulle välkomna att PTS deltog i styrgruppen för Cesar så att myndigheten bättre kan förstå hur webbverktyget fungerar och vilken möjlig effekt det kan få. Med Telia som medlem i Cesar ges Telia ett verktyg att kartlägga marknaden och anpassa sina grossisttjänster utifrån om de möts av konkurrens eller inte i ett visst område. Telenor upplever att Telia tillämpar högre priser och sämre villkor på de marknader där de inte möts av någon konkurrens i grossistledet. Cesar är ett lovvärt initiativ, men löser inte problemen på marknaden. Stadsnäten finns inte där merparten av efterfrågan på grossisttjänsten svart fiber finns, och många stadsnät betraktar marknadens övriga bredbandsoperatörer som rena konkurrenter. Även om stora attitydförändringar sker hos många av de kommunala energibolag som idag driver stadsnät och stora insatser görs på områdena för anpassning av IT-infrastruktur vid ombyggnad av annan infrastruktur, finns ingen rimlig möjlighet att detta skulle driva fram en dynamik som gör att de höga etableringshinder som karakteriserar marknaden skulle försvinna av sig själv inom överskådlig tid. Hotet om förnyad marknadsanalys om marknadsförhållandena inte förändras inom det närmaste året, torde knappast ha någon inverkan på de kommunpolitiker och samhällsplanerare som har möjlighet att påverka stadsnätens utbud eller den offentligt finansierade infrastrukturen. Hotet framstår istället som riktat direkt mot Telia, som dock närmast torde uppfatta det som ett välkommet löfte om att marknaden inte kommer att omfattas av särreglering förrän tidigast om 2-3 år (inräknat tid för Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

11 ny marknadsanalys, samrådsförfaranden, anmälan till kommissionen, överklaganden och eventuell inhibition, m.m.). Det är mycket olyckligt att PTS ger detta löfte till Telia just i ett skede där Telia agerar aggressivt för att underminera alla förutsättningarna för fortsatt konkurrens på bredbandsmarknaden. Löftet om att slippa reglering under samma tid som Telia gör stora investeringar i accessfiber för VDSL2-uppgradering, påminner till viss del om det kritiserade fallet med regulatory holiday för den tyska f.d. monopolisten. Om PTS slutligt skulle komma fram till att marknaden inte har egenskaper som gör den relevant för reglering i nuläget, borde PTS inskränka sig till att slå fast att myndigheten noga övervakar utvecklingen och när som helst, utan fördröjning, kan komma att ompröva sitt ställningstagande och besluta om skyldigheter. 6. Analys av konkurrensförhållandena för svart fiber I de områden där andra operatörer är helt beroende av att kunna hyra svart fiber från Telia för att tillhandahålla konkurrenskraftiga erbjudanden till slutkunder, har Telia i avsaknad av förhandsreglering möjlighet att dels hindra etablering av nya aktörer genom leveransvägran, dels beröva befintliga aktörer på förutsättningar att fortsätta sin verksamhet genom att inte förlänga existerande avtal. Några objektivt sett godtagbara skäl för denna leveransvägran och avstängning har inte framkommit. Däremot står det klart att Telias egen slutkundsverksamhet kan fortsätta att verka som vanligt och att uppgraderade nät ger dem möjlighet till slutkundserbjudanden som ingen annan aktör via reglerat tillträde kan matcha. Då svart fiber inte är reglerat (ev. bortsett från backhaul) ser Telia möjlighet att gynna sin egen slutkundsverksamhet på andra aktörers bekostnad. De grossistkunder till Telia som förvägras fortsatt tillträde till svart fiber, är samma kunder som genom att hyra svart fiber under många år bidragit till att finansiera stora delar av utbyggnaden av fibernät i Sverige. Telia genomför nu stora investeringar i accessnäten, som går ut på att dra fiber allt närmare slutkunden. Fiberutrullningen i accessnätet kan ses som ett stort steg mot NGN/NGA i Sverige. Tillgången för andra aktörer till denna fiber är därför den enskilt största frågan för samtliga seriösa konkurrenter till Telia. Utan tillträde på rimliga villkor till svart fiber i accessnätet och samlokalisering i kopplingsskåp eller motsvarande, kommer inga konkurrerande erbjudande avseende fast bredband att överleva på sikt. Detta gäller såväl erbjudanden till företagskunder som till privatkunder och omfattar både DSL- och LAN-anslutna kunder. Denna utveckling har redan börjat i andra länder där den f.d. monopolisten etablerat fiber i accessnätet, t.ex. i Belgien och Nederländerna 3. Därtill innebär Telias leveransvägran att utvecklingen för mobilt bredband 3 JP Morgan presentation som visar olycklig utveckling på bredbandsområdet i Nederländerna där VDSL2 byggs av KPN och LLUB operatörerna lämnar marknaden, se sid 6: Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

12 riskerar att bromsas upp, då höga kapacitetskrav leder till ökat beroende av svart fiber för överföring till och från basstationerna. PTS beskriver i rapporten förtjänstfullt Telias särställning och räknar upp många indikatorer som ytterligare förstärker Telias marknadsmakt. Telenor kan inte annat än att instämma i beskrivningen. Telenor gör dock gällande att Telias marknadsandel avseende grossistprodukten svart fiber i realiteten måste vara betydligt högre än den som redovisas av PTS, åtminstone fram tills att Telia började sin leveransvägran. I rapporten framgår bl.a. att Telia har hälften av all fiber i Sverige. Denna uppgift är av mycket begränsat värde vid bedömningen av företagets marknadsmakt. Mer relevant är istället Telias andel av all fiber på grossistmarknaden före den 18 februari 2007, dvs. innan de effektuerade sin leveransvägran på svartfiber. Det framgår även av rapporten att grossistmarknaden för fiber endast utgör en mindre del av all fiber. Telenor kan endast dra slutsatsen att Telia haft väsentligt mer än 50% av marknaden för grossisttjänsten svartfiber. PTS borde således ha undersökt Telias marknadsmakt även utifrån den andel av den totala grossistmarknaden för svart fiber som Telia stått för. Av rapporten står oaktat detta klart att Telia är dominerande på marknaden och det råder inget tvivel om att Telias agerande rycker undan förutsättningarna för fungerande konkurrens på DSL-segmentet. Det blir därför minst sagt motsägelsefullt när PTS med trevande argument friskförklarar marknaden. PTS anger att det med hänsyn till ett stort antal omständigheter inte är säkert möjligt att uttala sig om marknadens utveckling och att det inte kan uteslutas att marknaden kommer att röra sig mot effektiv konkurrens även utan ingripanden i form av förhandsreglering. Enligt kommissionens riktlinjer ska marknadsdynamik kunna förväntas inom rimliga tidsramar för att vara relevant vid bedömningen. Det är inte tillräckligt att sådan dynamik endast är teoretiskt möjlig. PTS argument om att en utveckling mot konkurrens inte kan uteslutas förefaller främst bygga på en tanke om att stadsnäten åtminstone i teorin skulle kunna bidra till ett tillräckligt mått av dynamik på marknaden. En sådan vag hänvisning kan inte anses tillräcklig för att avgöra om det andra kriteriet är uppfyllt eller inte. PTS säger sig vara beredd att ingripa med förhandsreglering om tydliga tecken på förbättrad konkurrens inte visar sig inom det närmaste året. De förändringar som måste till under detta år anger PTS främst vara attitydförändringar hos ägare av kommunala stadsnät, likabehandling från kommunernas sida i fråga om markupplåtelser, bättre samhällsplanering från kommuners och myndigheters sida, högre grad av samförläggning och bättre utnyttjande av kanalisation m.m. PTS anger avslutningsvis att i de fall marknaden inte utvecklas mot hållbar konkurrens kommer självfallet Telias fortsatta agerande vara av stor betydelse vid bedömningen av behovet av införande av särskilda skyldigheter. Det sagda kan grovt sammanfattas som att Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

13 om de kommunala aktörerna och samhället i övrigt inte aktivt medverkar till att det uppstår fullgoda alternativ till Telias svarta fiber inom det närmaste året, så kommer PTS att meddela skyldigheter avseende tillträde till Telias svarta fiber med stöd av regelverket för elektronisk kommunikation. Telenor bedömer det som helt uteslutet att lokala stadsnät skulle förmås att på så kort tid väsentligt ändra sin verksamhet och utöka sitt täckningsområde, samtidigt som att beslutsfattare i stat och kommun under samma tid skulle genomföra så stora och genomgripande förändringar i samhällsplanering, extremt utökade budgetar för fibernedläggning, tillståndsgivning och policy för avtalsskrivning m.m. att det ens kan uppstå marginella förändringar på marknaden. Stadsnäten utnyttjas redan i den grad som är möjligt och är inget fungerande alternativ i de många områden där konkurrensen är beroende av tillgång till Telias optiska fiber. Detta gäller idag och kommer att gälla under överskådlig framtid. 9. Slutord Det har gått lång tid sedan Telenor och andra aktörer först larmade PTS och KKV om Telias nya strategi. Telia har medvetet styrt in efterfrågan av svart fiber till deras grossistprodukter och därmed låtit konkurrenterna betala deras fibernät. Med satsningen på NGN/NGA i startblocken har Telia först talat om samarbete, men istället tagit möjligheten att strypa konkurrensen genom att agera snabbt och aggressivt. Frågan om tillgång till Telias svarta fiber är idag mer akut än någonsin. De alternativ till svart fiber som Telia avser erbjuda framöver är inte godtagbara och berövar konkurrenterna på möjligheten att konkurrera med nya innovativa tjänster och applikationer. Den svenska bredbandsmarknaden kommer i avsaknad av reglerat tillträde till svart fiber att helt domineras av en aktör. Det är en utveckling som redan skett i andra länder och som Sverige till varje pris måste undvika. PTS vaga resonemang om att det inte kan uteslutas att marknaden av sig själv kan komma att gå mot effektiv konkurrens, är inte tillräckligt för att påvisa dynamik. De höga etableringshindren är istället av bestående art. PTS bör därför omedelbart och med kraft agera för att lösa de många och allvarliga konkurrensproblem som myndigheten själv identifierar i rapporten avseende svart fiber. I annat fall måste PTS ändra sina målsättningar om infrastrukturbaserad konkurrens och ompröva tankarna om investeringsstegen. Martin Sjöberg Bolagsjurist Telenor Sverige AB Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr: