Remissvar Utvecklad ledning av universitet och högskolor (SOU 2015:92)

Transkript

1 REMISS HDa dnr DUC 2015/2107/10 Ert dnr U2015/03779/UH Regeringskansliet Utbildningsdepartementet Universitets- och högskoleenheten Stockholm Remissvar Utvecklad ledning av universitet och högskolor (SOU 2015:92) Utredningens huvudsyfte enligt direktiven är att kartlägga och analysera ledarskap och ledningsstrukturer i högskolan och lämna förslag på utvecklingsåtgärder. Särskilt betonas relationen mellan rektor och styrelse, kollegialitetens roll, ledarrekrytering och ledarstöd, och ledarskapets roll för kvalitet och effektivitet. I tilläggsdirektiv fick utredningen dessutom i uppdrag att utreda styrelsens utseende. Resultatet av det senare presenterades som ett delbetänkande; detta har redan remissbehandlats, och berörs därför bara helt kort här. Högskolan Dalarna kan allmänt ställa sig bakom huvuddragen i utredningens förslag, som generellt är genomtänkta och balanserade, och skulle leda till både en effektivare ledning och en mänskligare tillvaro för akademiska ledare om de genomfördes konsekvent. Dock har Högskolan synpunkter på vissa detaljer i utredningen. Utredningen respekterar som grundprincip lärosätenas autonomi, och flertalet förslag har därför karaktären av rekommendationer till lärosätena snarare än skarpa författningsändringar: Huvuddelen av förslagen riktar sig direkt till lärosätena, en mindre del till regeringen. Utredningens grundläggande inställning är att undvika en utökad nationell reglering och istället värna lärosätenas möjligheter att själva besluta om sina ledningsfunktioner. Utredningens förslag till författningsförändringar omfattar sålunda ett begränsat antal ändringar i redan befintliga lagar och förordningar. (s 15) Detta är en helt korrekt utgångspunkt. Akademins organisatoriska autonomi är en viktig princip att upprätthålla, som en förutsättning för att kunna upprätthålla ett oberoende av statsmakten även intellektuellt och akademiskt. Som utredningen noterar har Sverige dessutom en mångfald av lärosäten av mycket olika karaktär, för vilka den optimala ledningsstrukturen sannolikt ser olika ut. Även av det skälet är det olämpligt att centralt reglera lärosätenas ledningsstruktur. Högskolan Dalarna S Falun Sweden Tfn Fax (8)

2 Det är dock viktigt att ställa sig frågan vems autonomi? En annan central princip som utredningen diskuterar, och som återkommer nedan, är balansen mellan linjestyrning och kollegialitet. Om autonomin, och därmed makten över organisationsstrukturen, formellt helt tillfaller linjen, kan det finnas skäl att överväga författningsskrivningar som garanterar åtminstone en miniminivå av kollegial balans. Ekonomiska förutsättningar för ledning och styrning Utredningen inleder sina förslag med ett avsnitt om de ekonomiska förutsättningarna för högskolans verksamhet. Detta är måhända att tänja på utredningens direktiv, men försvarar ändå sin plats bland förslagen eftersom de ekonomiska ramarnas omfång och struktur har avgörande betydelse för ledningens handlingsutrymme och möjligheter att faktiskt leda verksamheten. Utredningen noterar helt korrekt att det nuvarande finansieringssystemet inte är optimalt, utan präglas av såväl kortsiktighet som olämpliga incitament. Högskolan Dalarna instämmer helt i och vill betona vikten av utredningens två förslag på det här området: Utredningen föreslår att regeringen inleder en översyn av finansieringssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå i syfte att skapa bättre förutsättningar för långsiktig planering av utbildningen och profilering av lärosätena. (s 16) Utredningen föreslår att regeringen vidtar åtgärder för att öka basanslagets andel av den totala statliga forskningsfinansieringen i syfte att öka lärosätenas ekonomiska förutsättningar för strategisk ledning och profilering samt att regeringen instruerar statliga forskningsfinansiärer att minska kraven på samfinansiering av forskningsprojekt. (s 16) Kollegialitet och linjestyrning Av gammal hävd har lärosäten till stor del styrts kollegialt, med ledare och beslutande organ som fått sitt mandat inifrån lärosätets kollegium. Förebilden för kollegialt styre är i utredningens analys en idealbild av det akademiska seminariet, som en modell för att ur en grupp experters samlade kunskap forma klokare slutsatser än vad någon individ kunnat åstadkomma ensam. Kollegialitetens bevekelsegrunder ses således som kollektivt meritokratiska snarare än interndemokratiska. I ett kollegialt system väljs ledaren av kollegiet, och ses som en förtroendevald primus inter pares snarare än som en chef. Det alternativ till kollegial styrning som diskuteras, såväl i den allmänna debatten som i utredningen, är linjestyrning, där chefer tillsätts uppifrån och får sitt mandat från överordnad chef, ytterst från lärosätets huvudman regeringen, när det gäller statliga lärosäten. Utredningen kartlägger upplevda styrkor och svagheter med kollegialitet respektive linjestyrning, men noterar att det empiriska underlaget inom området lämnar en del övrigt att önska. Utifrån dessa styrkor och svagheter drar utredningen slutsatsen att såväl kollegialitet som linjestyrning behövs, men att de bör ha olika roller. Vissa ledningsfunktioner hanteras bäst kollegialt, andra i linjen. Kollegium och linje kompletterar varandra och balanserar varandra. Kollegiets styrka ligger i akademisk kompetens och kunskap om verksamheten, medan linjens styrka ligger mer i beslutskapacitet och förmåga att prioritera strategiskt. 2(8)

3 Utredningen noterar att såväl kollegiala organ som linjestyrning förekommer vid samtliga svenska lärosäten, men i mycket varierande former och proportioner. Särskilt vid de äldre universiteten har kollegialiteten en stark ställning. Otydlig ansvarsfördelning, liksom diskrepanser mellan formell och reell makt, är vanligt förekommande. Detta leder fram till en rekommendation som borde vara självklar, men tyvärr inte är det: Utredningen föreslår att lärosätena klargör principerna för ansvars- och mandatfördelning mellan kollegiala organ och linjeorganisationen samt att de kollegiala organens uppdrag utformas så att kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet. (s 18) Högskolan Dalarna delar helt utredningens uppfattning att kollegialitet och linje kompletterar varandra, att båda har väsentliga men olika roller att spela, och att det inte handlar om att stärka det ena på det andra bekostnad. Att ansvar och befogenheter ska vara klargjorda är självskrivet. Beredning och beslutsbefogenheter i linjeorganisationen och kollegiala organ Beträffande vilket ansvar som bör läggas på linje respektive kollegiala organ följer utredningens förslag den ovannämnda kartläggningen. Fokus ligger på att det kollegiala systemet får formella beslutsbefogenheter enbart vad gäller akademisk kvalitetssäkring, och en beredande funktion i övrigt. Övriga formella beslut, framförallt vad gäller resursfördelning och prioritering, och även beslut som rör individer i kollegiet, bör fattas av linjechefer: Utredningen föreslår att beslut i regel fattas i linjeorganisationen, viktigare beslut först efter beredning i kollegiala organ, att kollegiala organ ges ansvar för granskning och bedömning av kvaliteten i utbildningen och forskningen och att beslut om resursfördelning fattas i linjeorganisationen, efter beredning i kollegiala organ. (s 21) Detta är en bra och ändamålsenlig uppdelning, som svarar väl mot de komplementära styrkorna och svagheterna hos kollegium och linje. I väsentliga delar är det så Högskolan Dalarna fungerar idag. Utredningen föreslår att lärosätena säkerställer kollegialt inflytande och studentinflytande genom tydliga och formaliserade beredningsprocesser och att lärosätena utformar en beslutsstruktur där formellt och reellt mandat på ett tydligt sätt överensstämmer. (s 21) Det här förslaget behandlar tre egentligen separata frågor: dels kollegialt inflytande i beredning, dels studentinflytande i beredning, och dels formellt kontra reellt mandat. Högskolan Dalarna stöder alla delar av förslaget, men på olika grunder. Att säkerställa att det kollegiala systemets styrkor verkligen tas tillvara i beredningsprocessen är nödvändigt för att säkra kvalitet och verksamhetsförståelse i besluten. Studentinflytande är en väsentlig fråga som bara berörs perifert i utredningen. Studenter bör enligt Högskolan Dalarna ha en självklar roll i både beredning och beslutande organ vid lärosätet. 3(8)

4 Att formellt och reellt mandat bör följas åt i en organisation är ytterligare en aspekt av förslaget om klargjord ansvars- och mandatfördelning som diskuterats ovan, ytterligare en punkt som borde vara självklar men i realiteten inte är det. Utredningen föreslår att de universitet som har beslutande institutionsstyrelser överväger att införa prefektstyre. (s 21) Detta förslag är en konsekvens av den uppdelning mellan kollegialitet och linje som utredningen föreslår, som innebär att kollegiala organ inte bör ha linjebefogenheter. Högskolan Dalarna stöder uppdelningen, och har därför inga invändningar mot förslaget. Beredning och beslut i strategiska frågor De strategiska frågor som berörs här handlar om organisation, resursfördelning och rekrytering. I enlighet med utredningens tidigare uppdelning betraktas dessa som rena linjefrågor, och förslagen handlar om var längs linjen som besluten bör tas. Utredningen föreslår att styrelserna tydligare tar ansvar för att skapa en ändamålsenlig och lämpligt avgränsad organisationsstruktur, även om eventuella förändringar inte tillstyrks av alla berörda parter och att lärosätesledningarna bevakar enhetlighet i administrativa rutiner mellan fakulteter och institutioner så att variationer inte försvårar samarbeten över gränserna. (s 22) Styrelsen bör ta ett tydligt ansvar för övergripande och principiella organisationsfrågor, men bör undvika att fastna i detaljer. Balansen mellan central styrning och lokal frihet vad gäller administrativa rutiner är inte helt enkel. Det finns ett icke försumbart värde i att låta enheter med olika verksamhet i viss mån anpassa de administrativa rutinerna till verksamheternas särart, samtidigt som styrning, ledning och prioritering av verksamheten som helhet försvåras om skillnader i administrativa rutiner gör olika enheters redovisning inkommensurabel. Utredningens formulering så att variationer inte försvårar samarbeten över gränserna (s 22) är en god riktlinje, och kan kompletteras med så att variationer inte försvårar för centrala strategiska ledningsprocesser. Utredningen föreslår att universitet och högskolor utformar tydliga principer för och följer upp den interna resursfördelningen och att resurser avsätts till de akademiska ledarnas förfogande, inte enbart till rektor utan även till dekaner och prefekter. (s 22) Principer för resursfördelning är bra, men det är lätt att principer i syfte att vara tydliga skrivs så att de blir konserverande och leder till schabloniserad fördelning. Ledningen måste kunna göra strategiska val och prioritera. Uppföljning borde vara självklart. En rimlig nivå av fria resurser bör finnas på alla chefsnivåer. Utredningen föreslår att lärosätena använder rekryteringar som ett verktyg för strategisk utveckling av verksamheten mot de uppsatta målen och att strategiska rekryteringar betraktas som en viktig uppgift för ledningsorganen samt att ämnesinriktning vid strategiska rekryteringar utformas med utgångspunkt i lärosätets strategi och på tillräckligt hög nivå i organisationen för att eliminera påverkan av olika personliga kopplingar till eventuella interna kandidater och öka antalet externa rekryteringar. (s 23) 4(8)

5 Rekryteringar, särskilt på högre akademisk nivå, är en viktig strategisk fråga för ett lärosäte. På vilken nivå rekryteringsbeslut bör fattas är dock inte en enkel fråga. Å ena sidan krävs god kännedom om den akademiska miljö som rekryteringen ska passa in i, vilket talar för en ganska låg och verksamhetsnära beslutsnivå. Å andra sidan krävs en strategisk överblick för att kunna prioritera mellan miljöer och optimera rekryteringar för hela lärosätet, vilket talar för en hög beslutsnivå. Utredningen menar att nivån för beslut och särskilt för beredning idag är för låg, så att rekryteringar blir suboptimala ur ett lärosätesperspektiv. Detta kan vara en korrekt observation, åtminstone vid vissa lärosäten. Den optimala beslutsnivån för flertalet rekryteringar av disputerade lärare torde ligga utanför den berörda ämnesmiljön, och kan, åtminstone vid mindre lärosäten, mycket väl ligga hos den centrala ledningen. Vid större universitet är det dock praktiskt ogörligt att alla rekryteringar passerar rektor. Men ledningen bör alltid ha en strategi för rekryteringar, och en överblick över de rekryteringar som sker. De akademiska ledarnas situation Det här avsnittet i utredningen behandlar situationen för linjechefer inom akademin. Termen akademiska ledare är lite olycklig, eftersom den går att tolka på fler sätt. Men oavsett ordval är det av väsentlig betydelse för en fungerande ledning att ledarnas arbetssituation och villkor är sådana att de inte distraherar från ledarskapet. Utredningen föreslår att akademiska ledare som prefekter och dekaner ges ett tydligt akademiskt uppdrag och tillräckliga beslutsbefogenheter vad avser till exempel bemanning, arbetsledning och ekonomi och att ekonomiska resurser avsätts till dessa ledares förfogande. (s 24) Här kommer utredningen med ytterligare en rekommendation som egentligen inte borde behövas. Det borde vara självklart i varje organisation att utan tydligt mandat och tillräckliga befogenheter och resurser går det inte att leda en verksamhet på ett bra sätt. Utredningen föreslår att lärosätena säkerställer att akademiska ledare, särskilt prefekter, ges ett adekvat administrativt stöd, framför allt vad gäller arbetsgivarrollen och personaladministration. (s 24) Akademiska ledare tillsätts normalt, och bör tillsättas, på andra meriter än expertis inom arbetsrätt, och bör kunna ägna huvuddelen av sin tid åt själva ledarskapet snarare än administrativt rutinarbete. Administrativt stöd är därför välmotiverat för akademiska ledare på alla nivåer, inte bara prefekter. Stödet kan dock ges i form av en central stabsfunktion, om lärosätet så finner lämpligt. Utredningen föreslår att akademiska ledare utnämns av överordnad chef och att utnämningen föregås av någon form av samråd med överordnad chef, eller eventuellt ett rådgivande hörande av kollegiet/medarbetare. (s 25) Även detta förslag är en konsekvens av den uppdelning mellan kollegialitet och linje som utredningen föreslår, som innebär att kollegiala organ, och i konsekvens därmed även kollegialt valda ledare, inte bör ha linjebefogenheter. Högskolan Dalarna stöder uppdelningen, och har därför inga invändningar mot förslaget vad gäller linjechefer. Utredningen föreslår att ledarna ges utbildning och tydliga personliga villkor och att personliga villkor rörande uppdragstilläggets storlek och förlängning 5(8)

6 samt andra former av stöd, till exempel extra forskningstid, förhandlas och beslutas i samband med utnämningen. (s 25) Självklart ska chefer ha både tydliga villkor och adekvat kompetensutveckling för uppdraget. Utredningen föreslår att lärosätena utarbetar former för ansvarsutkrävande, till exempel genom någon form av bedömning eller utvärdering inför omförordnande av ledare som prefekter och dekaner. (s 25) Uppföljning och utvärdering av verksamheten behövs, inklusive uppföljning av en ledares insatser. Och självklart bör resultatet av en sådan uppföljning beaktas inför ett beslut om omförordnande. Men behöver det göras formellare än den uppföljning som en överordnad chef normalt har med sina medarbetare? Att ledare på alla nivåer ställs till svars i ett formaliserat hörande inför något överordnat organ är definitivt inte lämpligt som rutinförfarande. Att kalla det ansvarsutkrävande kan också uppfattas olyckligt. Jämställdhet bland akademiska ledare Könsfördelningen bland chefer inom akademin i Sverige är nära nog jämn, med en liten kvinnlig övervikt på allra högsta nivå och en liten manlig övervikt på lägre nivå. Däremot är en stor majoritet av professorerna fortfarande män. Det är lite av en paradox att dagens akademiska ledare i Sverige är en påfallande jämställd grupp trots att den i stor utsträckning rekryteras ur en så ojämställd bas som professorskollegiet. Utredningen fokuserar därför helt riktigt på professorsnivån i sitt förslag. Samtidigt har lärosätena under lång tid i olika former haft i regeringsuppdrag att öka andelen kvinnliga professorer, så utredningens förslag innebär egentligen ingenting nytt: Utredningen föreslår att lärosätena intensifierar ansträngningarna att öka andelen kvinnor bland professorerna i syfte att säkerställa framtida jämställdhet bland de akademiska ledarna. (s 26) Styrelsens uppgifter och sammansättning Detta har redan varit föremål för en egen remissrunda på delbetänkandet. Högskolan Dalarna stöder i princip utredningens förslag, men påminner om vikten av att beakta vilka majoritetsförhållanden i styrelsen som möjliggörs. Utredningens förslag öppnar för radikalt annorlunda styrelsemajoriteter mot dagens, men Högskolan Dalarna anser det väsentligt för styrelsearbetet att ett lärosätes styrelse även fortsättningsvis har en majoritet externa ledamöter. Styrelsens och rektors relation till regeringen Regeringen är huvudman för lärosätet, och är att betrakta som arbetsgivare gentemot både rektor och styrelseordförande. Liksom alla andra medarbetare och uppdragstagare behöver rektor och styrelseordförande ha en fungerande relation och regelbunden dialog med sin chef. Förutom de konkreta förslagen nedan lyfter utredningen fram den årliga myndighetsdialogen som ett centralt forum för detta, och rekommenderar att såväl ordförande som statssekreterare deltar vid dessa (rektors närvaro är självskriven). Utredningen föreslår att nya styrelseordförande inbjuds till åtminstone ett samtal med ministern eller statssekreteraren. 6(8)

7 Utredningen föreslår att rektor varje år inbjuds till ett enskilt samtal med statssekreteraren,alternativt ministern eller chefen för universitets- och högskoleenheten. Dessa samtal som föreslås kan närmast betraktas som medarbetarsamtal för ordförande och rektor. Högskolan Dalarna stöder båda förslagen. Förslag till och anställning av rektor Rektor tillsätts formellt av regeringen, på förslag från lärosätets styrelse. Många, men inte alla, lärosäten tillämpar dock de facto den kollegiala modellen med valda ledare. Detaljerna varierar, men den gemensamma nämnaren är att två eller flera rektorskandidater presenteras för en kollegial församling som sedan förordar en av kandidaterna, ofta genom omröstning. Styrelsen respekterar normalt hörandeförsamlingens utslag, åtminstone om detta har varit tydligt. Gången blir då att regeringen formellt utser den som styrelsen formellt föreslår, men att tillsättningen av rektor de facto avgörs av hörandeförsamlingen. Utredningen finner inte att detta är ett lämpligt förfarande vid rektorstillsättning. Den tyngsta invändningen är att lärosätet kan förlora potentiella rektorskandidater som inte vill utsätta sig för den ibland påfrestande offentliga process som hörandet innebär. Särskilt gäller detta kandidater som redan har en prominent ledarposition någon annanstans, och riskerar att tappa legitimitet i sitt gamla jobb om de förlorar i en hörandeförsamling. I konsekvens därmed föreslår utredningen att bara en kandidat ska höras av kollegiet: Utredningen föreslår att styrelsen endast lämnar en rektorskandidat till hörande och att omröstning med redovisning av röstresultat i siffror inte ska förekomma samt att lärare, övriga anställda och studenter antingen involveras i rekryteringskommittén eller får tillfälle att lämna sina synpunkter innan kandidaten presenteras för hörande. (s 28) Högskolan Dalarna delar utredningens syn på nackdelarna med ett offentligt hörande av flera kandidater med åtföljande omröstning. Kollegial förankring har ett värde även vid rektorstillsättning, men en kombination av att kollegiet (och studenterna) finns representerade i styrelsens rekryteringsgrupp, och ett offentligt hörande av en enda slutkandidat, är därvid tillfyllest. Utredningen föreslår att sekretess ska gälla vid rektorsrekrytering på samma sätt som vid rekrytering av myndighetschefer vid andra statliga myndigheter, samtidigt som sekretessen ska kunna hävas för den eller de kandidater som lämnas till hörande. (s 29) Givet att bara en kandidat ska tas till offentligt hörande är det självklart att sekretess måste råda för den tidigare delen av processen, annars blir det likväl flera offentliggjorda kandidater med åtföljande nackdelar. Därför är sekretess rimligt, även om det strider mot akademins tradition av transparens. Utredningen noterar, liksom tidigare SOU 2011:81, att rektorer inte omfattas av samma trygghet efter avslutat uppdrag som andra myndighetschefer, som täcks av avgångsförmånsförordningen. Tidigare har detta inte varit ett problem, eftersom flertalet rektorer hade en professur i grunden som de kunde återgå till efter avslutat rektorsvärv. Situationen är dock annorlunda idag, och ett antal nuvarande rektorer 7(8)

8 saknar grundtjänst. Den oklara framtiden efter rektorsperioden kan verka hämmande på särskilt utländska kandidaters intresse för rektorsposter vid svenska lärosäten. Utredningen föreslår att regeringen ändrar avgångsförmånsförordningen så att den behandlar rektorerna på samma sätt som övriga myndighetschefer. (s 29) Den nuvarande oklarheten behöver undanröjas på lämpligt sätt, och att ta in rektorerna i avgångsförmånsförordningen kan vara det enklaste. Det bör dock övervägas om rektorerna verkligen ska hanteras exakt likadant som andra myndighetschefer. Rektorer har som regel en forskarbakgrund, och fortsatt akademisk verksamhet vid lärosätet ter sig i det fallet naturligt, och lär vara vad många rektorer önskar. Därför bör det övervägas om huvudregeln för en rektor istället bör vara att styrelsen arrangerar en lämplig grundtjänst vid lärosätet, och att avgångsförmånsförordningen träder in bara om detta inte är möjligt eller lämpligt. Noteras att utredningen saknar konkret förslag till författningsändring här, i kontrast mot övriga utredningsförslag med författningskonsekvenser. Utredningen föreslår att en förenklad procedur utan framtagande av alternativa kandidater tillämpas då styrelsen föreslår förnyad anställning av rektor. Högskolan Dalarna stöder förslaget. Om styrelsen har förtroende för sittande rektor behövs inga alternativa kandidater. Utredningen noterar att proceduren för att utse prorektor varierar mellan lärosätena. Någon standardisering av förfarandet föreslås dock inte. Det enda som föreslås är att rektor alltid ska höras inför utnämning av prorektor: Utredningen föreslår att rektor involveras i rekryteringen och får tillfälle att lämna sitt godkännande före utnämningen av ställföreträdande rektor. Rektor och prorektor arbetar normalt tätt tillsammans, och det är vitalt för en fungerande ledning att rektor har förtroende för prorektor. Det vore därför klart olämpligt om styrelsen utsåg en prorektor utan rektors godkännande. Utredningen lämnar också en rad förslag om hur nya ledamöter i lärosätenas styrelser på ett mer grundligt och systematiskt sätt än idag bör introduceras till och utbildas för styrelsearbetet i en akademisk verksamhet. Högskolan Dalarna stöder förslagen. Remissen har handlagts av Sverker Johansson, chef för Utbildnings- och forskningskansliet, i samråd med Högskolan Dalarnas ledningsråd. HÖGSKOLAN DALARNA Marita Hilliges Rektor 8(8)