Granskning av kommunens samordning av fastighetsunderhållet 2012

Transkript

1 Granskning av kommunens samordning av fastighetsunderhållet 2012 KOMMUNREVISIONEN

2

3 Revisionsrapport 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna Oktober/November 2012 Norrköpings kommun Granskning av kommunens samordning av fastighetsunderhåll

4 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och avgränsning Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Utgångspunkt Resultat och bedömning Finns ändamålsenliga förutsättningar för styrning och samordning av fastighetsunderhållet? Hur fungerar regelverket för handhavande av kommunens lokaler? Vilka incitament finns för samordning mellan nämnder? Former för samverkan? På vilket sätt säkerställs effektiviteten i lokalutnyttjandet och underhållet? Hur ser ansvarsfördelningen ut? Finns effektiva rutiner, metoder, systemstöd för att bedöma, beräkna och planera underhållsbehoven? Görs beräkningar av eventuellt eftersatt underhåll? Vilken information ges om hur fastigheterna vårdas och underhålls? Bedrivs arbetet med fastighetsunderhåll med en tillräcklig intern kontroll? Bedömning utifrån den övergripande revisionsfrågan Finns förutsättningar för ett samordnat/effektivt fastighetsunderhåll i kommunen? Identifierade förbättringsområden...15 Källförteckning

5 1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Norrköpings kommun granskat kommunens samordning av fastighetsunderhållet. Granskningens övergripande syfte är att identifiera vilka åtgärder som vidtas för att samordna kommunens fastighetsunderhåll så att onödiga kostnader undviks samt att bedöma om stadsplaneringsnämndens ledning och styrning av underhållsåtgärderna genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Styrning och samordning av fastighetsunderhållet Enligt vår bedömning finns ändamålsenliga förutsättningar för styrning och samordning av fastighetsunderhållet vad gäller stadsplaneringsnämnden. Mål och åtaganden för nämnden/ kontoret anges samt att utförliga riktlinjer, rutiner, mallar har tagits fram inom ramen för kontorets kvalitetsledningsarbete. Klara principer för ansvarsfördelning finns. Det är angeläget att dessa riktlinjer och rutiner kommuniceras ut till verksamheterna i den mån de berörs av dem. Lokalers prissättning och nyttjande samt incitament Överkapacitet av lokaler har identifierats inom kommunen, då lokalerna inte nyttjas optimalt av verksamheterna. Detta medför onödigt höga lokalkostnader. Några mål med bäring på lokalers nyttjande finns inte inom barn- och ungdomsnämnden eller gymnasienämnden. De båda nämnderna/presidierna har dock under året gett utbildningskontoret i uppdrag att anpassa/reducera lokalytorna, vilket också skett. Tydligare politiska mål och uppdrag samt ekonomiska incitament krävs dock för att ytterligare driva på arbetet med lokaleffektiviseringar med syfte att kunna använda en större del av skolans resurser till undervisning respektive att en större del av budgeten går till att vårda de lokaler som behövs. Lokalkostnaderna behöver tydligare synliggöras i relation till lokalernas nyttjande och vilka medel som kan frigöras till annat om lokalerna nyttjas mer effektivt och utifrån kapacitet och ändamålsenlighet. Detta gäller i såväl i relation till ansvariga chefer/ rektorer som i relation till de nödvändiga politiska överväganden och prioriteringar som krävs. Lagstiftningen om Lika bidrag på lika villkor medför krav på kostnadsunderlag per skola och program. Det är angeläget att lokalförsörjning och gymnasieskolan kommer överens om hur en sådan redovisning ska se ut för att kunna svara upp mot de krav/frågor som ställs. De intervjuade inom gymnasieskolan anser att det finns stora brister i lokalstyrningen, kostnadsunderlagen samt i lokalunderhållet. Det är väsentligt att grunderna för hyran noga kommuniceras till verksamheterna med tydliga och transparanta underlag. Ekonomen inom respektive verksamhet får årligen information om lokalhyran och det är väsentligt att detta kommuniceras ut samt att dialog förs mellan lokalförsörjning och verksamhetsansvarig ekonom om vilken information som ytterligare behövs. De båda skolnämnderna bör överväga principer för utfördelning av lokalkostnaden på respektive förskola/skola med syfte att uppnå tydliga incitament för rektorer att se över sin lokalanvändning. I det praktiska arbetet med lokalförsörjning vad gäller såväl mindre lokalanpassningsbehov som större investeringar finns en väl utvecklad kedja med lilla lokalgruppen, lokalgruppen, investeringsgrupp och styrgrupper. Det finns en tydlig inriktning från förskola/grundskola och lokalförsörjning att arbeta utifrån gemensamma rutiner där olika behov vägs mot varandra i ett helhetsperspektiv. Resurser till underhåll Vi ser det som väsentligt med ett mer utvecklat systemstöd vad gäller bedömning av fastighetsunderhållet per fastighet samt riskbedömningar och konsekvensbedömningar av upp- 2

6 skjutet underhåll. Det äldre lokalbeståndet medför stora underhållsbehov och planeringsperioden bör utsträckas till en längre period än fem år. Vår bedömning är att de prioriteringar som måste ske av underhållsbehoven samt de omprioriteringar som sker under året till följd av bland annat behov av felavhjälpande akut underhåll innebär en risk för eftersatta behov och därmed större framtida kostnader. Några konsekvensbeskrivningar till följd av de åtgärder som skjuts upp finns inte dokumenterade. De ekonomiska effekterna av uppskjutet underhåll märks oftast inte på kort sikt. Det finns därmed en risk för att det blir en regleringspost när andra mer akuta behov tränger på. Det som inte satsas på underhåll kommer ofta igen i form av ökade kostnader för drift och skötsel. Rutinerna för intern kontroll har skärpts upp efter Det samlade fastighetsunderhållet kan dock ej sägas ske med tillräcklig intern kontroll utifrån avsaknad av mer långsiktiga planer, riskanalyser och konsekvensbedömningar samt otillräckliga resurser. Fastigheternas centrala roll och rapportering till ägaren Mot bakgrund av fastigheternas ekonomiska värde och dess centrala roll för kommunens verksamheter måste frågor om underhållsnivå etc. ses som en strategisk fråga för styrelsen och ägaren. I kravet på god ekonomisk hushållning ingår också att vårda kommunens fastigheter med syfte att kunna erbjuda en säker och god verksamhet. Rapportering bör även ske till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige vad gäller behovet av fastighetsunderhåll i relation till faktisk underhållsnivå och utfall över tid samt konsekvensanalyser och riskbedömningar till följd av uppskjutet underhåll. Identifierade förbättringsområden utifrån den genomförda granskningen: Överväg ett kommunövergripande mål om lokaleffektiviseringar. Tydliggör och kommunicera regelverket för nyttjande av kommunens lokaler ytterligare. Kom överens med gymnasieskolan om hur lokalkostnaderna per program i gymnasieskolan ska redovisas för att kunna svara upp mot kraven på bidrag på lika villkor. Överväg former för fördelning av lokalkostnader i kommunen respektive inom de ansvariga verksamhetsnämnderna med syfte att öka incitamenten till lokaleffektiviseringar. Synliggör lokalkostnaderna i de prioriteringar som sker dels inom politiken, dels inom verksamheten och vilka medel som kan frigöras till annat om lokalerna nyttjas mer effektivt utifrån kapacitet och ändamålsenlighet. Detta med syfte att kunna använda en större del av skolans resurser till undervisning respektive att en större del av budgeten går till att vårda de lokaler som behövs. Överväg ett mer utvecklat systemstöd som stöd för fastigheternas status och underhållsplaneringen. Ta fram en översiktlig plan för fastighetsunderhållet på längre sikt än fem år. Dokumentera hur åtgärderna prioriterats i underhållsplanen på ett respektive fem år. Ta fram risk- och konsekvensbedömningar för det underhåll som skjuts på framtiden, vad gäller de delar som av erfarenhet är mer riskutsatt och kostnadskrävande. Förstärk informationen och rapporteringen till berörda verksamheter inom ramen för de lokalgrupper som finns, så att samsyn och väl grundade beslutsunderlag finns beträffande underhållet av fastigheterna. Utveckla rapporteringen till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige utifrån fastigheternas strategiska roll och ekonomiska värde för kommunen som ägare. 3

7 2. Inledning 2.1. Bakgrund Revisorerna har i sin revisionsplan för 2012 bedömt det som angeläget att genomföra en granskning av hur kommunens fastighetsunderhåll samordnas så att onödiga kostnader undviks, bland annat i form av eftersatt underhåll. Kostnader för lokaler är, vid sidan av personalkostnaderna, en av de dominerande kostnadsposterna i kommunens budget. Erfarenheten från andra granskningar av kommuners/landstings fastighetsunderhåll är att nivån för det planerade underhållet ofta inte utgår från fastigheternas behov av underhåll, utan mer har karaktären av budgetregulator. Innebörden av detta är att nivån för fastighetsunderhållet i alltför hög grad styrs av ekonomiska faktorer och inte av fastigheternas faktiska behov av underhållsåtgärder samt att underhållsåtgärder skjuts på framtiden med risk för eftersatt underhåll Syfte och avgränsning Det övergripande syftet är att identifiera vilka åtgärder som vidtas för att samordna kommunens fastighetsunderhåll så att onödiga kostnader undviks samt att bedöma om stadsplaneringsnämndens ledning och styrning av underhållsåtgärderna genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Den övergripande revisionsfrågan är: Finns förutsättningar för ett samordnat/effektivt fastighetsunderhåll i kommunen? Granskningen avser stadsplaneringsnämnden (ägare) samt barn- och ungdomsnämnden och gymnasienämnden. Granskningen avser Revisionsfrågor I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Finns det ändamålsenliga förutsättningar (mål, strategi, tillämpning och uppföljning) för styrning och samordning av fastighetsunderhållet? Hur fungerar regelverket för handhavande och nyttjande av kommunens fastigheter och lokaler? Vilka incitament finns för samordning mellan nämnder/kontor? Former för samverkan med verksamhetskontoren? På vilket sätt säkerställs effektiviteten i det faktiska lokalutnyttjandet och underhållet och hur ser ansvarsfördelningen ut? Finns det effektiva rutiner, metoder, systemstöd m.m. som stöd för att bedöma, beräkna och planera fastigheternas underhållsbehov? Görs beräkningar av eventuellt eftersatt underhåll (konsekvensanalyser)? Vilken information får kommunfullmäktige om hur fastigheterna vårdas och underhålls och är den informationen tillräcklig? Bedrivs arbetet med fastighetsunderhåll med en tillräcklig intern kontroll? 4

8 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Granskningen utgår i huvudsak från följande revisionskriterier: Kommunallagen Kommunens mål och riktlinjer med bäring på fastighetsunderhållet Kunskap från goda exempel på effektivt genomförande av fastighetsunderhåll 2.5. Metod Granskningen grundas på intervjuer samt studier av relevanta dokument. Följande intervjuer har genomförts: Verksamhetschef samt processansvarig för investering och planerat underhåll, lokalförsörjning inom stadsbyggnadskontoret Sakkunnig grundskola/förskola, med avseende på lokaler och planeringsunderlag, utbildningskontoret Bildningschef, sakkunnig gymnasiet samt ekonom, utbildningskontoret. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten Utgångspunkt God ekonomisk hushållning förutsätter att fastigheter vårdas och underhålls. Huvudsyftet med underhåll är att optimera en byggnads tekniska och ekonomiska livslängd samt att givetvis säkra ändamålsenliga lokaler för verksamheten. För att fastighetsunderhållet ska kunna genomföras på ett effektivt sätt krävs att rätt balans uppnås mellan planerat och avhjälpande underhåll. Detta förutsätter i sin tur att aktuella och relevanta underhållsplaner kan upprättas för varje fastighet och att det finns möjligt att genomföra planerna. Underhållsåtgärderna genomförs såväl som planerat underhåll som vid akuta behov (felavhjälpande underhåll). Med planerat underhåll avses åtgärder som syftar till att återställa byggnadens funktion. Planerat underhåll omfattar aktiviteter för underhåll av mark, byggnad utvändigt och invändigt samt installationer, som kan budgeteras i en flerårig underhållsplan. Planerat underhåll utförs med längre periodicitet än ett år. 5

9 Planerat underhåll genomförs enligt förutbestämda intervall eller enligt föreskrivna kriterier och i syfte att minska sannolikheten för fel eller funktionsnedsättning hos ett objekt. Ett periodiskt planerat underhåll är exempelvis lämpligt när avbrott inte kan accepteras och när åtgärdskostnaderna kan hållas nere genom fasta intervall. Felavhjälpande underhåll utförs efter att fel upptäckts och med syfte att återställa en funktion, som oförutsett nått en oacceptabel nivå och som kräver en omedelbar åtgärd. I felavhjälpande underhåll ingår reparation och utbyte. Felavhjälpande underhåll utförs med en periodicitet som är kortare än ett år. Det finns ett nära samband mellan det planerade underhållet och det felavhjälpande underhållet samt de totala fastighetskostnaderna. När det planerade underhållet är otillräckligt sker förslitning av tekniska funktioner så att de övriga fastighetskostnaderna ökar. Brister i VVSinstallationer leder exempelvis till vattenläckage, driftstopp av hissar kräver omedelbara reparationer, etc. Kostnaden för en oplanerad reparation blir oftast också avsevärt högre än kostnaden för en planerad reparation. Kostnadsökningen beror på dels väntetider, på personal, material och reservdelar, dels produktionsbortfall i verksamheten. Vår erfarenhet från andra kommuner är att det planerade underhållet ofta blir en budgetregulator beroende på dels de ekonomiska resurserna, dels att kostnaderna för det mer akuta, felavhjälpande underhållet samt andra typer av fastighetskostnader tenderar att ta resurser från det planerade underhållet. Ett annat samband som ingår i denna rapport är nyttjandet av kommunens lokaler, att det sker på ett effektivt sätt, att lokalytor prövas och att samordning sker mellan olika verksamheters behov. Lokalkostnaderna utgör en stor del av en kommuns budget och ju effektivare lokalerna nyttjas, desto mer medel finns över för andra angelägna behov av så skilda slag som undervisning och planerat underhåll. 6

10 3. Resultat och bedömning Resultat och bedömning från den genomförda granskningen redovisas utifrån de ställda revisionsfrågorna enligt följande Finns ändamålsenliga förutsättningar för styrning och samordning av fastighetsunderhållet? Kommunfullmäktige i Norrköpings kommun har inte fastställt några mål med avseende på fastighetsunderhåll. Stadsplaneringsnämnden Nämnden ansvarar enligt sitt reglemente för kommunens lokalförsörjning samt samordning av all extern förhyrning av verksamhetslokaler åt kommunens nämnder, kontor och enheter. Stadsplaneringsnämnden har i sin uppdragsplan till stadsbyggnadskontoret fastställt målet: Kommunens lokaler ska vara flexibla och hålla en god standard, och stadsbyggnadskontoret ska sträva mot den långsiktigt lägsta underhållskostnaden. Stadsbyggnadskontorets åtagande är att: Genomföra ny- och ombyggnader utifrån fastställda lokalprogram (och av fullmäktige beslutad investeringsbudget) där flexibelt nyttjande beaktas i den omfattning som är möjlig ur ett verksamhetsperspektiv och ett ekonomiskt perspektiv. Prioritera och genomföra underhållsåtgärder i huvudsak utifrån genomförda statusbesiktningar som grund. Utveckla och förbättra informationen om fastighetsbeståndets status. Skapa förutsättningar för att tillräckligt med ekonomiska resurser finns tillgängliga varje år för att möjliggöra en låg långsiktig kostnad. Enligt lokalförsörjnings verksamhetsidé ska värde, brukbarhet och funktion på byggnader och installationer bevaras och/eller förbättras så att störningar i den kommunala verksamheten undviks. Ett omfattande kvalitetsledningssystem har tagits fram under En handbok för byggprocessen finns med rutiner och mallar för underhållsplaner samt för genomförande av underhåll. Samverkan och beslut i frågor rörande kommunens lokalförsörjning/investeringar sker sedan länge genom arbetet i lokalgrupper och investeringsgrupp. Enligt rutinbeskrivningen för planerat underhåll ska behoven fångas genom förvaltare, driftentreprenörer och inkomna önskemål från kommunens verksamheter och statusbesiktningar. Kontinuerliga statusbesiktningar ska genomföras med åtgärdsplaner. Ett- och femåriga underhållsplaner ska upprättas utifrån statusbeskrivning samt samråd med förvaltning och förvaltningsentreprenör. Vidare ingår att utarbeta, planera och prioritera underlag för genomförande av projekt samt att dokumentera planerade underhållsplaner och nerlagda kostnader. Barn- och ungdomsnämnden I barn- och ungdomsnämndens uppdragsplan framgår inga uppdrag eller mål som avser lokaler. Nämnden har dock enligt intervjuad stort fokus på lokalnyttjandet. 7

11 Nämnden presidium har med anledning av det ekonomiska underskottet för 2011 gett utbildningskontoret i uppdrag att utreda möjligheterna till effektivisering och anpassning av för- och grundskolornas lokalanvändning. Anpassningar av lokaler har inte skett över tid i takt med elevutveckling och etablering av fristående skolor. Möten har genomförts med områdescheferna med avsikt att identifiera behov av strukturella förändringar. Faktorer som bl.a. belysts är lokalutnyttjandet i relation till antal elever. Åtgärder har därefter vidtagits i enlighet med uppdraget från barn- och ungdomsnämnden med syfte att minska lokalytan, vilket resulterat i beslut om nedläggning av skolor under 2012 och Gymnasienämnden I gymnasienämndens uppdragsplan finns inget uppdrag eller mål som avser lokaler. Målet om hållbar utveckling innefattar dock enligt intervjuade även lokaler. Vid gymnasienämndens sammanträde den 14 mars 2012 fick utbildningskontoret i uppdrag att tillsammans med lokalförsörjningen presentera en plan på hur Norrköpings kommunala gymnasieskolor ska reducera sina lokalytor med kvm. I samband med ombyggnad av en skola har kontoret därefter redovisat ett förslag på avveckling av såväl egna skolor som förhyrda lokaler. Lokalbeståndet beräknas därmed enligt uppgift kunna minskas med cirka kvm till år Vår bedömning Enligt vår bedömning finns ändamålsenliga förutsättningar för styrning och samordning av fastighetsunderhållet vad gäller stadsplaneringsnämnden. Mål och åtaganden för nämnden/ kontoret anges samt att utförliga riktlinjer, rutiner, mallar har tagits fram inom ramen för kontorets kvalitetsledningsarbete. Det är angeläget att dessa riktlinjer och rutiner kommuniceras ut till verksamheterna i den mån de berörs av dem. Några mål med bäring på lokalers nyttjande finns inte inom barn- och ungdomsnämnden eller gymnasienämnden. De båda nämnderna/presidierna har dock under året gett utbildningskontoret i uppdrag att anpassa/reducera lokalytorna. Åtgärder har också vidtagits, vilket är positivt. Överkapacitet av lokaler har identifierats inom kommunen, då lokalerna inte nyttjas optimalt av verksamheterna. Detta medför onödigt höga kostnader för lokaler. Ett kommunövergripande mål om lokaleffektiviseringar bör övervägas Hur fungerar regelverket för handhavande av kommunens lokaler? Nuvarande lokalprissystem (LIS) infördes enligt uppgift i mitten av 1990-talet. Under tiden efter det har information om systemet skett vid olika tillfällen till verksamheten. Grunden för lokalpriset är självkostnaden per verksamhet; grundskola, förskola, gymnasieskola, vård och omsorg samt kontorslokaler. Kostnaden sätts enligt ett utjämningssystem, där alla i princip betalar lika, oavsett om lokalen är ny eller gammal. Lokalytan för en skola beräknas exempelvis utifrån en nyttoarea där priset på korridorer sätts till 0 kronor. Ett klassrum beräknas utifrån faktorn 1,0 och ett snittpris per kvm. Ett grupprum har faktorn 0,75 etc. Vid lokalprissättningen för varje år beaktas volymförändringar, kostnadsökningar (ex. investeringar), kapitalkostnadsminskningar (ex. avskrivningar) och pris/löneförändring. 8

12 Vid möten med ekonomen inom respektive verksamhet informerar verksamhetschefen för lokalförsörjning årligen om grunderna för prissättning samt om priset på lokalerna. Lokalprissystemet medger incitament eftersom det är möjligt att lämna lokaler och därmed avlastas hyreskostnad. I nuläget regleras det centralt mot verksamhetskontoren. Om de frigjorda medlen stannar centralt, såsom sker med det utjämningssystem som tillämpas, så är incitamentet för rektorerna att minska sina lokaler tämligen ringa. Enligt gymnasieenheten finns brister i handhavandet av kommunens lokaler. Den faktiska kostnaden för respektive skola/lokal går inte att greppa då brister finns i underlag samt att några hyresavtal inte finns. Gymnasieenheten är osäker på om den fördelning som görs av lokalkostnader är korrekt då underlag inte har kunnat redovisas om vad som ingår i hyran gällande bl.a. investeringar och till vilken skola de hänförs, avskrivningstid etc. De har enligt uppgift inte fått ta del av hyresavtal för inhyrda lokaler. Verksamhetschefen för lokalförsörjning delar inte denna bild. Ett pris per program kan tas fram, men denna fråga har enligt uppgift inte ställts. Vidare betonar verksamhetschefen att det är stadsbyggnadskontoret/lokalförsörjning som har uppdraget att svara för kommunens lokalförsörjning och att teckna de avtal som behövs. Tydliga hyresavtal och transparens i underlag och hyressättning efterfrågas av intervjuade inom gymnasieenheten med syfte att kunna leva upp till kraven vad gäller bidrag på lika villkor mellan kommunala skolor och fristående skolor. Då cirka en tredjedel av gymnasieskolans budgetutrymme går till fristående skolor ses det som särskilt viktigt att detta sker utifrån korrekta underlag. Vidare att standarden för gymnasie- och vuxenutbildningen säkerställs i underhållsplaner. Enligt intervjuade inom gymnasieskolan finns stora eftersatta underhållsbehov, vilket närmare redovisas under punkt Vår bedömning Regelverket för nyttjande av kommunens lokaler är inte tydligt kommunicerat. Själva principerna för beräkning utifrån självkostnader och en faktor per lokal samt ett system för utjämning har fördelar. Lagstiftningen om Lika bidrag på lika villkor medför krav på ordentliga kostnadsunderlag per skola och att investeringar etc. kan hänföras till rätt program. Det är angeläget att lokalförsörjning och gymnasieskolan kommer överens om hur en sådan redovisning ska se ut för att kunna svara upp mot de krav/frågor som ställs om lokalkostnader per program. Det är även väsentligt att grunderna för lokalernas prissättning kommuniceras till verksamheterna med tydliga och transparanta underlag. Ekonomen inom respektive verksamhet får årligen information om lokalhyran och det är väsentligt att detta kommuniceras ut samt att dialog förs mellan lokalförsörjning och verksamhetsansvarig ekonom om vilken information som ytterligare behövs. Vidare att de båda skolnämnderna överväger principer för utfördelning av internhyran/lokalkostnaden på respektive förskola/skola med syfte att uppnå tydliga incitament för rektorer att se över sin lokalanvändning så att lokalerna nyttjas optimalt Vilka incitament finns för samordning mellan nämnder? Former för samverkan? Dagens internprissystem innehåller, som framgår av ovan, inget påtagligt incitament till samordning/avveckling av lokaler utan intervjuade inom lokalförsörjning menar att det mer 9

13 handlar om verksamhetens resursfördelning och en övergripande lojalitet att på bästa sätt nytta kommunens resurser. Lokalförsörjning strävar vid ny- och ombyggnader efter ett flexibelt nyttjande ur såväl ett verksamhetsperspektiv som ett ekonomiskt perspektiv, vilket sker i samverkan med verksamheten. Planerat underhåll genomförs utifrån bedömning av lokalförsörjning. I denna bedömning beaktas ombyggnationer och pedagogiska anpassningsbehov så att åtgärderna kan samordnas i tid. Förskola/grundskola har enligt intervjuad ett aktivt samarbete med lokalförsörjning. I förskola/grundskolas arbete med den långsiktiga planeringen och strukturen sker informationsutbyte och samarbete med lokalförsörjning angående lokalbehov och lokalers status. Från stadsbyggnadskontoret i övrigt inhämtas information om planerad byggnation i form av kommunens bostadsbyggnadsprogram och i övrigt från plan- och exploateringsprocessen. För mindre lokal/förbättringsbehov finns Lilla lokalgruppen som tar ställning och prioriterar önskemål om lokalförbättringar från rektorerna utifrån en särskilt framtagen blankett. I gruppen ingår representanter från förskola/grundskola, gymnasiet och lokalförsörjning. Mer strategiska och långsiktiga lokalfrågor i form av planeringsförutsättningar och investeringar hanteras i Lokalgrupp Barn och ungdom. Gruppen prövar de olika önskemålen och behoven utifrån ett helhetsperspektiv för förskola/grundskola/gymnasium. Frågor rörande planerat fastighetsunderhåll hanteras ej inom lokalgrupperna utan det ansvaret ligger på stadsbyggnadskontoret. Investeringsgruppen prövar olika lokalbehov för kommunen som helhet, ser över lokalytor etc. En standard för byggande av förskolor har exempelvis tagits fram. När beslut tagits om en investering tillsätts en styrgrupp med uppgift att bl.a. se till att effektiva lokallösningar sker och att alternativa lösningar söks vid behov. Enligt intervjuade inom lokalförsörjning samt förskola/grundskola ses arbetsmodellen enligt ovan som bra. Modellen bygger på en samordning av hela lokalprocessen. Det ställs dock krav på att värna modellen och att se till att rutinen med att alla lokalfrågor ska processas inom de olika grupperna följs samt att hålla emot och pröva alla de behov som finns i ett helhetsperspektiv. Enligt intervjuade inom gymnasiet är modellen komplex, det finns många grupper och sker många möten rörande lokalförsörjning samt att rektorer ibland tar direktkontakt med lokalförsörjning. Gymnasieenhetens representant i de olika lokalgrupperna ser enligt uppgift dialogen i grupperna som god. Fokus i grupperna ligger dock på förskola/ grundskola Vår bedömning I det praktiska arbetet med lokalförsörjning vad gäller såväl mindre lokalanpassningsbehov som större investeringar finns en väl utvecklad kedja med lilla lokalgruppen, lokalgruppen, investeringsgrupp och styrgrupper. Det finns en tydlig inriktning från förskola/grundskola och lokalförsörjning att arbeta utifrån gemensamma rutiner där olika behov vägs mot varandra i ett helhetsperspektiv. De intervjuade inom gymnasieenheten är mer frågande till modellen för lokalprocessen och dess grupper samt hur prioriteringar sker av lokalunderhållet (se avsnitt 3.6) och det är angeläget att de frågetecken som finns klaras ut. 10

14 Några uttalade ekonomiska incitament för verksamheten/skolan att nyttja lokalerna optimalt finns inte På vilket sätt säkerställs effektiviteten i lokalutnyttjandet och underhållet? Hur ser ansvarsfördelningen ut? Arbetet med lokalplanering ingår som en del i kommunens budgetarbete och sker inom ramen för de olika grupperna enligt ovan (3.3). Grunden för lokalplaneringen är de demografiska behoven samt behoven av anpassning, ombyggnationer och nybyggnation. Det finns en överkapacitet av lokaler inom skolan. Ett strukturarbete med att täta till pågår inom såväl förskola/grundskola som gymnasium/vuxenutbildning. Många skolor, som gamla läroverksbyggnader, ses inte som så lokaleffektiva. Nyckeltal tas fram inom skolan beträffande exempelvis yta per elev. Bedömningen är att lokalkostnaden är hög, men främst beroende på att det finns för mycket lokaler i relation till elevunderlaget. De nyckeltal som tagits fram gällande lokalkostnader respektive underhållskostnader per kvm etc. visar jämfört med några andra kommuner på lägre kostnader i Norrköping. Samverkan i resursanvändning sker mellan gymnasieskolorna kring program och elever, dock med fokus på personal. Gemensam schemaläggning sker, vilket även innebär möjligheter att nyttja lokaler mer effektivt. Samverkan sker även med kultur- och fritidskontoret kring kulturskola. Verksamhetschefen inom lokalförsörjning har fått i uppdrag att ge förslag på kriterier för en lokalbank för de lokaler som ställs av inom kommunen. Redan idag finns möjligheter att ställa av lokaler som går att skilja av samt är möjliga att hyra ut. Lokalförsörjning tar tillbaka lokalen efter en uppsägningstid om tre månader och det ligger på deras ansvar att hitta en vettig alternativanvändning. Ansvarsfördelningen mellan förvaltning (stadsbyggnadskontoret och dess lokalförsörjning) och verksamhet finns utförligt dokumenterad. Dokumentet som funnits sedan 1992 har setts över med syfte att göra det mer tydligt, lättläst och sökbart. Det ingår som en del i kvalitetsledningssystemet. Syftet med dokumentet är att klargöra praxis i ansvarsfördelningen mellan förvaltning och verksamhet med tydliga ansvarsområden för att därmed uppnå en effektiv ansvarsfördelning. För kommunal verksamhet ersätter dokumentet hyresavtal, vilket endast upprättas i undantagsfall mellan kommunala enheter. Några interna hyresavtal finns således inte Vår bedömning I den samverkan som sker mellan verksamheten och lokalförsörjning finns en ambition att åstadkomma ett effektivt lokalnyttjande. Utbildningskontoret har också fått i uppdrag av sina respektive nämnder/presidier att genomföra anpassningar/reduceringar av lokalytan. Tydligare politiska mål och uppdrag samt incitament krävs dock för att ytterligare driva på arbetet. För detta krävs bland annat att lokalkostnaderna tydligare synliggörs med tydliga prislappar för att uppmärksamma lokalkostnadernas andel i relation till nyttjande och vilka medel som kan frigöras till annat om lokalerna nyttjas mer effektivt och utifrån kapacitet och ändamålsenlighet. Detta gäller såväl i relation till ansvariga chefer/rektorer som i relation till de nödvändiga politiska överväganden och prioriteringar som krävs. Syftet är att därmed att kunna använda en större del av skolans resurser till undervisning respektive att en större del av budgeten går till att vårda de lokaler som behövs. 11

15 Klara principer för ansvarsfördelning finns Finns effektiva rutiner, metoder, systemstöd för att bedöma, beräkna och planera underhållsbehoven? Arbete med ett omfattande kvalitetsledningssystem har skett under Innehållet i detta framgår av punkt 3.1. Bedömning av planerat underhåll sker dels på ett års sikt, dels enligt en femårsplan. Utgångspunkten är fastighetens status och de kontinuerliga besiktningar som görs. Vidare beaktas den rapportering som sker från de förvaltningsentreprenörer som anlitas samt framförda behov/önskemål från de egna förvaltarna och verksamheten. Förvaltningsentreprenörerna genomför s.k. avhjälpande underhåll, enligt tilläggsavtal och om max två basbelopp. Lokalförsörjning har prövat olika systemstöd som finns på marknaden, men har inte funnit något som fullt ut motsvarar ställda krav. Systemstödet består därför av ett eget konstruerat excelark med en plan på ett respektive fem års sikt. I ettårsplanen framgår planerade insatser/åtgärder per skola, kostnadsbedömning och finansiering samt projektledning och vad som är nerlagt/beställt. Åtgärderna är fördelade på: kvarvarande kostnader (bl.a. garantier) från 2011 planerat underhåll i samband med investering planerat underhåll, extra budgetmedel planerat underhåll, extra prioriterat under året planerat underhåll enligt besiktningar planerat underhåll, extra tak vinterskador innemiljö Planen följs upp varje månad med projektledarna. Enligt intervjuade rullar lokalförsörjning samtidigt cirka 150 projekt. I femårsplanen görs en mer översiktlig prognos av vilka åtgärder som beräknas för respektive år under planeringsperioden. En övervägande del av kommunens lokaler är byggda på 1960-, och 1980 talet, vilket innebär att de är mellan 30 till 50 år gamla. För närvarande finns stora problem med tak och stadsplaneringsnämnden har fått ett extra anslag om 25 mnkr för 2012 för att åtgärda eftersatt underhåll, bland annat tak. Budgetramen för planerat underhåll har därmed ökats från ordinarie 45 mnkr till 70 mnkr. Erfarenheten är att det felavhjälpande underhållet dvs. det som är av mer akut karaktär tar en större del av underhållsbudgeten. Denna del tenderar också att öka under året då det planerade underhållet fungerar som en regulator när akuta behov uppstår. Vid lokalförsörjnings bedömning av det planerade underhållet beaktas kommande åtgärder enligt kommunens lokalplanering. Om en lokal/skola ska avvecklas sker exempelvis inte något planerat underhåll. Beslut om fördelning av det planerade underhållet sker av lokalförsörjning, dvs. den tas inte upp till beslut i stadsplaneringsnämnden. Nämnden får enligt uppgift en redovisning av läget 12

16 varje tertial. I år har nämnden enligt de intervjuade visat ett mer uttalat intresse av hur de extra medlen om 25 mnkr används. Sedan ett par år tillbaka uppges nämnden ha ett ökat fokus på frågor rörande lokalförsörjning. På vartannat möte i nämnden finns nu en punkt Information från lokalförsörjningen. Vid nästa tillfälle ska en information ges om det nya kvalitetsledningssystemet Vår bedömning Väl utvecklade rutiner för byggprojekt inklusive underhåll finns genom det kvalitetsledningssystem som tagits fram. Systemstödet för underhållsåtgärder i form av excelark är tämligen elementärt. Ett mer utvecklat systemstöd bör eftersträvas som grund för underhållsplaneringen. I detta bör exempelvis uppgifter finnas om status och behov för varje fastighet uppdelat på åtgärd, ålder på komponenter och när i tid behovet bedöms uppstå samt en beräknad kostnad för åtgärden. Det äldre lokalbeståndet medför stora underhållsbehov och planeringsperioden bör utsträckas till en längre period än fem år. Det är positivt att ytterligare medel avsatts till att åtgärda brister i bland annat tak Görs beräkningar av eventuellt eftersatt underhåll? Vilken information ges om hur fastigheterna vårdas och underhålls? För 2012 har extra medel för planerat underhåll erhållits. Motsvarande medel behövs även under de kommande fyra åren om behoven ska kunna täckas. Utan dessa tillägg finns, enligt intervjuade inom lokalförsörjning, en risk för eftersatt underhåll och kapitalförstöring. Inom gymnasiet finns enligt intervjuade stora eftersatta behov. Stora skillnader finns i driftoch underhållsåtgärder mellan olika skolor. För en skola med yrkesinriktad utbildning finns underhållsbehov som medför svårigheter med exempelvis lokalvård och nyttjande. Vid kontakter med lokalförsörjning ges svaret att underhållsbehovet inte ligger inom plan. De ofullständiga svaren för när åtgärder avses ske, tar enligt intervjuade mycket energi från rektorerna. Läget beträffande övriga gymnasieskolor beskrivs som bättre om än med ojämn kvalitet. Pågående renoveringar kan i verksamheten ses som punktinsatser och inte som åtgärder i ett långsiktigt perspektiv Vår bedömning Det planerade underhållet fungerar, i likhet med många andra kommuner, som en budgetregulator. Det innebär att nivån för fastighetsunderhållet i alltför hög grad styrs av ekonomiska faktorer och inte av fastigheternas faktiska behov av underhållsåtgärder samt att underhållsåtgärder skjuts på framtiden med risk för eftersatt underhåll. Några konsekvensbeskrivningar till följd av de åtgärder som skjuts upp finns inte dokumenterade. Vår bedömning är att de prioriteringar som måste ske av underhållsbehoven samt de omprioriteringar som sker under året till följd av bland annat ett ökat behov av felavhjälpande akut underhåll innebär en risk för eftersatta behov och därmed större framtida kostnader. 13

17 De ekonomiska effekterna av uppskjutet underhåll märks oftast inte på kort sikt. Det finns därmed en risk för att det blir en regleringspost när andra mer akuta behov tränger på. Det som inte satsas på underhåll kommer ofta igen i form av ökade kostnader för drift och skötsel. Det förebyggande och planerade underhållet är nödvändigt dels för att det ofta är mer kostnadseffektivt (akuta insatser blir ofta dyrare, minskar frekvensen av reparationer etc), dels för att det sannolikt bidrar till en bättre arbetsmiljö och bättre förutsättningar för verksamheten. Mot bakgrund av fastigheternas ekonomiska värde och dess centrala roll för kommunens verksamheter måste frågor om underhållsnivå etc. ses som en strategisk fråga för styrelsen och ägaren. I kravet på god ekonomisk hushållning ingår också att vårda kommunens fastigheter med syfte att kunna erbjuda en säker och god verksamhet. Rapportering sker till stadsplaneringsnämnden i egenskap av ansvarig nämnd. Utifrån fastigheternas strategiska värde bör även rapportering ske till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige vad gäller behovet av fastighetsunderhåll i relation till faktisk underhållsnivå och utfall över tid samt konsekvensanalyser och riskbedömningar till följd av uppskjutet underhåll. Det är vidare väsentligt med en mer utvecklad dialog med gymnasieskolan med bl.a. grunder för de prioriteringar som sker samt besked om när åtgärder planeras Bedrivs arbetet med fastighetsunderhåll med en tillräcklig intern kontroll? Enligt intervjuade inom lokalförsörjning bedrivs arbetet med fastighetsunderhåll med en tillräcklig intern kontroll. Rutinerna har bl.a. skärpts upp efter Utbildning om etik och moral har genomförts. Lokalförsörjning som tidigare varit mer beroende av extern kompetens som bl.a. projektledare har stärkts upp med fler personer Vår bedömning De åtgärder som vidtagits för att stärka upp den interna kontrollen är positiva. Det samlade fastighetsunderhållet kan dock ej sägas ske med tillräcklig intern kontroll utifrån avsaknad av mer långsiktiga planer, riskanalyser och konsekvensbedömningar samt otillräckliga ekonomiska resurser. 4. Bedömning utifrån den övergripande revisionsfrågan 4.1. Finns förutsättningar för ett samordnat/effektivt fastighetsunderhåll i kommunen? Enligt intervjuade inom lokalförsörjning finns förutsättningar för ett samordnat och effektivt fastighetsunderhåll i kommunen genom organisationen och dess kompetens, kvalitetsledningssystemet samt arbetsmodellen med delaktiga verksamheter. Risken ligger i bristande ekonomiska resurser, där de extra 25 mnkr skulle behövas även under de kommande fyra åren om behoven ska kunna täckas. Vi delar denna bedömning till delar. Vi ser det som väsentligt med ett mer utvecklat systemstöd vad gäller bedömning av fastighetsunderhållet per fastighet samt riskbedömningar och konsekvensbedömningar av uppskjutet underhåll. Konsekvensbedömningar bör fokuseras på de delar av underhållet som av erfarenhet är mer riskutsatt och kostnadskrävande. 14

18

19 Källförteckning Budget 2012 och plan Uppdrags- och verksamhetsplan för stadsbyggnadskontoret 2012 Protokoll/föredragningslista för stadsplaneringsnämnden (2012) Kvalitetssystemet Byggnet; projekthandbok, rutinbeskrivningar byggprocessen, planerat underhåll, processkarta framtagning underhållsplan, ansvarsfördelning och gränsdragningslista. Skolprogram, Lokalförsörjningen utkast 2 april 2012 Prognos för planerat underhåll 2012 Prognos för planerat underhåll Uppdragsplan för barn- och ungdomsnämnden Tjänsteskrivelser rörande strukturförändringar inom grundskolor med syfte att minska lokalytan, april 2012 Uppdragsplan för gymnasienämnden Protokoll 14 mars 2012 samt rapport 13 juni