Revisionsrapport. Fastighetsunderhåll. Överkalix kommun. Hans Forsström, Certifierad kommunal revisor. Robert Öberg, revisionskonsult

Transkript

1 Revisionsrapport Fastighetsunderhåll Hans Forsström, Certifierad kommunal revisor Robert Öberg, revisionskonsult Mars 2013

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning 1 2 Inledning Bakgrund Revisionsfrågor Metod och avgränsning 3 3 Granskningsresultat Mål och strategier Planering och budgetering Rollfördelning Uppföljning, redovisning och kontroll Måluppfyllelse 7

3 1 Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i har granskat om kommunens fastighetsunderhåll sker på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt om den interna kontrollen är tillräcklig. Av kommunstyrelsens reglemente framgår att kommunstyrelsen ansvarar för kommunens fastighetsförvaltning. Med utgångspunkt från granskningens kontrollmål är vår sammanfattade bedömning att kommunens fastigheter endast delvis underhålls på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Vidare bedömer vi att den interna kontrollen inte är tillräcklig. Vår sammanfattade bedömning utgår huvudsakligen från nedanstående iakttagelser och bedömningar: Kommunstyrelsen har inte fastställt någon långsiktig strategi eller verksamhetsmässiga mål för det kommunala fastighetsunderhållet; de ekonomiska ramarna styr underhållsinsatserna. Långsiktig, övergripande planering avseende det kommunala fastighetsunderhållet sker ej; vi ser att det underhållet huvudsakligen bedrivs i form av enskilda åtgärder som utförs när behov uppstår. En årlig skyddsrond/fastighetssyn utförs inom skolans lokaler och äldreboenden. Detta fungerar sedan som planeringsunderlag för åtgärder som behöver utföras inom ett år. Dokumenterade underhållsplaner finns ej framtagna. Vi bedömer att avsaknaden av sådana planer utgör en risk för det långsiktiga fastighetsunderhållet. Detta med avseende på fastigheternas ändamålsenlighet, förutsättningar för rättvisande ekonomisk planering samt intern kontroll. Vi noterar att enligt årsredovisning 2011 ska underhållsplaner för hela det kommunala fastighetsbeståndet vara framtagna Samtidigt indikerar intervjuerna att fastigheterna upplevs som välfungerande och inte har några återkommande fel som tyder på bristande underhåll. Vi bedömer att roll- och ansvarsfördelning mellan fastighetsförvaltare och fastighetsnyttjare är tydlig och ändamålsenlig genom dokumentet Ansvarsfördelning mellan förvaltare och nyttjare. Vi ser även att gränsdragningsdokumentet är känt i organisationen och innehåller rutiner för felanmälan och beställning av tjänst/arbete. Vi bedömer att uppföljning, redovisning och kontroll av det kommunala fastighetsunderhållet inte är tillfredsställande. Vi ser att ingen särskild uppföljning/utvärdering sker av de insatser och åtgärder som genomförs, och det finns inga verksamhetsmässiga mål eller underhållsplaner att följa upp. Följaktligen ser vi att den information om fastighetsunderhåll som behandlas i kommunstyrelsen är sparsam. Detta beaktat lämnar vi följande rekommendationer till kommunstyrelsen: Att verka för framtagande av mätbara mål för fastighetsunderhållet Mars av 7

4 Att påskynda upprättandet av dokumenterade underhållsplaner Att i samband med framtagande av mål och underhållsplaner överväga former för uppföljning och återrapportering av dessa, detta för att stärka den interna kontrollen Att den årliga fastighetssynen omfattar hela det kommunala fastighetsbeståndet Mars av 7

5 2 Inledning 2.1 Bakgrund Som alla kommunens fysiska anläggningstillgångar kräver fastigheterna underhåll för att bevara sitt värde. Ett väl avvägt underhåll säkerställer att fastigheternas funktion och värde upprätthålls och kapitalförstörning undviks. Om underhållsnivån är otillräcklig kan detta leda till ett uppdämt behov av underhållsåtgärder samt att investerings- och reinvesteringsbehovet måste tidigareläggas. Ytterligare risker är att fastighetsbeståndet får en försämrad standard vilket i sin tur leder till försämrad arbets- och brukarmiljö samt eventuellt kritik och sanktioner från myndigheter. 2.2 Revisionsfrågor Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Underhålls kommunens fastigheter på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt är den interna kontrollen är tillräcklig? Granskningen har skett utifrån följande kontrollmål: Kommunstyrelsen har utformat ändamålsenliga mål och strategier för kommunens fastighetsunderhåll Planering och budget bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Fokus riktas mot beslutsunderlag i budgetarbetet och konsekvensanalys Rollfördelning mellan förvaltare och hyresgäster avseende fastighetsunderhåll är tydlig och ändamålsenlig Kommunstyrelsens uppföljning, redovisning och kontroll av fastighetsunderhållet är tillräcklig Verksamheten når uppsatta mål för fastighetsunderhåll Frågorna utgör även revisionskriterier, d v s bedömningsgrund för om arbetet bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt samt med tillräcklig intern kontroll. 2.3 Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom studier av följande dokument: Ansvarsfördelning mellan förvaltare och nyttjare, Budget 2012 samt plan , Årsredovisning 2011, Delårsrapport januari juni 2012 samt kommunstyrelsens protokoll för Vidare har personliga intervjuer genomförts med teknisk chef, fastighetschef, förvaltningschef för barn- och utbildningsområdet och en rektor, socialchef samt en enhetschef. Sammanlagt har sex personer intervjuats. Mars av 7

6 Urval för stickprov och hyresgäster har skett utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. Granskningen omfattar kommunens fastigheter. Stickprovsgranskning av särskilda underhållsplaner avgränsas till fem verksamhetslokaler. I tid avgränsas granskningen främst till kalenderåret De intervjuade har erbjudits möjligheten att faktakontrollera innehållet i denna rapport Mars av 7

7 3 Granskningsresultat Av kommunstyrelsens reglemente, senast reviderat , framgår att styrelsen ansvarar för fastighetsfrågor. Det faktiska underhållet utförs av tekniska avdelningen där lokalvård och kostproduktion har samordnats med en gemensam chef. Övrig bemanning inom tekniska avdelningen är bl.a. en fastighetsingenjör, en planingenjör, en teknisk assistent samt en arbetsledare. Under de senaste åren har antalet anställda inom avdelningen av ekonomiska skäl minskat från 23 till 12. Personalminskningen har enligt intervjuerna bemötts med kompetenshöjning av befintlig personal samt användning av bättre teknik. 3.1 Mål och strategier Granskningen visar att kommunstyrelsen inte fastställt några verksamhetsmässiga mål eller någon långsiktig strategi för det kommunala fastighetsunderhållet; det är de ekonomiska ramarna i budgetarbetet som styr underhållsinsatserna. Vid granskningstillfället fanns inget uppdrag från kommunstyrelsen till förvaltningen att framarbeta verksamhetsmål/strategi för fastighetsunderhåll. 3.2 Planering och budgetering Kommunen äger ett förhållandevis litet fastighetsbestånd, ca kvadratmeter. Dessa ligger centralt i Överkalix med undantag för ett äldreboende i Lomträsk där lägenheter hyrs ut. Skolverksamheten står för den största volymen även om nyttjandeytorna minskar stadigt, följt av äldreomsorgen där lokalbehovet ökar. Granskningen visar att det f.n. inte sker någon långsiktig övergripande planering avseende det kommunala fastighetsunderhållet. De intervjuade framhåller att det primärt handlar om mer akuta åtgärder som utförs när behov uppstår. Vi ser fortsättningsvis att dokumenterade underhållsplaner inte finns framtagna. Dock ser vi i årsredovisningen för 2011 att underhållsplaner för hela det kommunala fastighetsbeståndet ska vara framtaget till I praktiken framhålls att det löpande fastighetsunderhållet är fokuserat på en fastighet i taget, snarare än att arbetet fördelas på ett antal olika fastigheter under en given period. En årlig kombinerad skyddsrond/fastighetssyn utförs inom skolans lokaler och äldreboenden. Resultaten från dessa ronder protokollförs och fungerar sedan som planeringsunderlag för åtgärder som behöver utföras inom ett år. Ingen liknande fastighetssyn/planering utförs avseende övriga fastigheter, såsom kommunhuset och brandstationen. Genom den ovan nämnda skyddsronden/fastighetssynen får hyresgästerna möjlighet att ge sin syn på behov av underhållsåtgärder. I detta sammanhang påtalar hyresgästerna att de inte besitter någon djupare kunskap om fastighetsförvaltning vilket medför svårigheter att formulera krav på åtgärder. Budget för drift och underhåll av fastigheter är förlagd till tekniska avdelningen. De hyresgäster som brukar kommunens fastigheter, t.ex. skolverksamheten och äldreomsorgen, betalar internhyra. Av Budget 2012 samt plan , antaget av kommunfullmäktige , framgår att det totala anslaget för underhåll minskades för 2012 års budget, primärt på grund av avyttring av ett industrihus. De Mars av 7

8 intervjuade påtalar att anslaget f.n. endast räcker till att åtgärda direkta brister/fel som uppstår i fastigheter och inte till åtgärder av mer långsiktigt slag/planering. 3.3 Rollfördelning En tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan fastighetsförvaltare och fastighetsnyttjare minskar risken för att meningsskiljaktigheter uppstår för såväl åtgärder som behöver utföras för att lokalerna ska vara ändamålsenliga som kostnadstäckning. Dokumentet Ansvarsfördelning mellan förvaltare och nyttjare fastställdes av kommunfullmäktige och redogör för teknisk och ekonomisk ansvarsfördelning och gränsdragning mellan fastighetsförvaltning och övrig kommunal verksamhet. Syftet med dokumentet är att åstadkomma klar ansvarsfördelning så att tolkningsfrågor/olikheter minimeras. Vid utarbetandet av gränsdragningsdokumentet utgicks från tre kriterier: jordabalkens definition av begreppet fastighet, traditionell kommunal ansvarsfördelning samt kostnadsmedvetenhet. Av gränsdragningsdokumentet framgår att arbetsuppgifter av teknisk karaktär, såsom installationer, drifttillsyn, reparationer m.m. åvilar fastighetsförvaltningen. Arbetsuppgifter som kan hänföras till verksamheten åvilar den verksamhetsansvariga hyresgästen. All städning av lokaler hör till verksamheten. Den kommunala städpersonalen är anställd i tekniska avdelningen som tillhandahåller lokalvård i kommunens verksamheter. Inom tekniska avdelningen finns även grönområdesgruppen som svarar för skötsel av grönytor. Fortsättningsvis redogör gränsdragningsdokumentet för ansvarsfördelning avseende fast utvändig lekutrustning, renhållning samt övrig verksamhetsservice. Därpå anges rutin för felanmälan och beställning av tjänst/arbete, vilket görs genom en digital tjänst via kommunens hemsida. Enligt rutinen ska den beställande/anmälande parten få respons inom 24 timmar. Gränsdragningsdokumentet avslutas med en tabell där mer detaljerad ansvarsfördelning framgår inom olika områden. Intervjuerna pekar samstämmigt mot att gränsdragningsdokumentet är känt i organisationen. Vi får även en bild av att roll- och ansvarsfördelning i huvudsak upplevs som tydlig och att dialogen med tekniska avdelningen fungerar väl. Skolverksamheten har en egen vaktmästare. Denne utför i praktiken även mindre åtgärder som egentligen åvilar tekniska avdelningen. 3.4 Uppföljning, redovisning och kontroll Vi har gjort en genomgång av kommunstyrelsens protokoll 2012 för att se i vilken omfattning och i vilka avseenden fastighetsunderhållsfrågor behandlas. Det visar sig att detta görs i sparsam utsträckning, både med avseende på ekonomi och fastigheternas ändamålsenlighet. De ärenden vi sett i protokollen som har bäring på det kommunala fastighetsbeståndet rör hyressättning samt antagande av plan för energieffektivisering. Genom årsredovisningen erhåller kommunstyrelsen information om tekniska kontorets verksamhet under rubrikerna fastigheter, lokalvård, renhållning, VA, IT samt gator och park. Den verksamhetsmässiga informationen i årsredovisningen som rör specifikt fastighetsunderhåll handlar bl.a. om den tidigare nämnda ambitionen att upprätta underhållsplaner för hela fastighetsbeståndet till 2014 samt ett pågående Mars av 7

9 arbete för energioptimering i samarbete med en extern konsult. Häri kan även utläsas kostnader för fastigheter och fastighetsservice. 3.5 Måluppfyllelse Som tidigare nämnts saknas verksamhetsmål för det kommunala fastighetsunderhållet, vilket gör att vi inte kan uttala oss om måluppfyllelse. Däremot ser vi i årsredovisningen för 2011, som tidigare nämnt, att framtagande av underhållsplaner för hela det kommunala fastighetsbeståndet ska vara genomfört Detta bör rimligtvis kunna tolkas som en målsättning. Som ett led i denna granskning ingick i metoden att granska fem underhållsplaner. Då sådana ej finns framtagna har inte detta moment kunnat genomföras. Avslutningsvis kan nämnas att de intervjuade hyresgästerna framhåller att fastigheterna upplevs som välfungerande och inte har några återkommande fel som tyder på allvarliga brister i underhållet Hans Forsström Projektledare Robert Öberg Projektmedarbetare Mars av 7