Granskning av fastighetsunderhåll

Transkript

1 Revisionsrapport Rebecca Lindström Revisionskonsult Carl-Magnus Stenehav Cert. kommunal revisor Granskning av fastighetsunderhåll Region Halland

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfråga och revisionskriterier Metod och avgränsning Iakttagelser Fastighetsinnehav Fastighetsunderhåll Aktuella underhållsplaner finns (lång- och kortsikt) Styrs, samordnas fastighetunderhållet ändamålsenligt Tillräckliga underlag och analyser för fastighetsunderhåll är framtaget till regionens budgetarbete Uppföljning av underhållskostnader och fastighetsstandard Revisionell bedömning Fastighetsinnehav Fastighetsunderhåll Uppföljning av underhållskostnader och fastighetsstandard...10 Region Halland

3 1. Sammanfattning Revisorerna har uppdragit åt att granska hur regionstyrelsen prioriterar, styr och följer upp användningen av resurser för fastighetsunderhåll. Revisionsfrågan för granskningen: Har regionstyrelsen en ändamålsenlig styrning och kontroll för att säkerställa tillräckligt fastighetsunderhåll? Vi bedömer att regionstyrelsens styrning och kontroll av fastighetsunderhållet inte är helt ändamålsenlig. Vår bedömning grundar sig i följande iakttagelser: Vi bedömer att tillräckligt aktuella underhållsplaner inte upprättats. Någon heltäckande bild avseende regionens fastighetsunderhållsbehov har inte upprättats varken på kort eller på långsikt. Vi bedömer att tillräckligt med underlag och analyser som beskriver regionens fastighetsstandard och underhållsbehov inte har tagits fram och ingår som en del i regionens budgetprocess. Trots att nuvarande budgetram avseende fastighetsunderhåll under senaste åren ökat anser vi att den inte är tillräcklig. Region Hallands kostnader avseende fastighetsunderhåll understiger genomsnittet för landets landsting under de senaste 10 åren. Genom att under en längre tidsperiod avsätta för lite resurser riskeras fastigheternas standard försämras, vilket ställer krav på åtgärder. Vi rekommenderar att regionstyrelsen ger i uppdrag att ta fram underlag avseende fastigheternas standard och underhållsbehov. Granskningen visar att fastighetsunderhållet inte helt styrs och samordnas ändamålsenligt. Vi anser att Reglementen och instruktioner, (RF ) inte helt tillämpas. Det finns en oklarhet i vilket ansvar/roll som berörda har avseende fastigheternas standard. De intervjuade i verksamheterna anser att det som avses som underhåll behöver förtydligas och med vilken periodicitet åtgärder ska genomföras. Vi rekommenderar att riktlinjer tas fram. Vi bedömer att uppföljning av underhållskostnaderna och fastighetsstandarden inte sker i tillräcklig utsträckning. Vi grundar vår bedömning på att någon återrapportering till regionstyrelsen avseende uppföljning av underhållskostnader och regionens fastighetsstandard inte sker. Vidare bedömer vi att de ronderingar som syftar till att kontrollera fastigheternas standard inte sker enligt gällande regler. Vi bedömer att regionens fastighetsinnehav är kartlagt. Vi grundar vår bedömning på att det finns en uttalad strategi för Region Hallands ägande av fastigheter som syftar till att avgöra vilka fastigheter som regionen skall äga respektive hyra. Vidare har en uppföljning av regionens lokaler/byggnader genomförts i syfte att kategorisera vilka ytor som är tomställda och vilka ytor som definieras som planeringsfastigheter. Region Halland 1 av 10

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Region Hallands fastigheter och lokaler kräver såväl löpande som periodiskt underhåll för att bevara sitt värde. Om underhållsnivån är otillräcklig kan detta leda till ett uppdämt behov av underhållsåtgärder som ackumuleras samt att investerings- och reinvesteringsbehovet måste tidigareläggas. Ytterligare konsekvenser är att fastighetsbeståndet får en försämrad standard vilket leder till försämrat arbets- och brukarmiljö. Enligt regionens reglemente och instruktioner (2013) svarar regionstyrelsen för långsiktig försörjning av mark och byggnader för regionens verksamheter, för administration, skötsel, planerat och akut underhåll av den fasta egendomen samt för hyra och annan upplåtelse av nyttjanderätter. Revisorerna har uppdragit åt att granska hur regionstyrelsen prioriterar, styr och följer upp användningen av resurser för fastighetsunderhåll. Brister i styrningen avseende fastighetsunderhåll kan leda till akuta åtgärder som innebär högre kostnader och brister som kan påverka verksamheten negativt. Granskningen har tillkommit som en del av revisorernas bedömning av väsentlighet och risk. Ansvarig nämnd är Regionstyrelsen Revisionsfråga och revisionskriterier Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Har regionsstyrelsen en ändamålsenlig styrning och kontroll för att säkerställa tillräckligt fastighetsunderhåll? Revisionskriterierna för denna granskning har hämtats ur följande: Mål och budget Regionens riktlinjer för ekonomistyrning Reglementen och instruktioner för berörda nämnder Med utgångspunkterna från dessa har följande kontrollområden formulerats: Regionens fastighetsinnehav är kartlagt. Aktuella underhållsplaner finns (lång- och kortsikt). Det finns mål, strategier och riktlinjer för styrning och samordning för fastighetsunderhåll. Tillräckliga underlag och analyser för fastighetsunderhåll är framtaget till regionens budgetarbete. Uppföljning av underhållskostnader sker. Uppföljning av fastighetsstandard sker. Region Halland 2 av 10

5 2.3. Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till att omfatta Region Hallands fastighetsunderhåll och fastighetsstandarden avgränsas till Driftnämnd Hallands sjukhus och Driftnämnd Närsjukvården. Genomförandet har gjorts genom granskning av styrande dokument, underhållsplaner, verksamhetsberättelser etc, ekonomisk uppföljning samt jämförelse avseende fastighetsunderhållsnyckeltal (landsting). Intervjuer har genomförts med fastighetschef och förvaltare på regionfastigheter samt med ansvariga tjänstemän vid Hallands sjukhus och Närsjukvården avseende deras syn på fastighetsstandarden. Intervju har även genomförts med Region Hallands finanschef. Rapporten är sakavstämd av berörda tjänstemän. Region Halland 3 av 10

6 3. Iakttagelser 3.1. Fastighetsinnehav Riktlinjen Strategi för Region Hallands ägande av fastigheter (RF , 58) syftar till att underlätta planering och beslut om vilka fastigheter som regionen skall äga respektive hyra. Grundläggande är att eftersträva en effektiv förvaltning av regionens kapital och fastigheter som inte nödvändigtvis behöver ägas kan avyttras. Följande antaganden angående att äga eller hyra gäller: Sjukhus huvudinriktiningen är att regionen ska äga de sjukhus där verksamhet i egen regi bedrivs. Motivet är långsiktighet i dessa lokaler. Vårdvals- och tandvårdslokaler lokalerna är relativt enkla att anskaffa samt anpassa till förändring i verksamheten. Principiellt finns därför inga tvingande skäl att äga dessa lokaler. Folkhögskolor och Naturbruksgymnasier förstahandsalternativet är att äga lokalerna. Administrativa lokaler Regionens hus betraktas som ett strategiskt långsiktigt innehav som ska ägas. Övriga är förstahandsalternativet att hyra. Ambulansstationer förstahandsalternativet är att hyra lokaler då lokaliseringen är viktig för att klara de tillgänglighetskrav som ställs. Övriga lokaler för övriga lokaler/fastigheter får en bedömning av eget eller externt ägande ske i det enskilda fallet. Regionfastigheter använder sig av fastighetsoch förvaltningssystemet Landlord för redovisning av sitt fastighetsinnehav. I systemet finns informationen om hyresgäster, fastigheter, teknisk information m.m. Fastighetsförvaltarna inom regionfastigheter har rutiner för uppföljning av de tomställda fastigheter som finns. Regionstyrelsen ger budgetförstärkning för de strategiskt tomställda lokalerna. Tomställda lokaler är lokaler där ombyggnad eller utflytt planeras. Planeringsfastigheter är byggnader med omfattande renoveringsbehov och väntar på beslut avseende renovering alternativt avveckling/rivning. En kartläggning över de byggnader som kategoriseras som planeringsfastigheter har gjorts ( ) där det finns angivet vilket användningsområde respektive byggnad har samt framtid, vägval och behov. Nedan redovisas en tabell över fastighetsinnehavet per , uppdelat på total yta, strategiskt tomställda ytor och tomställda ytor. Vid granskningstillfället var ca 4,6 % av ytorna tomställda. Region Halland 4 av 10

7 Total yta Strategiskt Tom Nyttjande m2 tomställt ställt Grad HSH ,1 % HSV ,1 % HSK ,3 % Vårdcentraler ,7 % Skolor ,7 % Övrigt % Summa: ,4% 3.2. Fastighetsunderhåll Aktuella underhållsplaner finns (lång- och kortsikt) års budget för fastighetsunderhåll uppgår till ca 44 mnkr. Årligen sammanställer regionfastigheter en prioriteringslista över det mest aktuella underhållsbehovet för respektive fastighet utifrån tilldelad budget. Enligt förteckningen beskrivs respektive objekt, vilka åtgärder som planeras samt uppgifter avseende budget, prognos och utfall. Någon heltäckande underhållsplan utifrån fastigheternas standard är inte upprättad. Flerårig underhållsplan är inte heller upprättad. Enligt intervjuerna beskrivs att arbetet med underhållsplaner behöver utvecklas och minst omfatta fem år för en mer långsiktig styrning. Ansvariga tjänstemän inom Hallands sjukhus och Närsjukvården beskriver att kännedom om aktuella underhållsplaner är begränsad och att verksamheten inte har möjlighet att påverka prioriteringen av underhållet. Ansvariga tjänstemän vid Hallands Sjukhus beskriver att de till viss del kan påverka när i tid åtgärderna genomförs så att påverkan för verksamheten är minimal. Ansvarig tjänsteman vid Närsjukvården anser inte att de är delaktiga i planeringen i den utsträckning som krävs, när åtgärder ska genomföras. Driftinskränkningar i en konkurrensutsatt verksamhet bedöms som extra sårbart. Enligt intervjuerna saknas det ett långsiktigt strategiskt arbete med fastighetsfrågor. Avsaknaden av en långsiktighet får följden att regionfastigheter i flera fall får hantera akuta åtgärder som innebär dyrare lösningar. Konsekvensen blir även att verksamheternas lokaler inte är optimala utifrån dagens flöde Styrning och samordning för fastighetunderhållet I Reglementen och instruktioner, (RF ) anges att Regionstyrelsen ansvarar för långsiktig försörjning av mark och byggnader för regionens verksamheter, för administration, skötsel, planerat och akut underhåll av den fasta egendomen samt för hyra och annan upplåtelse av nyttjanderätter. Vidare anges att Driftsnämnden Regionservice huvuduppdrag är att, med utgångspunkt från regionens övergripande mål, erbjuda upphandlings-, fastighets-, försörjnings- och administrativa stödfunktioner till regionens verksamheter. Regionfastigheter, inom Regionservice, svarar för drift och förvaltning av regionens egna fastigheter/lokaler. Region Halland 5 av 10

8 Nämnder och styrelser inom Region Halland har sedan ett kundförhållande till nämnden för Regionservice. I dokumentet Förändrade processer för lokalförsörjning respektive investeringar i maskiner och inventarier (RS ) beskrivs ansvar och roller inom Region Halland för lokalförsörjningen. I dokumentet beskrivs rollerna enligt nedan: Fastighetsstrateg ska bl.a. ansvara för det övergripande och långsiktiga arbetet, tillsammans med verksamheten och representant för Regionfastigheter identifiera och planera lokalbehoven, säkerställer att långsiktig hälso- och sjukvårdspolitisk inriktning avspeglas i beslut avseende lokalförsörjning mm. Tjänsten ska var placerad på regionkontoret och ska garantera att de politiska intentionerna genomsyrar det långsiktiga planeringsarbetet. Regionfastigheter ska bl.a. vara fastighetsexpert i LRP-gruppen samt i förvaltningarnas lokalgrupper, svara för att fastigheterna och lokalerna är effektiva utifrån att fastigheterna har låga drifts-, underhålls- och kapitaltjänstkostnader per kvm. Svara för att det finns förvaltnings- och underhållsplaner för respektive fastighet. Lokalgruppens ansvar ska vara att, på förvaltningsnivå, diskutera och koordinera lokalbehov. Forumet ska ge input till framtagandet av lokalförsörjningsplanen. Gruppen förutsätts förankra identifierade lokalbehov med förvaltningschef samt få dem tillstyrkta i respektive nämnd. Lokalresursplaneringsgruppens (LRP-Grupp) ansvar ska vara att, på koncernnivå, säkerställa en stark styrning och kontroll av alla taktiska och strategiska beslut. Gruppen ska bistå koncernledningen i beredningsarbetet avseende koncernens budgetförslag (fastighetsinvesteringar), förslag till lokalförsörjningsplan samt de fastighetsinvesteringar som ska hanteras i HSS/RS. I dokumentet framgår att en femårig lokalförsörjningsplan ska tas fram som därefter årligen ska aktualiseras. Planen ska vara väl politiskt förankrad och i linje med långsiktig hälso- och sjukvårdspolitisk inriktning. Vidare ska planen vara realiserbar, dvs. de ekonomiska ramar som finns ska spegla innehållet i planen. Enligt uppgifter från intervjuerna finns det en otydlighet i roller, ansvar, uppdrag och samverkan kring fastighetsunderhållet. Enligt reglementet anges att Regionstyrelsen svarar för långsiktig försörjning av mark och byggnader för regionens verksamheter, för administration, skötsel, planerat och akut underhåll av den fasta egendomen. Vid intervjuerna beskrivs att regionfastigheter helt hanterar processen avseende bl.a. fastighetsunderhåll och fastighetsstandard. Dialog och kommunikation med regionkontoret beskrivs vara begränsad. Rollen som Fastighetsstrateg är i dagsläget vakant. I Internhyresregler för Region Halland ( ), framgår att syftet med internhyror är att fördela kostnader som Region Halland har för fastigheter. I hyran Region Halland 6 av 10

9 inkluderas bl.a. förebyggande och avhjälpande underhåll. Förebyggande underhåll är åtgärder för att förebygga uppkomst av skada, t ex tillsyn genom rondering och kontroll. Avhjälpande underhåll är åtgärder som kräver omedelbar insats och som ej kunnat förutses. Även planerat fastighetsunderhåll ingår i hyran. Till det räknas planerbara underhållsåtgärder med periodicitet längre än ett år. Det avser reparationer och utbyte av förslitna byggnads- och installationsdelar hörande till fastigheten. Tidpunkten för när en underhållsåtgärd ska utföras avgörs av hyresvärden i samråd med hyresgästen. Kärnverksamheten skall beskriva sitt behov som leder till hyresgästanpassningar, investering eller underhåll. Enligt intervjuer med verksamheten behöver det tydliggöras vad som avses som fastighetsunderhåll, dvs. att exemplifiera olika åtgärder för fastighetsunderhåll och vad som anses som hyresgästanpassningar eller investering. Vidare efterfrågas riktlinjer som beskriver periodiciteten för när åtgärder ska genomföras och tidsintervall för underhåll. Avsaknad av riktlinjer innebär att verksamheten har svårare att ställa krav på när åtgärder ska genomföras. Fastighetsunderhåll genomförs oftast på initiativ av verksamheten och är av mer akut karaktär. I Driftnämnd Regionservice verksamhetsberättelse redovisas inga mål eller nyckeltal avseende fastighetsunderhåll. I nämndens Internkontrollplan finns inga kontroller som har bäring på fastighetsstandard eller underhållskostnader Tillräckliga underlag och analyser för fastighetsunderhåll är framtaget till regionens budgetarbete. Varken någon kort- eller långsiktig underhållsplan tas fram gällande fastighetsstandard och ingår inte som en del i regionens budgetprocess. I tabellen nedan visas underhållsbudgeten för åren År Budget, mnkr 17,3 20,4 21,9 22,2 32,7 38,5 44,3 Vid jämförelse (SKL, Kolada databas) av kostnader för planerat underhåll (kronor per kvadratmeter, BRA) understiger Region Halland historiskt sett genomsnittet för landets landsting. Utvecklingen under de senaste åren har dock varit positiv Region Halland Genomsnitt för landstingen Region Halland 7 av 10

10 Region Halland har historiskt sett bokfört viss del av underhållskostnader som investeringar, vilket bl.a. innebär att ovan nyckeltal till viss del blir missvisande. För år 2015 har Region Halland en budgetnivå på cirka 100 kr/kvm. Enligt uppgifter beräknas branschnormen för landsting till ca 170 kr/kvm vilket för 2015 innebär en skillnad på ca 30 mnkr Uppföljning av underhållskostnader och fastighetsstandard Uppföljning av underhållskostnader sker löpande av ansvariga tjänstemän inom regionfastigheter. Ansvarig tjänsteman har för driftnämnd Regionsservice ( ) redovisat att underhållsbudgeten inte är tillräcklig. Även andra typer av riskområden har redovisats till nämnden bl.a. underhållsbehov av planeringsfastigheter, arbetsmiljöproblem, ökade krav på ventilation och innemiljöer, eftersatta reinvesteringar och hårdare myndighetskrav. Fördelningen mellan planerat underhåll och akut underhåll bör enligt vanliga branschnyckeltal fördelas 70/30. Generellt kan sägas att ju lägre andel av underhållet som är akut är fördelaktigt eftersom akuta fel ofta är mer kostsamma och orsakar följdskador och störningar i verksamheten. Någon uppföljning avseende planerat och akut underhåll görs inte. Enligt internhyresreglerna är planerat underhåll åtgärder för att förebygga uppkomst av skada, t ex tillsyn genom rondering och kontroll enligt fastställt schema. Enligt uppgift genomförs det inga ronder för kontroll av fastighetens standard. Verksamheten beskriver att schemalagda/löpande ronder inte sker med automatik utan endast då verksamheten påkallar ett behov. Enligt intervju behöver en mall för rondering på rumsnivå utformas i syfte att användas vid gemensamma ronder med regionfastigheter. De intervjuade i verksamheten anser att fastighetsstandarden inte i alla delar håller tillräcklig hög nivå. De senaste åren har ett antal fastighetsanpassningar genomförts efter anmälningar till arbetsmiljöverket (6:6a). Inom Hallands sjukhus beskrivs att det finns kritiska områden som kan leda till försämrad vårdhygien och att fastighetsstandarden är eftersatt att risk för arbetsmiljöåtgärder finns. Enligt tjänsteman vid Närsjukvården finns i dagsläget inga kända förelägganden om allvarliga brister i arbetsmiljön som ställer krav på åtgärder. Någon uppföljning av underhållskostnader och regionens fastighetsstandard har inte redovisats för Regionstyrelsen. Region Halland 8 av 10

11 4. Revisionell bedömning Granskningen ska besvara nedan revisionsfråga: Har regionsstyrelsen en ändamålsenlig styrning och kontroll för att säkerställa tillräckligt med fastighetsunderhåll? Sammantaget gör vi bedömningen att styrningen och kontrollen för att säkerställa ett tillräckligt fastighetsunderhåll inte är helt ändamålsenlig. Vår bedömning grundar sig i följande iakttagelser som presenteras nedan under respektive kontrollområdena: 4.1. Fastighetsinnehav Vi bedömer att regionens fastighetsinnehav är kartlagt. Vi grundar vår bedömning på att det finns en uttalad strategi för Region Hallands ägande av fastigheter som syftar till att avgöra vilka fastigheter som regionen skall äga respektive hyra. Vidare har en uppföljning av regionens lokaler/byggnader genomförts i syfte att kategorisera vilka ytor som är tomställda och vilka ytor som definieras som planeringsfastigheter. Vi grundar även vår bedömning på att ett digitalt fastighetsoch förvaltningssystem används som stöd för fastighetsförvaltning. I systemet finns information om hyresgäster, fastigheter, teknisk information m.m Fastighetsunderhåll Vi bedömer att tillräckligt aktuella underhållsplaner inte upprättats. En sammanställning avseende prioriterade underhållsprojekt är upprättad. Någon heltäckande bild avseende regionens fastighetsunderhållsbehov har inte upprättats varken på kort eller på långsikt. Vi bedömer att tillräckligt med underlag och analyser som beskriver regionens fastighetsstandard och underhållsbehov inte har tagits fram och ingår inte som en del i regionens budgetprocess. Trots att budgetramen avseende fastighetsunderhåll under senaste åren ökat anser vi inte att den är tillräcklig. Vid jämförelse av kostnader för planerat underhåll (kronor per kvadratmeter, BRA) understiger Region Halland genomsnittet för landets landsting under de senaste 10 åren. Genom att under en längre tidsperiod avsätta för lite resurser riskeras fastigheternas standard försämras och ställer krav på åtgärder. Vi rekommenderar att regionstyrelsen ger i uppdrag att ta fram underlag avseende fastigheternas standard och underhållsbehov. Granskningen visar att fastighetsunderhållet inte helt styrs och samordnas ändamålsenligt. Vi anser att Reglementen och instruktioner, (RF ) inte helt tillämpas. Det finns en oklarhet i vilket ansvar/roll som berörda har avseende fastigheternas standard och underhåll. De intervjuade i verksamheterna anser att det som avses som underhåll behöver förtydligas och med vilken periodicitet åtgärder ska genomföras. Vi rekommenderar att riktlinjer tas fram. Avsaknad av riktlinjer innebär att verksamheten har svårare att ställa krav på när åtgärder ska Region Halland 9 av 10

12 genomföras. Brister i styrningen avseende fastighetsunderhåll kan leda till akuta åtgärder som innebär högre kostnader och brister som kan påverka verksamheten negativt. Någon redovisning avseende mål eller nyckeltal samt intern kontroll som har bäring på fastighetsunderhåll finns inte Uppföljning av underhållskostnader och fastighetsstandard Vi bedömer att uppföljning av underhållskostnaderna och fastighetsstandarden inte sker i tillräcklig utsträckning. Vi grundar vår bedömning på att någon återrapportering till regionstyrelsen avseende uppföljning av underhållskostnader och regionens fastighetsstandard inte sker. Den uppföljning som sker inom regionfastigheter bör kompletteras med uppgifter avseende fördelningen mellan planerat underhåll och akut underhåll som en del i styrningen. Vidare bedömer vi att de ronderingar som syftar till att kontrollera fastigheternas standard inte sker enligt gällande internhyresregler Carl-Magnus Stenehav Projektledare Kerstin Sikander Uppdragsledare Region Halland 10 av 10