Kommunrevisionen i Åstorp ÅSTORPS KOMMUN GRANSKNING AV INKÖP

Transkript

1 ÅSTORPS KOMMUN GRANSKNING AV INKÖP Bengt Sebring (m),ordf Tord Sturesson (m),1:e v ordf Stig Andersson (s), 2:e v ordf Nils Persson (kd) Ulf Persson (m) Okt 2006 Sida: 1

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Syfte Avgränsning Metod Kommunledningskontoret - övergripande Inköp med ramavtal Attest och utanordningsreglemente...5 Kommentarer Vård och Omsorgsförvaltningen Attest Internkontroll Inköp efter ramavtal...6 Kommentarer Samhällsbyggnadskontoret Attest Internkontroll Inköp efter ramavtal...9 Kommentarer Kommunledningskontoret Attest Internkontroll Inköp efter ramavtal Samverkansavtal med NSR...13 Kommentarer Kommunala bolag Attest Intern kontroll Ramavtal...14 Kommentarer...15 Bilaga 1. Källhänvisning...17 Okt 2006 Sida: 2

3 Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av kommunrevisorerna s kommun genomfört en granskning av inköpsrutiner. Syftet är att granska huruvida förvaltningarna följer befintliga riktlinjer och gällande lagstiftning för inköp och i vilken omfattning detta kontrolleras och följs upp av förvaltningarnas interna kontroll. Sedan tidigare granskning av avtal och upphandling från 2004 har en förstärkning skett av kommunens inköpsfunktion. Likaså har en intern uppföljning gjorts under 2005 där ett antal brister konstaterats. Detta har lett till ett projekt för implementation av ett nytt IT-stöd, som skall stödja en förenklad tillgång till tecknade ramavtal. Följande positiva iakttagelser har gjorts: - De stickprovskontroller som gjorts på förvaltningar och bolag visar att attestreglerna följs. - Insatser enligt ovan har inletts för bättre styrning av kommunens inköp och av de stödprocesser som finns i anslutning till detta. - För många varu- och tjänsteslag finns en hög köptrohet till ingångna ramavtal. Följande utvecklingsområden har konstaterats: - Idag förbinder sig kommunen till inköp utan att det finns beslut om vilka som har rätt att göra inköp. Attestförteckningarna behöver kompletteras med vilka personer som har rätt att göra fatta beslut om inköp. Med en styrning av själva inköpet förbättrar kommunen också sina möjligheter att häva felaktiga inköp. - Många varor och tjänster upphandlas genom samordnad upphandling, dvs tillsammans med andra kommuner, Region Skåne eller staten. Det finns ett antal brister i anslutning till detta. o Beslut om upphandling i enlighet med delegationsordningen har inte genomgående presenterats o Fullmakt krävs för den part som genomför upphandlingen o Kommunen måste fatta tilldelningsbesked, oavsett om samverkan sker med andra kommuner, Region Skåne eller med Statskontoret. En kommun kan inte annat än i undantagsfall delegera beslut. - Internkontroll är ett eftersatt område. Nämnderna måste besluta om en internkontrollplan och den skall följas upp i enlighet med vad som bestämts. - Upphandlingsförfarandet på respektive förvaltning bör ingå i en internkontrollplan mot bakgrund av resultat i granskningsrapporter och interna uppföljningar. - Ett upphandlingsdiarium bör inrättas per förvaltning. I dagsläget är det svårt att få en helhetsbild över vilka upphandlingar som genomförts, vilket försvårar internkontrollarbetet. - Inköpspolicyn bör kompletteras med riktlinjer för hur en samordnad upphandling skall genomföras från kommunens sida. - Avtalsförvaltningen inom Vård och Omsorg behöver utvecklas. Förtydliganden behövs samtidigt för vilka dokument som skall sparas i samband med arkiveringen. - Försäljning och köp av tjänster mellan de kommunala bolagen skall upphandlas i enlighet med reglerna i LOU, vilket inte sker för närvarande. Okt 2006 Sida: 3

4 1. Inledning 1.1 Syfte Ernst & Young har på uppdrag av kommunrevisorerna s kommun genomfört en granskning av inköpsrutiner. Syftet är att granska huruvida förvaltningarna följer befintliga riktlinjer och gällande lagstiftning för inköp och i vilken omfattning detta kontrolleras och följs upp av förvaltningarnas interna kontroll. Granskningen har fokuserat på inköpsbesluten med olika attester och graden av köptrohet i förhållande till ingångna ramavtal. 1.2 Avgränsning Inköpsrutiner har granskats på kommunledningskontoret, samhällsbyggnadsförvaltningen, vård- och omsorgsförvaltningen samt inom de kommunala bolagen. På dokumentnivå har det gjorts ett antal stickprov och utgångspunkten har varit att granska olika typer av inköp. 1.3 Metod Intervjuer har gjorts med kommunchef, berörda förvaltningschefer, förvaltningsekonomer samt tjänstemän med ansvar för inköp. I anslutning till intervjuer har studier skett av styrande dokumentation som är kopplad till inköp. Annan dokumentation som studerats är sammanställningar av inköpsvolymer. 2. Kommunledningskontoret - övergripande 2.1 Inköp med ramavtal Enligt inköpspolicyn åligger det ekonomienheten och inköpssamordnaren att följa upp och utöva intern kontroll över att upphandling sker i enlighet med gällande lagar och upphandlingspolicy. I oktober 2005 presenterades en intern rapport som beskriver läget avseende antal fakturor, antal leverantörer och fakturerat belopp per faktura för I rapporten ingår också en avstämning avseende följsamhet till ramavtal och en genomgång av nämndernas avtalshantering. Rapporten konstaterar att antalet leverantörer med ett fåtal fakturor till ett lågt belopp motsvarar närmare 80% av kommunens alla leverantörer. Andelen fakturor med lågt belopp utgör också närmare 80% av alla fakturor. Rapporten konstaterar att det finns en stor besparingspotential i att minska antalet fakturor med små belopp och att införa månadsfakturering från de leverantörer som fakturerar mer än tolv gånger per år. Ett projekt har satts ingång för att införa ett elektroniskt ärendehanteringssystem. Enligt redovisad projektplan skall systemet vara i drift till oktober Antalet ramavtal har ökat sedan revisionen genomförde granskning i februari Antalet har ökat från 76 till 107 stycken enligt sammanställning. Då skall noteras att för fyra avtal pågår upphandling, för nio tjänster saknas leverantör och sju avtal har gått ut. I genomgången av förvaltningarna nedan görs en avstämning mot ramavtalen per redovisad förvaltning och inte för kommunen som helhet. Okt 2006 Sida: 4

5 2.2 Attest och utanordningsreglemente Enligt reglementet 1 är det varje nämnd som ansvarar för att internkontroll sker och därmed för att attestbestämmelserna efterlevs. Respektive nämnd skall årlige utse personer med rätt att attestera samt att det finns en aktuell förteckning över dessa. I attestreglementet anges fyra nivåer av attest. Minst två attestmoment skall utföras, varav ett skall vara beslutsattest. Enligt en komplettering av reglementet 2 skall alla attestmoment ske med fullständig namnteckning. Granskningsattest är inget krav. Beslutsattestanten intygar då att erforderlig kontroll skett av fakturan. Det framkommer varken i intervjuer eller i dokumentstudier att det finns något centralt krav på att förvaltningarna skall ha beslutat om vilka personer som får göra inköp eller avrop mot ramavtal. Kontrollstrukturen uppges vara uppbyggt på att kontroller skall ske i efterhand genom attester. Kommentarer Det är positivt att en uppföljning har gjorts av upphandlingsområdet inklusive processer som är näraliggande. Mot bakgrund av tidigare revisionsrapport och uppföljningens innehåll är det väsentligt att liknande uppföljningar görs årligen. Sammanställningen av ramavtal är inte heltäckande. Genomgången nedan påvisar att det finns avtal som inte är upptagna i förteckningen och det förvaltande ansvaret av avtalen inte är tydligt. I synnerhet gäller det avtal som tecknas vid upphandling tillsammans med andra kommuner och Region Skåne. Dessutom bör det finnas ett upphandlingsdiarium per förvaltning, som skulle möjliggöra en helhetsbild över vilka inköp som gjorts genom upphandling. Kravet på att nämnderna skall utse personer med rätt att attestera skall kompletteras med krav på att fastslå vilka personer som har rätt att göra inköp avseende en viss typ av vara eller tjänst samt att inköpsrätten begränsas med en övre beloppsgräns. I dagsläget saknas denna begränsning vilket kan innebära att kommunen måste betala för varor och tjänster som har blivit felaktigt beställda. Med en tydlig styrning av inköp ökar också kommunens möjligheter att häva felaktiga inköp. På förvaltningarna finns olika uppfattning om vad som avses med granskningsattest. I något fall menas granskning av fakturan då den inkommer och i andra falla avses granskning av både faktura och att rätt attestanter har attesterat. Detta medför också att betydelsen av beslutsattest innebär olika saker på förvaltningarna även om en förklaring finns i kontoplanen. Kommunens inköpspolicy bör kompletteras med hur kommungemensamma upphandlingar skall genomföras. Idag finns en mängd olika sammanhang där kommunen deltar i upphandlingssamarbeten med olika lösningar som följd. 1 Attest- och utanordningsreglemente, Åstorps kommuns författningssamling ( ) 2 Ändrade regler för attestering av leverantörsfakturor ( ) Okt 2006 Sida: 5

6 3. Vård & Omsorgsförvaltningen 3.1 Attest Sammanställning finns över beslutsattestanter. Förvaltningschef och ekonom har attesträtt för samtliga ansvarskoder 3 medan områdescheferna har över sina respektive områden. I sammanställningen finns angivet vilka attestanter som ersätter vid frånvaro. Någon sammanställning över de personer som har rätt att göra avrop eller inköp har inte presenterats. Områdescheferna har fått i uppdrag att ta fram sådan men någon uppföljning av detta har inte gjorts. Organiseringen av inköp åligger respektive områdeschef. Förvaltningsledningen har arbetat med att få ned antalet personer med rätt att göra inköp. Enligt uppgift har inte inköpsrätten dokumentrats. För vissa varuslag, t ex blöjor finns beställningslistor, men det är inte ett generellt förfaringssätt. Kontrollen sker huvudsakligen i efterhand av den person med beslutsattesträtt. Beslutattesten följer budgetansvaret. Beslutsattesten skall alltid finnas med för utanordning. Mottagningsattesten kan var omöjlig, t ex vid färdtjänstfakturor. Den som i det fallet har nyttjat tjänsten kan inte vara den som attesterar resan. Ankomststämpling av fakturor, kontering och granskningsattest görs av assistenter på bemanningscentralen. Följesedlar skall sparas tillsammans med fakturan. Kritik framförs i intervjuer mot att ekonomisystemet inte har spärrar mot dubbelregistrering av fakturor. Det har förekommit problem med att fakturor har registrerats två gånger. Dock har detta upptäckts i tid. Förvaltningsekonomen har för avsikt att träffa personalen på bemanningscentralen i fortbildningssyfte och för att skapa rutiner. Rutiner har skapats för bättre identifikation av enskilda fakturor. Stickprovskontroll har genomförts på ett tiotal fakturor från I samtliga fall finns två attester. 3.2 Internkontroll En internkontrollplan finns. Dock är det osäkert om planen är antagen av nämnden vid något tillfälle. Nämnden har inte antagit en internkontrollplan för 2006 och det har inte heller avrapporterats något resultat från internkontroll under Sålunda har inget systematiskt internkontrollarbete genomförts under Enligt planen skall förvaltningsekonomen eller annan utsedd person göra stickprovskontroll av fakturahanteringen och att attestreglerna efterlevs. Detta skall rapporteras till nämnden som i sin tur skall återrapportera till KS. 3.3 Inköp efter ramavtal Bland de ramavtal som finns i sammanställning har Vård & Omsorgsförvaltningen initierat ett avtal för sjukvårdsmateriel. Genomgången nedan avser första halvåret Med ansvarskod avses att transaktionen ges en identitet som är kopplad till ansvarsområdet, t ex ett rektorsområde. Okt 2006 Sida: 6

7 Vara / tjänst Avtalstyp Totala inköp kr ( ) Andel enl. ramavtal (%) Sjukvårdsmateriel Ramavtal Livsmedel Ramavtal Kontorsmateriel Ramavtal Leasing av bilar Ramavtal Totalt har förvaltningen gjort inköp för 14,9 Mkr under den studerade perioden. De 17 största leverantörerna fördelar sig enligt nedan. Beloppen nedan avser halva året, vilket betyder att kostnaderna troligtvis kan komma att överstiga fyra basbelopp 4, som är satt som gräns för direktupphandling 5 i kommunen. Leverantör av tjänst/vara Avtal / upphandling Totala inköp kr ( ) Kommentarer Lokaler Personlig assistans (FK) Se nedan Färdtjänst Upphandling Region Skåne Leverantör 1. Extern omsorg Ingen upphandling Enl. uppgift finns avtal. o utbildn enl. LSS Leverantör 2. Extern omsorg Ingen upphandling Enl. uppgift finns avtal. enl LSS Leverantör 3. Demensboende Upphandling genomförd Se granskningsrapport 7/2004 Åstorpskommun Leverantör 4. Korttidsboende Ingen upphandling Enl. uppgift finns avtal. Leverantör 5. Demensboende Ingen upphandling Enl. uppgift finns avtal. Inkontinens materiel Upphandling Region Skåne Lokaler Gruppbostad enl SoL Ingen upphandling Enl. uppgift finns avtal. Leasing Ramavtal Se nedan Hygientekniska artiklar Ramavtal Tom Byggbolag Ingen upphandling Avser bostadsanpassning Livsmedel Ramavtal Fast telefoni Upphandling Kommunförb. Skåne Avfallshämtning Hyra av lokaler omfattas inte av LOU 6. När det gäller ersättning för personlig assistans så erhåller kommunen först ersättning för de beviljade timmarna från Försäkringskassan. Därefter sker en återbetalning av ersättning till Försäkringskassan motsvarande de 20 första timmarna per månad och individ. Det finns ett samarbetsavtal mellan åtta kommuner och Region Skåne om färdtjänst, där regionen har skött upphandlingen. Dokumentation kring upphandlingen har inte presenterats för granskningen, däremot är det bekräftat från Region Skåne att Åstorps kommun har inkommit med handlingar, som möjliggjort en gemensam upphandling, dvs protokoll med beslut och fullmakt. Tilldelningsbesked har inte förevisats. Enligt intervjuer har det inte skett någon upphandling av den externt köpta omsorgen och utbildning. Den samverkan som finns bland regionens kommuner i upphandling av extern vård gäller enbart insatser som hanteras av individ- och familjeomsorgen. Det finns enligt uppgift 4 Fyra basbelopp motsvarar c:a kronor. 5 Upphandlingspolicy, KF LOU 5kap 1 punkt 1. Okt 2006 Sida: 7

8 diskussioner om att även extern vård inom äldre- och handikappomsorgen skall tas med i kommande upphandlingar. På halvårsbasis rör det sig om 1,75 Mkr. Inkontinenshjälpmedel har upphandlats av Region Skåne tillsammans med de skånska kommunerna. Beslut om deltagande i upphandlingen finns från Vård- och omsorgsnämnden. En fullmakt har utfärdats för regionen. Tilldelningsbesked saknas i dokumentationen. I fullmakten finns inget noterat om att Region Skåne skall påta sig ansvaret för eventuella överprövningar och skadeståndsprocesser. Det skall tilläggas att tredje man är oförhindrad att väcka talan direkt mot en enskild kommun. Leasingkostnaden avser förvaltningens bilar och val av finansiellt institut. Enligt uppgift upphandlades både billeverantör och finansieringsinstitut samtidigt. Inköp av tjänster från byggbolag avser bostadsanpassning. I detta sammanhang anses inte kommunen vara den upphandlande enheten 7. Kommentarer Det är positivt att förvaltningsledningen har dragit upp riktlinjer för hur inköp skall göras och att detta skall dokumenteras för bättre kontroll av inköpen. I dagsläget sker kontrollen huvudsakligen i efterhand då fakturorna attesteras. Därför är det positivt med de kontinuerliga träffar som de fakturaansvariga och förvaltningsekonomen har tillsammans för att skapa enhetliga rutiner. Dock behöver arbetet med att besluta om vilka personer som har rätt att göra inköp slutföras, så att beslut kan fattas av nämnden. Genom olika former av uppföljningar och redovisningar sker en intern kontroll men det åligger nämnden att tillse att det finns en fungerande systematisk intern kontroll. Därför är det anmärkningsvärt att de dokument som är framtagna inte används och har beslutats av nämnden. Att det systematiska internkontrollarbetet kommer igång har därför hög prioritet. Inköp av extern vård är inte undantaget reglerna i LOU, varför upphandling också skall ske i de fallen. De befintliga inköpen har skett i strid med LOU och är att betrakta som otillåtna direktupphandlingar. Oavsett om tjänsterna köps av privata företag eller av andra kommuner, så skall upphandling genomföras. Rutinerna för uppföljning, bevakning och förvaltning av nämndsspecifika avtal behöver skärpas omedelbart. Dessutom behöver det tydliggöras vilka dokument som skall sparas. 4. Samhällsbyggnadskontoret 4.1. Attest Attesträtten följer budgetansvaret och det är de verksamhetsansvariga som kan beslutsattestera. Attestordningen är antagen i KS för Det är den som beställt varorna som skall ta emot dem och mottagningsattestera, varefter verksamhetsansvarig beslutsattesterar. Det betonas i intervjuer att inte heller verksamhetsansvarig kan både mottagnings- och beslutsatte- 7 Det är byggbolaget och bidragstagaren som skall ingå avtal om åtgärdernas utförande och betalning för arbetet. Bidraget skall därför betalas ut till den sökanden. Dock kan kommunen med en fullmakt ingå avtal med byggentreprenören och ombesörja betalningen. Boverkets handbok BAB punkt 16.3 (2004) Okt 2006 Sida: 8

9 stera. De som gör inköp inom förvaltningen lämnar följesedlarna till verksamhetsansvariga. Följesedlarna sparas och mottagningsattesten kan kontrolleras senare. I samband med slutregistreringen av fakturan görs granskningskontroll av förvaltningsekonomen. Kontroll sker av att rätt attestant har attesterat, kontroll av kontering och en rimlighetsbedömning sker av fakturan. Vid genomgång av ett antal fakturor kan konstateras att samlingsfakturor är uppdelade attestmässigt utifrån verksamhetsansvar. Exempel finns också på samma beslutsattestant för olika ansvarsområden, vilket är tillåtet enligt attestordningen. Följesedlar finns med för vissa fakturor som verifierar mottagningsattesten. På faktura för bilreparation saknas angivet registreringsnummer. Då ett inköp skall göras skall detta förankras hos den person som har beslutsattest. I regel är det sedan den ansvarige som gör beställningen. Dock skall det alltid finnas med på fakturan vem i organisationen som gjort beställningen. Vid en eventuell felaktig beställning skickas varorna tillbaka. Grunden för kontroll av inköp är attesträtten. Genom beslutsattesten ansvarar attestanten för att tillräcklig kontroll gjorts. Det finns dock inget dokumenterat beslut om vilka personer som har rätt att göra inköp. 4.2 Internkontroll Ansvaret för internkontrollen uppges huvudsakligen åligga kommunledningskontorets controller. Det är framfört från kommunkansliets sida att förvaltningsekonomerna utför kontrollen men att denna följs upp av kommunkansliets controller. I internkontrollplanen ingår uppföljning av attester och leverantörsfakturor. Resultatet av kontrollen skall redovisa två gånger per år till KS. Någon uppföljning av köptrohet visavi ramavtal har inte gjorts av samhällsbyggnadskontoret på grund av tidsbrist. Med förstärkningen av inköpsfunktionen är det de intervjuades tro att uppföljningen kommer att stärkas. En förbättrad säkerhet avseende attestering och fakturakontroll kommer att uppnås från och med 2007 då fakturor skall scannas in och attesteras via en datorrutin. Det innebär att fakturorna kommer att elektroniskt skickas till mottagnings- och attestansvarig. Dessutom kommer den rutinen kräva en tydlig referens för att fakturan skall kunna hanteras. 4.3 Inköp efter ramavtal Enligt avtalssammanställningen finns följande avtal som är initierade av SBK. Av tabellen 8 nedan framgår för vilka varu- och tjänsteområden som ramavtal slutits samt köptrohet mot dessa ramavtal. Vara / tjänst Avtalstyp Totala inköp kr ( ) Andel enl. ramavtal (%) Asfalt Ramavtal Kemiskt tekniska prod. Ramavtal 0 - Vägmärken och skyltar Ramavtal Total har förvaltningen gjort inköp på 17,6 Mkr under första halvåret De största enskilda leverantörerna framgår av tabellen nedan. 8 I avtalskatalogen finns fyra avtal för SBK som inte är giltiga längre samt för ett område där upphandling pågår. Okt 2006 Sida: 9

10 Leverantör av tjänst/vara Avtal / upphandling Totala inköp kr ( ) Kommentarer Entreprenad Upphandlat Ingår i en upphandlad entreprenad Reningsverk Samverkansnämnd Se nedan Anläggningsmaskin Investering Tagit in anbud enl SBKchef Entreprenadmaskiner Ramavtal Enl. avtalskatalog tom Förlängt enlig SBK-chef El Ramavtal Enl. avtalskatalog tom Makadam Ingen upphandling Byggprodukter Upphandlat Gemensam upphandling inom NOSAM. Traktorgrävare Ramavtal Saknas i avtalskatalog MBK Statens lantmäteriverk Finns inga andra alternativ än Lantmäteriet inom landet. Hyror Asfalt Ramavtal Enl. avtalskatalog tom Förlängt enlig SBK-chef Markarbeten Ingen upphandling Borrning Upphandling Enligt SBK-chef görs upphandling vid varje borrningstillfälle avseende råvatten Lastbilstransport Upphandlat Saknas i avtalskatalog. Finns två ramavtal enligt SBK-chef. Tekniska konsulter Upphandlat Upphandlas vid varje tillfälle Inga ramavtal skriv med tekniska konsulter enl SBK-chef Tekniska konsulter Upphandlat Se ovan Scanner Ingen upphandling Bil Ingen upphandling Avser inköp av pick-up Åstorps kommun och Helsingborgs stad har en gemensam nämnd för reningsverket. Helsingborgs kommun sköter driften av reningsverket och kostnaden ovan avser driften. Verksamhet under gemensam nämnd är undantaget upphandlingskravet. Avseende inköp av byggprodukter, så finns det ett kommungemensamt avtal inom NOSAM. Åstorps kommun har inte själv beslutat om leverantör. Detta har enligt uppgift gjorts av NOSAM. Till nästa upphandling kommer Åstorps kommun själva teckna avtal med leverantören och besluta om tilldelning. Kommentarer Stickproven påvisar att attestreglerna följs men att internkontrollarbetet uppvisar brister och att det föreligger osäkerhet kring ansvarsfördelningen mellan samhällsbyggnadsförvaltningen och kommunledningskontoret. Attestförteckningen kan med fördel kompletteras med vilka personer som har rätt att göra inköp. Även om felaktigt beställda varor skickas tillbaka till Okt 2006 Sida: 10

11 leverantören är det inte möjligt i alla situationer, utan handlar ytterst om leverantörens goda vilja. Vid ett antal tillfällen har inte upphandling skett i enlighet med lagstiftningen. Förtydliganden behöver göras i inköpspolicyn för vilka villkor som gäller vid kommungemensam upphandling. Det är viktigt att det framgår att en kommun inte kan överlåta beslutanderätten vid samordnade upphandlingar, varför det från kommunens sida skall finnas både en fullmakt för den som genomför själva upphandlingen och ett tilldelningsbesked 9 från kommunen, dvs den upphandlande enheten. Det skall också framgå att dessa dokument skall sparas. 5. Kommunledningskontoret 5.1 Attest I likhet med förvaltningarna ovan krävs två attester före utanordning. I intervjuer betonas det ansvar som inte minst beslutsattesteringen innebär. Därför är det viktigt att kontinuerligt diskutera rutiner kring förfarandet. Till exempel gäller det om följsedlar skall sparas eller om det skall göras en notering på fakturan om att mottagningsattest har gjorts. Kontroll har genomförts av ett tiotal fakturor från Attestreglerna har följts i samtliga fall. Det framkommer inget om att det finns beslut om vilka personer som har rätt att göra inköp eller göra avrop mot ramavtal. 5.2 Internkontroll En internkontrollplan är framtagen för 2004 och uppföljning gjordes senast i augusti Därefter har inte en systematisk kontroll genomförts på grund av att den tidigare controllern fick andra arbetsuppgifter. Bland de kontrollmoment som har koppling till granskningen märks revidering av attestförteckningen en gång per år. När det gäller leverantörsfakturor så skall minst 20 stickprov genomföras en gång per kvartal. Bägge momenten skall genomföras av controllern och avrapporteras till kommunchefen. Av den skriftliga återrapportering från augusti 2004 framgår enbart att kontroller har gjorts. Resultat av kontrollerna framgår inte. 5.3 Inköp efter ramavtal Nedan följer en sammanställning över följsamhet till ramavtal som är tillämpliga på kommunledningskontoret. Avtalen är hämtade från Avtalskatalog Vara / tjänst Avtalstyp Totala inköp kr ( ) Andel enl. ramavtal (%) Armatur (IdéCenter) Ramavtal 0 - Bredband Ramavtal 0 - Företagshälsovård Ramavtal Försäkringar Ramavtal Infratjänster (ADB) Ramavtal I promemorian Ds 2004:37 Förslag till lag om rätt för kommuner och landsting att överlåta beslutanderätt vid samordnade upphandlingar, konstateras att nuvarande lagstiftning inte tillåter en extern beslutande rätt av tilldelningsbeskedet. Detta förhållande kommenteras också i Sveriges Kommuners och Landstings yttrande över Nya upphandlingsregler (SOU 2006:28) Okt 2006 Sida: 11

12 Vara / tjänst Avtalstyp Totala inköp kr ( ) Andel enl. ramavtal (%) Mobiltelefoni Ramavtal PC Ramavtal Stako Posttjänster Ramavtal Skrivare, kopiatorer, fax Ramavtal Stako Kaffeautomat Ramavtal 0 - Kontorsmtrl Ramavtal Nedan följer en sammanställning över kommunledningskontorets största leverantörer och om inköpen skett i enlighet med lagstiftningen. Leverantör av tjänst/vara Avtal / upphandling Totala inköp kr ( ) Kommentarer Pensioner Upphandlat Se nedan Försäkringar Upphandlat Kollektivavtalade försäkringar Lån (Kommuninvest) Upphandlat Se nedan Lev 1. Finansiering HemPC Upphandlat Stako Pensioner Upphandlat Se nedan Försäkringar Upphandlat Kommunförsäkring och bilförsäkringar IT- Nätverksutrustning Upphandlat Stako Pensioner Upphandlat Se nedan Telia i.u Avser telefonväxel inom 4K. Revision Upphandling IT Upphandlat Stako Hårdvara Outplacement Ingen upphandling Försäkringsmäklare Ingen upphandling Lev 2. Finansiering HemPC Upphandlat Stako Hyror Näringslivsprojekt Ingen upphandling FiNKrAft IT - Konsulttjänster Upphandlat Stako Förvaltning av tjänstepensioner är upphandlat tillsammans med Skånes samtliga kommuner. Enligt intervju med personalchefen fick Kommunförbundet Skåne fullmakt av kommunerna att genomföra upphandlingen och sedan har respektive kommun tecknat avtal med leverantören. Tilldelningsbesked har inte förevisats i samband med granskningen. Avseende kommunens lån har upphandling gjorts enligt vad som framkommer i intervjuer. IT-avdelningen gör enligt uppgift inga egna upphandlingar utan använder konsekvent statskontorets upphandlingar. Kommunen ger en fullmakt som innebär upphandling och förvaltning av avtalen. Fattande av tilldelningsbesked skall ske av respektive part. Enligt intervju med kommunens IT-avdelning sluter statskontoret avtal med de stora tillverkarna men att inköpen sedan kan göras av en lokal återförsäljare. Tilldelningsbesked har inte förevisats i samband med granskningen. All telefoni, både mobil och fast, har upphandlats via Kommunförbundet Skåne. Kostnaden som finns medtagen i sammanställningen ovan avser inte telefoni utan en sedan tidigare inköpt telefonväxel inom ramarna för samarbetet med kommunerna i 4K. 10 Stako avser avrop mot ramavtal upphandlade av Statskontoret. Okt 2006 Sida: 12

13 Näringslivsprojektet rör utveckling av mindre och medelstora företag. Åstorps kommun är enligt uppgift projektägare och projektet finansieras genom Åstorps kommun, Region Skåne, Nutek. Samverkan sker med Lunds tekniska högskola och institutionerna för industridesign, psykologi och pedagogik. Beslut om deltagande i projektet saknas i KS protokoll, däremot är enligt uppgift styrelsen informerad. 5.4 Samverkansavtal med NSR När det gäller hämtning av avfall och återvinningsmaterial från fastigheter i kommunen har kommunen överlåtit ansvaret för upphandling till det samägda renhållningsbolaget. Beslut finns från KS 11 och ett samarbetsavtal 12 är upprättat mellan renhållningsbolaget och Åstorps kommun. I avtalet överlåter Åstorps kommun till sitt renhållningsbolag (NSR) att ansvara för upphandling, beställning och tecknande av entreprenadavtal för fastighetsrenhållningen i kommunen. I överlåtandet ingår också ansvaret för faktureringen. Kommentarer För kommunledningskontoret har samma iakttagelser gjorts, som kommenterats tidigare, gällande den kommun- eller landstingsgemensamma upphandling. Även då kommunen använder sig av Statskontorets upphandlingar skall beslut om tilldelningsbesked fattas av kommunen 13. För näringslivsprojektet gäller samma upphandlingskrav som vid andra inköp. Undantag från kravet finns såvida tjänsten inte finns att tillgå någon annanstans. Kommunen har den fulla bevisbördan för att tjänsten inte finns på annat håll. Jämförelse kan göras med de upphandlingar som sker av konsultstöd i samband EU:s Mål 3 projekt. Avseende samarbetsavtalet med NSR är det troligt att bolaget åtminstone får täckning för sina kostnader, genom ansvaret för faktureringen, varför förfarandet är att betrakta som ett köp av en tjänst. Sålunda föreligger en upphandlingssituation. I avtalet beskriver kommunen NSR som sitt bolag. En mer adekvat skrivning vore att säga samägda bolag. Åstorps kommun äger 7% av aktiekapitalet. I Sveriges Kommuner och Landstings yttrande över nya upphandlingsregler skrivs när kommuner och landsting köper tjänster från egna bolag. De svenska domstolarna har i ett antal fall konstaterat att sådana köp skall föregås av upphandlingsförfarande. De fall som bland annat hänsyftas till gäller Länsrättens och Kammarrättens domar om att Tomelilla kommun är skyldig att göra en offentlig upphandling av renhållningstjänster, trots delägande i SYSAV. Kammarrättens dom har överklagats och Regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd. 6. Kommunala bolag 6.1 Attest Skriftlig dokumentation finns för hanterandet av inkommande fakturor. Tre nivåer av attest förekommer; först granskningsattest då fakturan inkommer, sedan mottagningsattest från be- 11 KS 116 ( ) 12 KS , Bilaga Samma regler gäller vid samordnad upphandling med tidigare Statskontoret numera Verva. Kommunen skall ge en fullmakt och skicka ett tilldelningsbesked. Okt 2006 Sida: 13

14 ställaren av varan och slutligen beslutsattest för utbetalning. Mottagningsattest förekommer inte vid alla fakturor, då det i vissa fall inte är möjligt. Det gäller t ex för fakturering av vatten. Enligt intervju beslutsattesterar styrelseordförande då vd har gjort inköp. Denna instruktion saknas i rutinbeskrivningen. Kontroll har gjorts av ett tiotal fakturor per bolag och samtliga fakturor, där så är rimligt, har attesterats av tre personer i enlighet med ekonomihandboken och attestförteckningen. 6.2 Intern kontroll Något speciellt internkontrollprogram har inte beslutats av styrelsen. Den skriftliga dokumentationen av rutiner anses vara tillräcklig. 6.3 Ramavtal Enligt vd:n i de kommunala bolagen används kommunens ramavtal då det är möjligt. Nedan följer en genomgång av de kommunala bolagens största leverantörer och i vilken omfattning upphandling har skett. Någon bedömning av de enskilda upphandlingarnas affärsmässighet eller följsamhet till LOU:S formella krav har inte gjorts. Däremot har ett antal stickprov gjorts av att upphandlingsdokumentation finns för ramavtalen, vilket är fallet i de kontrollerade upphandlingarna. Björnekulla Bostads AB Leverantör av tjänst/vara Avtal / upphandling Totala inköp kr ( ) Kommentarer Björnekulla Fastighets AB Ingen upphandling Avser löner, kostn f maskiner och olika ersättn. Åstorps kommun Se nedan Gasleveranser Upphandlat Se nedan AB Kvidingebyggen Ingen upphandling Se nedan Kabel TV Ingen upphandling Se nedan Målningstjänster Upphandlat Ramavtal, sk serviceavtal Byggnadstjänster Upphandlat Ramavtal, sk serviceavtal Björnekulla Fastighets AB Leverantör av tjänst/vara Avtal / upphandling Totala inköp kr ( ) Kommentarer Åstorps kommun Se nedan Gasleveranser Upphandlat Se nedan Byggtjänster Upphandlat Specifik entreprenad El Upphandlat Se nedan Byggtjänster Upphandlat Ramavtal, sk serviceavtal Hyror VVS/VA entreprenad Upphandlat Specifik entreprenad Nätavgift Styr- oh reglerteknik Inte upphandlat Ombyggnad och uppgradering av värmeanläggn. AB Kvidingebyggen Avser löner, kostn f maskiner och olika ersättn. Styr- oh reglerteknik Upphandlat Fjärrstyrning av värmeanläggn. Olja Upphandlat Olja till värmeanläggn. Hyror Portar Upphandlat Specifik entreprenad Eltjäsnter Upphandlat Ramavtal, sk serviceavtal Okt 2006 Sida: 14

15 AB Kvidingebyggen Leverantör av tjänst/vara Avtal / upphandling Totala inköp kr ( ) Kommentarer Åstorps kommun Se nedan El Upphandlat Se nedan Byggtjänster Upphandlat Ramavtal, sk serviceavtal Nätavgift Måleritjänster Upphandlat Ramavtal, sk serviceavtal Gas Upphandlat Se nedan Vitvaror Ej upphandlat Avtal finns Renhållning Björnekulla fastighets AB Avser löner, kostn f maskiner och olika ersättn. Olja till värmeanläggn. Upphandlat Se nedan Bilar Upphandlat Ramavtal Städning Inte upphandlat Trappstädning Enligt vd delar bolagen på ett antal tjänster och använder maskinell utrustning sinsemellan, vilket leder till fakturering mellan bolagen. Björnekulla Bostads AB har t ex inga anställda. Fakturorna avser därför delar av kostnaderna för personal, maskiner mm. Bolagen har sina lån i kommunens sk internbank. Fakturorna från kommunen avser räntor och amorteringar. Enligt uppgift har det skett en upphandling av gasleveranser genom att olika energislag och energisystem deltagit i upphandlingen. Vid upphandlingstillfället fanns enbart en gasleverantör, vilket förändrats sedan avtalstecknandet. Upphandling av el har skett av bolagen där, enligt uppgift, kommunens elleveranser tagits med i anbudsförfrågan. Enligt intervju med vd finns det enbart en leverantör av kabeltv-tjänster till fastigheterna, varför det inte gjorts någon upphandling. Från och med halvårsskiftet 2006 kommer hyresgästerna att få teckna egna avtal med kabeltv-operatören. Det finns ramavtal för bolagens behov av service rörande eltjänster, byggtjänster, VVS, måleri, plåtarbeten mfl. Vissa leverantörer av varor och tjänster är inte upphandlade. En upphandling har skett tillsammans med andra kommuner för vilken det i dagsläget är osäkert huruvida avtalet fortfarande är giltigt. Kommentarer I de fall upphandling inte har skett och överstiger gränsen för direktupphandling bör sådan genomföras snarast. Upphandlingspolicyns gräns om fyra basbelopp för direktupphandling gäller även kommunens bolag. Vid gemensam upphandling mellan bolagen och kommunen skall det finns tilldelningsbesked från respektive part. För köp mellan de kommunala bolagen gäller också kraven på upphandling i enlighet med LOU. De undantag som finns från reglerna i LOU avseende inköp från anknutet företag gäller Okt 2006 Sida: 15

16 inom försörjningsektorn 14 och inte den klassiska sektorn. De inköp som görs är sålunda otillåtna direktupphandlingar. Med fördel kan ekonomihandbokens instruktioner kompletteras med rutiner för hur inköp av vd skall attesteras. Lars Eriksson Ernst & Young 14 Försörjningssektorerna omfattar organisationer som bedriver verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena. Den klassiska sektorn avser centrala,, regional och lokala myndigheter och offentligtägda bolag. Okt 2006 Sida: 16

17 Bilaga 1. Källhänvisning Intervjuer - Ulf Strömstedt, kommunchef - Per Falkenborn, inköpare - Annika Hansson, controller - Thomas Bonell, kommunsekreterare - Ingrid Jonsson, chefsekonom - Gunilla Abrahamsson, personalchef - Anita Bengtsson, IT-chef - Kenneth Daun, näringslivsutvecklare - Torbjörn Persson, förvaltningschef samhällsbyggnadskontoret - Owe Wybrands, ekonom - Jan-Inge Nicander, arbetsledare - Anna-Karin Nilsson, förvaltningschef vård och omsorgsförvaltningen - Ann-Marie Malmström, administrativ chef - Mikael Fors, vd AB Kvidingebyggen, Björnekulla Bostads AB, Björnekulla Fastighets AB och Björnekulla IT AB Dokument - Attest- och utanordningsreglemente, Åstorps författningssamling, Ändrade regler för attestering av leverantörsfakturor, Upphandlingspolicy, Reglemente internkontroll för Åstorps kommun - Delegationsordning Vård och Omsorgsnämnden - Sammanställning beslutsattestanter Vård o Omsorg - Flödesschema för fakturering på Bemanningscentralen - Plan för internkontroll inom vård- och omsorgsförvaltningen - Upphandling av inkontinenshjälpmedelsförsörjningen, (VoOnAu 73, ) - Fullmakt inkontinenshjälpmedelsförsörjningen, Ramavtal Distribution av inkontinenshjälpmedel, region Skåne Utdrag ur ekonomihandboken, BBAB - Attestförteckning, BBAB, , Beslut om medfinansiering av FiNKrAft, Region Skåne Fullmakt (anmälan) för deltagande i offentlig inköpssamverkan, PC, Bildskärmar och tjänster Internkontroll för Kommunledningskontoret s kommun, Återrapportering av Kommunledningskontorets internkontroll, Sammanställning över beslutsattestanter, Kommunledningskontoret Kommunstyrelsens delegationsordning, , Avtalskatalog Införande av elektronisk dokumenthantering, Lägesrapport Upphandling/Avtal/Inköp inom Åstorps kommun - Beslutsattestanter på Samhällsbyggnadskontoret Samarbetsavtal med NSR om fastighetsrenhållningen, KS NSR Konsortialavtal & Bolagsordning - Samarbetsavtal ang. fastighetsrenhållningen s kommun, KS , Bilaga 1 - Handbok BAB, Boverket , Promemoria Förslag till lag om rätt för kommuner och landsting att överföra beslutanderätt vid samordnad upphandling - Yttrande över Nya upphandlingsregler 2 (SOU 2006:28), Sveriges kommuner och Landsting, Kammarrätten i Göteborg, Mål nr Okt 2006 Sida: 17