Granskning om flyktingmottagande Sollefteå kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Fredrik Ottosson Cert. kommunal revisor Granskning om flyktingmottagande Sollefteå kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning Inledning Revisionsfråga Revisionskriterier Metod Regelverket kring asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd Asylsökande Nyanlända med uppehållstillstånd Iakttagelser från Sollefteå kommun Mottagningsläget Mål och inriktning på flyktingmottagandet Organisering Insatser till nyanlända med uppehållstillstånd Svenska för invandrare (SFI) Samhällsorientering Verksamhet för ensamkommande barn Statlig ersättning kommunens intäkter Hantering av statlig grund- och schablonersättning Ansökan om ersättning Sollefteå kommun

3 1. Sammanfattning och revisionell bedömning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sollefteå kommun granskat kommunens flyktingmottagande under år Vi konstaterar att kommunfullmäktige har antagit mål för flyktingmottagandet och att delar av beslutet inte efterlevs. Exempelvis är överenskommelsen med staten om mottagande inte anpassad efter fullmäktiges beslut om att ta emot nyanlända med uppehållstillstånd om året. Enligt nuvarande överenskommelse ska nyanlända tas emot genom anvisning från Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Ytterligare ett tal tas årligen emot genom självbosättning, dvs. genom att de själva ordnar boende och flyttar in till kommunen. För att efterleva fullmäktiges beslut om storleken på mottagandet bör överenskommelsen ses över. Vi bedömer att individ- och omsorgsnämnden bedriver ett flyktingmottagande på ett effektivt sätt. Vi grundar vår bedömning på att nämnden bedriver ett välfungerande mottagande med erfaren personal. Vidare har nämnden fungerande rutiner för ansökan om statlig ersättning för sina kostnader. Vi grundar vår bedömning på att berörd personal, bland annat genom sin placering i organisationen, har god insyn i vilka ersättningsgilla insatser som finns. När det gäller placeringar av barn och unga finns det behov av att ytterligare sprida information om möjligheterna att söka ersättning till de socialsekreterare som utreder behovet av insatser. Vi bedömer att kultur-, utbildning- och fritidsnämnden inte har bedrivit en tillräckligt ändamålsenlig verksamhet avseende flyktingar år Vi grundar vår bedömning på att det förekommit flera brister inom boendeverksamheten för ensamkommande barn. Vi konstaterar att åtgärder har vidtagits för att komma tillrätta med bristerna. Samtidigt kvarstår förbättringsområden, bland annat behöver en samsyn utvecklas mellan ledningen och personalen om hur det gemensamma arbetet ska bedrivas. Vi bedömer att nämnden bedriver en ändamålsenlig och effektiv SFI-verksamhet och samhällsorientering. Vi grundar vår bedömning på att utbildningarna uppfyller kraven i skolförfattningarna och att särskilt riktade insatser ges till analfabeter. Vidare är vår bedömning att nämnden har fungerande rutiner för ansökan om statlig ersättning för sina kostnader. Vi grundar vår bedömning på att berörd personal, bland annat genom sin placering i organisationen, har god insyn i vilka ersättningsgilla insatser som finns. Det är positivt att platserna i träningslägenheter tagits med i överenskommelsen, det är en fördelaktigare lösning för kommunen. Platsersättning är betydligt högre än de faktiska kostnaderna och utgår även om platsen inte är belagd. Sollefteå kommun 1 av 11

4 2. Inledning Sollefteå kommun har under ett antal år tagit emot flyktingar med stöd av statlig finansiering. Från och med december 2010 har ansvarsfördelningen för flyktingmottagande ändrats. I dag ligger huvudansvaret för integrationsarbetet hos Arbetsförmedlingarna och Försäkringskassor, men kommunerna har även fortsättningsvis ansvar för stora delar av flyktingverk-samheten. Det råder ett stort behov av boendeplatser för asylsökande i det svenska mottagningssystemet. Det oroliga läget i Afghanistan, Somalia och de hårda striderna i Syrien betyder att flyktingströmmarna till Sverige har ökat. Därför har Migrationsverket vänt sig till bland annat Sollefteå kommun om stöd i mottagandet av asylsökande. Asylsökande är en person som ansökt om asyl men ännu inte fått ett beslut om uppehållstillstånd. Det flyktingmottagande som Sollefteå kommun tidigare har tagit emot har i huvudsak varit personer som redan har ett uppehållstillstånd Revisionsfråga Bedriver kommunen flyktingmottagande på ett effektivt sätt? Revisionskriterier Organisering av verksamheten Kommunens kostnader/intäkter för verksamheten. Fördelas intäkterna över den tidsperiod de är avsedda för? Antal mottagna flyktingar Mottagningsrutiner Uppföljning av verksamheten (förvaltning respektiv nämnd) 2.2. Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer och dokumentstudier. Intervjuer har genomförts med individ- och omsorgsnämndens ordförande, chefen för socialförvaltningen, IFO-chef, integrationshandläggare, ekonom socialförvaltningen, chefen för kultur- utbildnings- och fritidsförvaltningen, ekonom kultur- utbildnings- och fritidsförvaltningen, föreståndare för boendet för ensamkommande barn, chef Reveljen, rektor vuxenutbildningen och personal vid boendet Aurora. Rapporten har faktakontrollerats av berörda förvaltningar. Sollefteå kommun 2 av 11

5 3. Regelverket kring asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd 3.1. Asylsökande Med asyl menas ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför han eller hon behöver skydd i Sverige och därför anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt utlänningslagen. Ansvaret för mottagandet av asylsökande vilar på staten. Migrationsverket svarar för att ordna boende, i förläggningar, åt de asylsökande som inte väljer att ordna boende på egen hand. Verket ger även ekonomiskt stöd till asylsökande. För ensamkommande barn och ungdomar delas ansvaret mellan stat och kommun, se nedan. En del av den kommunala servicen tillhandahålls även för asylsökande, t.ex. skola och barnomsorg. Kommunen har också genom socialtjänsten det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Ett exempel på när kommunen har skyldigheter enligt socialtjänstlagen gäller skydd för asylsökande barn och ungdomar. För asylsökande som är under 18 år och vid ankomsten till Sverige var skilda från båda sina föräldrar (ensamkommande) gäller sedan 2006 särskilda regler. Sedan 2006 är det kommunerna som svarar för dessa barns och ungdomars boende och omsorg. Den kommun som vill ta emot barn träffar överenskommelser med Migrationsverket om hur många platser som kommunen ska hålla tillgängligt eller hur många barn som ska tas emot Nyanlända med uppehållstillstånd En asylsökande som beviljas uppehållstillstånd som kan läggas till grund för folkbokföring, dvs. är längre än ett år, ska placeras ut i en kommun. Dessa personer och vissa av deras anhöriga samt kvotflyktingar, har rätt till särskilda insatser för att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället. Den 1 december 2010 övertog Arbetsförmedlingen det kommunala ansvaret för introduktionen av och introduktionsersättningen till nyanlända som folkbokförs i kommunen. Den nya lagen om etablering och etableringsersättning omfattar nyanlända som har fyllt 20 år men inte 65 år och som har uppehållstillstånd som flykting, kvotflykting, skyddsbehövande eller anhöriga till dessa. Även nyanlända som har fyllt 18 år men inte 20 år och som saknar föräldrar i Sverige (ensamkommande) omfattas av den nya lagen. Etableringsinsatserna och ett ekonomiskt stöd från Arbetsförmedlingen pågår under två år. En individuell plan upprättas på arbetsförmedlingen för varje nyanländ. En insats ges av en etableringslots. Lotsen ska stödja den nyanlände på Sollefteå kommun 3 av 11

6 vägen till arbete. Lotsen är en fristående aktör, ett företag eller en organisation. Arbetsförmedlingen upphandlar lotsar enligt lagen om valfrihetssystem. Den nyanlände väljer sedan själv bland de upphandlande lotsarna. Kommunen har fortfarande ett visst ansvar även efter reformen. Exempelvis svarar kommunen för bostadsförsörjning, undervisning i svenska (SFI), samhällsorientering och annan vuxenutbildning, skola, barnomsorg och insatser inom det sociala området. I Sverige tar det i genomsnitt 7 år för en nyanländ med flyktingbakgrund att komma i arbete efter uppehållstillståndet, fem år för män och nio år för kvinnor. Sollefteå kommun 4 av 11

7 4. Iakttagelser från Sollefteå kommun 4.1. Mottagningsläget Sollefteå kommun har en uppbyggd flyktingverksamhet och har tagit emot flyktingar i flera år. Antalet asylsökande i kommunen har ökat under 2014, från 146 den 1 januari till 405 den 1 november. Migrationsverket hyr anläggningsboenden från privata aktörer på flera orter: Junsele, Helgum, Graninge och Undrum. Även mottagandet av nyanlända som har fått uppehållstillstånd och kommunplacerats i Sollefteå har ökat. Av Sveriges 290 kommuner hamnade Sollefteå kommun 2013 på 60:e plats när det gäller mottagande i förhållande till kommunbefolkningen. Mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd, 2000-november Kommunen har en överenskommelse från år 2011 med staten om att årligen ta emot mellan 80 och 100 nyanlända med uppehållstillstånd per år genom anvisning från Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket. Utöver anvisade bosätter ett ganska stort antal nyanlända sig själva i kommunen, t.ex. anhöriga till en redan etablerad nyanländ. År 2013 tog kommunen totalt emot 127 och fram till november 2014, 166 nyanlända med uppehållstillstånd Mål och inriktning på flyktingmottagandet Fullmäktige antog i februari 2014 mål för flyktingmottagandet. Den övergripande visionen med mottagandet är att Sollefteå kommun ska utvecklas och förnyas med en välutbildad befolkning, god livsmiljö, mångfald i företagande, god omsorg och en välkomnande attityd. Sollefteå kommun 5 av 11

8 Fullmäktige beslutade också att en nivå på mottagna flyktingar per år är en rimlig nivå för Sollefteå kommun. Av beslutet framgår även att när den nyanlände ska bosätta sig i kommunen är målet att ett förstahandskontrakt på boende ska erbjudas Organisering Kommunens mottagande av flyktingar fördelas mellan individ- och omsorgsnämnden och kultur-, utbildning- och fritidsnämnden. Individ- och omsorgsnämnden ansvarar för mottagandet av vuxna nyanlända med uppehållstillstånd och deras familjer. Kultur-, utbildning- och fritidsnämnden ansvarar för mottagandet av ensamkommande barn och SFI (svenska för invandrare) och samhällsorientering Insatser till nyanlända med uppehållstillstånd Inom socialförvaltningens enhet för ekonomiskt bistånd finns en avdelning för integrationsfrågor. Avdelningen har en fast bemanning på två integrationshandläggare utöver dessa finns även två språkresurser, en föreningssamordnare och en praktikant. De båda integrationshandläggarna har lång erfarenhet från mottagande av flyktingar. Arbetet består främst av att hjälpa de nyanlända som fått uppehållstillstånd med att finna bostad och övriga praktiska frågor den första tiden. Att ordna bostad är en svår uppgift som tar mycket tid i anspråk, då bostadsbolagen som regel inte ger flyktingen eget kontrakt. Socialförvaltningen tvingas därför hyra upp lägenheter och hyra ut i andra hand till flyktingen. En av handläggarna prövar även frågor om ekonomiskt bistånd för målgruppen. Kommunen har en tradition av att ta emot så kallade kvotflyktingar, fram till år 2013 utgjorde detta huvuddelen av mottagandet. En kvotflykting, eller vidarebosatt, är en flykting som tas ut och beviljas uppehållstillstånd från flyktingläger utomlands av Migrationsverket. Dessa flyktingar bor alltså inte först i Sverige som asylsökande innan placering i en kommun. Mottagandet av kvotflyktingar kräver större insatser från kommunens sida. En av handläggarna har huvudansvaret för insatserna till kvotflyktingarna. Samarbetet med andra myndigheter upplevs som välfungerande. Kommunen har en lokal överenskommelse med Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och landstinget Svenska för invandrare (SFI) Utbildningen svenska för invandrare (SFI) är ett ansvar för kultur-, utbildning- och fritidsnämnden och ges inom ramen för vuxenutbildningen. Under året har verksamheten känt av en kraftig ökning av elever från 110 till 270. En rektor har ansvar för alla verksamheter inom den kommunala vuxenutbildningen. Sollefteå kommun 6 av 11

9 Alla nyanlända elever går först en särskild introduktionsklass i fyra veckor. Under denna period kartläggs elevens kunskaper och en bedömning görs i vilken grupp eleven ska fortsätta. Arbetssättet har utvecklats med medel från Skolverket. För att vara individuellt anpassad ges undervisningen i olika studiegrupper, efter elevens förutsättningar att lära sig. Det finns en särskild grupp för analfabeter, i vilken även det finns tillgång till modersmålslärare så att eleven även får möjlighet att lära sig sitt modersmål. Utbildningen omfattar minst 15 timmars undervisning i veckan i genomsnitt under en fyraveckorsperiod. Skolinspektionen genomförde en inspektion av vuxenutbildningen i maj Inspektionen bedömde att vuxenutbildningen på många sätt var väl fungerande och att verksamheten utgår och anpassar utbildningen efter elevens behov och förutsättningar. Det framkom även att det inte upprättades individuella studieplaner för alla elever som går på SFI. Efter inspektionens synpunkter upprättas numera alltid individuella studieplaner. Inrättandet av anläggningsboenden i kommunen under året och förändringar i regelverket har påverkat SFI-verksamheten. Personer som bor på anläggningsboende och får uppehållstillstånd men inte lyckas flytta ut till en kommun, har ändå rätt till SFI från kommunen där anläggningsboendet ligger. För Sollefteå kommun har detta inneburit en fördubbling av antalet SFI-elever. Det faktum att anläggningsboendena är förlagda till orter ganska långt från Sollefteå tätort, där SFI-verksamheten bedrivs, har försvårat planeringen. Vuxenutbildningen har tvingats hyra extra lokaler för att kunna ta emot alla elever. Den 1 april 2014 förändrades kommunens rätt till ersättning för SFI som ges till nyanlända med uppehållstillstånd som bor kvar på anläggningsboende i väntan på en kommunplats. Från att tidigare erhållit 160 kronor per dag och elev, får kommunen numera kronor per elev som en engångsersättning. Förändringarna innebär att verksamheten prognosticerar ett underskott på helår om 1,3 mkr Samhällsorientering Samhällsorienteringen är också ett ansvar för kultur-, utbildning- och fritidsnämnden. Undervisningen drivs av nämnden men i samarbete med de andra kommunerna i Västernorrland genom ett projekt. Genom projektet erhålls så kallade kommunikatörer. År 2014 finns över 50 aktiva kommunikatörer i länet som tillsammans behärskar 30 språk. Sollefteå kommun har en lärare om 50 procent av en heltid i samhällsorientering och använder kommunikatörer knutna till kommunen beroende på vilken språkgrupp som ska undervisas Verksamhet för ensamkommande barn Sollefteå kommun har en överenskommelse med staten att ta emot ensamkommande barn. Nuvarande överenskommelse förpliktigar kommunen att hålla 48 platser tillgängliga för Migrationsverket, minst sex av platserna ska vara vikta åt asylsökande. Boendeverksamheten för ensamkommande barn kallas Aurora och är ett ansvar för kultur-, utbildning- och fritidsnämnden. Verksamheten startade år 2007 och drivs Sollefteå kommun 7 av 11

10 som ett hem för vård eller boende (HVB). Från uppstarten till mitten av november 2014 har boendeverksamheten bedrivits i en fastighet. I mitten av november utökades verksamheten genom inrättandet av en ytterligare avdelning i en annan fastighet. Den 27 november var totalt 38 ungdomar inskrivna i de båda boendena. Utöver själva institutionsboendena finns ett antal lägenheter (utslusslägenheter) för ungdomar över 18 år som är mogna för att bo lite mer på egen hand. Personalen har olika utbildningsbakgrund, någon är studieyrkesvägledare och någon har utbildning i psykosocialt behandlingsarbete. Inom verksamhetens försorg har personalen utbildats i motiverande samtal, lösningsfokuserat förhållningssätt samt coachning. Av våra intervjuer blir det tydligt att flera i personalen och ledningen inte har samma syn på hur verksamheten ska bedrivas. Det har framförts synpunkter från personalen att ledningen inte lyssnar på deras synpunkter. Sedan boendet öppnades har verksamheten haft sju föreståndare. Vi får uppfattningen att det har varit svårt för föreståndarna att forma verksamheten och sätta långsiktiga mål. Många i personalgruppen har varit anställda länge och har på sätt vis fått stå för kontinuiteten samt har fått ta fram rutiner och förhållningssätt. Det har framförts klagomål mot verksamheten. Hösten 2013 vände sig några av de boende till socialtjänsten för att berätta att de inte kände sig delaktiga och vissa upplevde sig kränkta av personalen. Klagomålen utreddes av kommunen och ett antal förändringar i arbetssätt genomfördes för att komma till rätta med bristerna. För att lösa ledningen av verksamheten anlitades i april 2014 konsulter som föreståndare. En konsult tjänstgör idag som föreståndare fram till sista december Ett av konsultens uppdrag blev att genomföra förändringar i schema och i bemanningen. Vidare skulle utslussverksamheten omorganiseras. Från att tidigare bestått av en separat verksamhet med en möteslokal, skulle stödet till ungdomarna i utslusslägenheter ges av personalen på boendena. Flera i personalen motsatte sig den nya organisationen och de nya arbetssätten. Förändringarna skulle träda i kraft i början av juni. I maj 2014 trädde en ny och utökad överenskommelse med Migrationsverket i kraft. Förvaltningen hade missförstått avtalskonstruktionen och var inte beredd på att den innebar att Migrationsverket kunde anvisa fler asylsökande ungdomar. På bara några dagar i maj anvisades 15 asylsökande ungdomar till kommunen, vilket innebar en fördubbling. De nyanlända ungdomarna fick flytta in på det befintliga boendet, vilket som mest rymde 30 ungdomar. Boendet bestod endast av 22 rum, vilket innebar att flera nyanlända ungdomar fick dela rum. Beslutet om att ändra schema och bemanning fick delvis ändras för att man skulle kunna ta hand om de nyanlända ungdomarna. Veckan efter att ungdomarna hade anlänt till boendet genomförde Inspektionen för vård och omsorg (IVO) 1 en inspektion och kritiserade kommunen på flera punkter. IVO ansåg att det var en brist att alla ungdomarna inte hade eget rum och att det inte fanns tillräckligt med personal dygnet runt i lokalerna. 2 Vidare framkom att det uppstått flera incidenter, varav en ledde till en polisanmälan. IVO beslutade också att göra en anmälan om barn som far illa till 1 Myndigheten som utöver tillsyn över HVB. 2 Inspektionen för vård och omsorg, , Dnr /2014 Sollefteå kommun 8 av 11

11 individ- och omsorgsnämnden. 3 Beslut togs av kommunen att inrätta ett ytterligare boende som alltså färdigställdes i november Statlig ersättning kommunens intäkter Den statliga ersättning som kommunen har rätt till regleras i ett antal förordningar. Olika bestämmelser gäller för mottagna före respektive efter 1 december 2010, samt för asylsökande. Vissa ersättningar, såsom grundersättning och schablonersättning, utbetalas per automatik enligt folkbokföringsuppgifter. Andra ersättningar behöver kommunen ansöka om särskilt. Om kunskapen om ersättningsreglerna brister och rutiner saknas förlorar kommunen rätt till ersättning Hantering av statlig grund- och schablonersättning Sollefteå kommun erhåller årlig grundersättning för ordinarie flyktingmottagande, samt schablonersättning för nyanlända flyktingar och deras anhöriga (som ansökt om uppehållstillstånd inom aktuell tidsfrist). Grundersättningen uppgick år 2013 till 444 tkr per kommun som har en överenskommelse om ordinarie flyktingmottagande. Fr.o.m. 1 januari 2014 har beloppet halverats och kompletterats med en prestationsbaserad del. De kommuner i landet som har ett högre mottagande i förhållande till befolkningen än andra kommuner får extra ersättning per mottagen. Sollefteå kommun hör till dessa kommuner år 2014 och får därför kronor en extra engångsersättning. Alla kommuner, inklusive Sollefteå, får även extra ersättning för anvisningar från Migrationsverkets anläggningsboenden eller mottagande av kvotflyktingar. Grundbeloppet utbetalas automatiskt vid årets början, medan övriga delar utbetalas två månader efter att en person mottagits i kommunen. Schablonersättningen avser finansiering av kommunens insatser för praktiskt mottagande, introduktion i skolan, SFI och samhällsorientering m.m. Den uppgår sammanlagt till kronor för personer 0-64 år och kronor för 65 år och äldre. Enligt SKL:s beräkningar täcker schablonsersättningen inte ens kommunernas kostnader under de två åren som de betalas ut. På grund av ovanstående periodiseras inte ersättningen. Kommunen erhåller även schabloniserad ersättning för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd innan etableringsersättning kommer igång. För ensamkommande barn lämnas på motsvarande sätt årlig grundersättning om 500 tkr. Vidare ges en engångsschablon om 30 tkr för barn som beviljats uppehållstillstånd. Övriga ersättningar för målgruppen ansöks särskilt. Dessutom fördelar Migrationsverket årligen ut sammanlagt 50 mnkr i en årlig ersättning för förebyggande stödinsatser för asylsökande barn enligt Socialtjänstlagen (SoL) utifrån hur många asylsökande barn som är bosatta i respektive kommunen (s.k. majbidrag). Detta kräver heller ingen ansökan. I Sollefteå kommun delas grundersättningen och schablonersättningen mellan individ- och omsorgsnämnden och kultur-, utbildning- och fritidsnämnden. Den 3 Inspektionen för vård och omsorg, , Dnr /2014 Sollefteå kommun 9 av 11

12 förstnämnda erhåller 42,5 procent av ersättningarna och resterande 57,5 procent tillfaller kultur-, utbildning- och fritidsnämnden. I övrigt tillfaller Grundersättning ensamkommande barn Majersättningen Initiala kostnader för ekonomiskt bistånd Kultur-, utbildning- och fritidsnämnden Individ- och omsorgsnämnden Individ- och omsorgsnämnden Ansökan om ersättning Återsökningsbara kostnader kan uppkomma inom de två nämndernas verksamhetsområden som ingår i granskningen. Individ- och omsorgsnämnden Inom individ- och omsorgsförvaltningen har ekonomen och en av integrationshandläggarna ett särskilt ansvar för att ansöka om statlig ersättning. Integrationshandläggaren har ansvar för att söka ersättning för kvotflyktingar, ekonomiskt bistånd, placering av ensamkommande barn i externa HVB, utredningskostnader och resekostnader för ensamkommande barn, tomhyror och andra placeringar inom individ- och familjeomsorgen. Handläggaren kontrollerar också att vissa automatiska utbetalningar (grund- och schablonersättningar) kommer in till kommunen. Ansökningsarbetet underlättas genom att handläggaren även ansvarar för flera av de insatser som återsöks och har god kunskap om regelverket. Ansvaret för placering av barn och unga åligger dock socialsekreterare inom individ- och familjeomsorgen. Handläggaren är därför beroende av att få in uppgifter om ersättningsgilla placeringar. Kultur-, utbildning- och fritidsnämnden Föreståndaren och ekonomen svarar för återsökning av kostnader för placering av de ensamkommande barn som bor på kommunens boende Aurora. Som föreståndare har tjänstemannen god kontroll över vilka barn som skrivs in ut från verksamheten, vilket underlättar återsökningsarbetet. De faktiska kostnaderna för en plats i träningslägenhet är lägre än den ersättning som erhålls för platser som ryms i överenskommelsen med staten. Förvaltningen har valt att ta med platser i träningslägenhet i överenskommelsen, så att man erhåller den högre platsersättningen istället för ersättning för sina faktiska kostnader. Inom vuxenutbildningen svarar rektor för att söka ersättning för SFI till nyanlända med uppehållstillstånd som ännu inte har kommunplacerats. Sollefteå kommun 10 av 11

13 Fredrik Ottosson Projektledare Anita Agefjäll Uppdragsledare Sollefteå kommun 11 av 11