Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

Transkript

1 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden slutrapport från programberedningen Boendepolitik programberedningen Boendepolitik

2 Svenska Kommunförbundet programberedningen Boendepolitik Stockholm 1:a upplagan, mars 2003 ISBN: Text: Björn Sundström. Tryckeri: Sjuhäradsbygdens Tryckeri AB, Borås Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson, SK Illustration: Jan Olsson Form & Illustration AB Satt i AGaramond och Gill Sans Omslag: Conqueror Texture Laid elfenbensgul 250 gr Inlaga: Multifine 100 gr 2 Kommunenra och obalanserna på bostadsmarknaden

3 Förord HÖSTEN 2000 tillsatte Svenska Kommunförbundet en beredning för att skärpa intressebevakningen inom det boendepolitiska området. Beredningen har antagit namnet programberedningen Boendepolitik. Denna rapport sammanfattar beredningens arbete, slutsatser och förslag. Övriga skrifter som beredningen tagit fram finns förtecknade längst bak i rapporten. Vår förhoppning är att rapporten, och övriga skrifter från beredningen, ska komma till användning vid diskussioner om vad som kan och behöver göras för att komma till rätta med problemen på bostadsmarknaden. Det är ett kommunalt ansvar att tillsammans med andra aktörer svara för att invånarna erbjuds de bostäder som behövs. Ansvaret är extra stort för människor med särskilda behov eller en svag ställning på bostadsmarknaden. Om den nationella politiken anpassas till de nya förutsättningar som råder kommer kommunernas möjligheter att fullgöra sina skyldigheter att underlättas väsentligt. Stockholm i mars 2003 Per Herolf, ordförande Lidingö Sören Larsson Kurt A Larsson Lars-Olof Johansson Hallsberg Övertorneå Mark Christina Raud Per Hållén Bo Brännström Götene Göteborg Avesta Erik Nilsson Susanna Haby Carl-Axel Roslund Stockholm Göteborg Malmö Björn Sundström programledare 3

4 Innehållsförteckning 1. Inledning... 5 En sammanfattning av slutsatser och förslag Läget på bostadsmarknaden... 7 Bostadsbyggandet...7 Produktion kontra behov... 8 Nyproduktionen inget för normalhushållet... 9 Tomma bostäder kostar på Varför byggs det så lite? Förändrade förutsättningar Höga produktionskostnader Skattetrycket Hyrorna högre än betalningsviljan Hyressättningen Finansiering och risk Incitamenten för kommunerna Plan- och byggprocessen Regional samverkan Stödet till bostadsbyggandet Förslag till nytt investeringsstöd Förslag från SABO och Fastighetsägarna Vad behövs för ett ökat byggande? En politik för ökat byggande Åtgärder för sänkta produktionskostnader En anpassad hyressättning Åtgärder för att minska riskerna Nya boendeformer kan ge nytt riskvilligt kapital Regional allmännytta Villkorade investeringsbidrag till hushållen Plan- och byggprocessen Kommunernas planering Regional samverkan När marknaden viker Bostadsdelegationen Statens Bostadsnämnd Beredningens bedömning Grupper som kräver särskild uppmärksamhet Äldreboendet Ungdomar och studenter Flyktingar Hemlösa Rapporter och källor Kommunenra och obalanserna på bostadsmarknaden

5 1. Inledning HÖSTEN 2000 tillsatte Svenska Kommunförbundet en beredning för att skärpa intressebevakningen inom det boendepolitiska området. Beredningen har antagit namnet programberedningen Boendepolitik. I beredningens uppdrag har ingått att: förbättra kunskapsunderlaget vad beträffar problemen på bostadsmarknaden förelägga styrelsen förslag till ställningstaganden i boendepolitiska frågor, till exempel i samband med remissvar på statliga utredningar bedriva intressebevakning och opinionsbildning utifrån vunnen kunskap och styrelsens beslut genom skrifter och konferenser förmedla kunskaper om framgångsrika strategier för att lösa bostadsmarknadens problem, inklusive den tilltagande segregationen. Syftet med denna rapport, som är beredningens slutrapport, är att ge underlag för diskussioner i fråga om vad som kan och behöver göras för att komma till rätta med problemen på bostadsmarknaden. Rapporten tar sin utgångspunkt i de nationella mål som riksdagen antagit för bostadspolitiken och sätter fokus på behovet av att anpassa såväl legala som finansiella instrument till rådande förutsättningar. Eftersom kommunernas möjligheter att påverka utvecklingen i önskvärd riktning är starkt beroende av vad andra aktörer gör har vi försökt att se till helheten. Använder vi våra samlade resurser på effektivast möjliga sätt? Om inte, hur kan vi skapa system och incitament som är anpassade efter dagens situation och med tanke på morgondagens behov? En sammanfattning av slutsatser och förslag Beredningen anser att det behövs en kraftfull och brett politiskt förankrad bostadspolitik med långsiktiga spelregler. Det behöver skapas finansiella förutsättningar för byggandet utifrån de mål och den inriktning som gäller idag. Staten måste också ta ett stort ansvar för att befolkningsminskning i kombination med regelförändringar medfört kostnadskonsekvenser som kommunerna och deras bostadsföretag inte kunnat förutse. För att främja ett ökat bostadsbyggande bör åtgärder som syftar till att sänka produktionskostnaderna prioriteras högt. På kort sikt finns sannolikt den största potentialen för lägre produktionskostnader i en sänkning av skatter förenade med bostadsbyggandet. För att komma till rätta med ett av grundproblemen på bostadsmarknaden, nämligen det som handlar om att skaffa fram riskvilligt kapital för bostäder per år (regeringens målsättning), behövs en annan typ av åtgärder om vi ska få ett ökat och stabilt bostadsbyggande över tiden. Åtgärder som enligt beredningen förtjänar politiska överväganden för att tillföra marknaden nytt riskvilligt kapital handlar bland annat om nya boendeformer, till exempel ägarlägenheter och kombinerade bostadsrätts- och hyreshus samt villkorade investeringsbidrag till hushållen. slutrapport från programberedningen Boendepolitik 5

6 En tänkbar åtgärd för att främja uppbyggnaden av bostadsföretagens egna kapital är att utveckla en regional allmännytta som givet en differentierad hyressättning mellan centrum och periferi och/eller försäljning av centrala fastigheter kan generera ett eget kapital som kan användas för investeringar i nya hyresrätter. Att skapa bättre incitament för nyproduktion av hyresrätter handlar om att göra det lönsamt och mindre riskfyllt att bygga och förvalta bostäder. För detta krävs en hyressättning anpassad till dagens produktionskostnader och i viss mån också till hushållens preferenser. Ett av flera tänkbara sätt att minska risken för de som överväger att investera i nya hyresrätter är att erbjuda en möjlighet till förhandsbesked om den framtida hyran. Incitament riktade mot kommunsektorn handlar om att skapa ekonomiskt utrymme för investeringar i den infrastruktur som följer av ett ökat bostadsbyggande och den problematik som är hänförlig till utjämningssystemets eftersläpningseffekter. Om det ska bli intressant att bygga i kommuner där efterfrågan är svag måste det ske i attraktiva lägen. Det är därför viktigt att uppmärksamma frågor som har med strandskyddet att göra. Beredningen anser att tillgången till, respektive trycket på, stränder lokalt bör ligga till grund för strandskyddsbestämmelserna. Det är också nödvändigt att staten via olika regionalpolitiska åtgärder försöker komma till rätta med de negativa effekter som följer av befolkningsminskning. En aktiv närings- och regionalpolitik som förmår att skapa jämn ekonomisk tillväxt över hela landet måste ha högsta prioritet. Det aviserade bidraget om 3 miljarder kronor för fortsatt statligt stöd till omstrukturering av kommunala bostadsföretag bör höjas väsentligt och vidare bör stödet såvitt möjligt vara generellt. Ungdomar, studenter, flyktingar och hemlösa är grupper vars boendesituation måste prioriteras när det gäller samhälleliga åtgärder för att lösa problemen på bostadsmarknaden. Det som bäst löser dessa gruppers problem är att bygga fler bostäder men det finns också andra åtgärder som förtjänar politiska överväganden, till exempel statliga och/eller kommunala hyresgarantier, villkorade investeringsbidrag till den kontantinsats som krävs för att kunna köpa bostadsrätt, bosparande, bostadsförmedling, bättre villkor för andrahandsuthyrning samt möjlighet att hyra lägenheter som står inför renovering. För att underlätta för äldre att bo kvar i hemmet bör staten stimulera investeringar som förbättrar bostäders och boendemiljöers tillgänglighet och användbarhet. Beredningen anser att det kommunala självstyret ska väga tungt även när det gäller kommunernas bostadsförsörjningsplanering, till exempel i fråga om markpriser och exploateringsavgifter, men också beträffande vilken roll kommunerna ska spela som ägare av kommunala bostadsföretag. 6 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

7 2. Läget på bostadsmarknaden DEN SVENSKA bostadsmarknaden är en marknad i obalans. Cirka hälften av landets kommuner har överskott på bostäder medan en fjärdedel, främst i tillväxtregionerna, uppger att de har bostadsbrist. I övriga kommuner är marknaden i stort sett i balans även om det kan finnas en viss brist i centrala lägen. Mer än hälften av befolkningen bor i kommuner med bostadsbrist. De som har det svårast att hävda sig på bostadsmarknaden är ungdomar, studenter och invandrare. Det byggs för lite och nästan inga hyresrätter för hushåll med normala inkomster. Vidare är tillgängligheten till bostadsrätts- och småhusmarknaden begränsad för många hushåll eftersom det krävs relativt höga kontantinsatser. Den aktuella situationen är delvis en följd av att den nationella bostadspolitiken har förändrats under 1990-talet. Bostadssubventionerna Diagram 1 Bostadsbrist respektive överskott i landets kommuner Procent Brist Källa: Boverket. Balans Överskott har skurits ned. En tidigare stabil och förutsägbar marknad med nyproduktionen i fokus har ersatts med en ny och mindre förutsägbar situation med en hög grad av marknadsstyrning. Det sker också en omfattande befolkningsomflyttning mellan olika regioner. I cirka 200 av landets kommuner minskar befolkningen, vilket resulterat i ett kraftigt överskott på bostäder och stora hyresförluster i bostadsföretagen. Bostadsbyggandet Sedan 1990-talets början har bostadsbyggandet fallit till exempellöst låga nivåer. Mellan åren 1991 och 2001 sjönk bostadsproduktionen med drygt lägenheter per år (från till ) eller 77 procent 1. Fallet har varit särskilt stort för hyresrätten. Under den aktuella perioden sjönk byggandet av hyresrätter med 88 procent eller lägenheter per år. Se diagram 2 på sidan 8. Det är inte bara på vikande marknader som byggandet fallit. Det gäller även landets tillväxtregioner. Jämför man bostadsbyggandet under perioden med byggandet under talets första hälft finner man att nyproduktionen i tillväxtregionerna sammantaget sjönk med 60 procent. Om man exkluderar de tre storstadsregionerna handlar det om ett fall på nästan 70 procent. I storstadsregionerna föll byggandet med cirka 50 procent. Boverkets bedömning är att cirka lägenheter påbörjades år 2002, vilket innebär en 1. Källa: Statistiska centralbyrån (SCB). slutrapport från programberedningen Boendepolitik 7

8 Diagram 2 Färdigställda lägenheter i nybyggda hus efter upplåtelseform Tusental lägenheter Hyresrätt 1993 Bostadsrätt 1995 Källa: Statistiska centralbyrån ökning jämfört med året före. Men för år 2003 pekar prognoserna på att byggandet åter är på väg ned. Produktion kontra behov Äganderätt 1999 Totalt 2001 Det långsiktiga produktionsbehovet har av regeringen bedömts till cirka lägenheter per år. Bostadsproduktionen skulle således behöva öka med cirka 50 procent för komma upp i en nivå som svarar mot regeringens målsättning. Till detta ska läggas stora eftersatta behov av renoveringar. Enligt Boverkets Bostadsmarknadsenkät är bostadsbristen störst i Stockholmsregionen. Andra tillväxtregioner där det enligt Boverket byggs för lite är Uppsala, Göteborg, Malmö och Växjö. Boverkets analyser visar att det skulle behöva byggas cirka lägenheter per år enbart i dessa fem regioner för att svara mot behoven. De analyser som Temaplan AB genomfört på uppdrag av beredningen stödjer i stort sett Boverkets slutsatser. Som framgår av tabell 1 går det knappt 4 inflyttare per nyproducerad lägenhet i Stockholmsregionen. Motsvarande siffror för Uppsala-, Göteborgs- och Malmöregionen ligger i intervallet 3,0 3,2. I övriga tillväxtregioner varierar kvoten mellan 8,4 (Falun Borlänge) och +1,3 (Jönköping). Nästan inga hyresrätter Enligt Boverket är det främst mindre och medelstora lägenheter med rimlig hyra som behövs i tillväxtregionerna, bland annat beroende på att det är yngre och förhållandevis små hushåll som flyttar in. Men trots efterfrågebilden har nyproduktionen av hyresrätter fallit till extremt låga nivåer även i storstadsregionerna, vilket är anmärkningsvärt med tanke på att produktionen av marknadsprissatta bostäder bostadsrätter och äganderätter inte alls har fallit lika mycket. Som framgår av tabell 1 har nyproduktionen av hyresrätter fallit kraftigare än produktionen av bostads- och äganderätter i 15 av landets 22 tillväxtregioner. I Stockholms- och Göteborgsregionen är skillnaden extremt stor. I storstadsregionerna är det bara i en kommun, Värmdö, som produktionen av hyresrätter ökat under perioden jämfört med närmast föregående femårsperiod. Däremot har produktionen av marknadsprissatta bostäder ökat i nio kommuner, varav en i Västsverige (Göteborg), en i Sydsverige (Burlöv) och sju i Stockholmsregionen; Stockholm, Solna, Sundbyberg, Järfälla, Lidingö, Vallentuna och Salem. Beredningens sammanfattande bedömning av hur det faktiska bostadsbyggandet korresponderat mot befolkningstillväxten i landets mest expansiva regioner under perioden är att det med säkerhet byggts för lite i storstadsregionerna samt i Uppsalaregionen. Mycket talar för att bostadsbyggandet skulle behöva fördubblas i dessa regioner. För att komma upp i samma nivå som i övriga nordiska huvudstäder skulle nyproduktionen i Stockholm behöva tredubblas. 8 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

9 Tabell 1 Befolkningsökning , kvoten mellan befolkningsökning och faktisk nyproduktion samt förändringar i byggandet mellan perioderna och Tillväxtregion Befolknings- Befolkningsökning/ Förändring Förändring utveckling nyproduktion marknadsprissatta hyresrätt (%) (kvot) bostäder (%) (%) Stockholm 12 3, Uppsala 10 3, Göteborg 10 3, Malmö 10 3, Umeå 9 0, Halmstad 6 1, Helsingborg 5 1, Jönköping 4 1, Linköping 4 0, Örebro 4 0, Karlstad 3 0, Västerås 3 1, Nyköping/Oxelösund 2 0, Växjö 1 0, Karlskrona 1 0, Kalmar 1 1, Gotland 1 1, Trollhättan 1 1, Borås 1 1, Kristianstad 1 1, Gislaved 1 0, Falun Borlänge 1 8, Totalt 7 0, Källa: SCB och Temaplan AB. I övriga tillväxtregioner har byggandet mer än väl svarat mot befolkningstillväxten, vilket dock inte hindrar att det kan finnas ett relativt stort nybyggnadsbehov inom begränsade delar av dessa regioner, vilket för övrigt också gäller kommuner med balans eller överskott på bostäder. Det faktiska nybyggnadsbehovet korresponderar inte enbart mot befolkningstillväxten utan också mot förslitningen i bostadsbeståndet, krav på särskilda bostäder för äldre och funktionshindrade, stadsförnyelse etc. Fyra av tio kommuner uppger enligt Boverket att det råder brist på sådana bostäder som ungdomar efterfrågar. Vidare förändras hushållens värderingar och behov såväl över tiden som med näringslivets strukturomvandling lokalt. Nyproduktionen inget för normalhushållet I takt med att produktionskostnaderna ökat (se vidare kapitel 3) har också hyrorna i nyproduktionen höjts. År 2001 uppgick inflyttningshyrorna till i genomsnitt cirka 1100 kr/m 2, vilket ger en genomsnittlig månadskostnad på cirka 7100kronor för en standardtrea på 77 m 2. I storstadsregionerna är inflyttningshyrorna betydligt högre. I Göteborg uppgår de avtalade hyrorna i nyproducerade lägenheter i attraktiva slutrapport från programberedningen Boendepolitik 9

10 Figur 1 Vakansgrader i kommunala bostadsföretag år 2000 respektive Vakansgrad under 7% Vakansgrad över 7% Befolkningsökning Befolkningsminskning, vakans under 20% Befolkningsminskning, vakans över 20% Källa: SCB. lägen till cirka kr/m 2 och år, vilket ger en månadskostnad på cirka kronor per månad för en normaltrea. I Stockholm är hyrorna i motsvarande lägen något lägre, cirka kr/ m 2, vilket sänker månadskostnaden med cirka 600 kronor jämfört med Göteborgsexemplet. I Stockholm finns dock förhandlade men ännu inte prövade hyror i det privata beståndet på upp emot kr/m 2. Dessa lägenheter är belägna mitt i centrala Stockholm och några ligger på hustaken till centralt belägna kontorsfastigheter. En nyproducerad normaltrea med en investeringskostnad på cirka kr/m 2 (genomsnittet för tillväxtregionerna) kräver en hyra på cirka kronor per månad för att täcka kapital- och driftkostnaderna. Hushåll med normala inkomster har således inte råd med en nyproducerad hyreslägenhet. För detta krävs en disponibel inkomst på cirka kronor per månad för att boendekostnaden inte ska överstiga 25 procent (en ofta uttalad politisk målsättning). Tomma bostäder kostar på En negativ befolkningsutveckling i fler än 200 kommuner har som tidigare redovisats resulterat i ett kraftigt överskott på bostäder och stora hyresförluster i de kommunala bostadsföretagen, speciellt i små kommuner. Totalt handlar det om knappt tomma lägenheter i allmännyttan. Och mycket talar för att problemen kommer att växa. Till följd av en ny ekonomisk geografi och låga födelsetal pekar utvecklingen på att vakanserna kommer att fördubblas fram till Fler än lägenheter kan komma att rivas år på grund av uthyrningssvårigheter. Under resten av perioden fram till 2010 är det 10 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

11 realistiskt att räkna med en rivningstakt på cirka lägenheter per år. Utan aktiva åtgärder leder utvecklingen ofelbart till allt mindre intäkter. Många företag kommer inte att kunna täcka kapitalkostnaderna. Till hotbilden hör också krav på nya redovisningsregler. Vad som diskuteras är att alla fastigheter i de kommunala bostadsföretagen ska redovisas till marknadsvärdet. Om inte de kommunala bostadsföretagen får särskilda redovisningsprinciper kommer för högt bokförda värden att tvinga fram betydande ägartillskott, kanske upp emot miljarder kronor, för att eliminera effekterna av marknadens lägre värdering av fastigheterna. Skrivs inte de kommunala bostadsföretagens fastigheter ned till marknadsvärdet, måste de åtminstone skrivas ned till motsvarande självkostnadsvärdet. Se figur 1. Av en rapport som Temaplan AB utarbetat på uppdrag av beredningen och SABO, Efter bostadsakuten tomma bostäder kostar på, framgår att de kommunala bostadsföretagen behöver tillföras cirka 10 miljarder kronor under de kommande tio åren för att klara behoven av nedskrivningar, normala avskrivningar och övriga omstruktureringsåtgärder, om företagen ska undgå förluster. Merparten av pengarna behövs redan nu. slutrapport från programberedningen Boendepolitik 11

12 3. Varför byggs det så lite? BOSTADSPOLITIKEN ÄR EN väsentlig del av välfärdspolitiken. Målet är att skapa förutsättningar för att alla ska kunna leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö. I den långsiktiga målsättningen ingår också att åstadkomma både ytterligare hyresrätter och att bibehålla ett självkostnadsalternativ på hyresmarknaden, det vill säga allmännyttiga bostadsföretag. Sedan mer än 50 år har bostadspolitiken grundats på en uppgiftsfördelning där staten ska svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kommunerna tillsammans med andra aktörer ska svara för att kommunens invånare erbjuds de bostäder som behövs. Kommunerna har ett extra stort ansvar för människor med särskilda behov i boendet eller en svag ställning på bostadsmarknaden. Det råder stor politisk enighet om den bostadspolitiska ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Däremot går meningarna isär ifråga om vilken roll kommunerna bör spela som ägare till bostadsföretag och i vad mån de båda huvudaktörerna lever upp till sina respektive åtaganden. Oavsett uppfattning går det inte att bortse från att förutsättningarna för planering och bostadsbyggande har förändrats radikalt under det senaste decenniet. Förändrade förutsättningar Byggande och bostadsförvaltning ställdes under 1990-talet inför stora krav på anpassning till en mer konkurrensutsatt situation. De flesta statliga regleringar av den kommunala verksamheten på bostadsområdet avskaffades. Statens stöd till bostadssektorn sjönk successivt med drygt 40 miljarder kronor och numera ger bostadssektorn ett positivt nettotillskott till statens finanser. I takt med att subventionerna skars ned sjönk också antalet färdigställda lägenheter, från cirka per år vid 1990-talets början till i genomsnitt per år under perioden Vidare har alla viktiga särregler för de kommunala bostadsföretagen slopats. De konkurrerar nu med övriga aktörer på betydligt mer likartade villkor. Ändrade finansiella förutsättningar har bidragit till att kommunernas roll vid planering och byggande har förändrats. Jämfört med tidigare är det färre projekt som initieras av kommunerna. Den kommunala organisationen med professionellt kunnande och ekonomiska resurser att styra bostads- och byggproduktionen har också skurits ned. Byggföretagen tar i allt större omfattning själva initiativ till markinköp, planläggning, produktion och upplåtelse, vilket kräver stort kapital. Ofta har endast väletablerade och större byggföretag den kunskap och de resurser som erfordras för att kunna genomföra projekten. Många menar att systemskiftet från en produktions- och utbudsstyrd till efterfrågestyrd bostadsmarknad i kombination med ändrade samhällsekonomiska förutsättningar i stort, har medfört att det idag bara finns fundamentala förutsättningar för nyproduktion av bostäder i ett fåtal regioner (gäller främst hyresrätter). Men det finns även andra faktorer som är starkt bidragande till att det byggs för lite. 12 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

13 Höga produktionskostnader I debatten har höga produktionskostnader ofta pekats ut som en av huvudförklaringarna till att byggandet minskat kraftigt. När det gäller hyresrätter är produktionskostnaden jämte hyresnivån helt avgörande för om det över huvud taget är möjligt att bygga nytt. Vilka är kostnaderna? Produktionskostnaden utgörs av flera olika delar och kan i princip definieras som summan av byggherrekostnader, byggkostnader och moms enligt följande: Moms Moms på avgifter, moms på entreprenader, moms på konsulter, övrig moms. Byggherrekostnader Tomtkostnader, avgifter och finansiella kostnader: Byggkostnader Allmänna byggkostnader (till exempel byggadministration, bygglov, bygganmälan, utsättning, nybyggnadskarta och marknadsföring). Konsulter (arkitekter och konstruktörer etc.). Entreprenader (till exempel byggmästeri, murning, plåt, målning, golv, plattsättning, VVS, el-installationer, hissar, mark, finplanering och tomtutrustning). Enligt Byggentreprenörerna utgör momsen cirka 19 procent av de totala produktionskostnaderna, byggherrekostnaden (inklusive mark) cirka 21 procent och byggkostnaden cirka 60 procent. Den enskilt största kostnadsposten är således själva byggkostnaden, även om de två övriga kostnadsposterna tillsammans står för nästan hälften av den totala kostnaden. Byggkostnaden, som vid en internationell jämförelse ligger på medelhög nivå, utgörs av följande kostnadsslag; transporter 8 procent, maskiner 5 procent, omkostnader 6 procent, material 41 procent och löner 40 procent. Lönerna fördelar sig med 11 procent för tjänstemän, 8 procent för underentreprenörer och hantverkare samt 21 procent för byggnadsarbetare med flera. Den enskilt största kostnadsposten är således materialkostnader följt av löner. Kostnadsutvecklingen Kostnadsutvecklingen mellan 1990 och 1998 uppmärksammades särkilt i Byggkostnadsdelegationens analyser. 2 År 1998 uppgick den genomsnittliga produktionskostnaden till cirka kr/m 2. Byggkostnadsdelegationen fann att produktionskostnaderna hade ökat med cirka kr/m 2 i fasta priser mellan åren 1990 och Den främsta anledningen till kostnadsökningen var höjningen av mervärdesskatten. Bortsett från denna svarade materialprisernas utveckling för den enskilt största kostnadsökningen. Vad har då hänt med kostnadsutvecklingen sedan 1998? Av SCB:s statistik framgår att produktionskostnaderna har fortsatt att öka. År 2001 uppgick produktionskostnaderna för flerbostadshus till cirka kr/m 2 för landet som helhet. Produktionskostnaderna för småhus är cirka procent lägre. Även om man tar hänsyn till inflationen under perioden är den reala kostnadsökningen påtaglig. Kostnaderna varierar också regionalt samt med upplåtelseform och byggherre. År 2001 uppgick produktionskostnaderna för flerbostadshus i Stockholm till kr/m 2. Exkluderar men de tre storstadsregionerna var motsvarande siffra för landet i övrigt kr/m 2. Bostadsrätter är cirka 17 procent dyrare att produ- 2. SOU 2000:44 Från byggsekt till byggsektor. slutrapport från programberedningen Boendepolitik 13

14 cera jämfört med andra lägenheter och offentliga byggherrar bygger i genomsnitt procent dyrare än privata. Det är framförallt är markkostnader, löner och materialpriser som ökat kraftigt under senare år. Samtidigt har en stor andel av nyproduktionen utgjorts av projekt med mycket hög kvalitet; både vad gäller läget, byggmaterial och lägenhetsutformning. Den kostnadsökning som skett under senare beror således inte bara på prisökningar utan också på att vi idag bygger bostäder som var ytterst ovanliga under perioden Konkurrensen inom byggsektorn Det är ett obestridligt faktum att byggkostnaderna har ökat mer än konsumentprisindex under 1990-talet och fram till idag. Det som ökat särskilt mycket är el-materiel och VVS-utrustning. Men också betongvaror och snickerier har ökat mer än producentprisindex för jämförbara industrivaror. Vid sidan av materialpris- och löneutvecklingen brukar konkurrenssituationen på entreprenadmarknaden pekas ut som en av de mest kostnadsdrivande faktorerna. Många menar att de fyra stora byggföretagen idag är så dominerande att de mer eller mindre kan kontrollera vad som byggs och till vilket pris det sker. I Byggkommissionens slutrapport Skärpning gubbar! (SOU 2002:115) konstateras att byggsektorn präglas av att ett fåtal företag dominerar marknaden. Det gäller såväl entreprenadmarknaden speciellt för större projekt som en rad marknader för byggmaterial. Särskilt koncentrerade är marknaderna för strategiska material och insatsvaror som till exempel betong, lättbetong, cement, ballast, gipsskivor och isoleringsmaterial. Marknaderna för grossistförsäljning av el- och VVS-installationer är också starkt koncentrerade. För ett flertal av dessa marknader gäller också betydande inträdesbarriärer, vilket bidrar till monopol eller fåtalskonkurrens. Fåtalskonkurrensen har i sin tur bidragit till att hämma produktivitetsutvecklingen inom sektorn. Byggsektorn ligger utvecklingsmässigt efter andra industrisektorer och har i genomsnitt lägre produktivitet. I Byggkommissionens utfrågningar har även byggherrarnas generellt försvagade ställning lyfts fram som ett konkurrensproblem i sig. En effektiv konkurrens kan bara uppstå med köpare som förmår ge marknaden tillräckligt starka signaler om vad som efterfrågas. Beställarkompetensen riskerar att ytterligare försvagas genom de stora pensionsavgångar som förväntas inom samhällsbyggnadssektorn när fyrtiotalisterna går i pension. Sektorn karaktäriseras av låg personalomsättning, hög medelålder och en obalans mellan generationerna. Vidare har ett flertal karteller uppmärksammats inom byggsektorn, varav kartellen inom asfaltbranschen är den mest kända. Andra orsaker till att byggkostnaderna har ökat är traditioner och relationer som befäster strukturer inom både bygg- och materialsektorn och som konserverar sektorns förhållningssätt. Markpriser I debatten har ofta markkostnaden framhållits som ett av de mer avgörande hindren för ett ökat bostadsbyggande i tillväxtregionerna. Mot den bakgrunden har beredningen funnit det intressant att närmare studera hur prissättningen av mark går till i praktiken. Byggherrekostnaden utgör procent av de totala produktionskostnaden. Om den totala produktionskostnaden uppgår till cirka kr/m 2 är således byggherrekostnaden i normalfallet cirka kr/m 2. En del av dessa kostnader utgörs av markkostnader. 14 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

15 I de fall marken ägs av privatpersoner eller privata företag kan man i princip utgå från att all försäljning av mark sker till marknadspris. Gränserna för kommunernas handlingsutrymme vid försäljning av mark har lagts fast i kommunallagen. Kommunallagens bestämmelser innebär att kommunen i princip måste överlåta mark till externa köpare till marknadspris oavsett vilket bokfört värde marken har i kommunens redovisning. Kommunala bostadsföretag omfattas inte av denna regel. Om kommunen säljer mark till ett eget bolag betraktas det endast som en intern transaktion. Kommunernas möjligheter att påverka bostadsbyggandet med markpriser är således begränsade till de markområden där kommunen står som ägare och där betalningsviljan åtminstone svarar mot produktionskostnaden. För att närmare analysera hur kommunerna hanterar frågor rörande prissättning av mark har Temaplan AB tillfrågat nio tillväxtkommuner om hur mycket bostäder som planeras, i vilken utsträckning kommunen äger marken samt vilka principer som tillämpas vid markförsäljning. Dessutom har kommunerna fått ange ungefärliga markpriser uttryckt i kr/m 2 lägenhetsyta för bostäder med olika lägeskvaliteter. Resultatet av Tabell 2 Kommunalt ägande av mark Äger kommunen den mark som ska bebyggas? Ja, Ja, Nej, nästan det mesta lite grand ingen mark Stockholm x (ca hälften) Huddinge Täby Göteborg x (ca hälften) Härryda x Mölndal x (äganderätt) x (bostadsrätt) Malmö x Lund x Uppsala x (äganderätt o hyresrätt) Källa: Temaplan AB. x x Tabell 3 Priser för kommunägd mark för bostadsbyggande år 2002 Kronor per kvadratmeter lägenhetsyta Kommun Centralt, Halvcentralt, Ytterområde, högattraktivt halvattraktivt lågattraktivt Stockholm City Kungsholmen närförorter Huddinge Täby Göteborg Härryda Mölndal Malmö Lund Uppsala Källa: Temaplan AB. denna miniundersökning sammanfattas i tabellerna 2 och 3. Av tabell 2 framgår att två av de tillfrågade kommunerna i princip inte äger någon mark alls som är planerad för bostadsbebyggelse. Tre kommuner äger ungefär hälften av marken medan fyra kommuner äger all den mark som planeras för bostadsbyggande under de närmaste åren. Alla utom två kommuner har således möjlighet att påverka byggandet genom markprissättningen. Som framgår av tabell 3 säljs den kommunala marken för bostadsbyggande för cirka kr/m 2 lägenhetsyta i de mest attraktiva delarna av Malmö, Göteborg och Uppsala. I Stockholm uppgår motsvarande försäljningspris till cirka kr/m 2. Den billigaste marken finns i ytterområden med låg attraktivitet där markpriserna ligger i intervallet kr/m 2. I sammanhanget bör påpekas att drygt hälften av kommunerna anger att markpriset ofta påverkas av särskilda överenskommelser. Kommunerna ställer rätt ofta krav på att byggherren ska uppföra andra typer av allmännyttiga anläggningar för att få köpa marken till ett visst pris. slutrapport från programberedningen Boendepolitik 15

16 I några av kommunerna säljs inte marken överhuvud taget om det handlar om nyproduktion av hyresrätter. Istället upplåter kommunen marken med tomträtt. Markpriset i kalkylen uppgår då till tomträttsavgäldens storlek. Skattetrycket Som framgår av vad som redovisats i det tidigare avsnittet»höga produktionskostnader«är höjningen av mervärdeskatten den främsta anledningen till att produktionskostnaderna ökat sedan Många experter ger den hårda beskattningen av boendet i stort sett hela skulden till att byggandet pressats ned. Skatterna kommer in i alla led och leder till fördyringar. Det är inte de enskilda skatterna moms på avgifter, moms på entreprenader, moms på konsulter, moms på förvaltningstjänster och fastighetsskatten som var och en för sig utgör problemet, utan helheten och den höga totalnivån. Situationen är särskilt besvärlig för hyresrätten. Eftersom de tjänster som hyresgästerna skulle kunna utföra själva kostar pengar och dessutom beskattas blir hyresrätten den dyraste boendeformen av alla. Hyrorna högre än betalningsviljan Tabell 4 Priser och boendekostnader för bostadsrätter 2001 i tillväxtregionernas största kommun Kommun Medelpris Boendekostnader kvm och år Stockholm Göteborg Uppsala Helsingborg Malmö Örebro Linköping Umeå Jönköping Halmstad Västerås Växjö Karlstad Nyköping Oxelösund Trollhättan Kalmar Karlskrona Borås Gotland Falun Borlänge Gislaved Kristianstad Källa: Mäklarsamfundet, Temaplan AB och SCB. Höga produktionskostnader har resulterat i väsentligt höjda hyror i nyproduktionen. Hyran i nyproducerade lägenheter uppgår som tidigare redovisats till i genomsnitt cirka kronor per kvadratmeter och år. I storstadsregionerna handlar det om cirka kr/m 2. En starkt bidragande orsak till att speciellt produktionen av hyresrätter fallit kraftigt är att hushållens betalningsvilja för nyproducerade hyresrätter helt enkelt inte svarat mot den hyra som krävs för att täcka produktionskostnaderna. Till stöd för denna slutsats redovisas i det följande hur hushållens betalningsvilja för att bo med bostadsrätt ser ut i olika kommuner, se tabell 4. I exemplet har avgiften till föreningen satts till 565 kronor per kvadratmeter och år. Det har vidare antagits att hushållen lånar till hela köpeskillingen till en ränta på sex procent och därmed förenad skattereduktion. Som framgår av tabell 4 var det år 2001 möjligt att skaffa sig en bostadsrätt av genomsnittlig kvalitet till en månadskostnad som understeg kronor per kvadratmeter och år i samtliga tillväxtregioners centrala delar utom i Stockholm. Det är mot dessa månadskostnader som hushållens betalningsvilja för hyresrätter ska jämföras. Det är knappast troligt att hushållens betalningsvilja skulle vara högre för hyresrätter jämfört med bostadsrätter. I den mån det är en skillnad talar det mesta för att förhållandet är 16 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

17 omvänt, det vill säga att betalningsviljan är något högre för bostadsrätter. Med dagens produktionskostnader kan man således inte motivera nyproduktion av varken bostads- eller hyresrätter med normala lönsamhetsvillkor annat än i Stockholm, såvida inte det som byggs tillförs kvaliteter som avviker starkt positivt från genomsnittsbostaden i det befintliga beståndet. Tidigare studier har nämligen visat att betalningsviljan för nyproduktionen i sig är försumbar. En förklaring till att hushållens betalningsvilja för nyproducerade lägenheter med få undantag ligger långt under den hyra som krävs för att täcka drift- och kapitalkostnaderna är att hushållens disponibla inkomster utvecklats förhållandevis svagt i flertalet bostads- och arbetsmarknadsregioner under 1990-talet. I Stockholmsregionen, med en befolkningsökning på 12 procent under perioden , ökade de disponibla inkomsterna med 36 procent. Motsvarande ökningstakt i regioner med en långsam befolkningstillväxt var procent. Hyressättningen I slutet av sextiotalet, när den nuvarande hyreslagen infördes, ville man göra slut på den hyresreglering som gällt sedan andra världskriget och som allmänt ansågs ha negativa effekter för hyresmarknaden. Istället infördes det så kallade bruksvärdesystemet, ett system där hyrorna är tänkta att spegla hur hyresgästerna i allmänhet värderar lägenheternas skilda egenskaper. På flera orter har dock praxis utvecklats på ett sådant sätt att hyrorna dåligt svarar mot hyresgästernas preferenser. Hyreslagen bygger på grundprincipen att en ny hyresgäst och en hyresvärd fritt ska kunna bestämma hur hög hyran ska vara. Men denna avtalsfrihet har i praktiken upphört att existera för privata bostadsföretag. Förändringen har skett successivt genom olika tillägg i regelsystemen. De lagändringar som mer än andra påverkat hyressättningen är bestämmelserna om de kommunala bolagens hyresledande roll och införandet av hyresförhandlingslagen. Eftersom hyran vid tvister ska fastställas till en nivå som inte påtagligt överstiger hyran i en jämförbar lägenhet i det kommunala beståndet blir avtalsfriheten högst begränsad. Med nuvarande ordning kan också en hyresgäst efter sex månader vända sig till hyresnämnden och begära att den avtalade nyproduktionshyran skälighetsprövas genom en så kallad bruksvärdejämförelse. På många orter är risken stor att en traditionell bruksvärdeprövning leder till en sänkning av inflyttningshyran, en risk som i sin tur medför att nyproduktionen av hyresrätter över huvud taget inte kommer igång. Om vi åter ska få en fungerande hyresmarknad som gör det möjligt att tillgodose enskilda hushålls efterfrågan och realistiska möjligheter att kunna bygga och hyra ut nya hyresbostäder är det således mycket som talar för att lagstiftningen måste ändras, något som för övrigt redan uppmärksammats av parterna på hyresmarknaden. I en skrivelse Reformerad bostadshyressättning ( ) till regeringskansliet har Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och SABO hemställt att regeringen skyndsamt fattar beslut om att tillsätta en utredning med uppdrag att lägga fram förslag om en reformering av hyreslagstiftningen. Finansiering och risk Finansiering och risk är ett annat problemområde som hämmar bostadsbyggandet. Tidigare var det i princip riskfritt att bygga eftersom staten stod för en stor del av risken. Numera arbetar också statliga Bostadskreditnämnden (BKN) på marknadsmässiga villkor, vilket i sin tur leder till att många projekt speciellt i regioner där efterfrågan är svag blir dyrare att finansiera. I princip kan de ekonomiska riskerna sammanfattas under följande punkter: slutrapport från programberedningen Boendepolitik 17

18 Marknadsrisk och finansiella risker Betalningsrisk Systemrisk Risker för eget kapital Med marknadsrisker menas de risker som kan förknippas med förändringen av utbud och efterfrågan över tiden. Om befolkningsutvecklingen eller befolkningens inkomster inte utvecklas som man bedömde vid investeringstillfället kan det på sikt innebära tomma hyreslägenheter. Med finansiella risker menas framförallt risken att kostnaderna och finansieringen av projektet blir dyrare än beräknat. Man kan till exempel drabbas av oförutsedda kostnadsökningar till följd av entreprenadprisökning, oväntade saneringskostnader, ökade energipriser eller att kostnaderna för lånat kapital ökar vid en räntehöjning. Marknadsrisker och finansiella risker förekommer i princip både för investeringar i hyresrätter och i bostadsrätter. Men såväl marknadsrisken som den finansiella risken är större för investeringar i hyresrätter eftersom investeringskalkylen sträcker sig över en längre tidsperiod. Med betalningsrisk menas risken att den som flyttar in i lägenheterna inte kan betala. Risken är något högre för hyresrätter jämfört med bostadsrätter och äganderätter, vilket beror på att bostadsrättsinnehavare och småhusägare riskerar sitt privata kapital, vilket inte hyresgästerna gör. Med systemrisker avses risken att de institutionella förutsättningarna beträffande skatter, finansiering och hyressättning ändras efter det att investeringsbeslutet är fattat eller att tillämpningen av regelverket är svår att förutsäga vid investeringstillfället. Systemriskerna är störst för privata företag som investerar i hyresrätter, bland annat beroende på osäkerheten om vilken hyresnivå som slutligen kommer att gälla. Skillnaden mellan ett system där staten ytterst står för en betydande del av risken och ett system där investeraren självständigt ska bära alla risker kan belysas med en enkel hyresbehovskalkyl. Antag att det kostar kr/m 2 att bygga och att byggandet finansieras till 70 procent med lån och till 30 procent med eget kapital. Med en låneränta på 4 procent efter räntebidrag och ett avkastningskrav på eget kapital på 5 procent (inflation plus realränta) resulterar kalkylen i ett hyreskrav på knappt 1100kr/m 2 och år eller 6300 kronor per månad för en normaltrea om det är riskfritt att bygga. Men med de villkor som nu råder efter omläggningen av bostadspolitiken måste investeraren (åtminstone den privata) ta större hänsyn till risken. Skillnaden i förhållande till en riskfri situation är att avkastningskravet på det egna kapitalet måste innehålla en riskkomponent. Ett vanligt förekommande risktillägg i privata företag är cirka 7 procent (före skatt). Således stiger avkastningskravet på det egna kapitalet till cirka 12 procent. Med ett risktillägg på 12 procent för det egna kapitalet stiger hyresbehovet till kronor per månad, allt annat lika. Det faktum att staten inte längre står för riskerna har således inneburit en betydande ekonomisk press uppåt. Det handlar om cirka kronor per månad för en normaltera. Incitamenten för kommunerna Ett annan faktor som hämmar byggandet är att vissa kommuner inte vill öka sin befolkning. Kommunerna anser sig inte ha råd att göra de följdinvesteringar som följer av ett ökat byggande, bland annat på grund av utjämningssystemets konstruktion och eftersläpningseffekter. Som systemet ser ut idag tar det inte någon som helst hänsyn till de merkostnader som följer av kraftig befolkningsökning, till exempel investeringar i nya skolor och annan infrastruktur. Det åligger också varje enskild kommun att ta hand om systemets eftersläpningseffekter, det vill säga 18 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

19 en ettårig eftersläpning när det gäller intäkterna från skatter och bidrag (inkomstutjämningen) och en tvåårig eftersläpning när det gäller ersättningen för ökade behov (kostnadsutjämningen). Problemen med utjämningssystemets eftersläpningseffekter kan illustreras med följande exempel. Antag att ett skolbarn flyttade in till Kungsbacka kommun den 2 januari Trots att kostnaderna för eleven (cirka kronor) uppstod direkt fick inte kommunen några nya inkomster från skatter och bidrag under året. Det beror på att skatte- och bidragsinkomsterna för år 2001 fastställdes utifrån antalet invånare den 1 november år Skatte- och bidragsinkomsterna för eleven kom således inte kommunen tillgodo förrän år Ersättningen från kostnadsutjämningen lät vänta på sig ytterligare ett år, det vill säga till år 2003, eftersom eleven inte blev bidragsgrundande förrän den 1 januari år 2002, se diagram 3. I sammanhanget bör vidare nämnas att kommunernas bristande intresse för att bygga nytt ofta har folkligt stöd. Ett känt fenomen är att de som är sist inflyttade till ett område ofta tycker att området därmed är fullbyggt. Plan- och byggprocessen Några aktörer, framförallt exploatörer och byggherrar, uppfattar plan- och byggprocessen som alltför långdragen och komplex. Frikostiga överklagansmöjligheter kan försena och fördyra projekten väsentligt. En lång planprocess stänger ute mindre kapitalstarka aktörer som inte har råd att vänta. Vidare är det många kommuner, framförallt i glesbygden, som är förhållandevis kritiska till de restriktiva regler som gäller för att bevara»fria stränder«. Om det över huvud taget ska bli intressant att bygga i dessa kommuner så måste det ske i attraktiva lägen. Diagram 3 Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar in till en kommun med befolkningsökning Kronor per flyttare jan 2001 Källa: egna beräkningar. jan 2002 jan 2003 Kungsbacka jan 2004 Att tredimensionell fastighetsbildning inte har varit tillåten är ytterligare en faktor som av många anses ha påverkat nyproduktionen negativt. I en mer omfattande analys av planprocessen i Sverige och andra länder (Lind, 2002) sammanfattas ett antal generella observationer om planprocess och bostadsbyggande:»en komplicerad planprocess kan förväntas leda till: Att endast några enstaka stora företag kontinuerligt kan engagera sig som exploatörer. De har ekonomiska muskler som krävs och de har med tiden lärt sig hur slipstenen ska dras. Att den totala mängden byggbar mark blir mindre och att priset på marken därmed stiger jämfört med en situation med en smidigare och mer förutsägbar planeringsprocess. Att den totala mängden färdiga bostäder blir mindre och att priset på de färdigställda bostäderna stiger, jämfört med en situation med en bättre fungerande planeringsprocess. [ ] En rad internationella studier har påvisat dessa samband och det som hänt på den svenska marknaden för bostadsbyggande stämmer väl med vad vi borde förvänta oss om det är en slutrapport från programberedningen Boendepolitik 19

20 problematisk planeringsprocess. Den svenska planeringsprocessen är dock inte unik utan liknande problem diskuteras i flera andra länder. Kommunernas agerande kan förstås ur ett intressegruppsperspektiv. Det är många grupper som kan motsätta sig ett projekt och få grupper som har anledning att driva på. De som behöver bostäder är inte sällan outsiders som kan väga lätt i kommunalpolitikens vågskål.«en komplicerad planprocess leder således i allmänhet till ett lägre byggande och högre priser (kostnader). Mycket talar för att ett stort och varierat utbud av planer det vill säga hög planberedskap kan stimulera bostadsbyggandet och ge lägre kostnader. Tyvärr har det kommunala innehavet av mark lämpad för bostadsbebyggelse minskat under senare år, framförallt i tillväxtregionerna. Genom att avyttra mark har flera kommuner avhänt sig ett viktigt redskap som kan påverka byggandet. Regional samverkan Den regionala aspekten på bostadsförsörjningsplaneringen har också hamnat allt mer i förgrunden. Människans välfärd och välbefinnande avgörs idag av ett komplicerat samspel där bebyggelsens utbredning, näringslivets lokalisering, transportmöjligheter och tillgång på övrig infrastruktur är viktiga komponenter. Trots att den fortgående urbaniseringen, som bland annat inneburit att tillväxtregionerna inte städerna vuxit, framkallat ett ökat behov av planering inom allt större geografiska områden har regionplaneinstitutet endast kommit till begränsad användning i Sverige. 20 Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden