Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar

Transkript

1 Efter den 1 juli 2011 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för denna publikation. Telefon publikationer@havochvatten.se Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar Redovisning av ett regeringsuppdrag Rapport 5288 juni 2003

2

3 Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar Redovisning av ett regeringsuppdrag

4 BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen Box Bromma Internet: NATURVÅRDSVERKET Tel: (växel) E-post: Postadress: Naturvårdsverket, Stockholm ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2003 Elektronisk publikation

5 Förord Huvudrapport Miljökvalitetsnormer för fosfor i utvalda sjöar redovisning av ett regeringsuppdrag, NV rapport 5288 Underlagsrapport 1 Åtgärds- och konsekvensanalys för införandet av miljökvalitetsnormer för fosfor i sjön Glan, NV rapport 5289 Underlagsrapport 2 Åtgärder och kostnader för minskade fosforutsläpp från enskilda avlopp, industri m.m. till sjön Glan, NV rapport, NV 5290 Underlagsrapport 3 Åtgärder och kostnader för minskad fosforutlakning från jordbruksmark till sjön Glan, NV rapport 5291 Rapporternas inbördes ordning Sedan början av 1998 finns på Naturvårdsverket ett verksprojekt vid namnet Miljökvalitetsnormer. Projektets verksamhet har utgått från två på varandra följande regeringsuppdrag med syftet att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken, med utgångspunkt från krav i EG-direktiv samt utifrån särskilda nationella problemställningar. Sedan år 2000 har arbetet varit inriktat på att genomföra det uppdrag som Naturvårdsverket erhöll i regleringsbrevet för budgetåret Datum för slutredovisning av regeringsuppdraget har ändrats till den 15 augusti 2003 efter regeringsbeslut den 19 juni Uppdraget har även förändrats vad gäller innehåll efter regeringsbeslut per den 19 juni 2002 samt den 18 juni Sedan regeringsuppdraget formulerades har förutsättningarna i omvärlden i många avseenden förändrats. Erfarenheter kring instrumentet miljökvalitetsnormer har erhållits, nya riktlinjer och regler från såväl svensk sida som EU har fått allt större betydelse. Framförallt gäller detta arbetet med att genomföra direktiv 2000/60/EG, ramdirektivet för vatten, som i princip ställer samma krav på miljökvalitet, kontroll och åtgärder som en miljökvalitetsnorm för fosfor i utvalda sjöar. Vidare är kunskapen idag bristande när det gäller åtgärdernas faktiska effekter på fosforläckaget. Framförallt gäller detta åtgärder mot läckage från jordbruksmark, där en miljökvalitetsnorm för fosfor skulle vara till störst nytta. Sammantaget ställer detta regeringsuppdraget i ny dager. Att föregripa det pågående utredningsarbetet med ramdirektivet för vatten och föreslå en nationellt baserad 1

6 miljökvalitetsnorm enbart för fosfor är mindre lämpligt. I föreliggande rapport redovisas därför endast en sammanställning av befintlig kunskap och en möjlig utformning av en miljökvalitetsnorm. I rapporten redovisas vilka åtgärder som skulle krävas samt vilka kostnader och samhällsekonomiska konsekvenser som är förknippade med dessa åtgärder. För detta syfte har sjön Glan i Östergötland valts ut som exempelsjö. Uppdraget att föreslå konkreta miljökvalitetsnormer för fosfor i utvalda sjöar föreslås istället tas upp till förnyad bedömning i samband med Naturvårdsverkets arbete gällande genomförandet av ramdirektivet för vatten. Förutom den generella åtgärds- och konsekvensanalys som ingår i denna rapport, tillkommer även en fördjupad åtgärds- och konsekvensanalys. Tanken har varit att med hjälp av sjön Glan i Östergötland exemplifiera vilka möjliga åtgärder som står till buds samt deras konsekvenser. Detta arbete presenteras i form av tre underlagsrapporter där Vattenresurs AB, Verna Ekologi och Miljökonsult AB, WRS Uppsala och Ecomanagement SE, som samtliga ingår i nätverket Swedenviro Consulting Group, på uppdrag av Naturvårdsverket svarar för underlagsrapport 1 Åtgärds- och konsekvensanalys för införandet av miljökvalitetsnormer för fosfor i sjön Glan, NV rapport 5289, underlagsrapport 2 Åtgärder och kostnader för minskade fosforutsläpp från enskilda avlopp, industri m.m. till sjön Glan, NV rapport 5290 samt Underlagsrapport 3 Åtgärder och kostnader för minskad fosforutlakning från jordbruksmark till sjön Glan, NV rapport 5291 är framtagen av Håkan Rosenkvist (ekonomikonsult) med stöd av uppgifter från Barbro Ulén, (fil.dr. SLU). Peter Askman, som varit projektledare för Naturvårdsverkets verksprojekt Miljökvalitetsnormer, har tillsammans med Lars Klintwall (projektledare ), Martin Påhlman, Roger Sedin, Helena Sabelström, Jenny Sandahl och Yngve Brodin utarbetat förslaget till miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar. Till projektet har en extern expertgrupp varit kopplad bestående av Gunnar Andersson, Länsstyrelsen i Skåne län, Stellan Hamrin, Fiskeriverket, Anneli Harlén, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Håkan Olsson, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Gunnar Persson, Sveriges Lantbruksuniversitet och Maud Wallsten, fil.dr. Uppsala universitet. Uppdrag för projektets räkning har även utförts av Länsstyrelsen i Östergötlands län. Stockholm i juni 2003 Naturvårdsverket 2

7 Innehållsförteckning Förord 1 Innehållsförteckning 3 Om regeringsuppdraget 5 Behov av styrmedel för minskad övergödning 5 Problemet fosfor 6 Sammanfattning 8 Miljökvalitetsnormer 8 Syftet med en miljökvalitetsnorm för fosfor 8 Påverkan och tillstånd 9 Effekter på miljön av övergödning 10 Urval av sjöar 10 Normkoncept Inledning Miljökvalitetsnormer Syfte och avgränsning Styrmedel Nationella miljökvalitetsmål EG-rättsliga krav Miljökvalitetsnormer i förhållande till andra styrmedel Problembeskrivning: fosfor i sjöar Fosforutlakning Internbelastning Påverkan huvudsakliga fosforkällor Övriga källor Tillstånd i svenska sjöar Effekter på miljön av övergödning Hälsoeffekter av övergödning Förslag till koncept för miljökvalitetsnormer för fosfor i utvalda sjöar Urval av sjöar 35 3

8 4.2 Sjöar som ej lämpar sig för miljökvalitetsnormer Normkonceptets struktur Generell normnivå Anpassad normnivå Tidpunkt för miljökvalitetsnormernas uppfyllelse Omprövning Genomförande av miljökvalitetsnormer Säkerställande av miljökvalitetsnormer genom tillsynsverksamhet Upprättande av åtgärdsprogram Kontroll av miljökvalitetsnormer Nuvarande miljöövervakning i sjöar Kontroll av normvärdet Åtgärder Kunskapsbrister Åtgärder inom jordbrukssektorn Åtgärder inom avloppssektorn Åtgärder inom industrin Våtmarker Reparativa åtgärder Nationell konsekvensanalys Nollalternativ Konsekvenser för miljön Hälsomässiga konsekvenser Estetiska och övriga konsekvenser Samhällsekonomiska konsekvenser Internationella konsekvenser 76 Bilaga 77 Tillstånds- och avvikelsetabell från Bedömningsgrunder för miljökvalitet - sjöar och vattendrag 77 4

9 Om regeringsuppdraget Sedan regeringsuppdraget att ta fram miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar formulerades år 1999 har förutsättningarna i omvärlden i många avseenden förändrats. Erfarenheter kring instrumentet miljökvalitetsnormer har erhållits, nya riktlinjer och regler från såväl svensk sida som EU har fått betydelse för hanteringen av regeringsuppdraget. Detta, samt ytterligare orsaker som redovisas nedan, föranledde Naturvårdsverket att år 2002 hemställa om omformulering av regeringsuppdraget. Hemställan bifölls enligt regeringsbeslut per den 18 juni Behov av styrmedel för minskad övergödning Övergödningen (eutrofiering) av sjöar orsakas idag genom en ökad tillförsel eller tillgänglighet av näringsämnen, framförallt fosfor. Trots att åtgärder vidtagits visar mätningar från 1980-talet och framåt få nedåtgående trender när det gäller fosforhalter i sjöar. Resultatet från en undersökning som gjordes år 2001 visar att antalet övergödda sjöar eller avgränsade delar av sjöar (sjöbassänger) med uppmätta totalfosforhalter över 25 µg tot-p/l är 780 stycken. I de flesta fall har sjöarnas halter sannolikt höjts av mänskliga aktiviteter vilket ofta kan bekräftas med beräknade bakgrundshalter. De är alltså övergödda i miljökvalitetsmålets mening och har också en påverkad biologisk mångfald jämfört med den ursprungliga. Även under den haltgräns som anger övergödning kan det finnas enstaka sjöar som är övergödda i miljökvalitetsmålets mening men som inte kommit med i denna undersökning. Ovanstående siffra som till stor del baseras på uppgifter från Sveriges länsstyrelser skiljer sig dock från den siffra som tagits fram via riksinventeringen av sjöar och vattendrag år Resultatet från riksinventeringen anger i stället att ca sjöar i Sverige har totalfosforhalter över 25 µg tot-p/l. Vi har följaktligen ett stort spann mellan de två uppgifterna. Förmodligen representerar det faktiskt uppmätta antalet sjöar en underskattning medan det i riksinventeringen beräknade antalet innebär en överskattning. Det riktiga antalet torde ligga någonstans däremellan. Idag finns ett flertal styrmedel med syfte att minska övergödningen i svenska sjöar. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning samt EG:s ramdirektiv för vatten (direktiv 2000/60/EG) ställer dessutom krav på ytterligare insatser. En miljökvalitetsnorm för fosfor skulle kunna vara ett hjälpmedel för att samordna de åtgärdskrav för fosfor som finns samt bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och kvalitetsmålen för näringsämnen i EG:s ramdirektiv för vatten. En miljökvalitetsnorm för fosfor i utvalda sjöar skulle även kunna bidra till att uppnå gynnsam bevarandestatus enligt habitatdirektivet (direktiv 1992/43/EEG). 5

10 Problemet fosfor Fosfor reagerar såväl fysikaliskt, kemiskt och biologiskt. Ämnet förekommer dessutom i många olika former som binds olika hårt i marken och ingår i fysikalisk-kemiska processer med skiftande hastighet. Detta medför i sig svårigheter att förutsäga hur lång tid som krävs från åtgärd till önskad effekt. Utöver detta tillkommer kunskapsluckor om åtgärdernas faktiska effekter på fosforläckaget. Framförallt gäller detta åtgärder mot läckage från jordbruksmark, där de åtgärder som hitintills prövats för att minska fosforläckaget inte gett några entydigt positiva resultat. Behovet av en utökad satsning på forskning och utveckling bedöms därför vara stort. Bland annat återstår att klargöra orsaken till att vissa områden har höga förluster medan andra läcker obetydligt 1. Även den befintliga fosforupplagringen i mark och sjösediment samt sjöarnas interna reglering av fosfor, kan göra det svårt att bedöma hur åtgärder kommer att påverka fosforhalten i en sjö. Eftersom kunskapen om effekter av åtgärder mot fosforläckage från jordbruksmark i dag är bristfällig kan såväl praktiska som juridiska problem uppstå vid upprättandet av åtgärdsprogram, bland annat när det gäller att uppnå en rättvis fördelning av åtgärdsbördan. Det finns emellertid kunskap om vilka åtgärder som ger effekt och en uppskattning över ett antal åtgärder och dess beräknade effekter har även utförts av SLU (se Underlagsrapport 3 Åtgärder och kostnader för minskad fosforutlakning från jordbruksmark till sjön Glan). Kunskapen om åtgärder och deras effekter för jordbruksmark förutsätts öka framöver. Viktiga drivkrafter för denna kunskapsutveckling kommer att vara arbetet med att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning samt genomförandet av ramdirektivet för vatten, som båda ställer krav på kraftfulla insatser inom jordbrukssektorn. Ramdirektivet för vatten Bilaga V i ramdirektivet för vatten ställer krav på hydromorfologiska, fysikaliska och kemiska kvalitetsfaktorer som ska uppfyllas för att på så vis säkerställa de biologiska kvalitetsfaktorerna i direktivet. Bland annat ska koncentrationerna av näringsämnen inte överstiga de nivåer som har fastställts för att ekosystemets funktion ska säkerställas. Detta innebär att näringsämnet fosfor kommer att omfattas av bestämmelserna i bilaga V. Det är dock för närvarande oklart om huruvida kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V kommer att formuleras som miljökvalitetsnormer, bedömningsgrunder för miljökvalitet eller något annat. Enligt direktivet ska ett program för övervakning av vattenstatusen upprättas inom varje distrikt och omfatta ytvattnets ekologiska och kemiska status. I de fall de i direktivet angivna miljökvalitetsmålen inte nås ska även ett åtgärdsprogram upprättas. 1 Statens jordbruksverk. Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsförluster från jordbruket. Nr 1 (2000). 6

11 Slutsatser Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap miljöbalken är ett kraftfullt juridiskt instrument som vid överskridande ställer stora krav på myndigheter och övriga aktörer. Idag är kunskapen beträffande övergödning i sjöar samt åtgärder för att motverka denna övergödning alltför bristfällig för att en miljökvalitetsnorm för fosfor ska kunna bli verkningsfull. Samtidigt ställer ramdirektivet för vatten i princip samma krav på miljökvalitet, kontroll och åtgärder som en miljökvalitetsnorm för fosfor i utvalda sjöar skulle göra. Att föregripa det pågående utredningsarbetet med ramdirektivet för vatten och föreslå en nationellt baserad miljökvalitetsnorm enbart för fosfor vore därför mindre lämpligt. Vårt förslag är att denna rapport med tillhörande underlagsrapporter införlivas med Naturvårdsverkets arbete i samband med genomförandet av ramdirektivet för vatten och att behovet av en miljökvalitetsnorm för fosfor där tas upp till en förnyad bedömning. De åtgärdsprogram som krävs enligt EG:s ramdirektiv för vatten ska vara klara senast 2009, men de behöver inte vara i drift förrän För att inte förlora tid och med tanke på återhämtningstiden bör Sverige arbeta för att upprätta åtgärdsprogram tidigare än vad direktivet kräver vad avser närsaltsproblematiken inom områden med övergödningsproblem. Möjligheterna att upprätta programmen tidigare borde vara goda eftersom de vattenmyndigheter som ska upprätta åtgärdsprogrammen kommer vara operativa år Vidare ska övervakningen av målen i direktivet vara i drift senast 2006, vilket innebär att det finns goda möjligheter att följa upp åtgärdsprogrammen före

12 Sammanfattning I föreliggande rapport redovisas det uppdrag som Naturvårdsverket har fått av regeringen att föreslå miljökvalitetsnormer för fosfor i utvalda sjöar. Rapporten innehåller en möjlig utformning av en miljökvalitetsnorm för fosfor och olika aspekter kring ett sådant system samt en generell åtgärds- och konsekvensanalys. Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap miljöbalken är ett kraftfullt juridiskt instrument som vid överskridande ställer stora krav på myndigheter och övriga aktörer. Idag är kunskapen beträffande övergödning (eutrofiering) i sjöar samt åtgärder för att motverka den alltför bristfällig för att en miljökvalitetsnorm för fosfor ska kunna bli verkningsfull. Samtidigt ställer ramdirektivet för vatten, dir 2000/60/EG, i princip samma krav på miljökvalitet, kontroll och åtgärder som en miljökvalitetsnorm för fosfor i utvalda sjöar skulle göra. Att föregripa det pågående utredningsarbetet med ramdirektivet för vatten och föreslå en nationellt baserad miljökvalitetsnorm enbart för fosfor är därför mindre lämpligt. Vårt förslag är att denna rapport med tillhörande underlagsrapporter införlivas med Naturvårdsverkets arbete med genomförandet av direktiv 2000/60/EG, ramdirektivet för vatten och att behovet av en miljökvalitetsnorm för fosfor där tas upp till förnyad bedömning. Miljökvalitetsnormer Miljökvalitetsnormer regleras i 5 kap. miljöbalken och ska ange de föroreningsnivåer och störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormerna är juridiskt bindande och ställer krav på uppföljning och upprättande av åtgärdsprogram för att nå den fastställda normen. Miljökvalitetsnormer ger inte någon rätt att förorena eller störa upp till den angivna normen utan innebär ett förbud mot att förorena eller störa utöver normen. Syftet med en miljökvalitetsnorm för fosfor Övergödningen av sjöar orsakas idag genom ökad tillförsel eller tillgänglighet av näringsämnen, framförallt fosfor. Trots att åtgärder vidtagits visar mätningar från talet och framåt få nedåtgående trender när det gäller fosforhalter i sjöar 2. Idag finns ett flertal styrmedel med avsikt att minska övergödningen i svenska sjöar. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning samt EG:s ramdirektiv för vatten (direktiv 2000/60/EG), med dotterdirektiv, ställer dessutom krav på ytterligare insatser. 2 Miljömålskommittén (2000). Framtidens miljö- allas vårt ansvar. SOU 2000:52 8

13 En miljökvalitetsnorm för fosfor skulle kunna vara ett hjälpmedel för att samordna de åtgärdskrav för fosfor som finns samt bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och kvalitetsmålen för näringsämnen i EG:s ramdirektiv för vatten. En miljökvalitetsnorm för fosfor i utvalda sjöar skulle även kunna bidra till att uppnå gynnsam bevarandestatus enligt habitatdirektivet (direktiv 1992/43/EEG). Tanken är att en miljökvalitetsnorm för fosfor skulle kunna användas både i förebyggande syfte för att skydda en sjö mot ökade fosforhalter samt för att förbättra situationen i en sjö där höga fosforhalter redan är ett problem. Det är först i samband med att en miljökvalitetsnorm sätts i förbättrande syfte och hotar att överskridas som det resurskrävande arbetet med att upprätta åtgärdsprogram och noggrann kontroll aktualiseras. Påverkan och tillstånd Den totala antropogena belastningen av fosfor på havet, exklusive direktutsläpp från kustbaserade industrier och reningsverk, är beräknade till ca ton/år. De huvudsakliga antropogena källorna utgörs av diffust fosforläckage från jordbruksmark 3, läckande sediment från sjöar (så kallad internbelastning) samt från punktkällor som kommunala reningsverk och enskilda avlopp. Antalet eutrofierade sjöar eller avgränsade delar av sjöar (sjöbassänger) med uppmätta totalfosforhalter över 25 µg tot-p/l är 780 stycken 4. I de flesta fall har sjöarnas halter sannolikt höjts av mänskliga aktiviteter och uppvisar en påverkad biologisk mångfald jämfört med den ursprungliga. Ovanstående siffra på 780 sjöar i Sverige över 25 µg tot- P/l som baseras på uppgifter från Sveriges länsstyrelser och kompletterats med tillgängliga databaser skiljer sig dock från den siffra som tagits fram via riksinventeringen av sjöar och vattendrag Resultatet från riksinventeringen anger i stället att ca sjöar i Sverige har totalfosforhalter över 25 µg. Vi har följaktligen ett stort spann mellan de två uppgifterna. Förmodligen representerar det faktiskt uppmätta antalet sjöar en underskattning medan det i riksinventeringen beräknade antalet innebär en överskattning. Det riktiga antalet torde ligga någonstans däremellan. Även om relativt stora sjöar eller sjöbassänger kan vara påverkade av övergödning är det i första hand ett större antal små sjöar som är drabbade. Utifrån beräkningar av jämförvärden hos 221 sjöar med halter över 50 µg tot-p/l dras även slutsatsen att det för dessa sjöar behövs kraftiga åtgärder för att komma till rätta med de antropogent orsakade förhöjda halterna av fosfor. Trots att den geografiska fördelningen av sjöar med höga fosforhalter visar en viss spridning över hela landet är de övergödda sjöarna till stor del koncentrerade till södra Sverige. Hur många sjöar med halter under 25 µg tot-p/l som skulle vara i behov av anpassade miljökvalitetsnormer (se kap 4.5) samt hur många sjöar som skulle kunna tänkas behöva miljökvalitetsnormer i förebyggande syfte är dock oklart. 3 Fosforläckaget från jordbruksmark består även av en naturlig bakgrundshalt. 4 SLU Miljödata, Gunnar Persson 9

14 Effekter på miljön av övergödning En måttlig övergödning av ett ursprungligen näringsfattigt vatten har inte bara negativa effekter. En ökad tillväxt av alger och annan vegetation kan åtminstone till en början gynna faunan i vattnet. Om övergödningen fortskrider tilltar dock planktonförekomsten så kraftigt att vattnet blir grumligt. Det därigenom minskade ljusinsläppet missgynnar bottenvegetationen. Utvecklingen är förmånlig för planktonätande fisk som mört och braxen, medan de ur fiske- och födosynpunkt av människan mer eftertraktade rovfiskarna minskar i antal. I starkt eutrofa vatten kan planktonproduktionen vara omfattande. Vissa planktonarter uppträder periodvis i massutveckling, s.k. algblomning. En del sådana alger kan ge vattnet en besvärande lukt eller smak, och några kan producera gifter. En stor del av vattnets syreinnehåll förbrukas när dessa mängder av plankton dör, sjunker till botten och bryts ned. Syrebristen kan slå ut bottendjuren och i en del fall även fisken. Om syret i bottenvattnet försvinner helt bildas i stället svavelväte, ett ämne som är giftigt för allt högre liv. Sammanfattningsvis åtföljs kraftig övergödning av en markant minskning av antalet växt- och djurarter i vattnet. Enstaka arter gynnas men det sker på bekostnad av den biologiska mångfalden. Urval av sjöar Även om tillståndet för många av landets sjöar på sikt behöver förbättras är åtgärdsbehovet varierande. Med hänsyn till sjöarnas nuvarande tillstånd, biologiska värden, nyttjandeaspekter samt en bedömning av hur utvecklingen i området kan tänkas påverka sjöns framtida tillstånd, är det motiverat att ett urval och en prioritering görs (se figur 1). För att möjliggöra regional prioritering, samt ta tillvara vattenmyndigheternas, länsstyrelsernas och kommunernas kunskaper om miljösituationen och vilka sjöar som är viktiga att skydda bedömer Naturvårdsverket att en regionalt styrd urvalsprocess skulle vara att föredra. Här bör de nya vattenmyndigheter som senast i december 2003 kommer att träda i kraft i enlighet med ramdirektivet för vatten få det övergripande ansvaret för att bedöma behovet av en miljökvalitetsnorm. Vissa sjötyper omfattas inte av konceptet med en miljökvalitetsnorm för fosfor, men kan, där så är möjligt, bli föremål för åtgärder i den mån de påverkar andra sjöar nedströms. I denna grupp ingår sjöar där den antropogena tillförseln av fosfor kan åtgärdas med andra styrmedel, t.ex. reglering av enskilda avlopp eller åtgärder mot enstaka större punktkällor, sjöar med obetydlig antropogen påverkan som har naturliga halter över 25 g tot-p/l samt fågelsjöar och sjöar mindre än 0,03 km 2 ha. Vid val av sjöar och normnivåer är det viktigt att hela avrinningsområdet beaktas. Detta synsätt harmoniserar även med ramdirektivet för vatten, där det angivna målet är att nå en god vattenkvalitet för alla yt- och grundvatten inom EU. Exempelvis skulle sjöar, som på grund av sitt läge i ett avrinningsområde påverkar andra sjöar negativt, vara 10

15 särskilt viktiga att reglera med en miljökvalitetsnorm för fosfor. I vissa fall skulle en grupp sjöar i ett avrinningsområde kunna behöva normregleras. Förslag på sjöar som anses behöva en norm skickas på remiss till Naturvårdsverket och Fiskeriverket. För de sjöar som inte prioriteras bör en preliminär tidsplan upprättas för kommande normsättning. Det remitterade förslaget med sjöar aktuella för en miljökvalitetsnorm sänds sedan till regeringen som fattar beslut och meddelar vilka sjöar som ska ingå i förordningen om miljökvalitetsnormer för utvalda sjöar. 11

16 Figur 1 Urval av sjöar processbeskrivning Valda sjöar Utsorterade sjöar Kartläggning av eutrofierade sjöar Sjöar som ej lämpar sig för MKN (kap 4.2) Behovsanalys Placering i kategorier 1 2 a 2 b Sjöar som ej är i behov av MKN Sjöar med lägre prioritet (tidplan för senare normsättning upprättas) 1 2a 2b 12

17 Normkoncept För att i möjligaste mån kunna anpassa normerna till de olika sjöarnas förutsättningar beskrivs olika typer av normvärden för olika typer av sjöar. Utifrån kriterier som bl.a. skyddsvärdhet, känslighet och antropogen påverkan placeras sjöarna i tre olika grupper med skilda normnivåer. Tabell 1 Tre möjliga normkategorier för miljökvalitetsnormer för fosfor i utvalda sjöar. Jämförvärdet definieras här som värden för tillstånd som representerar förhållanden utan mänsklig påverkan (se vidare kap. 4.5). Generell normnivå 1) Allmänt skyddsvärda sjöar Normvärde: 25 g tot-p/l. Anpassad normnivå 2a) Särskilt skyddsvärda sjöar och/eller särskilt känsliga sjöar Normvärde: 1,5 ggr jämförvärdet Anmärkning: Normnivån får ej överskrida 25 g tot-p/l 2b) Skyddsvärda sjöar med ett jämförvärde högre än 25 g tot-p/l Normvärde: 1,5 ggr jämförvärdet Undantag för alla normkategorier En fosfornorm får inte sättas på en nivå, så att fosfornormen i ett annat vatten nedströms i avrinningsområdet inte kan uppfyllas. Föreligger en sådan risk, ska ett strängare normvärde sättas. Generell normnivå: Sjöar placerade i denna grupp får enligt konceptet ett generellt normvärde på 25 g tot-p/l. Fosforhalten i en sjö är 3-årsmedelvärdet på den uppmätta totalfosforhalten. En halt på 25 g tot-p/l anses för flertalet av Sveriges sjöar motsvara de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtaglig olägenhet. I denna grupp finns den största andelen av Sveriges övergödda sjöar. Anpassad normnivå: För sjöar som är särskilt skyddsvärda och/eller särskilt känsliga eller sjöar som tillförs avsevärda mängder fosfor naturligt exempelvis från den omgivande berggrunden behöver en anpassning av normvärdet ske utifrån ett tillstånd som kan betecknas som naturligt eller av människan föga påverkat. Detta görs genom att använda respektive sjös jämförvärde (se kap. 4.5). Naturvårdsverket redovisar två anpassade normvärden: 13

18 a) Sjöar som är särskilt skyddsvärda och sjöar som är särskilt känsliga för tillförsel av närsalter föreslås få en normnivå på 1,5 x jämförvärdet. Detta värde är baserat på slutsatserna i NV rapport 4913, Bedömningsgrunder för miljökvalitet - sjöar och vattendrag. Naturvårdsverket anser att en avvikelsegrad på 1,5 x jämförvärdet motsvarar den naturvetenskapligt acceptabla högsta godtagbara fosforhalten för att kunna utesluta miljöbalkens "fara för påtaglig olägenhet" för särskilt skyddsvärda och/eller särskilt känsliga sjöar. b) Sjöar som i betydande grad är antropogent påverkade och som naturligt har ett jämförvärde över 25 g tot-p/l föreslås även de få ett normvärde på 1,5 x jämförvärdet på samma vis som ovan. I denna grupp hamnar exempelvis naturligt humusrika sjöar och sjöar med naturlig bakgrundsbelastning från fosforrika mineraler i berggrunden eller fosforrika leror (exempelvis marina leror). Dessa faktorer kan medföra att jämförvärdet ligger över 25 g tot-p/l. Tidpunkt för miljökvalitetsnormernas uppfyllelse Tiden för när en miljökvalitetsnorm för fosfor ska vara uppfylld är med hänsyn till osäkerheter om hur fosfor reagerar i naturen svår att uppskatta (se kap Om regeringsuppdraget). Dessutom kommer behovet av tid för att nå normuppfyllelse att variera från sjö till sjö beroende på en rad lokalspecifika faktorer. Miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar föreslås enligt tidigare resonemang inte fastställas i nuvarande skede. Eventuella framtida normer för fosfor i sjöar bör dock ges en tidpunkt för uppfyllelse sju år efter att normerna trätt i kraft. Normerna bör fastställas i så pass god tid att det finns en rimlig möjlighet att uppfylla miljökvalitetsnormen samtidigt som normerna även kan utgöra ett verktyg för att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning samt ramdirektivet för vatten. Omprövning Enligt 5 kap. 2 miljöbalken ska miljökvalitetsnormer vid behov omprövas. Så bör enligt Naturvårdsverkets uppfattning ske om nytt internationellt eller nationellt vetenskapligt underlag motiverar detta. Naturvårdsverket föreslår att tiden för uppfyllandet av miljökvalitetsnormer bör omprövas av regeringen i två omgångar. Initiativ till omprövningen bör ske genom hemställan från vattenmyndigheten till regeringen. För att tiden för uppfyllandet ska kunna förlängas måste bl.a. alla åtgärder relevanta för att normen ska uppfyllas ha vidtagits, en analys av varför åtgärderna inte haft tillräcklig effekt göras och ett nytt åtgärdsprogram redovisas. Kontroll av miljökvalitetsnormer Ett centralt moment i aktivitetskedjan kring miljökvalitetsnormer för fosfor är kontrollen av den totalfosforhalt som regleras av normen. Kontrollen syftar till att kartlägga behovet av miljökvalitetsnormer, identifiera och kvantifiera utsläppskällor, fördela åtgärdsbördan, upprätta prognoser samt följa upp åtgärdsarbetet och utvecklingen mot normuppfyllelse. 14

19 Troligtvis är det mest kostnadseffektiva sättet att bedriva detta arbete inom den samordnade recipientkontrollen (SRK), som på många håll redan idag är väl utbyggd. Vid upprättandet av åtgärdsprogrammet bör valet av åtgärder styras av vad som är miljömässigt motiverat och mest kostnadseffektivt. Kunskapen om vilka åtgärder som behövs för att minska tillförseln av fosfor till sjöar är relativt god. Däremot är kunskapen bristfällig om många åtgärders effekter och därmed kostnaderna för olika åtgärder. Omställningarna kommer att vara olika, beroende på vilka åtgärder som behövs för varje enskild sjö. För åtgärder inom jordbrukssektorn kan omställningen bli kostsam och ta lång tid. Kontroll av normvärdet och tillsyn av efterlevnad sker kontinuerligt från det att miljökvalitetsnormen trätt i kraft. När normen är uppfylld ska tillståndet i sjön kontinuerligt övervakas och följas upp så att den inte överskrids. Exempel på åtgärder Åtgärder för att minska läckaget från jordbrukssektorn behöver framförallt sättas in mot det diffusa läckaget av fosfor från jordbruksmark som sker i form av ytvattenförluster, dräneringsförluster och vinderosion. Genom jordbruksnäringens egna insatser pågår en rad försök att minska fosforläckaget till ytvatten. Här behövs emellertid en ökad forskningsinsats. En stor källa till fosforutsläpp utgörs även av enskilda avlopp. Det finns dock möjlighet för dessa att inom ramen för nuvarande lagstiftning få till stånd åtgärder som skulle ge omedelbar effekt i recipienten. Detta då det i många kommuner görs ett omfattande arbete med att inventera avloppsanläggningar och genom att bra teknik för att reducera fosfor från enskilda avlopp har utvecklats de senaste åren. Utsläppen från skogsindustrin utgör den helt dominerande källan av industrins fosforutsläpp till vatten. De åtgärder som kommer i fråga är effektivare rening av utsläppen. För många sjöar räcker inte bara minskad belastning utan även andra åtgärder krävs för att sänka fosforhalterna, öka siktdjupet samt få tillbaka ekosystemets tidigare funktion med dominans av rovfiskar. I dessa fall kan det vara nödvändigt att komplettera åtgärder mot utsläpp och läckage med rent reparativa åtgärder (sjörestaurering). Nationella konsekvenser Även om miljönyttan är det huvudsakliga incitamentet, så skulle införandet av en miljökvalitetsnorm för fosfor även innebära en minskning av toxinproducerande cyanobakterier och alger i de aktuella sjöarna. Detta skulle bland annat minska de hälsorisker som i dag är förknippade med uttag av dricksvatten från ytvattentäkter. De ekonomiska kostnaderna för att åtgärda en sjö kan i vissa fall bli betydande. Många av dessa kostnader kommer dock förmodligen att aktualiseras i och med kraven i ramdirektivet för vatten. Kostnaderna bör också vägas mot att vi i framtiden kan undvika kostsamma investeringar som är förknippade med rening av dricksvatten och etablerandet av nya vattentäkter. Slutligen skulle även förutsättningar för yrkes- och fritidsfiske samt turism förbättras. 15

20 1. Inledning 1.1 Miljökvalitetsnormer Miljökvalitetsnormer utgör ett rättsligt styrmedel som kan användas för att genomföra internationella, nationella, regionala och lokala miljökvalitetsmål. Ett system för att reglera detta styrmedel finns i miljöbalken. Idag finns två förordningar om miljökvalitetsnormer; förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft och förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Vad är en miljökvalitetsnorm? Enligt 5 kap. 1 miljöbalken är miljökvalitetsnormer föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. En miljökvalitetsnorm skall gälla för vissa geografiska områden eller för hela landet. Enligt författningskommentaren till miljöbalken kan de geografiska områdena vara av olika storlek. En norm kan omfatta en eller flera sjöar eller andra vattendrag, en del av kommunen eller hela kommunen, flera kommuner, ett eller flera län eller hela landet. Normerna kan även omfatta vissa typer av områden. 5 Enligt 5 kap. 1 miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer. Vad en miljökvalitetsnorm skall innehålla enligt miljöbalken regleras på ett tämligen detaljerat sätt i 5 kap. 2 miljöbalken. I lagrummets första stycke fastslås att miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. I andra och tredje stycket finns en i princip uttömmande uppräkning av vad en norm kan ange. Miljökvalitetsnormer kan således föreskrivas gällande förekomst av kemiska produkter eller biotekniska organismer, buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning samt vattenstånd eller flöde respektive så kallade bioindikatorer. När är en miljökvalitetsnorm uppfylld? I 5 kap. 2 andra stycket miljöbalken stadgas att en normnivå inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Bestämmelsen är kortfattad och bokstavligt tolkad ger den inte utrymme för differentierade normnivåer och tidpunkter i en och samma norm. Lagtexten ger inte heller någon ledning i frågan hur tidpunkten för uppfyllande av normerna skall fastställas. Författningskommentaren till miljöbalken anger dock tydligt att hänsyn till befintlig verksamhet bör tas då denna tidpunkt fastställs, så att rimlig tid för omställning medges. 6 Vid fastställande av tidpunkten 5 Se prop. 1997/98:45 del 2 s Se prop. 1997/98:45, del 2 s

21 förutsätts dessutom hänsyn till ekonomiska och tekniska förutsättningar komma in i bilden. 7 Vilka rättsverkningar får en miljökvalitetsnorm? I 5 kap. 3 miljöbalken stadgas en generell skyldighet för kommuner och myndigheter att säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls. Detta skall ske vid tillståndsprövning, tillsyn, meddelande av föreskrifter samt vid planläggning och planering. Alla myndigheter som hanterar dessa uppgifter har således, var och en och i varje enskilt ärende, en skyldighet att se till att högsta möjliga krav ställs för att miljökvalitetsnormerna skall kunna uppnås och bibehållas. 8 För kommuner gäller detta givetvis även i förhållande till den egna verksamheten, exempelvis avloppsrening. Av lagtexten kan det framstå som att myndigheter och kommuner endast skall säkerställa miljökvalitetsnormer i de ärenden som redan hanteras. De olika myndigheterna och kommunerna har dock även möjlighet att själva ta initiativ till sådana åtgärder. Ansvaret att säkerställa genomförandet av miljökvalitetsnormer avser typiskt sett att tillse att mänskliga verksamheter och åtgärder som kan komma att påverka miljötillståndet, inte är av sådan art att den sammanlagda effekten medverkar till att miljökvalitetsnormer överträds. Det är inte praktiskt möjligt för kommuner och myndigheter att vid alla tidpunkter garantera en viss miljökvalitet, eftersom denna kan vara beroende av faktorer som människan inte kan styra, exempelvis väder och vind. Enligt 5 kap. 3 miljöbalken skall miljökvalitetsnormer även iakttas vid planering och planläggning. I författningskommentaren till 5 kap. 3 miljöbalken anges att miljökvalitetsnormer, genom att myndigheter och kommuner fullgör sina uppgifter, får en styrande verkan för enskilda verksamhetsutövare om än indirekt. 9 Vidare är varken åtgärdsprogrammen eller åtgärdsplanerna, som framgått ovan, idag direkt bindande för enskilda, utan endast de beslut som myndigheter fattar utifrån programmen eller planerna. 10 Konstruktionen med en indirekt styrande verkan bygger juridiskt sett på att enskilda har rätt att överklaga de särskilda beslut i enskilda fall som utgör myndighetsutövning gentemot dem. 11 Hur förhåller sig de allmänna hänsynsreglerna till miljökvalitetsnormer? Miljöbalkens allmänna hänsynsregler, 2 kap. 2-8 miljöbalken, är tillämpliga på alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som faller inom miljöbalkens tillämpningsområde. Oavsett om det finns miljökvalitetsnormer eller inte och oavsett om sådana normer överträtts eller inte, skall dessa generella krav uppfyllas. Det finns dock en gräns för hur långt myndigheterna kan driva sina krav på skyddsåtgär- 7 Se prop. 1997/98:45, del 1 s Stadgandet i 5 kap. 3 miljöbalken tillsammans med 6 första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken har av miljödomstolen i Vänersborg åberopats när yrkande om befrielse från skyldighet att installera viss reningsutrustning avslagits, se dom i målen M och Se prop. 1997/98:45, del 2 s Se prop. 1997/98:45, del 1 s. 271 och 1997/98:JoU20 s Se prop. 1997/98:45, del 1 s Jfr. även Lagrådets resonemang i a. prop., del 2 bilaga 1 s. 463 f. 17

22 der. Enligt 2 kap. 7 miljöbalken första stycket gäller kraven på hänsyn enligt 2 kap. 2-6 miljöbalken i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall en skälighetsavvägning göras. Enligt författningskommentaren till miljöbalken utgör meddelade miljökvalitetsnormer en miniminivå som måste beaktas vid tillämpning av hänsynsreglerna, vilket får anses följa av 2 kap. 7 andra stycket miljöbalken. 12 Enligt 2 kap. 7 miljöbalken andra stycket får avvägningen enligt samma paragrafs första stycke inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. Enligt författningskommentaren måste sådana krav alltid ställas på en verksamhet att risk inte föreligger för att miljökvalitetsnormer inte uppfylls. 13 Dessutom kan det i vissa situationer bli aktuellt att tillämpa stoppregeln i 2 kap. 9 miljöbalken. Åtgärdsprogrammets funktion Syftet med att inrätta miljökvalitetsnormer i miljöbalken var bland annat att skapa ett instrument för genomförandet eller operationaliseringen av dels de nationella miljökvalitetsmålen, dels den EG-rätt som kräver sådana normer. Åtgärdsprogrammens funktion är enligt miljöbalken att vara ett instrument för att uppfylla miljökvalitetsnormerna och EGrättens krav på åtgärdsprogram. Åtgärdsplanernas funktion är att fylla ett likartat behov som åtgärdsprogrammen, men på en mer övergripande nivå och i ett längre tidsperspektiv samt för att genomföra EG-rättens krav på sådana planer. I 5 kap. 5 miljöbalken anges att åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om detta krävs enligt EG-rätten. För genomförande av miljökvalitetsnormer som föreskrivits till följd av EG-rätten krävs alltid åtgärdsprogram i den omfattning som anges i direktivet. När det däremot gäller nationellt initierade normer är regeringen endast skyldig att upprätta åtgärdsprogram om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas. Åtgärdsprogram kan upprättas antingen samtidigt som normen i sig föreskrivs, eller först när behov kan anses ha uppkommit. I författningskommentaren till miljöbalken saknas i stort sett definitioner av behov och behövs ; det är således inte reglerat i vilka fall åtgärder är att anse som nödvändiga för genomförande av normerna och vilka kriterier som kan ställas upp. Ett skäl för att upprätta ett åtgärdsprogram anges dock vara behovet att samordna nödvändiga åtgärder för flera slags föroreningskällor så att största möjliga effekt nås. 14 Naturvårdsverket utgår ifrån att behov generellt sett föreligger när det inte kan ses som sannolikt att den önskvärda miljökvaliteten kommer att uppnås med mindre än att åtgärder sätts in. Bestämmelsen i 5 kap. 6 miljöbalken listar vad som skall anges i ett åtgärdsprogram, bland annat de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast vid fastställd tidpunkt. Författningskommentaren ger, utan ambition att vara uttömmande, förslag på vilka typer av åtgärder ett sådant program kan innehålla. 15 Här står bland annat att olika sorters styrmedel kan ingå i ett åtgärdsprogram i syfte att 12 Se prop. 1997/98:45, del 2 s Ibid. 14 Se prop. 1997/98:45, del 2 s Se prop. 1997/98:45, del 2 s. 50 ff. 18

23 uppfylla en norm. De styrmedel som myndigheter och kommuner förfogar över kan delas in i kategorierna administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel 16. Särskilda åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas, exempelvis om det kan antas att normen kommer att överträdas eller om överträdande redan sker idag. Exempel på typer av åtgärder som kan komma ifråga är generella föreskrifter, specifikt riktade tillsynsstrategier kombinerade med särskilda myndighetskrav på störande verksamheter, program för omprövning samt framställningar om omprövning av olika verksamheter med tillstånd, framtagande av program eller policy för fysisk planering, införandet av ekonomiska och andra styrmedel. I vissa fall kan internationella förhandlingar på regeringsnivå och internationella avtal vara viktiga inslag i åtgärderna. 1.2 Syfte och avgränsning Regeringsuppdrag Sedan början av 1998 finns på Naturvårdsverket ett verksprojekt vid namnet Miljökvalitetsnormer. Projektets verksamhet har utgått från två på varandra följande regeringsuppdrag med syftet att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken, med utgångspunkt från krav i EG-direktiv samt utifrån särskilda nationella problemställningar. Sedan år 2000 har arbetet varit inriktat på att genomföra det uppdrag som Naturvårdsverket erhöll i regleringsbrevet för budgetåret 2000 (se ruta nedan). Datum för slutredovisning av regeringsuppdraget har ändrats till den 15 augusti 2003 efter regeringsbeslut den 19 juni Uppdraget har även förändrats vad gäller innehåll efter regeringsbeslut per den 19 juni 2002 samt den 18 juni Naturvårdsverket ges i uppdrag att föreslå miljökvalitetsnormer för nitrat i grundvatten, tungmetaller och fosfor i utvalda sjöar, tungmetaller i utvalda vattendrag, flöden/nivåer i utvalda rinnande vatten, miljögifter i utvalda sjöar, vattendrag och andra naturtyper. Dessutom skall verket analysera i vilken utsträckning bioindikatorer kan användas som miljökvalitetsnormer. Naturvårdsverkets förslag bör lämnas i delar i den takt verket anser är lämpligt. Det sista förslaget skall lämnas senast den 31 december Utdrag ur regleringsbrevet till Naturvårdsverket för år Modifierat genom regeringsbeslut per den 19 juni 2002 samt den 18 juni Bakgrunden till regeringsuppdraget har, med avseende på fosfor i sjöar, varit att tillföra miljövården ett instrument för att effektivt minska övergödningen i sjöar och därigenom bidra till att bevara den biologiska mångfalden. En positiv effekt därav skulle även kunna bli minskad övergödning (eutrofiering) i vattendrag, kustområden och skärgårdar. Syftet 16 Naturvårdsverket. Utveckling av miljökvalitetsnormer som rättsligt instrument. Rapport 5138 s.45ff (2000). 19

24 har förstärkts av att miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar skulle kunna leda till minskade hälsorisker orsakade av toxisk algblomning och skapa bättre förutsättningar för naturoch friluftsliv liksom för yrkes- och fritidsfisket. Miljökvalitetsnormer skulle dessutom kunna bidra till genomförandet av vissa EG-direktiv (se kap. 2.2). Tidigare regeringsuppdrag med anknytning till miljökvalitetsnormer Hösten 1997 redovisade Naturvårdsverket förslag till vissa luftkvalitetsnormer till regeringen (NV rapport 4793), den 1 januari 1999 trädde normer för kvävedioxid, bly och svaveldioxid i utomhusluft i kraft. Därefter redovisade Naturvårdsverket i december 1998 förslag till normer för bensen och kolmonoxid i utomhusluft (NV rapport 4925). Samtidigt redovisades utifrån en genomgång av de femton sedermera av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen, var miljökvalitetsnormer kunde vara lämpliga juridiskt bindande styrmedel. En rapport om Utveckling av miljökvalitetsnormer som rättsligt instrument (NV rapport 5138) publicerades år 2000 (ej regeringsuppdrag) samt år 2002 ett förslag till miljökvalitetsnormer för nitrat i grundvatten (NV rapport 5180). År 2002 redovisades ett förnyat förslag till miljökvalitetsnormer för bensen och kolmonoxid som även inkluderade en konsekvensanalys (NV rapporter 5208 och 5210). Avgränsning Enligt regeringsbeslut per den 18 juni 2003 ska Naturvårdsverket inte föreslå några miljökvalitetsnormer för fosfor i sjöar (se inledande kapitel Om regeringsuppdraget). I denna rapport redovisas emellertid hur miljökvalitetsnormer för fosfor i utvalda sjöar skulle kunna tas fram utifrån ett avrinningsområdesperspektiv, givet de förutsättningar som vore nödvändiga för ett sådant scenario. Konkret innebär detta bland annat att kriterier för fastställandet av normvärdet beskrivs som definierar var, när och hur detta normvärde ska uppfyllas. En översiktlig bedömning görs av antal berörda sjöar och åtgärdsbehovet för dessa. Därutöver redovisas hur miljökvalitetsnormer ska följas upp och kontrolleras, samt en övergripande åtgärds- och konsekvensanalys för en fosfornorm i miljömässigt, hälsomässigt, samhällsekonomiskt och internationellt hänseende. Detta konkretiseras närmare i underlagsrapport 1 Åtgärdsoch konsekvensanalys för införandet av miljökvalitetsnormer för fosfor i sjön Glan, NV rapport 5289, underlagsrapport 2 Åtgärder och kostnader för minskade fosforutsläpp från enskilda avlopp, industri m.m. till sjön Glan, NV rapport 5290 samt underlagsrapport 3 Åtgärder och kostnader för minskad fosforutlakning från jordbruksmark till sjön Glan, NV rapport Rapporterna är avsedda att utgöra underlag för de fördjupade analyser som skulle behöva göras när ansvarig myndighet väljer ut sjöar och föreslår normer. Införandet av miljökvalitetsnormer för fosfor i utvalda sjöar skulle i många fall kräva relativt stora resurser i de områden som berörs. Naturvårdsverkets utgångspunkt har här varit att en regionalt styrd urvalsprocess är att föredra framför central styrning. Detta möjliggör en regional prioritering samt tar tillvara på vattenmyndigheternas, länsstyrelsernas och kommunernas kunskap om i vilka sjöar belastningssituationen är sådan att en miljökvalitetsnorm för fosfor kan behövas. Det bör dock vara möjligt att även från central nivå kunna lämna förslag på ytterligare miljökvalitetsnormer i de fall det görs en 20

25 bedömning att nationellt viktiga sjöar saknas. Rapporten redovisar därför inga färdiga normnivåer för landets sjöar utan beskriver hur miljökvalitetsnormer för fosfor utformas utifrån varje sjös specifika förhållanden. Vissa naturvetenskapliga avgränsningar har gjorts i arbetet och redovisningen. Naturvårdsverket anser att totalfosforhalten skulle lämpa sig bäst som normnivå eftersom fosfor oftast är den reglerande faktorn för en sjös trofinivå och den parameter som det är enklast att basera åtgärder på. För fosfor i sjöar finns även ett tillräckligt gott vetenskapligt underlag för att ange vilken halt som bör utgöra normvärdet. Motsvarande samband saknas för vattendrag och havsmiljön. 21

26 2. Styrmedel 2.1 Nationella miljökvalitetsmål De nationella miljökvalitetsmålen ska ge ledning för att bedöma vad en hållbar utveckling innebär och därigenom vara vägledande vid tillämpning av bestämmelserna i miljöbalken. För att komma till rätta med bland annat övergödningen i svenska sjöar har Sveriges riksdag fastställt miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag 17. Miljömålet Ingen övergödning Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Hösten 2001 antog riksdagen även följande delmål av relevans för övergödning av sjöar: Senast år 2009 finns åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur god ekologisk status ska nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten. Fram till år 2010 har de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten minskat kontinuerligt jämfört med 1995 års nivå. Regeringen har även föreslagit följande preciseringar med relevans för övergödning av sjöar 18 : Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller försämra förutsättningarna för biologisk mångfald. Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd. Sjöar och vattendrag i odlingslandskap har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt enligt den äldre versionen av Bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag 19. I den nya versionen som ändrat namn till Bedömningsgrunder för miljökvalitet - sjöar och vattendrag 20 motsvaras detta av tillståndsklasserna 2 och 3, måttligt höga halter eller höga halter (12,5 till 50 g tot-p/l). Sjöar och vattendrag har god ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. 17 Riksdagsbeslut den 29 april 1999 (bet. 1998/99;MJU6, rskr. 1998/99:183) med anledning av regeringens prop. 1997/98:145 Svenska Miljömål. 18 Prop. 2000/01:130. Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier. 19 Naturvårdsverket. Bedömningsgrunder för sjöar och vattendrag. Allmänna råd 90:4 (1990). 20 Naturvårdsverket. Bedömningsgrunder för miljökvalitet, sjöar och vattendrag. Rapport 4913 (1999). 22