Hur styr miljöersättningen för ekologisk produktion?

Transkript

1 Hur styr miljöersättningen för ekologisk produktion? effekter på marknad och miljö Rapport 2010:1 Den certifierade ekologiska produktionen har ökat mellan 2006 och 2008 samtidigt som vi har betalat ut mindre pengar i miljöersättningen. Miljöersättningens påverkan på användningen av växtskyddsmedel, växtnäringsläckage, biologisk mångfald och klimat visar inte på någon tydlig förändring mellan 2006 och Ekologisk produktion har gått i rätt riktning. Vi kan dock inte säga i vilken utsträckning det beror på miljöersättningen respektive konsumenternas efterfrågan.

2

3 Hur styr miljöersättningen för ekologisk produktion? effekter på marknad och miljö Miljöersättningen ekologiska produktionsformer ändrades i det nya landsbygdsprogrammet Rapporten analyserar hur den nya ersättningen påverkat marknad och miljö mellan åren 2006 och Den certifierade produktionen har ökat och samtidigt volymerna ekologiska livsmedel på marknaden. Miljöersättningen har större påverkan för produktionsökningen vad gäller växtodling än på till exempel mjölkproduktion och grönsaksodling där istället merpriset har en avgörande betydelse. Den nya miljöersättningen har medfört små förändringar på användningen av växtskyddsmedel, risken för växtnäringsläckage, den biologiska mångfalden och klimatet. Syftet med den nya ersättningen har uppnåtts på så vis att den certifierade arealen och djurhållningen har ökat medan vallarealen som får ersättning har minskat. Författare Anna Clarin Ann-Marie Dock Gustavsson Torben Söderberg Johan Wallander Foto omslag: Niels Andresen

4

5 Sammanfattning Miljöersättningen ekologiska produktionsformer ändrades i det nya landsbygdsprogrammet för perioden I denna rapport analyseras hur den förändrade miljöersättningen har påverkat marknad och miljö i Sverige mellan år 2006 och Den certifierade ekologiska produktionen har ökat mellan 2006 och 2008 samtidigt som volymerna ekologiska livsmedel på marknaden ökat. Detta visar sig genom att fler ekologiska djur slaktas, mer ekologisk mjölk och ägg vägs in och att försäljningen av ekologiska livsmedel hos dagligvaruhandeln ökat. Den produktionsökning som skett kan vara ett resultat av miljöersättningen eller merpriset på marknaden eller bådadera. Inom till exempel ekologisk mjölkproduktion och grönsaksodling har merpriset haft större betydelse för intäkter och lönsamhet än ersättningen. Däremot kan lönsamhetsförbättringen i ekologisk växtodling jämfört med konventionell knytas till miljöersättningen. För ekologisk slaktsvinsproduktion och potatisodling har både merpriset och ersättningen stor betydelse för lönsamheten. Det finns skillnader mellan ersättningarna till ekologisk produktion i Sverige och Danmark. Omläggningsstödet i Danmark ger en fördel ur ersättningssynpunkt under omläggningsåren. Miljöersättningen i Sverige är fördelaktig på så vis att den inkluderar djurhållning och att beloppet är detsamma oavsett hur länge produktionen varit igång. Miljöersättningens betydelse för minskad användning av växtskyddsmedel ökade i slättbygderna i Mellansverige mellan 2006 och 2008, medan den minskade i Norrland och Götalands södra slättbygder. Den förändrade miljöersättningen har inte medfört några tydliga förändringar i den ekologiska produktionens påverkan på risken för växtnäringsläckage mellan åren 2006 och För ekologiska växtodlingsgårdar finns en stor variation mellan framförallt gårdar i Skåne och Mälardalen. I Skåne minskade kväveöverskottet i gårdarnas växtnäringsbalanser under perioden 2006 till Ekologisk produktion ger direkta fördelar för biologisk mångfald i intensivt odlad slättbygd. Det finns begränsade direkta fördelar för biologisk mångfald med ytterligare ekologisk produktion i skogsbygd. Däremot kan det finnas indirekta fördelar. Det går inte att visa på någon förändring av miljöersättningens klimatpåverkan mellan 2006 och Syftet med den nya miljöersättningen har uppnåtts på så vis att den certifierade arealen med miljöersättning har ökat med 20 procent och den certifierade djurhållningen har ökat väsentligt. Dessutom har andelen vall som får ersättning minskat med 25 procent. Ökningstakten har dock inte varit tillräcklig stor för att nå det övergripande målet om 20 procent certifierad ekologisk produktion Den ekologiska produktionen har gått i rätt riktning samtidigt som vi betalar ut mindre pengar i miljöersättning, därmed är den nya miljöersättningen mer kostnadseffektiv än tidigare. Analysen visar dock inte i vilken utsträckning den utveckling som uppnåtts beror på miljöersättningen respektive marknaden.

6

7 Innehåll 1 Inledning Bakgrund och syfte Omfattning och avgränsning Metod och källor Tidigare utvärderingar Metod och metodproblem i det statistiska underlaget Miljöersättningen ekologiska produktionsformer Förändringar som infördes med landsbygdsprogrammet Förändringar i den ekologiska produktionen mellan år Förändringar i ersättningsberättigad areal Förändringar i ersättningsberättigad djurproduktion Hur styr ersättningen marknaden? Produktions- och marknadsutveckling av ekologiska produkter Spannmål och oljeväxter Matpotatis Frukt och grönsaker Animalier Försäljningsutveckling av ekologiska livsmedel Axfood, ICA och Coop Andra försäljningskanaler Samodlarna KRAV Import Styr ersättningen marknaden eller har andra faktorer betydelse? Ersättningsdriven eller konsumtionsdriven ökning?... 39

8 3.5 En jämförelse av ersättningen till ekologisk produktion i Sverige och Danmark Danmarks ersättning till ekologisk produktion Hur skiljer sig ersättningen till ekologisk produktion mellan Sverige och Danmark? Var är det mest gynnsamt att vara ekologisk producent ur ersättningssynpunkt? Hur styr ersättningen miljön? Påverkan på användning av växtskyddsmedel Metoder Beräknad utebliven användning av växtskyddsmedel Skillnader i resultat mellan metoderna Påverkan på växtnäringsläckage Växtnäringsförsörjning i ekologisk produktion Analyser till och med Växtnäringsbalanser på växtodlingsgårdar, 2006 och Slutsatser av förändringar mellan 2006 och Påverkan på biologisk mångfald Vad säger forskningen? Direkta effekter av ekologisk produktion Effekt av geografiskt generella ersättningsnivåer Möjliga framtida studier för en mer heltäckande analys Påverkan på klimat Metod Kvantitativ analys för år Kvalitativ analys för år Avslutande kommentarer... 88

9 5 Slutsatser Källförteckning Bilaga 1 Förkortningar... 97

10

11 1 Inledning 1.1 Bakgrund och syfte Huvudsyftet med miljöersättningen ekologiska produktionsformer är att jordbruksmarken ska användas på ett hållbart sätt. Ersättningen till ekologisk produktion ändrades i det nya landsbygdsprogrammet för perioden bland annat med syfte att öka den certifierade ekologiska produktionen. Produktion där skillnaden mot konventionell produktion är som störst, till exempel slaktsvin och fjäderfä, prioriterades. Djurersättningen kopplades inte bara till vallarealen utan även till annan ekologisk areal, både med växtodlingsgrödor som spannmål och till arealer inom miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar. Ersättningen kommer att justeras från och med 2010 för att nå bättre måluppfyllelse som en del i hälsokontrollen. 1 Hälsokontrollens syfte är att möta nya utmaningar kring klimat, förnybar energi, vattenkvalitet, biologisk mångfald samt mildra effekter av strukturförändringar i mjölkproduktionen. Ett mål för miljöersättningen inom landsbygdsprogrammet till år är att hektar, motsvarande 20 procent av jordbruksmarken ska vara certifierad eller i karens för certifierad ekologisk produktion. Ökad produktion inom miljöersättningen ska direkt och indirekt medverka till att uppfylla flera miljömål. Dessutom har det genom ett tidigare politiskt beslut 3 fastlagts att andelen certifierad ekologisk odling vid utgången av 2010 bör uppgå till minst 20 procent av landets jordbruksmark. Den certifierade produktionen av mjölk, ägg och kött av nöt och lamm ska enligt samma beslut öka markant samtidigt som den certifierade produktionen av gris- och matfågelkött bör öka. Jordbruksverket har mot bakgrund av ovanstående faktorer bedömt det vara lämpligt att analysera miljöersättningen ekologiska produktionsformer för att se om utformningen av den nya ersättningen har bidragit till några förändringar på marknad och miljö i Sverige jämfört med den gamla ersättningen. Utredningens syfte är således att: - beskriva utvecklingen av den ekologiska produktionen under de två första åren i det nya landsbygdsprogrammet, 2007 och 2008, och jämföra den med det tidigare miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU ), främst år Dessutom ska utvecklingen under de två första åren av programperioden jämföras med en situation utan miljöersättning. - analysera de förändringar som skett i produktionen vid skiftet mellan de båda ersättningsperioderna och analysera förändringarnas effekt på marknaden samt 1 EU inledde 2007 en översyn av jordbrukspolitiken som kallas Hälsokontrollen och genom den tar EU ytterligare ett steg för att frikoppla stöd och minska regleringarna inom jordbruket. 2 Jordbruksdepartementet, Landsbygdsprogram för Sverige år Regerings skrivelse 2005/06:88 1

12 2 på användningen av växtskyddsmedel, växtnäringsläckage, biologisk mångfald och klimat. 1.2 Omfattning och avgränsning Miljöersättningen som infördes 2007 består av två delar, en för certifierad ekologisk produktion och en för kretsloppsinriktad produktion. För kretsloppsinriktad produktion gäller något förenklade villkor, till exempel är reglerna om parallellproduktion inte lika strikta. Produkterna får inte heller säljas som ekologiska. Vad gäller miljöeffekterna analyseras båda delarna tillsammans, medan analysen om marknadseffekterna främst inriktas på certifierad ekologisk produktion. Rapporten beskriver de produktionsförändringar som skett vid skiftet mellan de båda ersättningsperioderna och analyserar förändringarnas marknadseffekt. Detta görs för att utformningen av miljöersättningen har fått mer marknadsfokus än tidigare med syfte att öka den certifierade ekologiska produktionen. I rapporten analyseras också, om en ökad andel av den certifierade produktionen når marknaden 2008 jämfört med Rapporten jämför även ersättningen till ekologisk produktion i Sverige och Danmark. Rapporten beskriver även de produktionsförändringar som skett vid skiftet mellan de båda ersättningsperioderna och analyserar förändringarnas miljöeffekter på användningen av växtskyddsmedel, växtnäringsläckage, biologisk mångfald och klimat. Anledningen till att analysen av miljöersättningens marknads- och miljöeffekter fokuserar på en jämförelse mellan år 2008 och 2006 beror på att 2006 var det sista året i det tidigare miljö- och landsbygdsprogrammet ( ). Det nya landsbygdsprogrammet ( ) startades upp 2007 och 2008 är det senaste aktuella året med fullständig statistik i det nya programmet. Statistiken för 2009 fanns under rapportens skrivande ännu inte tillgänglig. I vissa jämförelser har fler år än 2006 och 2008 använts för att belysa olika aspekter av miljöersättningen. I rapporten analyseras främst produktionen av jordbruksprodukter, men även i viss utsträckning produktionen av frukt och grönsaker. Dels beskrivs hur den ekologiska produktionen förändrats i hela Sverige 2008 jämfört med 2006, dels hur produktionen förändrats länsvis och i vissa fall för landets åtta produktionsområden. Miljöersättningens effekter på djurskydd och djurhälsa behandlas inte i rapporten. 1.3 Metod och källor Det grundläggande underlaget för arealer med miljöersättning till ekologisk produktion har tagits fram från Jordbruksverkets databas för jordbrukarstöd och övrig jordbruksstatistik från Statistiska Centralbyrån (SCB) och Jordbruksverket. Även statistik från KRAV har varit en viktig informationskälla. För att analysera miljöersättningens marknadseffekter görs en övergripande analys av förändringen på marknaden för olika grödor och djurslag. Produktions- och marknadsstatistiken presenteras främst på företagsnivå och statistiken kommer både

13 från både små och större företag. I detta avsnitt presenteras även försäljningsstatistik som hämtats från de stora dagligvaruhandelskedjorna Axfood, ICA och Coop. SCB har ingen officiell handelsstatistik för import och export av ekologiska livsmedel. För att trots allt kunna göra en mindre analys av Sveriges import av ekologiska livsmedel har andra källor används som Danmarks Statistik. 4 Jämförelsen av ersättningen till ekologisk produktion mellan Sverige och Danmark bygger på uppgifter från Jordbruksverket och Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. 5 För att analysera miljöersättningens inverkan på användningen av växtskyddsmedel har den ersättningsberättigande arealen och grödfördelningen för denna areal tagits fram för åren 2006 och 2008 ur Jordbruksverkets stöddatabas, som innefattar alla miljöersättningar samt gårdsstödet. Dessa uppgifter har analyserats tillsammans med uppgifter från SCB om användningen av växtskyddsmedel i jordbruket 6 med två olika beräkningsmetoder. I den ena beräkningsmetoden antas att utan miljöersättning skulle den ekologiska arealen istället odlas som genomsnittsarealen i produktionsområdet. I den andra beräkningsmetoden antas att den ekologiska arealen utan miljöersättning skulle odlas med bibehållen grödfördelning. Miljöersättningens påverkan på växtnäringsläckage analyseras utifrån markbalansberäkningar tidigare genomförda vid Jordbruksverket, 7 modellberäkningar redovisade av Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) 8 samt gårdsbalansberäkningar genomförda av SLU och Institutet för jordbruks- och miljöteknik (JTI). 9 Utöver detta har ytterligare nya gårdsbalansberäkningar beräknats med data även från åren 2007 och Miljöersättningens inverkan på biologisk mångfald har analyserats genom att först kartlägga var i landskapet som arealen i åtagande för ersättningen finns. Därefter har effekterna av denna placering analyserats med hjälp av tidigare genomförda undersökningar av effekten av ekologisk odling på biologisk mångfald i olika landskap. För att analysera miljöersättningens inverkan på klimatet har Institutet för Livsmedel och Bioteknik AB (SIK) på uppdrag av Jordbruksverket genomfört beräkningar utifrån tillgänglig statistik från SCB, Jordbruksverkets databas för jordbrukarstöd och uppgifter från tidigare undersökningar gällande förbrukning av gödselmedel. 11 Beräkningarna i detta avsnitt görs på en mer övergripande nivå än för de övriga miljöavsnitten. I avsnitt 4 Danmarks Statistik 5 Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 6 SCB, statistiska meddelanden MI 31 SM Jordbruksverket, Rapport 2005:13 8 SLU, Rapport ua 72/3269/07 9 Wivstad, M., Salomon, E., Spångberg, J. & Jönsson, H Greppa Näringens databas 11 Jordbruksverket, Rapport 2005:13 3

14 4.4 görs en sammanfattning av SIKs analys med kommentarer från Jordbruksverket. SIKs fullständiga rapport 12 är diarieförd hos Jordbruksverket och återfinns under diarienummer / Ytterligare metodbeskrivningar finns i respektive kapitel Tidigare utvärderingar Miljöersättningen till ekologisk produktion har tidigare analyserats. Nedan följer några av de utvärderingar som gjorts: - Nya utmaningar översyn och anpassning av landsbygdsprogrammet. Jordbruksverket, Rapport 2009:4 - Slututvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet vad fick vi för pengarna? SLU, Rapport ua 72/3269/07 - Levande kulturlandskap en halvtidsutvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet. Regeringskansliet, SOU 2003:105 - Växtnäringsförsörjning inom ekologiska produktionsformer. Jordbruksverket, Rapport 2005:3 - Tre nya miljöersättningar Hur blev det? Jordbruksverket, Rapport 2004:5 - Miljöeffekter av EUs jordbrukspolitik. Jordbruksverket, Rapport 2002:2 Tidigare utvärderingar har visat att miljöersättningen till ekologisk produktion främst har gått till skogs- och mellanbygd och i hög grad till extensiv vall. En ersättning som går till produktion som redan har låg användning av insatsmedel ger svag eller ingen miljöstyrande effekt. Ändringarna av ersättningen i den nya ersättningsperioden ( ) har som syfte att styra ersättningen från extensivt brukad mark och öka den certifierade ekologiska produktionen. Den justering av miljöersättningen som föreslogs träda i kraft 2010 i rapporten Nya utmaningar översyn och anpassning av landsbygdsprogrammet, 14 hade samma syfte. Rapporten Prisutveckling och lönsamhet inom ekologisk produktion som genomfördes under omfattade inte någon utvärdering av miljöersättningens betydelse för den ekologiska produktionen. Ersättningen beaktades dock i de lönsamhetsberäkningar som gjordes för växtodling, husdjur och trädgårdsprodukter. 12 SIKs klimatanalys har redigerats av jordbruksverket vad gäller layout avseende små redigeringar såsom figur/tabell hänvisningar, förkortningar osv. Ändringar utöver dessa har gjorts enligt överenskommelse med SIK och Christel Cederberg. 13 Cederberg, Jordbruksverket, Rapport 2009:6 15 Jordbruksverket, Rapport 2008:10 4

15 1.3.2 Metod och metodproblem i det statistiska underlaget Under utredningens gång har en del metodproblem dykt upp i jämförelsen mellan miljöersättningen till ekologisk produktion enligt landsbygdsprogrammet med motsvarande programperiod Fortlöpande i rapporten beskrivs dessa problem i samband med jämförelser av statistik i text, figurer, tabeller osv. Nedan följer dock en redogörelse för de övergripande metodproblem som finns i det statistiska underlaget Femåriga avtal från tidigare landsbygdsprogram finns kvar Först år 2011 slår förändringarna i det nya landsbygdsprogrammet helt igenom. De som är berättigade till miljöersättningen ingår femåriga avtal, så kallade åtaganden, där reglerna och utformningen är densamma under de fem åren. De sista åtagandena från programmet varar till och med Under 2008 låg cirka 46 procent av marken kvar i åtagande enligt programmet På motsvarande sätt fanns cirka 35 procent av de ekologiskt hållna djuren fortfarande i åtagande från programperioden När man analyserar effekter av nya regler får man i den mån det är möjligt ta hänsyn till att en viss del av produktionen fortfarande påverkas av de tidigare reglerna. Även om det går att se vilken odling och djurhållning som finns i respektive program kan man inte veta om jordbrukarna som fortfarande har åtagande enligt programmet väljer att gå in i nytt åtagande och hur deras ekologiska produktion då kommer att se ut. I genomsnitt finns skillnader mellan de jordbruksföretag som har åtagande i de olika programmen Olika insamlingssätt av statistiken 2006 och 2008 Insamlingssättet skiljer sig något för år 2006 och Från och med 2007 förenklades redovisningen av ekologiskt odlad areal i jordbrukarnas årliga stödansökan. Fram till och med 2006 redovisade jordbrukarna både skiften med grödor som gav ersättning, till exempel spannmål, och skiften som inte gav ersättning för ekologisk produktion, till exempel träda. Tillsammans gav detta en någorlunda bra uppfattning om arealen aktivt odlad ekologisk mark inom miljöersättningen. Från och med 2007 behöver jordbrukarna endast redovisa de skiften som odlas med grödor som ger ersättning. Därför saknas motsvarande total areal som använts till och med Arealen för enskilda grödor är däremot jämförbar. Som totalareal används numera åtagandearealen, den totala areal som ingår i det femåriga åtagandet, oavsett om den redovisas i den årliga ansökan om utbetalning. Nackdelen med att mäta areal i åtagande är att i storleksordningen ett par procentenheter mindre aktivt odlad mark som jordbrukarna aldrig söker årlig utbetalning för ingår i åtagandearealen Betesmarksareal Målet för miljöersättningen till år 2013 gäller jordbruksmark, det vill säga summan av åkermark och betesmark. All betesmark i miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar sköts i princip enligt reglerna för ekologisk odling, men det finns inte uppgifter om vilken betesmark som är knuten till certifiering i databasen för jordbrukarstöd. Dessutom finns betesmarker som inte uppfyller kraven för stöden och därför inte finns i databasen, men som ändå används som fodermarker till certifierad 5

16 ekologisk djurhållning. KRAV har statistik över betesmarker som certifierats enligt KRAVs regelverk, men det finns ytterligare betesmarksareal i ekologisk produktion. Arealen betesmark i miljöersättningen ekologiska produktionsformer måste därför uppskattas. Det är skälet till att åkerarealen och inte jordbruksarealen används för jämförelserna i denna rapport Certifierad och icke certifierad produktion Först från och med 2007, då högre ersättning för certifierad produktion infördes, finns uppgift i databasen för jordbrukarstöd vilken areal och vilka djur som finns i certifierad produktion. Dock begränsas uppgifterna om certifierad areal och djurantal inom miljöersättning till den mark och de djur som jordbrukarna sökt ersättning för. Enligt kontrollorganens redovisning till Jordbruksverket fanns 2008 cirka hektar ekologiskt odlade åker utöver de hektar som redovisats i miljöersättningen, sammanlagt hektar. När man använder uppgifterna från miljöersättningen får man därför räkna med att fem procent av den certifierade åkerarealen saknas. Alla uppgifter om certifierad produktion i miljöersättningen omfattar också produktion under omställning. Ersättningen är densamma, varför särredovisning hade varit en onödig administrativ börda för jordbrukarna. Tabell 1 Areal i miljöersättning till ekologisk produktion, 2006 och 2008 Typ av areal Total redovisad areal i miljöersättningen, åtagande Total ersättningsberättigande areal varav total certifierad, redovisad, areal i miljöersättningen, åtagande uppgift finns ej varav total certifierad ersättningsberättigad areal uppgift finns ej Källa: Jordbruksverket Certifiering enligt EUs och/eller KRAVs regelverk För att få miljöersättning för certifierad ekologisk produktion krävs att produktionen är certifierad enligt EU-rådets förordning 16. I Sverige finns sedan flera år även KRAVs regelverk 17. KRAVs regelverk måste leva upp till EUs regler om ekologisk produktion, och har utöver detta ytterligare regler. Från 1995 har det varit möjligt att certifiera produktionen enbart enligt EUs regler, men först år 2006 certifierades cirka 250 hektar 18 enligt EUs regelverk. Fram till och med år 2006 var KRAV det dominerande företaget som certifierade ekologisk produktion i Sverige. Under 2007 ackrediterades SMAK och Aranea 16 Rådets förordning (EG) nr 834/ KRAV 18 SCB/Jordbruksverket, Jordbruksstatistisk årsbok

17 Certifiering för certifiering av ekologisk produktion och under 2008 tillkom HS Certifiering. Dessutom finns Valiguard, som kontrollerar förädlade livsmedel och importerade produkter. Dessa certifieringsorgan certifierar den ekologiska produktionen i enlighet med KRAVs eller EUs regelverk Jämförbar statistik Eftersom den ekologiska certifieringen dominerades av KRAVs regelverk till och med 2006 (se ) så används KRAVs statistik över certifierad ekologisk produktion för år 2006 i rapporten. För att kunna jämföra den certifierade ekologiska produktionen 2008 med 2006 jämförs den KRAV-certifierade produktionen år 2006 med den certifierade produktionen med miljöersättning (från databasen för jordbrukarstöd) år För år 2008 redovisas i vissa fall både uppgifter om KRAV-certifierad produktion och uppgifter om certifierad produktion med miljöersättning. Den statistik som då saknas är den areal som enbart är EU-certifierad år Underlaget till denna statistik har bedömts som alltför osäker för att ta med i analysen. Uppskattningsvis uppgick dock den EU-certifierade arealen till cirka hektar 19 år Typ av certifiering Certifierad ekologisk produktion med miljöersättning EU-certifierad produktion KRAV-certifierad produktion Förklaring Produktion certifierad enligt Rådets förordning och ofta även enligt KRAVs regler (se ) Produktion certifierad enligt Rådets förordning Produktion certifierad enligt KRAVs regelverk (KRAVs regler måste leva upp till EUs regler om ekologisk produktion dvs. Rådets förordning) För några produktionsgrenar är den KRAV-certifierade arealen större än den certifierade areal som finns med i databasen för jordbrukarstöd. Till exempel odlas större areal KRAV-certifierad potatis 2008 än den areal som får miljöersättning för certifierad ekologisk produktion. Samma förhållande gäller för certifierad djurhållning där bland annat skillnaden i antalet djur mellan KRAVs och Jordbruksverkets statistik är stor för till exempel slaktkycklingar och värphöns. En förklaring till detta är att det finns producenter som väljer att certifiera produktionen, antingen enligt KRAVs eller enligt EUs regler, men som inte söker miljöersättning för arealen eller för alla djur. En orsak till att arealerna skiljer sig på länsnivå kan vara att KRAV-arealen redovisas för det län där gården ligger, även om marken finns i ett annat län. Det kan också vara tvärtom att den certifierade produktionen med miljöersättning överstiger KRAVs statistik. Om så är fallet är en förklaring att mellanskillnaden består av EU-certifierad produktion. De djurkategorier som ingick i miljöersättningen var kor, ungnöt mellan 6 och 24 månader, suggor, tackor och getter. När miljöersättningen förändrades i det nya landsbygdsprogrammet utökades de ersättningsberättigande djurkategorierna även till slaktsvin och fjäderfä. Det är av denna anledning som det enbart finns statistik i databasen för jordbrukarstöd för de nya djurslagen från och med 19 Total certifierad areal med miljöersättning KRAV-areal (exkl. karens). 7

18 2007. För att kunna jämföra hur antalet certifierade djur har ökat mellan 2006 och 2008 används också KRAVs statistik dessa år. 1.4 Miljöersättningen ekologiska produktionsformer Jordbrukare kan få miljöersättningen ekologiska produktionsformer om de åtar sig att odla ekologiskt eller har ekologisk djurhållning under en åtagandeperiod. Åtagandeperioden är fem år och om jordbrukaren lägger till större arealer förlängs åtagandet. När åtagandeperioden gått ut kan jordbrukaren gå in i en ny åtagandeperiod. Odlingen och djurhållningen behöver inte vara certifierad, men produktionen kan då inte heller säljas med ekologisk märkning. För att få ersättning för ekologisk djurhållning måste jordbrukaren ha en hektar ekologiskt odlad åkermark eller två hektar betesmark per djurenhet 20. Miljöersättningarna är en del av det svenska landsbygdsprogrammet och är delfinansierade av svenska staten och EU med ungefär hälften var. Medlemsstaterna inom EU har relativt stor frihet att utforma insatserna (stöden) i sina landsbygdsprogram efter landets förhållanden och behov. Miljöersättning till ekologisk produktion har förändrats relativt mycket mellan de tre landsbygdsprogram som Sverige har haft. Förändringarna i regelverket för ekologisk produktion har emellertid inte varit stora mellan åren 2006 och Hur förändringarna av ersättningen påverkat administrationen av ersättningen har inte analyserats närmre. Länsstyrelsens administration och jordbrukarnas administrativa börda är något större i en miljöersättning, som ekologiska produktionsformer, där samma mark ska ingå under hela åtagandeperioden. Om jordbrukaren till exempel arrenderar ut mark behövs en överlåtelse av åtagandet på den marken. Stödreglerna är också relativt många för ekologiska produktionsformer jämfört med andra miljöersättningar. Att antalet åtaganden halverats och även totalarealen minskat medför mindre administrativ börda för länsstyrelsen. Certifiering innebär en ökad administrativ börda för jordbrukaren. Miljöersättningarna ska kompensera för jordbrukarens merkostnader eller intäktsbortfall för åtgärder eller ändringar i produktionssätt, som kan ge medborgarna högre miljönytta. Ekologiska produktionsformer är beräknat för att ersätta den genomsnittliga skillnaden i kostnad mellan ekologisk och konventionell produktion. Ersättningen är lika hög för alla delar av landet, men differentierad för olika grödor. Dessutom premieras certifierad produktion med ett högre belopp. Tabellen nedan visar de totala utbetalda beloppen för miljöersättning för ekologiska produktionsformer Tabell 2 Totalt utbetald miljöersättning för ekologiska produktionsformer samt antalet stödmottagare, miljoner kr Stödår Miljoner kr Antal stödmottagare, cirka Källa: Jordbruksstatistisk årsbok Förklaring av begreppet djurenhet finns i avsnitt

19 1.4.1 Förändringar som infördes med landsbygdsprogrammet Några viktiga förändringar som infördes i det nya landsbygdsprogrammet 2007 var: - Certifierad produktion, inklusive produktion under karens, ger högre ersättning. - Skillnaden i ersättning mellan certifierad och ej certifierad areal trappas upp, se tabell 3. - Fler djurkategorier ger ersättning, slaktsvin, slaktkycklingar och värphöns. - Alla ekologiskt odlade grödor, inte bara vall, kan ligga till grund för djurersättning. - Även betesmarker och slåtterängar kan ligga till grund för ersättning till ekologisk djurhållning. - Ersättningen till ekologisk odling av vall, som tidigare var 500 kr per hektar togs bort helt. - Djurersättningen sänktes med 100 kr till kr per djurenhet. - Potatis och sockerbetor fick istället för kr per hektar. Förändringen i miljöersättningen påverkar inte regelverket för ekologisk produktion. Tabell 3 Ersättningsbelopp vid ersättning för ekologisk produktion , och 2009, belopp i kr per hektar och år Gröda Vall och grönfoder Åtagande i LBUprog. Åtagande i landsbygdsprog Certifierad Ej certifierad Certifierad Ej certifierad Spannmål Oljeväxter Proteingrödor Potatis Sockerbetor Grönsaker Frukt och bär Ersättning per djurenhet* * Ersättningsberättigande djurslag i LBU-programmet var nötkreatur, suggor, tackor och getter. Endast den areal som kunde ge ersättning för ekologisk vallodling och grönfoder låg grund till den arealkopplade djurersättningen. Djurslag i landsbygdsprogrammet är nötkreatur, suggor, tackor, getter, slaktsvin, värphöns och slaktkycklingar. Alla grödor som kan ge ersättning för ekologisk växtodling kan ligga till grund för djurersättning, liksom areal i miljöersättning för betesmarker och slåtterängar. Källa: Jordbruksverket och Jordbruksdepartementet 9

20 Syftet med förändringarna Bakgrunden till kravet på certifiering för att få full ersättning var att arealen i miljöersättningen ökade kraftigt medan den certifierade arealen i princip låg stilla. Samtidigt fanns starka indikationer på att det fanns så kallade tröskelproblem, volymerna av ekologiskt certifierade jordbruksprodukter var för små för att vara intressanta för livsmedelsindustrin och grossister, till exempel uppköpare av spannmål 21. Ett annat problem var att det på viss mark inte producerades varken vanliga eller ekologiska livsmedel. En mark som till exempel inte gödslas alls från början ger inte jordbrukaren högre kostnader eller medborgarna högre miljönytta, för att den läggs om till ekologisk produktion. Detta var en av anledningarna till att ersättningen till vall helt togs bort Däremot prioriterades grödor och djurslag där det är stor skillnad mellan ekologisk och konventionell produktion, till exempel slaktsvinsproduktion, ägg och potatis. Ett syfte med ändringen till att all ekologisk odlad mark kunde kopplas till djurersättning var att gynna ekologisk produktion i slättbygden Förändringar från 2010 Sverige har föreslagit ett antal ändringar i sitt landsbygdsprogram , detta för att uppnå bättre måluppfyllelse med ersättningen och för att den ska ingå som en del av hälsokontrollen. 22 Ersättningen höjdes bland annat till ekologiskt certifierad (inklusive karens) vall, spannmål och proteingrödor. Ersättningen till ekologisk certifierad spannmål och proteingrödor höjs med 150 kr till kr per hektar. Ersättning till vall återinförs, med 350 kr per hektar för certifierad vall, men den villkoras för att styra stödet till aktiv vallodling. Jordbrukaren kan få ersättning för vall, upp till 40 procent av åtagandearealen, alternativt på grundval av antalet djurenheter inom certifierad ekologisk produktion. En hektar åker motsvaras av en djurenhet. Det beräkningssätt av dessa två, som ger högst ersatt vallareal för jordbrukaren används. Ersättningen för vall i ekologiska produktionsformer enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet , var 500 kr och det var möjligt att få ersättning för all vallareal som fanns med i åtagandet och som odlades enligt villkoren för miljöersättningen. Från och med 2010 föreslås även, efter ett krav från EU-kommissionen, en ändring av namnet på miljöersättningen till Ekologisk certifierad produktion och Kretsloppsinriktad produktion. Kretsloppsinriktad produktion är då den del som utförs enligt de ekologiska produktionsreglerna men som varken är certifierad eller i karens. 21 Jordbruksverket, Rapport 2004:19 22 Jordbruksdepartementet, Förslag till förändring av Sveriges landsbygdsprogram för perioden

21 2 Förändringar i den ekologiska produktionen mellan år Förändringar i ersättningsberättigad areal År 2008 redovisades cirka hektar 23 åkermark i miljöersättningen ekologiska produktionsformer. Av den totala åkerarealen i Sverige utgjorde den miljöersättningsberättigande arealen detta år 15 procent och jämfört med 2006 minskade denna med 19 procent. Att det skedde en nedgång i den miljöersättningsberättigande arealen mellan 2006 och 2008 i samband med övergången till ett nytt landsbygdsprogram beror på att ersättningen till vall togs bort och att viss vallareal från den gamla miljöersättningen därmed inte längre finns med i den redovisade statistiken (se avsnitt 1.4.1). Däremot har den certifierade åkerarealen med miljöersättning ökat med 22 procent 2008 jämfört med 2006, det vill säga från cirka till hektar. Figur 1 visar hur den miljöersättningsberättigande och den certifierade arealen utvecklats Prognosen för år 2009 visar att minskningen av den miljöersättningsberättigande arealen upphört och att certifierad areal ökar rejält. 23 Arealuppgiften avser odling vid företag som under 2008 ingick i Lantbruksregistret, det vill säga brukade mer än 2,0 hektar åkermark eller hade stora djurbesättningar eller arealer för trädgårdsproduktion. 24 SCB/Jordbruksverket, Jordbruksstatistisk årsbok

22 Ersättningsberättigande areal Certifierad areal* Hektar ** Figur 1 Total åkerareal med grödor som berättigar till utbetalning av miljöersättning samt certifierad areal , hektar * KRAV-certifierad åkerareal Certifierad åkerareal med miljöersättning ** Prognos för miljöersättningsberättigad areal och certifierad areal år Källa: Jordbruksverket Som nämndes ovan har den totala miljöersättningsberättigande arealen minskat 2008 jämfört med Det gör att vi ser en nedgång av det antal hektar som vissa grödor odlas på i tabell 4. Det är framförallt vallarealen som har minskat, med 25 procent under den jämförda perioden. Den del av vallarealen som inte är knuten till animalieproduktion kommer inte längre med i statistiken eftersom den inte är ersättningsberättigad. Spannmålsarealen har ökat med cirka fem procent mellan 2006 och 2008, det är främst vårkorn, vårvete och havre som stått för denna ökning. Det gynnsamma prisläget för spannmål under 2008 har medfört att de ersättningsberättigade spannmålsarealerna ökat i ungefär lika stor utsträckning som de konventionella arealerna, med cirka 10 procent, mellan 2007 till För till exempel vårvete har den ersättningsberättigande arealen ökat med 27 procent och den konventionella med 30 procent. För vårkorn har de konventionella arealerna ökat i större utsträckning än för de ersättningsberättigande, medan situationen för råg är den omvända. Vilken arealförändring som beror på de förändrade spannmålspriserna är svår att visa på. 25 Förutom spannmål och frövall har även grönsaker, potatis och åkerbönor ökat som framgår av tabellen. Grönsaker odlades 2008 på cirka 690 hektar och den miljöersättningsberättigande odlingen har ökat med 13 procent jämfört med Trots den minskning som överlag skett för den miljöersättningsberättigande arealen har den certifierade arealen ökat mycket för flera grödor, bland annat havre, se tabell 4. En hög andel av den miljöersättningsberättigande spannmåls- och oljeväxtarealen är certifierad och den certifierade andelen har ökat 2008 jämfört med Till exempel 25 Jordbruksverket, Statistiska meddelanden JO 10 SM

23 har både andelen certifierad havre och korn stigit och utgjorde 2008 cirka 70 procent av den miljöersättningsberättigande arealen. För grönsaker är 90 procent av odlingen certifierad. Tabell 4 Total åkermarksareal i miljöersättning för ekologisk produktion och i certifiering för olika grödkategorier , hektar Gröda* Ersättningsberättigande areal per gröda Certifierad areal per gröda inkl. karens ** Vall Spannmål Varav Vårkorn Råg Höstvete Vårvete Havre Proteingrödor Varav Foderärt Åkerböna Oljeväxter Varav Höstraps Grönfoder Frövall Matpotatis Grönsaker Frukt Bär Övriga Summa *Grödkoder i Jordbruksverkets databas. ** KRAVs statistik för ett urval grödor. Källa: Jordbruksverket och KRAV 13

24 Det är i sammanhanget intressant att se hur den ekologiska arealen fördelas i Sverige på länsnivå. Den totala ersättningsberättigande arealen har minskat i Sverige och figur 2 visar denna utveckling i samtliga län. Den procentuella minskningen var störst i Västernorrlands och Jämtlands län och minst i Östergötlands och Västmanlands län. En anledning till att bortfallet av arealer med miljöersättning blev tydlig i bland annat Jämtland och Västernorrlands län beror på att ersättningen till vall utan koppling till djurhållning togs bort för nya åtaganden 2007 och vallarealerna är stora i dessa län (se avsnitt 1.4.1). Arealen som odlades med miljöersättning 2008 var störst i Västra Götaland, ( hektar), Värmlands och Östergötlands län och minst i Blekinge län (2 706 hektar). Andelen åker med miljöersättning för ekologisk produktion av total åkermark i länet var stort i Jämtlands och Västernorrlands län. Västra Götalands län och Östergötlands län har både stor areal åkermark och relativt stor procentandel åker med miljöersättning för ekologisk produktion Total ersättningsberättigad areal 2006 Total ersättningsberättigad areal Hektar AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Figur 2 Total miljöersättningsberättigande areal för ekologisk produktion 2006 (gul stapel) och 2008 (grön stapel) fördelat på län, hektar. Källa: Jordbruksverket 14

25 I figur 3 jämförs KRAV-certifierad areal 2006 med certifierad areal i åtagande Störst certifierad areal i åtagande år 2008 finns i Västra Götalands och Östergötlands län medan minst certifierad areal finns i Blekinge och Norrbottens län. Den certifierade arealen har ökat i alla län utom i Uppsala län. Det finns även en del areal som är certifierad, men som inte finns med i åtagande för miljöersättningen. Denna areal framgår inte av figur 3. KRAV-certifierad areal 2006 Certifierad areal, med miljöersättning, i åtagande AB C D E F G H I K M N O S T U W X Y Z AC BD Figur 3 KRAV-certifierad areal 2006 (gul stapel) och certifierad areal, med miljöersättning, i åtagande 2008 (grön stapel), hektar. Källa: Jordbruksverket Andelen åker i miljöersättningen ekologiska produktionsformer i relation till den totala åkerarealen förändrades 2007 när ersättningen förändrades. Andelen minskade procentuellt, medan den certifierade andelen ökade (se figur 1). Figur 4 och 5 visar att det skett ett bortfall av ersättningsberättigande areal i norra Sverige 2008 jämfört med Det beror som tidigare nämnts på förändringar i ersättningen till vall i det nya landsbygdsprogrammet. 15

26 Figur 4 visar förändringen av den procentuella anslutningen till miljöersättningen för ekologisk produktion, både certifierad och icke certifierad, som förändring i hela procentenheter. Till exempel minskade den miljöersättningsberättigande arealen från 53 till 33 procent i Jämtlands län mellan år 2006 och 2008, det vill säga en minskning med 20 procentenheter. Detta markeras i figur 4 med 20 i Jämtlands län. Heby kommun bytte länstillhörighet från Västmanlands till Uppsala län år Detta medförde att Västmanlands läns totala åkerareal minskade vilket i sin tur medförde att den procentuella andelen ekologiskt brukad areal i länet ökade. Figur 4 Förändring mellan år 2006 och 2008 av andelen areal med miljöersättning för ekologiskt produktion, både certifierad och icke certifierad, i procent av total åkerareal i respektive län. Förändringen redovisas i hela procentenheter; vitt oförändrat antal procentenheter, gult minskat antal procentenheter och grönt ökat antal procentenheter. Källa: Jordbruksverket 16

27 Den certifierade arealen med miljöersättning ökade samma tidsperiod, vilket framgår av figur 5. Figuren visar förändringen av den procentuella anslutningen till miljöersättningen för certifierad ekologisk produktion i hela procentenheter. Till exempel ökade arealen med miljöersättning för certifierad ekologisk produktion från 7 till 13 procent i Värmlands län mellan år 2006 och Detta markeras i figur 5 med en sexa i Värmlands län. Heby kommun bytte länstillhörighet från Västmanlands län till Uppsala län år Detta medförde att Uppsala läns totala åkerareal ökade vilket i sin tur medförde att den procentuella andelen ekologiskt brukad areal i länet minskade. Figur 5 Förändring mellan år 2006 och 2008 av andelen åkerareal med miljöersättning för certifierad ekologisk produktion i procent av total åkerareal i respektive län. Förändringen redovisas i hela procentenheter; vitt oförändrat antal procentenheter, grönt ökat antal procentenheter och gult minskat antal procentenheter. Källa: Jordbruksverket Spannmålsarealen i miljöersättningen ökade med cirka hektar mellan 2006 och Figur 6 visar att denna ökning är koncentrerad till mellersta Sverige, det vill säga Götalands norra slättbygder, Svealands slättbygder och Mellersta Sveriges skogsbygder. I Götalands södra slättbygder och Götalands skogsbygder är den ekologiska spannmålsarealen i stort sett oförändrad, medan den har minskat i Norrland. Den relativt sett stora minskningen av ekologisk spannmålsareal i norra Sverige hänger samman med att vallarealen inte längre är ersättningsberättigad (se avsnitt 1.4.1). 17

28 Figur 6 Procentuell förändring av den miljöersättningsberättigade spannmålsarealen i de åtta produktionsområdena mellan åren 2006 och 2008, procent Källa: Jordbruksstatistisk årsbok 2007 och Förändringar i ersättningsberättigad djurproduktion Ersättningen till ekologisk djurhållning baseras på det antal djur som finns i företaget. Ett hektar åkermark motsvaras av 1,0 djurenhet och ett hektar betesmark eller slåtteräng motsvaras av 0,5 djurenheter. Det antal individer av olika djurslag som behövs för att motsvara en djurenhet är: Mjölkkor, am- och dikor 1,00 Ungnöt 1,67 Suggor 2,00 Tackor och getter (hondjur) 6,67 Slaktsvin 10,00 Värphöns 71,43 Slaktkycklingar 333,33 Alla de grödor som kan ge ersättning för ekologisk växtodling kan också ligga till grund för djurersättning. Ersättningen till djurhållning är knuten till den areal som odlas 18

29 ekologiskt. Det är även möjligt att få djurersättning för den areal som ligger i ett åtagande inom miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar. Alla djur som redovisas av jordbrukarna i ansökan om miljöersättning ger utbetalning. Tabell 5 visar det antal djurenheter som rapporterats in i databasen för jordbrukarstöd Totala antalet djurenheter har ökat med drygt mellan åren 2006 och 2008 och ökningen har skett för samtliga djurslag, undantaget tackor. Tabell 5 Antal djurenheter per djurslag, som har redovisats för miljöersättningen , djurenheter Djurslag Totalt antal redovisade djurenheter Varav certifierade (inkl. karens) djurenheter Nötkreatur Tackor Getter Suggor Slaktsvin Värphöns Slaktkycklingar Totalt Källa: Jordbruksverket Den ekologiska djurproduktionen domineras av nötkreatur. Eftersom mjölk är den största ekologiska produkten idag så avspeglas det i ett stort antal mjölkkor. Antalet kor (mjölkkor, am- och dikor), ungnöt, getter och suggor med miljöersättning har ökat 2008 jämfört med 2006, framförallt har besättningar med kor och suggor ökat. Från och med 2007 ges högre ersättning till certifierad djurhållning och djurhållning under omställning inom miljöersättningen (se avsnitt 1.4.1) och det är av denna anledning som Jordbruksverket först från 2007 har statistik om djur i certifierad produktion från databasen för jordbrukarstöd. Samma år kom även slaktsvin, värphöns och slaktkycklingar att ingå i miljöersättningen och antalet djur har efter detta ökat kraftigt. Som tabell 6 visar har samtliga certifierade djurslag ökat i antal mellan 2007 och Trots denna ökning utgör antalet ekologiska slaktsvin och slaktkycklingar endast några enstaka procent av det totala antalet i landet. Hög andel av djuren i miljöersättningen är certifierade och denna andel har ökat mellan 2007 och Certifieringsgraden är högst för de nya djurslagen inom miljöersättningen, det vill säga slaktkycklingar, slaktsvin och värphöns. Lägst certifieringsgrad har tackor och getter. 19

30 Tabell 6 Antal djur per djurslag som har redovisats i miljöersättningen, totalt och i certifierad produktion (inkl. karens) Djurslag Antal djur som redovisats totalt i Antal och andel (%) certifierade* djur miljöersättningen % 2008 % Ungnöt** Kor*** Tackor Getter , Suggor Slaktsvin **** , ,8 Värphöns , ,7 Slaktkycklingar***** * Certifierade djur inom miljöersättningen 2007 och 2008 ** Ungnöt (ungtjur, stut, kviga och ungko) avser nötkreatur 6-24 månader, räkningsperiod 1 augusti året före till 31 juli i stödåret *** Am, di- och mjölkkor över 24 månader eller som har kalvat **** I statistiken för 2007 finns endast de slaktsvin med som fick miljöersättning perioden 1 januari-31 juli. Dessutom ges endast ersättning om slaktkropparna kommer upp i en viss slaktvikt. ***** I statistiken för slaktkycklingar finns endast de djur med som jordbrukarna redovisat att de har mark till. Man behöver en hektar åker eller två hektar betesmark i miljöersättning för att få ersättning. Källa: Jordbruksverket 2006 var alla ekologiskt certifierade djur KRAV-certifierade. I tabell 7 visas hur det KRAV-certifierade antalet djur förändrats under tidsperioden Samtliga djurslag har ökat i antal förutom slaktsvin. Hur stor ökningen har varit varierar mellan de olika djurslagen. De KRAV-anslutna slaktkycklingarna ökade med 125 procent, mjölkkorna med drygt 25 procent och antalet värphöns med cirka 50 procent under samma tidsperiod. Det bör i sammanhanget nämnas att KRAVs statistik för antal certifierade djur inte överensstämmer med den statistik som finns redovisad i tabell 6. Till exempel överstiger de KRAV-certifierade värphönsen år 2008 det certifierade antal som finns redovisade i miljöersättningen med cirka värphöns. I Jordbruksverkets databas för jordbrukarstöd redovisas endast de värphöns till vilka jordbrukarna har areal kopplat till djurenheterna. 26 KRAV redovisar värphöns medan antalet med miljöersättning uppgår till år Gödseln från dessa djur ska spridas på ekologiskt odlad mark enligt regelverket. 20