Yttrande över betänkandet Kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet (SOU 2015:47)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Justitiedepartementet Stockholm Yttrande över betänkandet Kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet (SOU 2015:47) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget I betänkandet föreslås en ny lag om kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet och ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk samt ändring av bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Ändringarna föranleds av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/26/EU av den 26 februari 2014 om kollektiv förvaltning av upphovsrätt och närstående rättigheter och gränsöverskridande licensiering av rättigheter till musikaliska verk för användning på nätet på den inre marknaden. Direktivet om kollektiv rättighetsförvaltning innehåller krav i fråga om i) styrning och kontroll över den kollektiva förvaltningen, ii) organisationernas inkassering, förvaltning och utbetalning av inkasserade medel, iii) organisationernas relationer till andra förvaltningsorganisationer, iv) förhållandet till användare samt v) insyn, tillhandahållande av information och rapportering. Därutöver innehåller direktivet villkor och krav för gränsöverskridande licensiering i vissa fall och slutligen bestämmelser om efterlevnad och kontroll. Utgångspunkten är att förslaget till nya bestämmelser ska ansluta sig till den nivå på krav som direktivet ställer. Utöver det som följer av direktivet föreslås att upphovsrättslagens bestämmelser om vilka organisationer som kan inkassera upphovsrättslig ersättning och träffa avtal med avtalslicensverkan kompletteras med ett krav på att organisationen ska vara en kollektiv förvaltningsorganisation enligt den nya föreslagna lagen. Kravet är inte direkt föranlett av direktivet, men det beskrivs att det har en stark koppling till direktivets syfte att harmonisera den kollektiva förvaltningen inom EU. Till stora delar innehåller den föreslagna lagen om kollektiv rättighetsförvaltning bestämmelser som helt saknar motsvarighet i befintligt regelverk, såväl vad gäller de materiella bestämmelserna om rättigheter och skyldigheter för skilda aktörer, som bestämmelserna om kontroll av efterlevnaden. Patent- och registreringsverket föreslås bland annat utöva viss tillsyn över de kollektiva förvaltningsorganisationerna. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Av konsekvensutredningen framgår att ett syfte med direktivet är att uppnå ökad harmonisering av bestämmelser i medlemsstaterna om hur kollektiva förvaltningsorganisationer får inleda sin verksamhet, Postadress Webbplats E-post 1/7

2 förvalta upphovsrätt och närstående rättigheter, om styrelseformerna för dessa organisationer och om ramen för kontroll av deras verksamhet. Regelrådet finner att redovisningen av syftet med förslaget är godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen redovisas skälen för skilda delförslag. Bland annat framgår att utredningen så långt som möjligt har beaktat befintliga svenska associationsrättsliga regler och systematik och anpassat förslaget till befintliga svenska ordningar med paraply- och medlemsorganisationer. Det anges också att ett möjligt undantag föreslås i fråga om nationella bestämmelser om inkassering och fastställande av skälig ersättning för så kallad privatkopieringsersättning. Delförslaget att enbart kollektiva förvaltningsorganisationer enligt lagen om kollektiv rättighetsförvaltning föreslås få inkassera upphovsrättslig ersättning och träffa avtal med avtalslicensverkan anges vara ett krav som inte följer av direktivet. Förslaget motiveras med behovet av att stärka förtroendet för kollektiv förvaltning som bedrivs i Sverige i ett sammanhang där den kollektiva förvaltningen harmoniseras inom EU. I övrigt beskrivs att de föreslagna bestämmelserna inte går utöver direktivets krav. Sammantaget finner Regelrådet att redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd är godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten Enligt konsekvensutredningen har utredningen lämnar förslag som överensstämmer med de krav som riktas mot Sverige i egenskap av EU-medlem, särskilt direktivet om kollektiv rättighetsförvaltning. Det beskrivs också att utredningen har strävat efter att i möjligaste mån föreslå lösningar som är förenliga med befintliga svenska principer och systematik, såväl vad gäller regelverk som praktiska ordningar för kollektiv förvaltning. Det framgår att utgångspunkten har varit att bestämmelserna inte ska vara mer detaljerade än vad direktivet kräver. Delförslaget som inte är en direkt följd av direktivet redovisas också med en beskrivning att förslaget faller inom det genomförande- och tolkningsutrymme som EU-direktivet medger. Enligt Regelrådet är redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I konsekvensutredningen beskrivs att bestämmelserna föreslås införas den 10 april Det framgår att det inte behöver tas någon särskild tidsmässig hänsyn utan normal besluts- och införandeprocedur kan följas. En bedömning redovisas att det inte föreligger något behov av särskilda informationsinsatser. Det anges också att olika intresseorganisationer sannolikt går ut med information till sina medlemsorganisationer och att det kan vara lämpligt att Patent- och registreringsverket på något sätt informerar om de nya reglerna. Enligt Regelrådet kan det inte uteslutas att det finns behov av speciella informationsinsatser. Särskilt eftersom det inte är tydligt vilka organisationer som kommer att betraktas som kollektiva förvaltningsorganisationer vilket i sin tur kan påverka både rättighetshavare och användare. Omständigheterna kring problematiken har dock redovisats i konsekvensutredningen liksom en bedömning av behovet av speciella informationsinsatser. Sammantaget finner Regelrådet att redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är godtagbar. Postadress Webbplats E-post 2/7

3 Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Enligt konsekvensutredningen är en kollektiv förvaltningsorganisation en organisation som har tillstånd enligt lag eller genom överlåtelse, licens eller annat avtal att som sitt enda eller huvudsakliga syfte förvalta upphovsrätter eller närstående rättigheter för mer än en rättighetshavare till gemensamt gagn för dessa rättighetshavare, och som uppfyller minst ett av följande kriterier: i) organisationen ägs eller kontrolleras av sina medlemmar, ii) organisationen är organiserad på ideell basis. Det framgår att det finns ett flertal organisationer som helt eller delvis ägnar sig åt kollektiv rättighetsförvaltning. Vidare anges att innebörden av kriterierna för definitionen av kollektiv förvaltningsorganisation är osäker och öppnar för skilda tolkningar. I konsekvensutredningen beskrivs att EU-domstolen är den enda institution som med auktoritet kan ge tolkningsbesked om den närmare innebörden av kriterierna och tillämpningsområdet för bestämmelserna. Av det skälet redovisas inte någon närmare vägledning om hur definitionen ska tolkas och pekar inte heller ut någon eller några organisationer som kollektiva förvaltningsorganisationer. Ställningstagandet motiveras också av att flera av de organisationer som åtminstone i någon utsträckning ägnar sig åt kollektiv förvaltning betecknar sig som fackliga organisationer eller intresseorganisationer vilket kan föranleda gränsdragningssvårigheter. Det beskrivs i konsekvensutredningen att det finns åtminstone ett tiotal organisationer i Sverige som förefaller falla inom definitionen av kollektiv förvaltningsorganisation. De flesta organisationerna anges inte ha fler än 20 anställda och bedriver sin kollektiva förvaltning huvudsakligen i föreningsform (ekonomisk eller ideell). I några fall bedrivs förvaltningen helt eller delvis i aktiebolagsform eller annan associationsform. Den största organisationen som med relativ säkerhet anges falla inom definitionen är STIM som har 120 anställda, en VD och en omsättning på 1,6 miljarder kr. Det framgår också att en av de minsta organisationer som själv betecknar sig som kollektiv förvaltningsorganisation är BUS, som har 13 anställda, en VD och en omsättning på 85 miljoner kr. Därutöver anges det finnas ett tal organisationer, t.ex. fackföreningar eller intresseorganisationer som bedriver åtminstone viss kollektiv förvaltning i organiserad form. Det beskrivs att tillsynsmyndigheten och eventuellt domstolar får ta ställning till i vilken omfattning dessa organisationer kommer att omfattas av det föreslagna regelverket. Vidare framgår av konsekvensutredningen att i den utsträckning som en kollektiv förvaltningsorganisation helt eller delvis, direkt eller indirekt, äger eller kontrollerar en organisation som bedriver en verksamhet som, om den skulle bedrivas av den kollektiva förvaltningsorganisationen skulle omfattas av bestämmelserna, tillämpas bestämmelserna på den dotterorganisationen. Det anges att flera av de organisationer som helt eller delvis ägnar sig åt kollektiv förvaltning låter en sådan organisation utföra vissa aktiviteter som utgör kollektiv förvaltning. Organisationer som i övrigt inte betraktar sig som kollektiva förvaltningsorganisationer anges bedriva kollektiv förvaltning i en organisation, t.ex. ett aktiebolag, som de kontrollerar. Därutöver beskrivs att så kallade oberoende förvaltningsorganisationer omfattas av vissa av de föreslagna bestämmelserna men att det inte har framkommit att det finns någon sådan organisation i Sverige. Av remissen framgår att de organisationer som kommer att omfattas av definitionen av kollektiva förvaltningsorganisationer är objekt som i viss mån bedriver verksamhet på en kommersiell marknad. Verksamheten anges dock inte bedrivas i vinstsyfte och uppbärs i många avseenden av främjande av kulturella ändamål. I konsekvensutredningen beskrivs att ett stort antal skilda rättighetshavare genom förslaget ges tydligare rättigheter i förhållande till de kollektiva förvaltningsorganisationerna. Med rättighetshavare avses såväl den ursprunglige rättighetshavaren om han eller hon fortfarande innehar rättigheterna, som den som genom överlåtelse förvärvar rättigheter och en licenstagare som genom ett avtal har förvärvat en ensamrätt. Det framgår att i praktiken omfattas ett stort antal aktörer med skilda verksamheter av uttrycket rättighetshavare. Det kan vara t.ex. en enskild upphovsman eller utövande konstnär, ett förlag, en producent, eller ett radio- eller tv-företag. Postadress Webbplats E-post 3/7

4 Det framgår av konsekvensutredningen att förslaget också innebär både skyldigheter och rättigheter för användare. Exempel på användare som omfattas av förslaget är tillhandahållare av skilda nättjänster för tillgång till upphovsrättsligt skyddat material, restauranger och andra aktörer som nyttjar musik i offentliga lokaler, auktionshus och andra aktörer som är skyldiga att erlägga så kallad följerättsersättning, importörer och producenter av lagringsmedia som är skyldiga att erlägga så kallad privatkopieringsersättning, skilda slag av kulturinstitutioner som digitaliserar och tillgängliggör sina samlingar på basis av en avtalslicens, kabeloperatörer som vidaresänder radio- och tv-utsändningar, arbetsgivare som tillhandhåller möjlighet för arbetstagare att lyssna på musik under arbetstid samt företag som möjliggör för sina anställda att kopiera. Spotify framförs som ett exempel på en användare. Sammanfattningsvis anges att kretsen av användare som omfattas av förslaget är mycket stor och omfattar en mängd skilda slag av användningsområden samt avtals- och inkasseringssituationer. Regelrådet har förståelse för svårigheten att fullständigt belysa alla företag som kan förväntas påverkas av förslaget. Osäkerheten om vilka organisationer som kommer att definieras som kollektiva förvaltningsorganisationer är olycklig, även om det är tveksamt om dessa organisationer kan anses bedriva näringsverksamhet. Den osäkerheten får dock också effekter för de rättighetshavare och användare som i många fall är att betrakta som företag. De rättighetshavare och användare som berörs av förslaget borde enligt Regelrådet ha redovisats med större noggrannhet i konsekvensutredningen. Regelrådet finner att redovisningen av berörda företag är bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Av konsekvensutredningen framgår att utredningen har utarbetat och skickat en enkät till de av utredningens experter som företräder organisationer som helt eller delvis, direkt eller indirekt, ägnar sig åt kollektiv förvaltning. Enkäten syftade till att få närmare information om hur organisationerna skulle behöva ändra sin verksamhet och vilka administrativa och andra kostnader som förslaget kan ge upphov till. Det anges att organisationerna har haft svårigheter att uppskatta de kostnader eller positiva effekter som ett genomförande av förslaget kan leda till. Vidare anges att organisationernas bedömning av effekterna av de föreslagna kraven varierar beroende på inom vilken sektor organisationen är verksam. Generellt beskrivs att förslaget leder till ökade kostnader, särskilt initialt. Det beskrivs att organisationerna på musikområdet överlag har bedömt att förslaget inte kommer leda till lika betydande förändringar av verksamheten eller kostnader som organisationer verksamma inom andra områden. Exempelvis framgår att en organisation som företräder producenter på det audiovisuella området uppskattar initiala kostnader för att ändra stadgar till kr och årliga kostnader för styrelsearbete m.m. beräknas till ca kr. Företrädare för en organisation på samma område har också beskrivit att initiala kostnader för att uppdatera hemsida och övrig kommunikation kan uppgå till ca kr och årliga kostnader för rapportering beräknas till ca kr. En paraplyorganisation, verksam inom området för bland annat text och bild bedömer att det finns en risk att förslaget leder till att befintliga administrativa kostnader för kollektiv förvaltning ökar från nuvarande 6,2 procent till det internationella genomsnittet om ca 18 procent. Det skulle innebära att ytterligare ca 24 miljoner kr skulle gå till förvaltningskostnader istället för att fördelas till rättighetshavarna. Merparten av de extra kostnaderna anges utgöras av fler anställda medarbetare samt omfattande uppbyggnad och skötsel av IT-system för rättighetshantering. Det framgår dock också att siffran 6 procent inte speglar hela den nuvarande kostnaden för fördelningen eftersom ytterligare kostnader uppkommer för medlemsorganisationerna. Delförslaget att enbart kollektiva förvaltningsorganisationer föreslås få inkassera upphovsrättslig ersättning och träffa avtal med avtalslicensverkan anges medföra administrativa bördor. Postadress Webbplats E-post 4/7

5 De föreslagna kraven för dessa organisationer beskrivs medföra att de kan vara svåra att uppfylla, t.ex. för en mindre konstnärsorganisation. Det framförs att dessa utmaningar är av övergående art om den praktiska hanteringen anpassas till föreslagna krav, t.ex. genom skilda slag av omorganiseringar och samarbeten. Enligt konsekvensutredningen är det svårt att på förhand uppskatta förslagets påverkan på verksamheter och kostnader, särskilt eftersom det i stora delar rör sig om ett tämligen omfattande regelverk av ett slag som inte tidigare funnits i Sverige. Det anges därför inte vara meningsfullt att försöka uppskatta vad förändringar av enskilda processer eller aktiviteter, t.ex. uppdatering av hemsidor kan innebära i absoluta kostnader. Förslaget anges också kunna medföra positiva effekter som ökad tydlighet, effektivisering och insyn. Det anges i sin tur kunna medföra att de svenska organisationerna kan få större strömmar av ersättningar från organisationer i andra delar av Europa eftersom motsvarande regler införs i andra länder. På sikt anges de initialt ökade kostnaderna i form av investeringar i IT-stöd kunna leda till effektivitetsvinster. Vidare framgår att vissa mindre aktörer kan ha svårigheter att få ekonomi i kollektiv förvaltning enligt det nya regelverket vilket kan leda till omstruktureringar och nya samarbeten. Enligt konsekvensutredningen kan förslaget medföra att de medel som återstår för betalning till rättighetshavarkollektivet minskar, åtminstone initialt då de kollektiva förvaltningsorganisationerna behöver göra nödvändiga investeringar men också genom ökad administration av fördelning och betalning av belopp som tidigare inte fördelats individuellt. Genom att förslaget ställer krav på mer korrekt fördelning, betalning och rapportering anges att enskilda rättighetshavare kan komma att gynnas av förslaget. Vidare beskrivs att medlemmar i en kollektiv rättighetsförvaltningsorganisation borde gynnas av de krav på ökat medlemsinflytande som kan följa av förslaget. I konsekvensutredningen anges att förslaget borde gynna användare genom de krav som ställs på de kollektiva förvaltningsorganisationerna i fråga om information som ska tillhandahållas till användare, bland annat i fråga om de rättigheter som organisationen representerar och information om tariffer och vissa skyldigheter vad gäller förhandling och licensieringsvillkor. Det framgår att vissa användare kan få ökade kostnader till följd av den föreslagna bestämmelsen om rapporteringsskyldighet för användare. I vilken omfattning kostnaderna ökar beror på vilken användning som sker. Exempelvis beskrivs att viss användning av musik i nätmiljö är förenat med möjlighet att erhålla hög detaljgrad på information om den faktiska användningen. I andra situationer, t.ex. digitalisering och online tillgängliggörande av material i kulturinstitutioners samlingar, kan användaren möjligen stå inför högre kostnader för rapportering än vad användaren har i dag. Regelrådet har förståelse för svårigheten att beräkna eller beloppsmässigt uppskatta de administrativa och andra kostnader för företag som följer av förslaget. I avsaknad av sådan redovisning finns dock inte tillräckligt underlag i konsekvensutredningen för att förslagets effekter på dessa kostnader ska kunna bedömas. Exempelberäkningar av möjliga effekter för enskilda rättighetshavare och användare inom skilda branscher hade kunnat ge en tydligare bild av förslagets ekonomiska effekter för företag. Det hade också kunnat övervägas att anlita extern expertis för att få hjälp att utföra beräkningarna. Regelrådet finner att redovisningen av kostnader, tidsåtgång och verksamhet är bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen beskrivs att eftersom förslaget är baserat på ett EU-direktiv med gemensamma regler kommer svenska organisationer inte att få någon konkurrensnackdel i förhållande till utländska. Postadress Webbplats E-post 5/7

6 Däremot framgår att förslaget kan medföra en negativ konkurrenspåverkan eftersom det i huvudsak endast rör kollektiva förvaltningsorganisationer och inte andra organisationer som förvaltar rättigheter eller producenter och förlag som förvärvar rättigheter från upphovsmän och utövande konstnärer. Det anges också att det relativt omfattande regelkomplexet kombinerat med tillsyn kan innebära trösklar för små organisationer som önskar bedriva kollektiv förvaltning. Vidare framgår att Stim har anfört att förslaget kan förväntas leda till att fler leverantörer av musiktjänster etableras på den europeiska marknaden eftersom förslaget leder till att organisationen behöver förhandla licenser med färre organisationer. Regelrådet finner att redovisningen av konkurrensförhållanden är godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen finns inte någon särskild redovisning av förslagets påverkan på företagen i andra avseenden. Däremot innehåller konsekvensutredningens olika delar beskrivningar av förslagets skilda effekter för bland annat berörda företag. Regelrådet har inte heller kunnat notera någon påverkan på företagen i andra avseenden. Sammantaget finner Regelrådet att redovisningen av förslagets påverkan på företagen i andra avseenden är godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Enligt konsekvensutredningen kan förslaget leda till skilda slag av konsolidering, där små organisationer väljer att bryta ut verksamheten som avser kollektiv förvaltning och förlägga den till gemensamt kontrollerade organisationer för kollektiv förvaltning, t.ex. paraplyorganisationer. Det anges att förslaget därför kan innebära trösklar för små organisationer som önskar bedriva kollektiv förvaltning. Vidare anges att ett antal konstnärs- och intresseorganisationer har framhållit att de krav som följer av förslaget är svåra eller oproportionerligt betungande för mindre organisationer att de därigenom skulle utestängas från marknaden, vilket skulle vara till nackdel för rättighetshavare, användare och konsumenter. Regelrådet finner att redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är godtagbar. Sammantagen bedömning Enligt Regelrådet är det tydligt att ansträngningar har gjorts för att utreda förslagets konsekvenser. I flera delar finns också en tillräcklig redovisning av effekterna. Vidare har Regelrådet förståelse för svårigheten med en fullständig redovisning av vilka företag som berörs av förslaget och konsekvenserna för dessa med hänsyn till komplexiteten i förslaget och att det är många skilda typer av verksamheter som kan komma att beröras på olika sätt. Samtidigt saknar konsekvensutredningen tillräckliga uppgifter om vilka företag som berörs av förslaget liksom vilka skilda ekonomiska effekter förslaget kan medföra för dessa företag. Av de skälen är förslagets konsekvenser ofullständigt redovisade. Utifrån det angivna finner Regelrådet att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 24 juni Postadress Webbplats E-post 6/7

7 I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Leif Melin, Eleonor Kristoffersson och Samuel Engblom. Ärendet föredrogs av Christian Pousette. Pernilla Lundqvist Ordförande Christian Pousette Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7