Yttrande över Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Utbildningsdepartementet Stockholm Yttrande över Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800). Utredningen föreslår att skolhuvudmän inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska få överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Det bör även vara möjligt att överlämna fjärrundervisning i modelsmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad till andra skolhuvudmän. Detta anges öka huvudmännens möjligheter att erbjuda eleverna sådan undervisning och handledning. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Det anges att den problembild som utredningen har hanterat i sitt delbetänkande är att skolhuvudmän kan ha svårt att, inom sin befintliga organisation och verksamhet, erbjuda elever utbildning såsom modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål, som eleverna har rätt till enligt skollagen eller behov av. Huvudmännen behöver få bättre möjligheter att erbjuda eleverna sådan undervisning och handledning. Regelrådet finner redovisningen av syftet med förslaget godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen anges att utredningen även har övervägt alternativa, eller kompletterande, lösningar för att skapa bättre förutsättningar för huvudmän att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. En tänkbar alternativ möjlighet anges vara att samla resurser för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet till en utpekad myndighet som ges ett Postadress Webbplats E-post 1/5

2 sådant uppdrag. Det anges utredningen inte har valt att gå vidare med att undersöka en sådan lösning eftersom den bedömt att problemet löses bäst genom ökade samarbetsmöjligheter mellan offentliga och enskilda huvudmän, de aktörer som i dagsläget bedriver det slags undervisning och studiehandledning som förslaget gäller och som utredningen menar därför har kompetensen för detta. Vidare konstateras att om utredningen inte skulle lämna något förslag till förändring skulle många elever bli utan modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Regelrådet finner redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen anges inget om förslagets överensstämmelse med EU-rätten. Däremot finns en redovisning av utredningens bedömningar när det gäller skolväsendets förhållande till EU-rätten i avsnitt I denna redovisning anges bland annat att EU-rättens förhållande till utbildning inom skolväsendet kan ta sig uttryck i frågor som rör konkurrens eller upphandling. Utredningens bedömning är att det inte är troligt att utbildning inom det svenska skolväsendet omfattas av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende rätt till etablering, fri rörlighet av tjänster och statligt stöd. Utredningen anser att mycket talar för att det svenska skolväsendet utgör en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse bl.a. eftersom skolväsendet finansieras och övervakas av staten, inte har som syfte i sig att bedriva verksamhet som skapar vinst. Det anges emellertid också att Sverige i större utsträckning än andra EU-länder har ett liberaliserat regelverk för etablering av enskilda huvudmän i skolväsendet. Det skulle därmed kunna argumenteras för att utbildning inom skolväsendet enligt EUrätten är en marknad, vilket enligt utredningen skulle innebära att det svenska skolväsendet inte skulle kunna ses som en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse. Utredningen anser emellertid att det finns begränsningar som gäller för utbildningen som inte normalt gäller för en marknad. Vidare anges att verksamheten utbildning är mer reglerad än själva etableringen. Regelrådet finner redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I konsekvensutredningen anges att förslagen föreslås träda i kraft den 1 augusti Detta motiveras med att så snabbt som möjligt kunna förbättra situationen för huvudmännen. Vidare anges att eftersom förslaget ger nya möjligheter och inte innebär några nya skyldigheter, borde detta vara möjligt. Övergångsbestämmelser anges inte heller vara motiverade, av samma skäl. Inget anges om behov av speciella informationsinsatser. Regelrådet finner redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande godtagbar. Regelrådet finner redovisningen av behov av speciella informationsinsatser bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen anges att det under föregående läsår fanns närmare 800 enskilda huvudmän för ca 1300 fristående skolor inom de aktuella skolformerna. Av dessa huvudmän var drygt 50 procent aktiebolag, knappt 30 procent stiftelser eller ideella föreningar samt ungefär 15 procent ekonomiska Postadress Webbplats E-post 2/5

3 föreningar. Merparten av de enskilda huvudmännen har endast en skolenhet. När det gäller möjliga utförare av entreprenad bedömer utredningen att det i dagsläget inte finns någon marknad för sådan säljverksamhet och att det inte heller kommer att uppstå någon sådan. Regelrådet anser att den storleksmässiga beskrivningen av huvudmännen hade kunnat vara mer detaljerad och att det skulle ha förbättrat konsekvensutredningens kvalitet om så hade varit fallet. Oaktat detta finner Regelrådet att den information som ges är tillräcklig. Regelrådet finner redovisningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Det anges att förslagen innebär att administrationen för huvudmän och enskilda skolor underlättas när avtal kan slutas med andra aktörer om entreprenad. Ingen kvantifiering görs. Regelrådet vill framhålla att påverkan på företagens administrativa kostnader i princip ska anges och beräknas. Det gäller även när bedömningen är att de administrativa kostnaderna kan minska, eftersom denna förändring är lika relevant för berörda företag och för beslutsfattaren. Det saknas möjlighet för Regelrådet att utifrån befintlig information bilda sig en uppfattning om påverkan på företagens administrativa kostnader vare sig per företag eller totalt. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på administrativa kostnader för berörda företag bristfällig. Andra kostnader Det anges i konsekvensutredningen att möjligheten till fjärrundervisning på entreprenad kan komma att innebära minskade kostnader för vissa huvudmän jämfört med att anordna undervisning inom den egna organisationen eftersom lärarna kan användas mer effektivt. Att använda fjärrundervisning som ett led i att minska kostnader för undervisningen får emellertid inte göras enligt regeringens proposition om fjärrundervisning, framhåller utredningen. För att täcka kostnader för modersmålsundervisning ska de enskilda huvudmännen få ett s.k. tilläggsbelopp från varje berättigad elevs hemkommun. Detta tilläggsbelopp bedöms av utredningen i huvudsak kunna motsvara kostnaden som en huvudman får när en entreprenör anlitas. Det kommer att stå var och en fritt att ta ut vilka priser den vill när den erbjuder en undervisningstjänst, men kommuner och landsting kommer inte att få ta ut en större avgift än en som motsvarar deras kostnad. Detta bedömer utredningen leder till att förslaget inte kommer att medföra någon nettointäkt för huvudmännen när de utför en entreprenad. När det gäller studiehandledning på modersmål anges att skolor ska genomföra sådana anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning utifrån individens behov redan enligt gällande regler. En kostnad för studiehandledning har därmed redan uppstått, konstaterar utredningen. Utredningens förslag anges när det gäller studiehandledningen innebära att det blir lättare för huvudmannen att uppfylla en befintlig skyldighet enligt lag genom att det erbjuds flera sätt att göra det. Krav på fungerande teknisk utrustning för fjärrundervisning och krav på kompetens för den personal som ska hantera denna utrustning anger utredningen finns alldeles oavsett om en huvudman bedriver fjärrundervisning inom sin egen organisation, vilket är tillåtet idag, eller om det görs på entreprenad, som utredningen föreslår ska vara möjligt. Utredningen anser att eftersom förslaget innebär möjligheter och inte skyldigheter att använda sig av fjärrundervisning medför det inte några krav på huvudmännen att göra investeringar i teknik för detta. Om investeringar görs, anser utredningen att detta kan resultera i att huvudmännen får lägre kostnader på sikt. Det anges också att i regioner där det är svårt att rekrytera personal och/eller få elever som är berättigade till modersmålsundervisning finns det samordningsvinster att göra. Postadress Webbplats E-post 3/5

4 Regelrådet vill framhålla att en konsekvensutredning i princip bör belysa förändringar även i andra kostnader på ett tydligt sätt, oavsett om det rör sig om minskningar eller ökningar. Det är visserligen värdefullt att utredningen har identifierat ett relativt stort antal möjliga effekter på företagens kostnader, men den information som ges är svår att värdera. Det är en brist att kvantifieringar av påverkan på företagens andra kostnader helt saknas. Det saknas möjligheter för Regelrådet att bedöma effekterna på företags kostnader vare sig per företag eller totalt. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på företags andra kostnader bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Utredningen innehåller en relativt utförlig analys av i vilken mån som utbildning är att se som en marknad, förutsättningar för prissättning och även i vilken mån det kan förväntas tillkomma ytterligare aktörer som bedriver undervisning på entreprenad. Regelrådet finner redovisningen av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Det anges bli lättare att rekrytera elever till skolor när det blir möjligt att samarbeta med andra huvudmän och elever därigenom kan erbjudas modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Regelrådet finner redovisningen av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Det anges att för mindre företag, sådana som är små enskilda huvudmän, innebär förslagen en lättnad som gör deras villkor mer jämförbara med större huvudmän. Mot bakgrund av att möjligheten till entreprenadlösningar anses vara till stor fördel för enskilda huvudmän som bedriver en mindre omfattande verksamhet anser utredningen att särskild hänsyn inte behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Regelrådet finner redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning godtagbar. Sammantagen bedömning Regelrådet finner att konsekvensutredningen delvis innehåller tillräcklig information. Det gäller exempelvis redogörelsen för syfte, alternativa lösningar och effekter om ingen reglering kommer till stånd, förslagets överensstämmelse med EU-rätten, beskrivningen av berörda företag och särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning. Det finns emellertid också delar som inte har blivit tillräckligt belysta. Det gäller redovisningen av behov av speciella informationsinsatser men kanske framför allt påverkan på företagens administrativa och andra kostnader. Det anges finnas en rad fördelar i form av minskade kostnader av flera slag men det saknas helt möjlighet för Regelrådet att bilda sig en uppfattning om hur omfattande dessa effekter kan bli, vare sig per företag eller totalt. Detta ser Regelrådet som en avgörande brist. Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Postadress Webbplats E-post 4/5

5 Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 2 mars Yttrande Vårt Dnr Ert Dnr I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Yvonne von Friedrichs, Lennart Renbjer, Marie-Louise Strömgren och Mikael Ek. Ärendet föredrogs av Per Högström. Pernilla Lundqvist Ordförande Per Högström Föredragande Postadress Webbplats E-post 5/5